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臺北高等行政法院判決
108年度訴字第697號
108年10月17日辯論終結
原 告 陳昱伶（許文惠、陳詠心之被選定當事人）
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠
劉巧媛
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月12日府訴二字第1086101499號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告所有的臺北市○○區○○○路000巷00號6樓建築物（許文惠及陳昱伶、陳詠心的權利範圍分別為1/2及各1/4，下稱系爭建物），領有99使字第0036號使用執照（下稱「系爭使用執照」），位於都市計畫商業區；
依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱「83年6月1日公告」）的「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱「83年都市計畫圖說」）及105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱「105年11月9日公告」）的「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」所附都市計畫書（下稱「105年都市計畫書」），均明定系爭建物所在商業區是供一般商業使用，不得作住宅使用。
之後被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱「稅捐處」）核定按住宅用稅率課徵房屋稅，於是以106年4月18日北市都築字第10632913100號函通知原告：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；
如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物的課稅資料，如使用現況仍維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語（下稱「106年4月18日函」）。
㈡後來被告查得系爭建物仍按住宅用稅率課徵房屋稅，故以107年8月9日北市都築字第1076024053號函（下稱「107年8月9日函」）通知原告，將於107年9月11日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定的依據等語，並於107年8月22日送達原告。
然而，因為屆期未獲原告配合無法進入系爭建物勘查，被告就以107年9月12日北市都築字第1076036074號函（下稱「107年9月12日函」）通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語，仍然未獲回應。
被告審認原告並未提出系爭建物未作住宅使用的具體事證供核，以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區的都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱「裁處作業原則」）等規定，以107年12月20日北市都築字第10760679281號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。
原告不服，提起訴願，經臺北市政府以府訴二字第1086101499號訴願決定駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告購買系爭建物時，建商未告知所在區域有不得作住宅使用的特別限制，況81年5月19日府工都字第81030112號公告的「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」內文或原告取得的所有權狀或謄本上均無記載「不得作為住宅使用」類似文字，原告向來作為住宅使用，是遭建商欺騙。
原告因稅捐處的法令宣導說明，向稅捐處申請變更為住宅用稅率，該處不但未告知系爭建物所在區域有不得作住宅使用的限制，更同意變更，屬信賴基礎。
又被告於建商申請建造執照及使用執照時均未發現建商廣告鼓吹良好居住環境，原告信賴政府把關而購置系爭建物，構成信賴行為，且與信賴基礎有因果關係。
被告於106年9月7日才在系爭使用執照上加註「不得作為住宅使用」字樣，並以此作為裁罰依據，違反誠信原則、信賴保護原則、禁反言原則及法安定性原則。
㈡原處分的法令依據為臺北市政府105年11月9日公告、106年10月5日發布的裁處作業原則、104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」（下稱「104年4月29日公告」）等，皆屬原告申請變更為住宅用稅率終結後的新法規範，原處分已違反法律不溯及既往原則及法治國原則。
㈢依監察院105年8月9日院台內字第1051930636號函及都市計畫法第1條、都市計畫書圖製作要點第2點規定意旨，一般民眾無從充分了解都市計畫內容的義務與規定，僅能參考臺北市土地使用分區管制規則，概略了解所在土地使用分區的規定，無從得知大彎北段有「不得作住宅使用」的特別限制（若為一般商業區，並無「不得作住宅使用」的特別限制）。
被告是為準備開罰，才在107年6月26日公布「大彎北段執照查詢專區」，並製作「大彎北段土地使用分區不得作住宅使用告知單」，但於此之前，均未完整揭露大彎北段商業區的資訊，亦未充分告知民眾，自不能期待人民於購置不動產時遵守未來修訂法令及函釋增修。
況被告無視系爭建物經稅捐處同意變更為住宅用稅率及原告長久以來的信賴行為，未一律注意對原告有利的諸多事證，就為不利原告的決定，違反誠信原則、行政自我拘束原則、有利不利事項一律注意原則及明確性原則。
㈣被告擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰受處分人，應屬違法：行政罰法第5條規定採「實體從舊、裁罰從輕」原則，而都市計畫法第79條規定並無級距的差別，被告劃分並以最高級距為處分，自有違誤。
並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條第3款規定，均已明定第1種及第4種商業區的使用，經臺北市政府認定有礙商業的發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區並非都可以作為住宅使用，仍應視各都市計畫的內容而定。
臺北市政府83年6月1日公告的83年都市計畫圖說，明定街廓編號A4區是「供一般商業使用」，不得供住宅使用。
而系爭建物所坐落臺北市中山區金泰段87-1地號土地（下稱「系爭土地」），就位於街廓編號A4區，自不得供住宅使用。
臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告（下稱「92年1月7日公告」）的「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱「92年都市計畫案」）及105年11月9日公告的105年都市計畫書，均維持系爭建物所在A4街廓不得供住宅使用的規定。
況系爭建物所坐落系爭土地的都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」。
原告將系爭建物作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布的計畫案所定土地使用分區的管制，而有都市計畫範圍內建築物的使用違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令的情形，原處分並無違誤。
㈡被告並無任何表現在外具有法效性的行政行為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用的信賴基礎。
而建商出示的室內設計圖等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，自非信賴基礎。
至於原告申請房屋稅稅率變更為住宅用稅率，雖經稅捐處同意，但是房屋稅課徵的認定是針對房屋「實際使用情形」核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事，不代表該使用方式即為合法。
且稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何決定權限，也從未對原告作成系爭建物可合法供住宅使用的處分，自無拘束被告之可言。
㈢系爭建物所在商業區不得供住宅使用，是在83年都市計畫圖說及92年都市計畫案就已規定，系爭建物於99年8月10日及102年1月16日登記為原告所有後，受都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制條例第3條第1項及第2項規定的拘束，並無違反法律不溯及既往原則。
另臺北市政府106年發布的裁處作業規則，僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務的依據。
又都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用，臺北市政府104年4月29日公告只是將裁處權授權由被告行使，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。
㈣被告為確認系爭建物使用情形，而依行政程序法第42條規定函請原告配合查勘，並未使用強制力，未違反比例原則及有利及不利一律注意原則。
且因原告未配合讓被告所屬人員進入查勘，又未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建物未作為住宅使用的具體事證，被告斟酌調查事實及證據的結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。
依裁處作業原則第5點規定，系爭建物面積為122.10平方公尺，屬級距三，被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法相合，亦與依法行政原則、明確性原則無違。
況主管建築機關依建築法相關規定核發系爭使用執照，其核准系爭建物的用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，亦屬無理等語，以為抗辯。
並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述的事實，為兩造所不爭執，並有臺北市政府104年4月29日公告、系爭建物登記謄本、83年6月1日公告的83年都市計畫圖說、系爭建物所坐落系爭土地的土地使用分區與街廓編號對照圖、92年都市計畫案、105年都市計畫書、系爭建物所坐落系爭土地的都市計畫使用分區圖、系爭使用執照存根、原處分、訴願決定影本在卷可證（本院卷第239至246頁、第247至289頁、第303至305頁、第369至373頁、第21至29頁），足以認定為真正。
五、經與兩造確認本件的爭點是：㈠原處分是否違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則及比例原則？㈡原處分是否違反信賴保護原則？㈢原處分是否違反誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則？㈣原處分是否違反法規不溯及既往原則？本院判斷如下：㈠法規依據及其說理：1.依憲法第118條及憲法增修條文第9條第1項規定授權所制定的地方制度法第18條第6款第1目規定，關於直轄市都市計畫的擬定、審議及執行，屬於直轄市的自治事項。
而都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；
在直轄市為直轄市政府……。」
第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」
第21條第1項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」
第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。
……」第23條規定：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。
……（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依……第21條規定辦理。」
第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。
但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。」
第27條第1項本文規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：……。」
第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。
（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」
第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」
第79條第1項前段規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。
……」第85條前段規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；
……」而臺北市為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法的實施，依該法第85條前段規定制定的臺北市都市計畫施行自治條例第1條之1規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」
第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。
……」且臺北市政府104年4月29日公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。
說明：……以該局名義行之。」
2.基於上述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條及第22條第1項第3款規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。
所以，臺北市政府所擬定、發布的都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同），除了將臺北市的土地劃定為不同的使用區外，還可以視實際需要，再予劃分為不同的使用分區，分別予以不同程度的使用管制，而且臺北市政府所發布的管制命令，有上述都市計畫法規定的明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，且與法律保留原則並無違背。
至於臺北市土地使用分區中商業區的使用，應以建築商場（店）及供商業使用的建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，得於其所發布的都市計畫內限制該商業區內土地及建築物的使用類別，也就是說並不是所有商業區的建築物都可供作住宅使用，而應視其都市計畫的內容而定。
3.又所謂行政法上的「狀態責任」，是以負責任的觀點，課予對「物的狀態」具有事實管領力的人排除危險、回復安全的義務，至於負有「狀態責任」的義務人為何，則應依法律規定的意旨定之。
都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫範圍內的土地及建築物使用管制為中心所課予的義務類型，屬於典型的「狀態責任」。
換句話說，臺北市都市計畫範圍內商業區的建築物所有權人、使用人或管理人，就是都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，以及對於經認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，負有排除的義務。
若因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，臺北市政府或其委任的被告就可以依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責的違反行政法上義務人（即建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成管制處分，限期令其停止為違法使用。
4.至於臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」
第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表：（節錄） ┌─────────┬──────────────────────┐ │級距（註一） │第一階段 │ ├─────────┼──────────────────────┤ │級距一 │處6萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用。
│ ├─────────┤ │ │級距二 │ │ ├─────────┼──────────────────────┤ │級距三 │處10萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用。
│ ├─────────┴──────────────────────┤ │註一： │ │依據主要建物面積訂定級距如下： │ │級距一：面積未達50平方公尺、級距二：面積50平方公尺以上，未達 100│ │ 平方公尺、級距三:面積100平方公尺以上，未達165平方公尺、 │ │ ……。
│ └────────────────────────────────┘」則是主管機關臺北市政府因應被告為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用的違反都市計畫法案件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區的服務機能、保留未來發展為全市副都心的潛力（第1點參照），在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願的行政成本所訂定的裁量基準。
又該基準是按違規情節態樣（依建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，分別訂定不同的裁罰數額及管制手段，並未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，被告自得作為處分的依據。
㈡被告以原處分裁處原告罰鍰10萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法有據，且未違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則及比例原則：1.臺北市政府83年6月1日公告的83年都市計畫圖說，其附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」一之㈢明定包括街廓編號A4區是「商業區（供一般商業使用）」，且不得供作住宅使用（本院卷第247至254頁），而系爭建物所坐落的系爭土地，就位於街廓編號A4區（本院卷第255至256頁）；
且之後臺北市政府92年1月7日公告的92年都市計畫案及105年11月9日公告的105年都市計畫書內所修訂的管制要點，均維持系爭建物所在A4街廓不得供住宅使用的規定（本院卷第257至289頁）；
又上述使用分區管制要點的內容，除了臺北市政府要依上述都市計畫法第21條及第23條規定，踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知的程序之外，一般人民也可以主動向主管機關查詢，此外，被告也於90年間建置「土地使用分區申請及查詢系統」供民眾查詢（本院卷第489頁），並沒有原告所稱資訊不公開透明或難以取得的情形；
而且原告於99年8月10日及102年1月16日分別以買賣及贈與為原因取得系爭建物所有權，並一直供作住宅使用迄今，為原告所自承（本院卷第443頁），且有系爭建物登記謄本、稅捐處檢送予被告的「本市中山區大彎北段商娛區按住宅用稅率課徵房屋稅清冊」影本在卷可佐（本院卷第241至246、451至455頁）。
可見原告已違反臺北市政府依都市計畫法發布的都市計畫案所定土地使用分區的管制命令，而符合依都市計畫法第79條第1項前段規定處罰及管制的要件。
2.原告為系爭建物的所有權人，依上述規定及說明，負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，被告前曾先以106年4月18日函通知原告：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰，如使用現況仍繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，並於106年4月20日送達原告（本院卷第319至335頁）；
又以107年8月9日函通知原告，將於107年9月11日派員至系爭建物現場勘查，並於107年8月21日送達原告（本院卷第337至345頁）；
然因屆期未獲原告配合無法進入系爭建物勘查（本院卷第347至349頁），被告再以107年9月12日函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語，並於107年9月17日送達原告（本院卷第351至366頁），仍然未獲回應。
可見，原告經過被告多次通知，明知其有按臺北市政府所公告的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，卻仍執意將系爭建物供作住宅使用，而構成違章的事實，主觀上已符合「明知並有意使其發生」的故意責任要件。
原告主張其對於系爭建物違規使用既無故意也無過失等語，實不足採。
此外，系爭建物的主要建物面積為122.10平方公尺（本院卷第241頁），未達165平方公尺，屬於級距三且之前未曾經限期命停止違規使用的情形，則被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自屬於法有據。
而且，由上述原處分作成前的行政程序歷程可知，被告已經一再給予原告改正、澄清及陳述意見的機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事（只是原告不願配合），並盡可能保障原告的合法權益，加上原處分已經詳細記載原告違規的事實、裁處的理由與法令依據、繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等等，此外，被告是在都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下的範圍內，依裁處作業原則的級距三裁處原告10萬元罰鍰，並非如原告所稱按最高級距（級距五）裁處最高額罰鍰。
顯見原處分並未違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則及比例原則。
3.臺北市政府基於都市計畫法第6條及第22條第1項第3款規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，已如前述。
因此，原告所有系爭建物所在A4街廓不得供作住宅使用，是基於臺北市政府於上述都市計畫所中所發布的使用分區管制命令，而不是依據臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第33條之2等規定而來，況且系爭建物是於上述都市計畫使用分區管制命令發布之後才興建完成。
所以，原告主張從上述條例相關規定中找不到「大彎北段」建築物不得供作住宅使用的明文，且依同條例第94條第2款所定的過渡條款，其所有的系爭建物得繼續使用至新建為止等語，顯有誤會。
從而，在系爭建物所在A4街廓不得供作住宅使用的使用分區管制命令變更之前，原告仍然有遵守的義務，此與原告主張同樣位於「大彎北段」區域內的萬豪酒店所在位置，曾經臺北市政府於94年7月1日公告變更其使用分區管制內容的情形，顯不相同；
至於臺北市政府僅就該特定地點為都市計畫個案變更，而未及於「大彎北段」全部區域，以及未依都市計畫法第26條定期通盤檢討變更，則屬於臺北市政府行使其計畫裁量權是否違法或不當的問題，並不影響在A4街廓使用分區管制變更前，原告仍負有遵守不得將系爭建物供作住宅使用的義務。
另原告主張被告長期放任建商於「大彎北段」商業區興建房屋，並以可供住宅使用的不實廣告銷售，也對違規供作住宅使用的情形，長期漠視未依法處置等情形，則屬被告執法怠惰的問題，無法作為阻卻原告違規使用行為之違法性及有責性的理由，原告更不能據以主張「不法的平等」，要求被告繼續怠惰下去，而不得對原告依法執行職務。
4.又依建築法第73條規定：「（第1項）建築物非經領得使用執照，不准接水、接電及使用。
……（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。
但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。
（第3項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣(市)主管建築機關定之。
……」是建築法針對建築物應依使用執照所核定的「使用類組」使用而為規範，此與上述都市計畫法第6條及第22條第1項第3款授權直轄市政府得於細部計畫書圖發布「土地『使用分區』管制命令」的情形，無論在規範依據、規範對象及規範目的等方面都顯不相同。
所以，臺北市政府依建築法第73條第3項規定授權所訂定的「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」，雖然規定在一定條件下，得以免辦變更建築物使用執照所核定「使用類組」的義務，但是因為建築物所在的「使用分區」管制命令，並不是來自於使用執照的核定，自然也就不會因為該建築物符合免辦建築物「使用類別」的變更，就當然解消「使用分區」管制命令的效力，換句話說，在使用分區管制命令變更前，建築物的狀態責任人仍然負有遵守該使用分區管制命令的義務。
從而，原告主張系爭建物只有122.1平方公尺，依據「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」的規定，一般事務所作為住宅使用，無須辦理使用執照變更，相關建築法規也沒有必須依附在都市計畫之下的規定，故其將系爭建物供作住宅使用，並未違法等語，也是基於對相關法令的誤解，實不足採。
㈢原處分並未違反信賴保護原則：1.依據司法院釋字第525號解釋理由書意旨，信賴保護原則的適用，應具備「信賴基礎」即須有足供當事人信賴的公權力行為、「信賴表現」即當事人因為信賴該公權力行為而有客觀的表現行為及「信賴值得保護」等三要件。
依據上述都市計劃法第4條規定，臺北市政府才是該法的直轄市主管機關，原告並未提出臺北市政府或其委任的被告，有作成任何公權力行為，足供其信賴系爭建物得作為住宅使用的任何證據，也就是說，根本沒有任何使原告信賴系爭建物可供住宅使用的基礎存在，自然沒有值得保護的信賴行為可言。
2.稅捐處只是課徵房屋稅的主管稽徵機關，既不是都市計畫法的主管機關，又未經主管機關授權，自然沒有決定系爭建物得否作為住宅使用的權限，這是行政機關分工設職的當然之理。
何況房屋稅的課徵是依據房屋的「實際使用情形」核實課稅，所以稅捐處准予就系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅，並不發生肯認系爭建物得合法供作住宅使用的效力，自不屬於足供當事人信賴的公權力行為。
另建商或仲介公司為出售系爭建物所提供的資訊，以及原告所繳納系爭建物的水費、電費及電信費，都是以住宅用費率計費而非以營業用費率計費等等，都不是公權力行為，尤其不屬於信賴基礎，自不待贅言。
3.建築物的所有權人、使用人或管理人所負上述應遵守使用分區限制的行政法上義務，是基於都市計畫法及臺北市政府所發布的計畫案所定土地使用分區的管制命令，而不是要等到行政機關勤於政令宣導，人民才有遵守的義務。
況且購置不動產動輒須花費數百萬甚至數千萬元，對於一般人來說，堪稱是安家立命的人生大事之一，自然應該小心謹慎查證其用途及其使用上的限制。
所以，不能因為有權機關或非權責機關沒有事前、適時甚至隨時告知建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守，就可以免除其違規使用的責任。
系爭建物所領得的系爭使用執照，是主管建築機關依建築法規相關規定所核發，系爭建物的登記謄本及所有權狀則是地政機關依法建置的建物相關資訊及所有權歸屬的證明，且上述機關都不是都市計畫法的主管機關，亦不負有於所主管或核發的文書上記載系爭土地使用分區管制的義務，所以原告不得以系爭使用執照、系爭建物登記謄本及所有權狀上未記載「不得作為住宅使用」等類似文字等理由，據以主張其有信賴基礎而有信賴保護原則的適用。
㈣原處分亦未違反誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則：稅捐處既非都市計畫法的主管機關，又未經主管機關授權，自然沒有決定系爭建物得否作為住宅使用的權限，所以稅捐處依據系爭建物的「實際使用情形」按自用住宅稅率課徵房屋稅，並不發生肯認系爭建物得合法供作住宅使用的效力，已如前述，則被告以原告將系爭建物供作住宅使用，違反都市計畫使用分區的管制法令，而依都市計畫法等相關規定，對原告作成原處分，自然沒有違反誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則之可言。
㈤原處分更未違反法規不溯及既往原則：依司法院釋字第577號解釋理由書意旨，新訂生效的法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上的不溯既往原則；
而所謂「事件」，指符合特定法規構成要件的全部法律事實；
所謂「發生」，則指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。
因此，法規適用上的不溯及既往原則，是基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用的法治國家基本原則。
經查，臺北市政府83年6月1日公告的83年都市計畫圖說，就已經明定系爭建物所在街廓編號A4區是「供一般商業使用」，且不得供作住宅使用（92年都市計畫案及105年都市計畫書就此部分均未變更），已如前述。
而系爭建物則是於99年4月26日才完成所有權第一次登記，原告則是於99年8月10日及102年1月16日才登記為系爭建物的所有權人（本院卷第241至245頁），所以自始就應該受到系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」的限制。
至於臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則，則是主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，被告於裁處時得予適用，亦如前述。
從而，被告依據並未修正的依都市計畫法相關規定與前已公告的使用分區管制法令及裁處作業原則，作為裁處原告之後將系爭建物供作住宅使用違規行為的依據，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。
至於臺北市政府104年4月29日公告，是將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被告行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告，與維護法律安定性的法律不溯及既往原則無關。
所以，原告主張原處分的法令依據為臺北市政府105年11月9日公告的105年計畫書及106年10月5日發布的裁處作業原則暨臺北市政府104年4月29日的權限委任公告，都是原告購買系爭建物事實終結後的新法規範，故原處分以新法對於已終結的事實裁罰，有違法律不溯及既往原則及法治國的要求等語，均屬誤解，自不足採。
㈥原告不符合行政罰法第8條但書所規定「得減輕或免除處罰」的要件：1.行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。
但按其情節，得減輕或免除其處罰。」
其立法理由是以：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。
然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。
二、……此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。
三、參考刑法第16條。」
由此可知，欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務的行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。
而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」的行為或不行為義務為何而言，也就是學說上所稱的「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究竟是違反哪一法規規定有所認知。
所以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為的行為義務為何，就該違反行政法上義務的行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用的餘地。
至於所謂「按其情節，得減輕或免除其處罰」的情況，除可參酌刑法第16條「除有正當理由而無法避免者外，不得因不知法律而免除刑事責任。
但按其情節，得減輕其刑」的規定外，亦可參考德國聯邦法院刑事庭在卡特爾（Kartell）違反秩序罰法的裁判中針對「無可避免性」所建立的判斷標準：「依行為人於事件發生時所處情境、其個性、生活圈及職業圈應有的認知，推定對自己行為的違法理解，且雖經運用其精神上辨識力，或曾產生懷疑而經深入思考甚至必要時曾諮詢他人，仍無法克服其錯誤時，便屬於所謂無從避免性。
但按其應有的認知理當知悉其行為違法時，仍應負責」（詳參吳庚、盛子龍，行政法之理論與實用，十五版，頁467-468，三民，2018年7月）。
2.臺北市政府於原告購買或受贈系爭建物前，就已經發布都市計畫規定該建物所坐落的系爭土地不得供作住宅使用，原告購買或受贈系爭建物後，就負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，而且被告已經先後以106年4月18日函、107年8月9日函及107年9月12日函通知原告系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但是原告截至本院言詞辯論終結時，仍繼續將系爭建物供作住宅使用等情，均如前述。
顯見原告已明知系爭建物不得供作住宅使用，卻仍執意作為自用住宅使用迄今，其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」，確實是知之甚明。
所以，原告根本不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」的情形，當然也就不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件。
因此，必須在此特別加以說明，以免原告誤解。
㈦綜上所述，原告主張原處分違法的各種理由，都不可採。
被告所作成的原處分，其認定事實及適用法律，均無違誤，訴願決定予以維持，亦於法相合。
原告仍主張上情，起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件的判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述的必要，併予說明。
中 華 民 國 108 年 10 月 24 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官 梁哲瑋
法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 10 月 24 日
書記官 賴淑真
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