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臺北高等行政法院判決
108年度訴字第967號
108年10月9日辯論終結
原 告 蔡安婷
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠
徐昀沅
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月29日府訴三字第1086101924號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有之門牌號碼臺北市○○區○○○路00號6樓建築物（下稱系爭建物），坐落之同區金泰段87－10地號土地，位於都市計畫商業區；
依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫（下稱系爭83年都市計畫）、92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」都市計畫（下稱系爭92年都市計畫），及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫（下稱系爭105年都市計畫），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。
嗣被告以其查得系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，先於106年5月16日發函通知原告改善，繼於107年2月12日發函通知原告將派員至現場勘查，再於107年3月13日發函通知原告陳述意見後，審認系爭建物移作住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段規定，以107年11月30日北市都築字第10760416952號函檢送同日北市都築字第10760416951號裁處書（下稱原處分），處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。
原告不服，提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠原處分違反信賴保護原則，依法應予撤銷：⒈原告購買系爭建物之土地權狀、建物權狀、土地謄本、建物謄本（見附件2）上，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，而依據81年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河(中山橋至承美橋段)整治計畫擬(修)訂主要計畫案」（見附件3），內文亦無「不得作住宅使用」之文字限制，原告理解系爭建物可作為住家使用之所應遵循之法律意旨，自值保護。
事實上，被告係於106年9月7日，為預備開罰作準備，始開始於系爭建物之建物使用執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣（見附件4），以此作為裁罰依據，其疏失違法之處表露無遺。
⒉再查，原告前之所以申請變更為住家用稅率，實係因臺北市政府稅捐稽徵處的法令宣導說明，非原告本即計畫要申請變更。
況且，原告申請變更稅率後，臺北市政府稅捐稽徵處不但未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至積極地同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。
⒊臺北市政府竟一方面藉由稅捐稽徵處審定系爭建物可合法申請住家用稅率，另一方面又藉由被告局處認定系爭建物所在區域不得作為住宅使用為由，恣意開罰！被告以行政機關之強制力，毫不審酌原告之權益是否因此而受損害，濫行職權，無視其先前數次成為原告信賴基礎之行為，違反誠信原則及禁反言原則，對原告極不公平！為維護法之安定性及信賴保護原則，原處分當應予以撤銷。
⒋此外，信賴保護原則並不限於「授益行政處分之撤銷或廢止、行政法規之廢止或變更」之情形，凡攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，皆有適用！尤其，臺北市政府稅捐稽徵處與被告，皆屬臺北市政府轄下之行政機關，其法效力、權利義務皆歸臺北市政府，其竟然右手核定可合法申請住家用稅率，左手又恣意開罰，其違反信賴保護原則之情至為灼然。
是以，訴願決定書稱「非屬授益行政處分之撤銷或廢止、行政法規之廢止或變更，無信賴保護原則之適用」云云，毫無可採。
㈡原處分違反法律不溯及既往原則，依法應予撤銷：⒈按司法院釋字第574號解釋理由書：「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。
因此，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力。
惟人類生活有其連續性，因此新法雖無溯及效力，而係適用於新法生效後始完全實現之構成要件事實，然對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影響。
此時立法者於不違反法律平等適用之原則下，固有其自由形成空間。
惟如人民依該修正前法律已取得之權益及因此所生之合理信賴，因該法律修正而向將來受不利影響者，立法者即應制定過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，俾符法治國之法安定性原則及信賴保護原則。
」。
是以，新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。
除非新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，始應適用新法規，蓋此種情形係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，仍無涉禁止法律溯及既往原則。
反之，如係新法生效前已終結之事實或法律關係，即無容任新法得溯及適用之餘地，縱使法律有溯及適用之特別規定者，亦須特別考量憲法法治國基本原則下，人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守！⒉查原處分所據之法令依據為：系爭105年都市計畫、臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之「臺北市中山區大彎北段商業區、娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱「大彎北段裁處作業原則」）規定、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」有關臺北市政府權限委任被告辦理等。
然系爭建物買賣之時點落在105年之前，前揭法令規範皆屬「新法規範」，然被告卻以前揭公告作為裁罰理由與法令依據，且原告申請變更為住家用稅率之事實係於「新法規範」制訂前早已終結者，依上開司法院解釋意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用，原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，當有違法治國原則之要求，依法應予撤銷。
㈢原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等，依法應予撤銷：⒈查被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照之作業程序。
依105年8月9日監察院院台內字笫1051930636號函:「……本院辦理諮詢會議時，與會專家學者即紛紛表示，需儘速進行大彎北段地區，以及臺北市整體商業區之都市計畫通盤檢討，並從都市發展的視角，審慎評估本區發展定位，以及住宅、商業之實際需求與成長空間。
臺北市政府亦自承，經評估考量,大彎北段地區將重行啟動都市計畫通盤檢討法定程序。
……而現今社會經濟結構變遷快速，都市總體發展允宜定期修正及檢討……尚應考量平面橫向的二維空間，並兼顧時間縱向的三維向度，裨益空間配置與符合生活機能之都市發展（參照最高行政法院103年度判字第115號判決）。
臺北市政府自81、83年擬（修）訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區之都市計畫主要計畫及細部計畫並公告實施後，迄今已逾20年，隨著產業景氣變化及時空環境變遷，該地區都市計畫規劃內容、管制規定，與都市發展現況有無落差，是否符合未來發展需求，均待就原計畫內容為定期檢討與必要之修正……綜上所述，臺北市政府遲未依法辦理都市計畫通盤檢討，顯有違失。」
⒉再者，根據都市計畫法第1條：「為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法。」
都市計畫書圖製作要點第2條：「都市計畫主管機關為辦理都市計畫之擬定與變更，報核時應檢附下列資料：「一、計畫書。
二、計畫圖。」
等規定可知，都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時，呈報上級機關所檢附的資料，其對象自非一般民眾。
一般民眾購買不動產時，並無法充分了解都市計畫內容之義務與規定，只能參考臺北市土地使用分區管制規則，概略了解所在土地使用分區之規定，根本無法得知大彎北段有「不得作住宅使用」之特別限制（按：若為一般商業區，並無「不得作住宅使用」之特別限制）。
事實上，被告是為準備開罰，才於107年6月26日公布「大彎北段執照查詢專區」，並製作「大彎北段土地使用分區不得作住宅使用告知單」（見附件6），但於此之前，市府部門關於大彎北段商業區之資訊均未完整揭露，亦未充分告知民眾，公部門不能期待人民於當時購置不動產行為時，能遵守未來修訂之法令函示增修之規定。
⒊況以，被告亦無視系爭建物係經臺北市政府稅捐稽徵處同意變更為住家用稅率等情，無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規範，自屬違誤。
㈣被告依都市計畫法第79條第1項前段規定、「大彎北段裁處作業原則」作為原處分裁處之依據，於法均有所未合。
⒈被告固答辯稱：原處分作成依據之一為「大彎北段裁處作業原則」云云。
然則:⑴「大彎北段裁處作業原則」係自106年10月間發布生效，原告取得系爭建物之時點均早於106年以前，此客觀事實亦為被告所不爭執。
則原處分以發布施行在後之「大彎北段裁處作業原則」作為依據，自有違禁止法律溯及既往原則。
⑵「大彎北段裁處作業原則」之法律上性質定位不明，卻據以限制人民之自由權利，顯有違反法律保留原則。
蓋「大彎北段裁處作業原則」並未言說明其法律授權之依據，且依全文內容觀之，顯然並非普遍抽象之規定，而係具體針對「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都巿計畫法」所為之規範，與行政程序法第159條第1項「行政規則」限於「一般、抽象」之規定有所未符。
「大彎北段裁處作業原則」既未說明其法律授權之依據，且被告自承係其自行訂定（「大彎北段裁處作業原則」第1條參照），則是否屬被告未經法律授權，而逕依職權訂定頒布之職權命令復辟？⑶再者，「大彎北段裁處作業原則」限制人民諸多自由及權利，包括罰鍰及其他諸多公法上之義務（「大彎北段裁處作業原則」第5條參照），然未經法律之授權，被告縱依其組織法有主管都市計畫職權，亦不得據以制定法規範限制人民之自由權利，被告制定「大彎北段裁處作業原則」之行為，顯有違憲法第23條規定「人民之自由權利僅得以法律限制之」、中央法規標準法第5條第2款規定「關於人民之權利義務，應以法律規定之」之誡命。
而原處分竟依上開違法制定之「大彎北段裁處作業原則」為其依據，依法自應予以撤銷，以符法制。
⒉被告另答辯稱：原處分作成依據為都市計畫法笫79條第1項前段規定云云。
惟都市計畫法第79條第1項前段規定與臺北市土地使用分區管制自治條例（下稱「分區管制自治條例」）第94條規定，顯有所齟齬；
原處分執意依都市討畫法第79條第1項前段規定裁處原告，顯違反誠信原則：⑴按「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列三類：一、第一類：嚴重破壞環境品質者：（一）設於住宅區、行政區、文教區內之第34組、第45組、第47組、第48組、第53組、第54組、第55組及第56組使用。
（二）設於商業區、風景區、農業區內之第54組、第55組及第56組；
設於商業區、工業區、風景區內之第47組、第48組；
設於商業區內之第45組；
設於風景區內之第53組；
設於保護區內之第54組及第55組使用。
但危險物品及高壓氣體儲藏、分裝業，不在此限。
二、第二類：與主要使用不相容者：（一）設於第一種住宅區、第二種住宅區內之第24組（僅油漆、塗料、顏料、染料）、第25組（僅蛇類、化工原料）、第46組、第51組及第52組使用。
（二）設於商業區內之第53組；
設於行政區、文教區內之第46組、第51組及第52組，設於農業區、保護區內之第53組；
設於風景區內之第46組及第52組使用。
三、第三類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前二類者。」
、「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：一、第一類、第二類者，市政府得視情況依規定限期令其變更使用或遷移。
二、第三類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。
三、第一類與第二類於停止使用滿1年及第三類於停止使用滿2年者，不得再繼續為原來之使用。
四、原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用。
五、原有不合規定使用之建築物，因災害損壞時，除位於公共設施保留地外，准予修繕但不得新建、增建、改建。」
，「分區管制自治條例」第93、94條定有明文。
⑵依本件被告認定原告之違規態樣，係於商業區上作住宅使用，對照於上開「分區管制自治條例」第93條，顯然不合於該條第2項規定，應屬該條第3項「設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前二類者」；
再據以涵攝至「分區管制自治條例」第94條第2款：「第三類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。」
顯見本件依被告認定原告之違規態樣，依「分區管制自治條例」之規定得繼續使用至新建止。
都市計畫法第79條第1項規定既與「分區管制自治條例」第94條第2款規定有上開齟齬之處，被告無法說明何以原告不能依「分區管制自治條例」第94條第2款規定繼續使用，卻執意依都市計畫法第79條第1項前段規定作成原處分，自有違誠信原則。
㈤本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民所為之規制，也並無任何期待可能性可言：⒈按適用行政罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。
如同刑法之適用，於行政罰領域內，行為人如欠缺期待可能性，亦可構成「阻卻責任事由」。
亦即認定行為人有故意或過失，亦具備責任能力，但仍容許有某種「阻卻責任事由」之存在，無期待可能性即屬之，縱行政罰法或其他法律未明文，亦當容許此種「超法定之阻卻責任事由」之存在。
至何種情形始可認行為人欠缺期待可能性，原則上宜視個案情節及相關處罰規定認定之，但於行政罰法制與法理之建構過程，亦宜設法逐步釐清其判斷標準（司法院釋字第685號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之協同意見書參照）。
凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者均須以有期待可能性為前提。
是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所言行政法上之「期待可能性原則」，乃是人民負擔行政法義務之界限。
⒉依與被告同級單位一級主官之發言，渠等皆表示有過買房經驗，但也根本不會在買房時，特別去查看都市計畫（見附件1），足徵都市計畫法第79條規定對人民所為之規制，根本不能期待人民遵守，如上司法院釋字第685號解釋大法官協同意見書所述，並無任何期待可能性可言，原處分據以裁處原告，自有於法有違。
近日臺北市都市計畫委員會亦審議通過「中山區都市計畫通盤檢討案」，內容略以：眾多大彎北段居民十餘年來未獲解決的違規住宅議題，市府展現解決歷史問題的強烈決心，經多次與在地居民、民意代表、業界代表與專家溝通後，提出有條件放寬住宅使用規定及配套回饋金機制，經委員會議審議通過（見附件2），足見如原告起訴狀所主張，被告在作成原處分當時僅是為應付監察院之糾正，不願檢討何以遭監察院指摘「長期消極放任、縱容」，隨意揮刀將責任全部加諸於民，原處分之作成實有違法可議之處。
⒊再者觀諸都市計畫法第35條：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用不得有礙商業之便利。」
臺北市都市計畫施行自治條例第10之1條規定:「商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利發展或妨礙公共安全、衛生之使用。」
「分區管制自治條例」第21條至第24條關於商業區「不允許使用」之規範等，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用！原告當初購買系爭建物，建商或房仲從未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係「住商兩用」，以類此含糊話術誤導原告，故原告從未意識到系爭建物可能有使用上之限制，更未檢視其中有無違規問題。
而行政法規關於違規裁罰之規定太多，且處罰規定之文義又時常不明確或不精準。
如本件都市計畫或都市使用區分等相關規定，住宅區以住宅為主，商業區以商業為主，均稱「為主」，在文義上當然會被認為有其他「為輔」或「例外」情況。
⒋尤其參諸77年7月18日版本之臺北市土地使用分區管制規則，其中第21條規定：「在第一種商業區內得為左列各組之使用……第二組：二層以上之多戶住宅。」
、第30條規定:「商業區內興建多戶住宅時，其建蔽率、容積率依左表規定辦理：一、供作住宅使用部分之樓地板面積未超過該建築物總樓地板面積（不含防空避難至及屋頂突出物）二分之一者，依該商業區之規定。
二、供作住宅使用部分之樓地板面積達該建築物總樓地板面積（不含防空避難室及屋頂突出物）二分之一者，不得超過第四種住宅區之規定。」
明文肯認商業區內亦得為住宅使用；
又82年11月2日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條規定:「在第一種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」
、第22條規定：「在第二種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」
、笫23條規定:「在第三種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」
、第24條規定:「在第四種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」
、第30條規定：「商業區內建築物供作住宅使用部分之樓地板面積，不得超過該建築物總樓地板面積(不含屋頂突出物〉之三分之一。」
明文肯認商業區內亦得為住宅使用。
該等規定皆符合一般人民之認知，即商業區並未限制不得作為住宅使用。
易言之，在系爭計畫案當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得有住宅，被告於系爭83年都市計畫案所為，係加諸法律所無之限制，顯然違反法律保留原則！㈥本件大彎北段爭議實係因於臺北市政府（含被告在內）應為而不為，消極放任，拖延經年，坐視建商違規，事態擴張蔓延肇致現今難以收拾、進退失據之困境。
觀諸本件爭議起因脈絡，肇事者包括怠惰的臺北市政府、貪婪的建商，還有無端涉入其中的無知民眾。
然而，當被告遭監察院糾正後，最終遭到裁罰的卻只有原告等無知之民眾。
㈦爰聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯則以：㈠原處分依都市計畫法第79條第1項處原告新臺幣6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法⒈按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」
第15條第1項第4款規定：「市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：……四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。」
第21條第1項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起三十日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」
第22條第1項第4款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」
第23條規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」
第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。」
、「前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」
第79條第1項前段規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。」
⒉次按「大彎北段裁處作業原則」第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處。」
第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理。」
（見乙證1）⒊再按臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。
……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」
（見乙證2）。
是以，臺北市政府已將其就都市計畫法第79條之相關權限移轉至被告，故被告有權作成原處分，合先敘明。
⒋查原告所有門牌號碼臺北市○○區○○○路00號6樓系爭建物，其坐落土地均為臺北市中山區金泰段87-10地號土地（見乙證3）。
次查，依系爭83年都市計畫，明定街廓編號Ａ4區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。
該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，Ａ4區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用（見乙證4，頁13、16）。
而系爭建物所坐落臺北市中山區金泰段87-10地號土地，即係位於街廓編號Ａ4區（見乙證5），故系爭建物確實不得供住宅使用。
⒌系爭92年都市計畫明定「（四）街廓編號Ａ3-Ａ13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號Ａ3-Ａ11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。
街廓編號Ａ12-Ａ13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」
（見乙證6）；
另系爭105年都市計畫維持92年計畫案關於系爭建物所在Ａ4街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號Ａ3-Ａ11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照『分區管制自治條例』第三種商業區之使用組別。」
（見乙證7）。
且系爭建物坐落土地臺北市中山區金泰段87-10地號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」（見乙證8）。
⒍從而，系爭建物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之系爭83年、92年都市計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依都市計畫法第79條第1項前段及「大彎北段裁處作業原則」之規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法。
㈡原處分無違反信賴保護原則⒈依司法院第525號解釋及最高行政法院106年度判字第427號判決之意旨，如欲主張信賴保護原則，須以行政機關表現在外具有法效性之行政行為作為信賴基礎，如行政程序法第119條、第120條及第126條所定授益行政處分之撤銷、廢止，或行政法規之廢止、變更始有適用。
查本件係原告違反系爭83年、92年都市計畫，將位於都市計畫商業區之系爭建物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。
⒉次查，被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。
至原告雖稱接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅使用，反而係一再強調住家使用類似字眼等語，惟查：建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，依最高行政法院106年度判字第427號判決之意旨，不得作為信賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原則之要件。
⒊再查，原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經臺北市政府稅捐稽徵處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，惟實際上原告將系爭建物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法。
且稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭建物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。
另原告稱其繳納相關水費、電費及電信費，係以住家用費率計費而非以營業用費率計費等語，惟如上所述，各該繳費基準之認定與系爭建物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。
⒋又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用（見乙證10第2頁中段「建築物概要」用途部分），原告不足以產生合理信賴。
原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。
另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
㈢原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則⒈查臺北市政府系爭83年、92年都市計畫已明定系爭建物所在Ａ4街廓係商業區，為供一般商業使用，未容許供住宅使用（見乙證4）；
嗣105年都市計畫案關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容（見乙證7）。
因此，關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於系爭83年、92年都市計畫案即已規定，系爭建物於96年9月6日登記為原告所有後（見乙證3），自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。
另臺北市政府106年10月5日發布之「大彎北段裁處作業原則」僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據。
又臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定（見乙證2），都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。
故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。
原告稱大彎北段地區商業宅買賣之時點落於105年之前，前揭105年計畫案屬新法規範，作為裁罰理由與法令依據有違法律不溯及既往原則等語。
然如前述，系爭83年、92年都市計畫已明定系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不准許作住宅使用，且系爭105年都市計畫案就此部分並無變更（見乙證7），故原告主張原處分違反法律不溯及既往原則，並非可採。
⒉按都市計畫法第32條第1項規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。」
；
「分區管制自治條例」第3條第1項及第2項規定：「本市都市計畫範圍內劃定下列使用分區：一、住宅區：……二、商業區：（一）第一種商業區。
（二）第二種商業區。
（三）第三種商業區。
（四）第四種商業區。
三、工業區：（一）第二種工業區。
（二）第三種工業區。
……」、「前項各使用分區得視需要，依都市計畫程序增減之。」
原告雖主張綜觀建築法及「分區管制自治條例」之規定，第一種至第四種商業區均未見不允許作為住宅使用之限制等語，惟查：系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及「分區管制自治條例」第3條第2項規定劃定之其他使用區域，故原告主張本件應適用商業區之法律關係等語，容有誤會。
再者，依「分區管制自治條例」第21條至第24條之第3款規定，均已明定第一種及第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定，附此敘明。
㈣原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等⒈按「大彎北段裁處作業原則」第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理。
被告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都市計畫法未有相關規定，然依上開內政部函釋之意旨，被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。
次查，被告107年3月8日現場使用情形訪視表影本記載，被告所屬人員至系爭建築物訪視時現場大門深鎖，大樓管理員表示住戶不在，並且不方便配合讓被告所屬人員進入及簽蓋訪視表；
而原告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證。
故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。
再查，被告已通知原告將於107年3月8日派員至系爭建物現場會勘。
依原處分卷附之送達證書影本所示，該函係於會勘日前已送達，故原告主張並未受原處分機關合法通知將辦理領勘、現勘事宜，顯非事實。
⒉復查，依「大彎北段裁處作業原則」第5點規定，因原告所有之系爭建物面積為67.45平方公尺，屬級距二。
是被告依都市計畫法第79條第1項前段及「大彎北段裁處作業原則」等規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，經核於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。
另原告主張都市計畫法第79條並無罰鍰級距之差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰原告亦屬違法等語。
惟「大彎北段裁處作業原則」係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，並無違法。
⒊依臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號函有關「分區管制自治條例」第93條、第94條「合法使用」定義如下：「『分區管制自治條例』第93條、第94條係為保障原有合法使用者之權益，並達到都市計畫之使用目的而訂定，有關合法使用係指行為時之使用管制規定依法申請者，或領有本府營利事業登記證者…。」
（見乙證15），查系爭建物位於系爭83年都市計畫案之Ａ6街廓商業區，早已載明未容許供住宅使用，而原告係於100年1月5日產權登記所有，是以原告自不能以長年有違法情節，主張就系爭建物得依該條例繼續違法使用，原告主張原處分違反誠信原則，不足採納。
㈤答辯聲明：1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷如下：㈠都市計畫，是指在一定地區內有關都市生活的經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫的發展，並對土地使用作合理的規劃，且應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。
此見都市計畫法第3條及第5條之規定自明。
都市計畫為達成計畫目標，所採手段包括管制措施、公共事業及誘導措施，土地使用分區管制即為都市計畫內容之一。
都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」
第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。
前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」
第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」
第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。
不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
又都市計畫之市鎮計畫，應先擬定主要計畫書，主要計畫公布實施後，應繼續完成細部計畫。
細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就「土地使用分區管制」表明之。
其主要計畫及細部計畫，均應送由該管政府或鄉鎮（縣轄市）都市計畫委員會審議，在審議前應公開展覽，於公開展覽期間，任何公民或團體均得提出意見，由都市計畫委員會審議，審議結果並應報請上級政府核定後發布實施。
此為都市計畫法第15條第1項、第17條至第21條、第22條第1項第3款及第23條所明定。
是在實施都市計畫範圍內土地之使用分區管制，既應依上述法定程序確定，任何有關之公民或團體，亦均有機會知悉土地使用分區管制之狀況並提出意見，則在該計畫確定後，即應依其計畫實施，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力（司法院釋字第513號解釋意旨參照）。
可知都市計畫經法定審議程序者，其區域內土地的使用分區及其使用管制，將隨都市計畫之公告發布實施生效而確定。
故直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而依都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點均屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件（最高行政法院104年度判字第373號判決意旨參照）。
㈡經查，系爭建物係屬於臺北市政府於83年6月1日公告實施之系爭83年都市計畫附圖一、土地使用分區（北段）Ａ4街廓範圍內，依附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」（下稱管制要點）一、土地及建築物之使用第（三）點明訂「街廓編號Ａ4之商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅使用。」
（見乙證4）迄臺北市政府於92年1月7日、105年11月9日公告系爭92年、105年都市計畫（見乙證6、7）修訂管制要點之部分規定，惟關於系爭建物所在係屬商業區供一般商業使用，不得作住宅使用之規定均仍維持不變。
原告自96年購買系爭建物時起，即將系爭建物充作住宅使用迄今，且曾向臺北市稅捐稽徵處申報系爭建物作住宅使用，並經核定按住家用稅率課徵房屋稅在案等情，此有乙證3系爭建物登記謄本在卷可稽，且為原告於本院準備程序中所自承（見本院卷第220至221頁），依此堪認原告自96年間起，將系爭建物作住宅使用，明顯與被告發布前開都市計畫管制要點一、第（三）點關於系爭建物所在土地及建築物使用管制之用途相違，其行為自該當於都市計畫法第79條第1項前段規定違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令，要屬無疑。
且本件原告為系爭建物之所有權人，本負有不得違反被告所發布之都市計畫細部計畫案管制要點中關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務，其違反命令將系爭建物作住宅使用，嗣經被告以106年5月6日行政指導函（見本院卷第181頁）通知原告所為之行為已違反該地區系爭都市計畫管制要點規定後，仍使該違法狀態存續，為原告所是認（見本院卷第284頁），自構成故意違反行政法上義務之行為，且具違章行為人之地位甚明。
被告依都市計畫法第79條第1項前段規定，對於違反行政法上義務人即原告，適用臺北市政府於106年10月5日以府都築字第10637816000號函所發布「大彎北段裁處作業原則」（見乙證1），因系爭建物面積為67.45平方公尺，應適用面積50平方公尺以上，未達100平方公尺即級距二之裁罰基準，故裁處法定罰鍰最低額度6萬元，並限期令其於9個月內停止違規使用，於法並無不合。
㈢原告雖主張：原處分違反信賴保護原則及法律不溯及既往原則，依法應予撤銷云云，惟查：⒈按信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，屬法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓有藉以實現公益之目的。
人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（司法院釋字第525號解釋參照），其信賴之利益即應加以保護。
法規變動（制定、修正或廢止）時，在無涉禁止法律溯及既往原則之情形，對於人民既存之有利法律地位（司法院釋字第529號解釋參照）或可得預期之利益（司法院釋字第605號解釋參照），國家除因有憲政制度之特殊考量外（司法院釋字第589號解釋參照），原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間，惟仍應注意人民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原則（司法院釋字第717號解釋意旨參照）。
再者，所謂信賴保護原則，必須行政機關之行政處分或其他行政行為，足以引起人民信賴，及人民因信賴該行政行為，而有客觀上具體表現信賴之行為，然嗣後該信賴基礎經撤銷、廢止或變更而不復存在，始有適用（最高行政法院108年度判字第360號判決意旨參照）。
⒉依系爭建物及其坐落之土地所適用臺北市政府於83年6月1日公告實施之系爭83年都市計畫及其管制要點規定，關於土地及建築物之使用早已明訂係商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅使用。
迄臺北市政府於92年1月7日、105年11月9日公告系爭92年、105年都市計畫修訂管制要點之部分規定，惟關於系爭建物所在係屬商業區供一般商業使用，不得作住宅使用之規定均仍維持不變等情，業如前述；
又都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正時即明定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。
不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
之後都市計畫法雖歷經多次修正，但該條文僅略為文字修正，法律構成要件及效果實質上均無不同；
至臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之「大彎北段裁處作業原則」，係臺北市政府基於主管機關之職責，為對轄區內大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項事件，裁處罰鍰時，能合於比例原則，而依行政程序法第159條第2項第2款規定所訂定之行政規則，乃臺北市政府本於其上級行政機關之地位，就關於違反都市計畫法第79條第1項之違章處罰，為簡化執行機關之個案行政裁量，而頒布有「裁量性準則」之行政規則，無涉都市計畫法第79條第1項前述規範內容之修正。
依此可見，本件並無涉法規變動或法律溯及既往適用之情形，原告自非得主張依法規而取得有利之法律地位或有可合理預期取得利益之可言，原告起訴主張：系爭105年都市計畫、「大彎北段裁處作業原則」、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」有關臺北市政府權限委任被告辦理等法令規範，皆屬「新法規範」，原告申請變更為住家用稅率之事實係於「新法規範」制訂前早已終結，自有禁止法律溯及既往原則之適用云云，容有誤會。
⒊其次，原告曾向臺北市稅捐稽徵處申報系爭建物作住宅使用，並經核定按住家用稅率課徵房屋稅乙節，固為兩造所不爭執，然按實現租稅構成要件之行為，依稅目不同，有為法律行為者，有為事實行為者，無論法律行為或事實行為，如實現租稅構成要件，縱然違反法律強制或禁止規定之行為，或違反公序良俗之行為，亦表現納稅義務人之納稅能力，依法成立稅捐債務，對此等行為依法課稅僅肯定其實現租稅構成要件，原係實質課稅之一環，並未使該行為合法或正當化。
準此，臺北市稅捐稽徵處因原告將系爭建物作住宅使用，而認符合按住家用稅率課徵房屋稅之要件，准予按住家用稅率課稅，亦僅是基於實質課稅原則，肯定其實現租稅構成要件而已，並未使原告非法使用系爭建物之行為合法或正當化。
況臺北市都市計畫範圍內土地及建物之使用是否符合都市計畫相關法令及土地使用分區管制之相關規範，臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」有關臺北市政府權限委任被告辦理在案（見乙證2），故被告始為認定系爭建物是否合法使用之權責機關，而非屬臺北市稅捐稽徵處之權責，臺北市稅捐稽徵處自無從越俎代庖代被告為認定。
再者，原告於購買系爭建物時，縱認建商或房仲從未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係「住商兩用」，而涉有廣告不實等情事，然此應屬原告與建商、房仲間之私法消費糾紛，並非當然可將原告誤信建商、房仲廣告系爭建物可作住宅使用而購屋之結果逕歸咎於被告之行政行為所致。
又查，系爭建物之建物所有權狀主要用途已登載「商業用」，及使用執照上建物用途亦載明「一般事務所」等文字，此可觀諸原告所提出之系爭建物所有權狀及使用執照存根附表影本即明（見本院卷第29、168頁），該等公文書縱無明文登載「不得作住宅使用」，亦應足以使原告知悉系爭建物應供作一般事務所、商業使用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向被告及時稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，此可觀諸原告於本院準備程序中自承略以：伊有注意到使用執照上記載系爭建物之用途是作一般事務所使用，有詢問過房仲，房仲答稱是住商混合區，但沒有詢問過政府機關等語益明（見本院卷第221至222頁），故尚難認本件系爭建物權狀或使用執照之核發有何違法或不當之處，亦不足供原告援引為前述信賴之依據。
從而，堪認原告起訴及本院準備程序時主張：原告購買系爭建物之土地權狀、建物權狀、土地謄本、建物謄本上，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字；
臺北市政府稅捐稽徵處未告知系爭建物所在區域有不得作為住宅使用之特別限制，且與被告均屬臺北市政府轄下之行政機關，竟然右手核定可合法申請住家用稅率，左手又恣意開罰，其違反信賴保護原則之情至為灼然云云（見本院卷第221頁），核與前述信賴保護原則之要件不符，顯非可採。
⒋綜上，原告所主張行政法上之信賴保護原則，其適用前提須以行政機關已創設出一信賴之基礎，當事人再根據該信賴之基礎，而展開具體之信賴行為為必要。
然本件原告所主張稅務機關核定按住家用稅率課徵房屋稅，或使用執照、權狀謄本等均沒有加註不得作住宅使用文字等行政作為，或建商、房仲廣告不實等，均與被告之行政行為無涉，尚不足作為其本件主張信賴之基礎，而得據以主張信賴保護原則之適用；
又系爭83年都市計畫及其管制要點，關於系爭建物及其土地之使用早已明訂係商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅使用，迄今無任何變動；
都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正時起迄今，關於都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反該法或直轄市政府依該法所發布之命令者，其裁罰之構成要件與法律效果均未修正，至「大彎北段裁處作業原則」則僅屬「裁量性準則」之行政規則，無涉都市計畫法第79條第1項前述規範內容之修正。
基於法治國下的法安定性及信賴保護原則，原告於本件違法利用系爭建物之行為時，對於何種行為應受如何的制裁自應有所認識或有預見的可能性，被告依都市計畫法第79條第1項規定，對於原告將系爭建物作住宅使用之違反行政法上義務之行為，在該法律效果的範圍內依法對其加以裁罰，應無違反信賴保護及法律不溯及既往之原則。
㈣原告另主張原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則云云。
惟查：⒈觀諸監察院關於「審計部查核被告辦理大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用管制情形，據報核有未能詳實掌握違規現況，違規處理機制仍未確定，稽查作業消極任事等情」乙案，於105年8月9日出具之調查意見載稱略以：「大彎北段商業區及娛樂區早於83年即經都市計畫明文規定不得移作住宅使用，惟多年來違規使用情形頻仍，臺北市政府身為臺北市都市計畫之主管機關，未主動稽查掌握整體違規情形，復未即時依法裁罰，更允違規使用者以自用住宅稅率核課房屋稅，坐享低稅優惠，顯失社會公平正義。
該府對於違規事實之處理及稽查作業長期消極放任，坐視、縱容，應為而不為，遲遲未能有效管理、遏止及查處，顯有違失。」
；
「審計部針對本案早於100年9月即派員就地查核，100年12月已函請臺北市政府儘速查察整體違規情形，並經持續追蹤，再於103年2月函請臺北市政府儘速依『都市計畫法』妥為蒐集評估相關佐證資料，以及研訂稽查相關作業程序及裁罰基準，確實依『都市計畫法』查察妥處，並全面清查其他建案有無類此情事，俾為一致性處理。
然而截至105年4月1日約請臺北市政府業務相關主管人員到院接受詢問時止，歷時5年，該府對於大彎北段商業區及娛樂區違規移作住宅使用案件，不僅未主動稽查掌握整體違規情形，僅係沿用審計部查核資料，復未依『都市計畫法』進行裁罰，迄無裁罰案例。」
等語（見原處分卷第23至24頁），可知本件問題之癥結部分似係源自於被告身為臺北市都市計畫之主管機關，卻未積極稽查大彎北段商業區及娛樂區違反系爭83年都市計畫移作住宅使用之情形，導致該區域長期以來違反系爭都市計畫違規作住宅使用之案例日益增多，被告怠於依都市計畫法進行稽核及裁罰，致日後衍生眾多社會成本之支出，如監察院前開調查意見所述，其行政責任上固有可議之處，然此違法狀態之持續顯非法治國家應有之常態，因都市計畫為促進都市發展與國家進步的重要機制，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力，且都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，此為都市計畫法第26條第1項所明定。
因此都市計畫除依循通盤檢討之機制，依據都市發展情況，並參考人民建議作必要之變更外，一經核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受都市計畫規範之限制，此乃都市計畫得以達成計畫目的之重要基礎，故斷非可容許原告泛稱被告怠於執行職務，違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等，以求豁免其上開違規行為之處罰，否則都市計畫法制將蕩然無存，遑論計畫目的之達成，因認原告前開主張，要非可採。
⒉再者，本件被告先於106年5月16日以行政指導函通知原告系爭建物涉違規作住宅使用，倘現況實際已非供住宅使用，請至稅捐稽徵處辦理重新核定稅率事宜，復於107年2月12日發函通知原告將於107年3月8日派員至系爭建物現場勘查（見本院卷第185頁），但未獲原告置理，亦未能進入系爭建物調查，此有被告現場使用情形訪視表1份在卷可考（見本院卷第189至193頁）。
再於107年3月13日通知原告檢附具體事證陳述意見（見本院卷第195頁），亦未獲原告回應，故被告綜合斟酌前開調查事實及證據之結果，始認定原告有違反系爭都市計畫所規範商業區不得作為住宅使用之事實。
衡酌前開事證，可知被告於100年12月接獲審計部函請儘速查察大彎北段商業區及娛樂區移作住宅使用整體違規情形後，基於臺北市稅捐稽徵處曾現勘系爭建物供住宅使用，據以核定按住家稅率課徵房屋稅之事實，為了解原告是否已停止前述違法使用之行為，立於都市計畫主管機關地位為調查，合乎行政行為前需掌握正確事實之要求，且系爭調查行為，並未強制要求原告配合接受現場勘查，亦無其他違法採證之情事，被告屢次發函請原告提供系爭建物使用現況之資訊，應屬了解原告是否有停止違法使用行為之必要方法，屬任意性調查，並無違反行政調查需遵守之比例原則及有利及不利一體注意原則等要求，併此敘明。
㈤原告雖再主張對本件之違規行為不具故意或過失，且為違法性認識錯誤，對於都市計畫法第79條規定之遵守並無任何期待可能性云云，惟按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」
其中，違反行政法上義務之行為，乃行政罰之客觀構成要件，故意或過失則為行政罰之主觀構成要件，二者分別存在而個別判斷。
又故意，包括直接故意與不確定故意，所謂不確定故意，指行為人對於構成行政罰之事實，預見其發生，且其發生不違背本意而言。
本件原告為系爭建物之所有權人，本負有不得違反被告所發布之系爭83年都市計畫案管制要點中關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務，參酌系爭建物之建物所有權狀主要用途已登載「商業用」，及使用執照上建物用途亦載明「一般事務所」等文字，該等公文書縱無明文登載「不得作住宅使用」，亦應足以使原告知悉系爭建物應供作一般事務所、商業使用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向被告及時稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，其仍任意違反命令將系爭建物作住宅使用，嗣經被告以106年5月16日行政指導函通知原告所為之行為已違反該地區系爭都市計畫管制要點規定後，及至107年11月30日以原處分裁處原告罰鍰及限期停止違規使用前，已屢次通知原告改正使用狀態，避免受罰，在此逾1年半之期間內，原告仍置之不理，使該違法狀態存續迄今等情，業如前認定，自應構成故意違反行政法上義務之行為甚明，其所為主張，委不足採。
㈥原告另援引77年7月18日、82年11月2日修正之臺北市土地使用分區管制規則（100年7月22日修正名稱為「分區管制自治條例」）部分規定均允許商業區內亦得為住宅使用，現行「分區管制自治條例」規定，商業區之使用改採負面表列，亦未有「不得為住宅使用」之限制，主張系爭83年都市計畫顯然增加法律所無之限制，違反法律保留原則；
又依「分區管制自治條例」第93條第3款、第94條第2款規定，主張系爭建物應得繼續使用至新建時為止，故都市計畫法第79條第1項前段規定顯與「分區管制自治條例」第94條規定相牴觸云云。
惟查：⒈按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。
前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。
」；
「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；
在省由內政部訂定，送請行政院備案。
」都市計畫法第32條、第85條定有明文。
是臺北市政府依據都市計畫法第85條之授權制定臺北市都市計畫施行自治條例，依該條例第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」
從而，「分區管制自治條例」乃係依都市計畫法第85條規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第26條所授權訂定。
準此，可知都市計畫範圍內之土地依都市計畫法得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，並得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」時，能發揮因地制宜之功效。
故臺北市政府所訂定之「分區管制自治條例」關於商業區中第一種至第四種商業區之使用管制規定，不論其過去與現在規範內容及方式如何，自仍不妨礙都市計畫擬定機關於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作更嚴格之使用管制，以達前述都市計畫法第32條關於土地使用分區管制因地制宜之立法目的，此可參諸都市計畫法臺灣省施行細則第35條第4項規定：「前項土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定。」
益明。
系爭都市計畫為臺北市政府所擬定及發布實施，固不適用都市計畫法臺灣省施行細則之規定，惟衡諸前開都市計畫法第32條之規定及立法意旨，亦應為同一解釋。
準此，現行「分區管制自治條例」中關於商業區之使用固未有負面表列「不得為住宅使用」之限制，或者曾有允許商業區土地作住宅使用之規定，均仍不妨礙系爭都市計畫之擬定機關即臺北市政府視實際需要，就特定商業區土地使用予以更嚴格之使用管制規定。
⒉其次，「分區管制自治條例」第93條第3款規定：「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列三類：……三、第三類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前二類者。」
；
同條例第94條第2款規定：「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：……二、第三類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。」
細譯前開條文之文意，可知該等條文規定乃針對「分區管制自治條例」施行前已合法使用之土地或建築物，於適用該條例後雖不符相關土地使用分區管制之規範而變成「不合規定使用之土地及建築物」，然為尊重人民既得之權利及法秩序之安定性，所設過渡性之規範，此並有臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號函附卷可參（見乙證15）。
對照本件系爭建物位處商業區，於96年移作住宅使用之始即屬違法，故與前開條文規範之客體顯然無涉。
從而，原告主張：都市計畫法第79條第1項前段規定與「分區管制自治條例」第94條規定相牴觸云云，於法無據，尚難採憑。
五、綜上，本件被告查認原告所有之系爭建物違規作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法發布之系爭83年、92年及105年都市計畫與土地使用分區管制要點，依都市計畫法第79條第1項前段及「大彎北段裁處作業原則」等規定，以原處分處原告法定罰鍰最低額度6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。
訴願決定予以維持，亦無不合。
原告仍以前開情詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，核無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 30 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮
法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 10 月 30 日
書記官 吳 芳 靜
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