臺北高等行政法院行政-TPBA,109,訴,1134,20220810,1

臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1134號
原 告 謝耀慶（兼如附表所示余智勇等人之被選定人）

蔡文基（兼如附表所示余智勇等人之被選定人）

顏東義（兼如附表所示余智勇等人之被選定人）

黃慶雄（兼如附表所示余智勇等人之被選定人）

徐金錫（兼如附表所示余智勇等人之被選定人）

共 同
訴訟代理人 蘇煥智律師
張鴻翊律師
被 告 中華民國
代 表 人 蔡英文（總統）

被 告 行政院農業委員會

代 表 人 陳吉仲（主任委員）

被 告 行政院農業委員會農田水利署

代 表 人 蔡昇甫（署長）

上二人共同
訴訟代理人 高烊輝律師
上列當事人間有關農田水利事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由甲、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」

「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」

行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。

又「原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。

但於公益之維護有礙者，不在此限。」

「訴之撤回，應以書狀為之。

但於期日得以言詞為之。」

行政訴訟法第113條第1、3項定有明文。

查原告於民國（下同）109年9月29日（本院收文日）起訴時，訴之聲明原為：「一、請求確認原告等人所屬之嘉南農田水利會之法人格存在。

二、請求確認被告中華民國並無承受臺灣嘉南農田水利會之資產（包含現金、存款、有價證券、動產、不動產、水權、灌溉經營管理權及其他一切權利）之權利；

並請求禁止被告中華民國承受上揭資產。

如被告中華民國已經承受臺灣嘉南農田水利會之資產，應依被告行政院農業委員會製作之已承受資產之財產清冊，返還予臺灣嘉南農田水利會。

三、請求確認被告行政院農業委員會、被告農田水利署及其所屬之嘉南農田水利管理處並無佔領、使用、收益臺灣嘉南農田水利會之資產（含現金、存款、有價證券、動產、不動產、水利設施、水權、灌溉管理經營權及其他一切權利）之權利；

並請求禁止其佔領、使用、收益上揭資產。

其已佔領、使用、收益臺灣嘉南農田水利會之資產者，並應返還予臺灣嘉南農田水利會。

四、請求被告經濟部水利署不得將屬於臺灣嘉南農田水利會之農業用水權變更登記為被告中華民國。

五、請求被告臺南地政事務所等16個地政事務所不得將原屬於臺灣嘉南農田水利會之不動產（含土地及建築物）移轉登記予被告中華民國。

六、請求撤銷被告行政院農業委員會違法依《行政院農業委員會農田水利署暫行組織規程》所設立之農田水利署以及違法依《灌溉管理組織設置辦法》所設立之嘉南農田水利管理處。

七、訴訟費用由被告負擔。」

嗣原告於110年12月14日（本院收文日）以行政訴訟訴之一部撤回狀更正訴之聲明為：「一、請求確認原告等人所屬之嘉南農田水利會之法人格存在。

二、請求確認被告中華民國並無承受臺灣嘉南農田水利會之資產（包含現金、存款、有價證券、動產、不動產、水權、灌溉經營管理權及其他一切權利）之權利。

如被告中華民國已經承受臺灣嘉南農田水利會之資產，應依被告行政院農業委員會製作之已承受資產之財產清冊，返還予臺灣嘉南農田水利會。

三、請求確認被告行政院農業委員會、被告農田水利署及其所屬之嘉南農田水利管理處並無佔領、使用、收益臺灣嘉南農田水利會之資產（含現金、存款、有價證券、動產、不動產、水利設施、水權、灌溉管理經營權及其他一切權利）之權利。

其已佔領、使用、收益臺灣嘉南農田水利會之資產者，應返還予臺灣嘉南農田水利會。

四、請求撤銷被告行政院農業委員會違法依《行政院農業委員會農田水利署暫行組織規程》所設立之農田水利署以及違法依《灌溉管理組織設置辦法》所設立之嘉南農田水利管理處。

五、訴訟費用由被告負擔。」

原告以前開書狀更正聲明並撤回對被告經濟部水利署及臺南市臺南地政事務所等16所地政事務所之訴，於公益之維護無礙，自應准許。

乙、實體事項：

壹、事實概要：原告謝耀慶、蔡文基、顏東義、黃慶雄、徐金錫及如附表所示余智勇等人均為前臺灣嘉南農田水利會（下稱嘉南農田水利會）會員。

行政院前為推動農田水利會改制為行政機關，擬具農田水利法草案，於民國109年7月2日經立法院三讀通過，總統於109年7月22日以華總一經字第10900083031號令公布，並經行政院以109年9月9日院臺農字第1090029805號令發布定自109年10月1日施行。

原告等人認為農田水利法使全國17個農田水利會視同消滅，且農田水利會之資產由國家承受，並交由被告行政院農業委員會（下稱農委會）新設之「行政院農業委員會農田水利署」（下稱農田水利署）管理，形同被國家強制沒收，造成原告等人原得享有之農業用水權、灌溉受益權被剝奪，違法違憲，侵害原告等人受憲法上保障之財產權，遂提起本件行政訴訟。

貳、本件原告等主張略以：

一、原告等人所屬之嘉南農田水利會具有悠久歷史，先於中華民國而存在，且依水利法及司法院釋字第518號解釋，已宣示確認農田水利會具有公法人地位，不待法律規定即應予保障。

又，依憲法第23條之規定，消滅或廢止法人資格，須有法律明文規定方得為之，惟遍查農田水利法之規定，並未有消滅農田水利會之法人格之規定；

況且農田水利會未經主管機關依法解散，公法人地位仍然存在，依農田水利法第1條後段規定：「……妥善處理農田水利會之改制事宜，特制定本法。」

、第23條規定：「農田水利會改制後……」，立法意旨似是藉由「改制」改變農田水利會之法人地位，但「改制」文義上包括多種可能性，無從認為「改制」屬於廢止或解散農田水利會之明文規定。

又農田水利法第34條第2項規定農田水利會組織通則不再適用，也不代表農田水利會之公法人資格消滅。

是以農田水利法第1條「改制」及第34條第2項「農田水利會組織通則不再適用」將農田水利會視同消滅，實已違反憲法第23條法律保留原則，也嚴重侵害憲法第14條保障人民的結社自由權。

二、水利法第12條仍規定農田水利會為公法人，農田水利會亦未經主管機關依法解散，故農田水利會的公法人地位仍然存在，得作為保有資產之權利主體。

是以，此一法律衝突及原告之會員權益，應藉由確認判決予以明確化，故原告等人具有確認利益，得提起確認訴訟；

此外，被告農委會設立灌溉管理組織，亦發生侵害原告財產權之法律效果，原告等人亦得依行政訴訟第4條要求被告農委會裁撤灌溉管理組織，建請就本件裁定停止訴訟聲請釋憲。

三、並聲明：

（一）請求確認原告等人所屬之嘉南農田水利會之法人格存在。

（二）請求確認被告中華民國並無承受臺灣嘉南農田水利會之資產（包含現金、存款、有價證券、動產、不動產、水權、灌溉經營管理權及其他一切權利）之權利。

如被告中華民國已經承受臺灣嘉南農田水利會之資產，應依被告行政院農業委員會製作之已承受資產之財產清冊，返還予臺灣嘉南農田水利會。

（三）請求確認被告行政院農業委員會、被告農田水利署及其所屬之嘉南農田水利管理處並無佔領、使用、收益臺灣嘉南農田水利會之資產（含現金、存款、有價證券、動產、不動產、水利設施、水權、灌溉管理經營權及其他一切權利）之權利。

其已佔領、使用、收益臺灣嘉南農田水利會之資產者，應返還予臺灣嘉南農田水利會。

（四）請求撤銷被告行政院農業委員會違法依《行政院農業委員會農田水利署暫行組織規程》所設立之農田水利署以及違法依《灌溉管理組織設置辦法》所設立之嘉南農田水利管理處。

（五）訴訟費用由被告負擔。

參、被告等則略以：

一、被告農委會依農田水利法之授權設立被告農水署，臺灣嘉南農田水利會亦係依該法規定改制為農水署所屬之嘉南管理處。

進而嘉南農田水利會之水權及資產由嘉南管理處承受，人員進用為嘉南管理處人員，以接續辦理灌溉業務，亦均係依農田水利法之規定，嘉南農田水利會係依法改制為嘉南管理處，對農委會、農水署本無任何法律上請求可資主張。

縱原告等310人為嘉南農田水利會之會員（見原告等行政訴訟起訴狀第6頁及起訴狀附表），惟原告等並非嘉南農田水利會，且原告等既非嘉南農田水利會水權及資產之權利主體，原告等之會員資格也非因農委會之行政處分或其他行為而歸於消滅。

況農水署、各農田水利管理處均為農委會依據農田水利法授權所設置之行政機關或於所屬機關內設置之灌溉管理組織（內部單位），一般人民或嘉南農田水利會之會員（即原告等）亦均無請求行政法院撤銷上開行政機關、內部單位之公法上請求權，則原告等就本案顯無任何權利義務關係發生之可能，原告等之主觀公權利自無可能遭受損害，亦無可能基於本案請求而提起行政訴訟，從而原告等與被告農委會、農水署間即難謂有任何爭執之公法上法律關係存在，原告等自無利用行政訴訟程序救濟其權利之訴訟權能，原告等顯無提起本件行政訴訟之「當事人適格」。

二、本件原告謝耀慶等人與嘉南農田水利會顯為不同之法人格；且原告等亦非嘉南農田水利會水權及資產之權利主體，原告等之會員資格也非因農委會之行政處分或其他行為而歸於消滅。

又原告等就本案顯無任何權利義務關係發生之可能，原告等之主觀公權利自無可能遭受損害，亦無可能基於本案請求而提起行政訴訟，從而原告等與被告農委會、農水署間即難謂有任何爭執之公法上法律關係存在，原告等自無利用行政訴訟程序救濟其權利之訴訟權能，原告等亦無即受確認判決之法律上利益，原告等並不具備「權利保護必要」或「確認利益」。

三、農田水利會既為依農田水利會組織通則設置之功能性公法人，屬於國家間接行政之一環，為國家手臂之延伸。

國家因時移勢轉，為因應當下之現實環境，本其達成政策目標之手段選擇自由，而依循組織再造、提昇效能之原則，以行政組織權另行選擇其他更適合達成興辦、改善、保養暨管理農田水利事業等任務之手段，依法律變更或廢止農田水利會之公法人地位，自無不可，其不僅符合法律保留原則，也不違反民主原則，更無違反法人自治原則可言。

況依據已停止適用之農田水利會組織通則第9條第1項之規定：「農田水利會設立後，遇有自然環境變遷或水資源規劃變更時，主管機關得依職權或經農田水利會之申請，對各該農田水利會及其事業區域為合併、分立、變更或廢止之決定。」

，本即有授權主管機關得依職權廢止農田水利會，現另改以農田水利法之施行，將農田水利會由公法人改制為行政機關內部單位，自屬於法有據。

四、依農田水利法第18條之規定，被告農委會即有於所屬機關內設置灌溉管理組織之權限，故農委會乃報經行政院核准，設置農水署據以辦理農田水利事務，並於所屬機關（農水署）內設置各農田水利管理處作為灌溉管理組織（內部單位），並依同法第19條之規定進用農田水利事業人員，及依同法第20條之規定進用原受僱於農田水利會之人員。

此外，依農田水利法第34條第2項之規定，該法施行之日起，農田水利會組織通則不再適用，現存之農田水利會乃因此改制為農委會農水署所屬之管理處（內部單位），及依同法第23條第1項，農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受，並設置農田水利事業作業基金管理。

準此，自109年10月1日起，農田水利會組織通則不再適用，農田水利會由公法人改制為行政機關內部單位，嘉南農田水利會暨全國其他16個農田水利會之公法人人格依法已不存在。

五、並聲明：

（一）駁回原告之訴。

（二）訴訟費用由原告負擔。

肆、本院之判斷：

一、按在具體之訴訟事件中，具有訴訟實施權，得以自己名義為原告或被告，而受本案判決之資格，此即行政訴訟上所謂「當事人適格」。

我國行政訴訟法基本上係以保障主觀公權利為其功能取向，以落實憲法第16條保障人民訴訟權，使人民權利受侵害時，均得依法定程序提起訴訟接受公平審判的訴訟制度。

故行政訴訟法第2條規定，公法上之爭議，除法律別有規定外，均得依本法提起行政訴訟。

但行政訴訟既屬保障人民主觀權益之救濟程序（行政訴訟法第1條參照），則除法律有特別規定而例外開放之公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種類，均以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟而利用此程序救濟其權利之訴訟權能（最高行政法院107年度裁字第1006號裁定意旨參照）。

又行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。

其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」

可知，我國行政訴訟法並不允許就「事實」之存否提起確認訴訟。

另行政訴訟法第6條第1項前段所定「確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）」之訴的提起，須以「原告有即受確認判決之法律上利益」為必要，而所謂「即受確認判決之法律上利益」，係指原告之權利或法律上利益，有因該法律關係成立或不成立（存在或不存在），致其在公法上之法 律地位有受侵害之危險，且此項危險得以對於被告之確認判決除去之者而言（最高行政法院109年度判字第47號判決、109年度判字第241號判決意旨參照）。

二、查農田水利法係於109年7月2日經立法院三讀通過，總統於同年月22日以華總一經字第10900083031號令公布，並經行政院以109年9月9日院臺農字第1090029805號令發布定自同年10月1日施行。

該法第1條規定：「為確保糧食安全及農業永續，促進農田水利事業發展，健全農田水利設施之興建、維護及管理，以穩定供應農業發展所需之灌溉用水及擴大灌溉服務，並維護農業生產與提升農地利用價值及妥善處理農田水利會之改制事宜，特制定本法。」

同法第18條至第20條、第34條第2項並規定，被告農委會為辦理農田水利事業區域之灌溉管理，得於所屬機關內設置灌溉管理組織，而於農田水利法施行前，原由農田水利會依農田水利會組織通則第22條所定規則任用之人員，於農田水利法施行後，繼續進用，原受僱於農田水利會之人員，仍依其適用法令及原僱用條件繼續僱用，自農田水利法施行之日起，農田水利會組織通則不再適用。

是以，農田水利會乃因此改制納入中央行政機關，被告農委會依農田水利法授權設立被告農田水利署，嘉南農田水利會則改制為被告農田水利署所屬之嘉南管理處。

三、農田水利會組織通則第1條規定：「（第1項）農田水利會以秉承政府推行農田水利事業為宗旨。

（第2項）農田水利會為公法人。」

可知，於農田水利法施行前，嘉南農田水利會原係依法律設立之公法人，而依農田水利會組織通則第14條之規定，凡在農田水利會事業區域內公有、私有耕地之承租人、永佃權人，私有耕地之所有權人、典權人或公有耕地之管理機關或使用機關之代表人或其他受益人，均為當然之會員，性質上採強制會員制，會員資格的取得，為法律直接規定，只要符合上開規定之條件即當然取得會員身分。

是以，嘉南農田水利會個別會員與嘉南農田水利會間，實為不同的權利義務主體，嘉南農田水利會之資產及負債並非其會員所共有或共同負擔之資產或負債甚明。

又依農田水利法第23條第1項規定，嘉南農田水利會改制後，其資產及負債既由國家「概括承受」，並納入依農田水利法第22條第1項規定所設置之農田水利事業作業基金管理，顯然已基於法律明文，使嘉南農田水利會之資產及負債直接發生歸屬於國家之效力，縱使被告等使嘉南農田水利會之法人格消滅，使其改制為行政機關，並將其資產及負債歸屬於國家，然此純屬嘉南農田水利會基於公法人地位與被告等間所生公法上爭議，要與原告等權利無涉，已難認原告等有何主觀公權利受損害之情事。

況且，嘉南農田水利會法人格是否存在一事，僅係單純的事實狀態，並非特定具體之權利義務，亦不得作為確認訴訟之訴訟標的。

遑論嘉南農田水利會之資產及負債既係基於法律規定直接發生歸屬於國家之效力，亦無從以法院對於被告等之確認判決予以除去。

從而，本件原告等起訴請求確認嘉南農田水利會之法人格存在、被告中華民國並無承受嘉南農田水利會資產之權利、被告農委會、被告農田水利署及其所屬之嘉南管理處並無佔領、使用、收益嘉南農田水利會資產之權利，以及請求被告等將嘉南農田水利會之資產返還予嘉南農田水利會等部分，不僅核無確認利益，且原告等亦非適格之當事人。

至於原告等訴請撤銷被告農田水利署及其所屬嘉南管理處部分，因被告農委會是否設置被告農田水利署及嘉南管理處等機關，純屬被告農委會之組織權限，原告等並不因被告農委會設置該等機關而受有何種主觀公權利之損害，自不具備訴訟權能，亦難認具當事人適格。

綜上所述，原告等基於原係嘉南農田水利會會員地位所為本件訴訟，不僅欠缺確認利益，且原告等亦非適格之當事人，並不具備權利保護必要，在法律上顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項規定，不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

四、據上論結，本件原告之訴顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 111 年 8 月 10 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊得君
法 官 鄭凱文
法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 111 年 8 月 10 日
書記官 李依穎