臺北高等行政法院行政-TPBA,110,訴,290,20240105,1

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第二庭
110年度訴字第290號
112年11月29日辯論終結
原 告 國立政治大學

代 表 人 李蔡彥(校長)

訴訟代理人 邱雅文律師
黃郁炘律師
倪立晏律師
被 告 臺北市政府文化局

代 表 人 蔡詩萍(局長)

訴訟代理人 陳昶安律師
萬哲源律師
侯少鈞律師
上列當事人間文化資產保存事件，原告不服臺北市政府中華民國110年1月6日府訴三字第1096102426號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

訴願決定及原處分均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、程序事項本件原告起訴後，於訴訟進行中，原告之代表人由郭明政變更為李蔡彥，被告之代表人由蔡宗雄陸續變更為李麗珠、蔡詩萍，並均具狀聲明承受訴訟(見本院卷二第327頁、第307頁及第341頁)，應予准許。

二、事實概要

(一)「政治大學化南新村」教職員宿舍(下稱化南新村)坐落在臺北市文山區政大段4小段51、52、62(部分土地)及119地號土地(以下合稱系爭土地)上，化南新村及系爭土地均為中華民國所有，除52地號土地之管理機關為臺北市政府工務局公園路燈工程管理處外，其餘均以原告為管理機關。

化南新村前經民眾於民國104年10月6日提報為歷史建築，並由被告於同年月21日辦理會勘後，審認予以列冊追蹤。

(二)嗣經民眾於106年2月18日再提報化南新村為近代眷村聚落，被告乃由4位原臺北市文化資產審議委員會（下稱北市文資審議會，現已改制為「臺北市政府古蹟歷史建築紀念建築聚落建築群考古遺址史蹟及文化景觀審議會」〈下稱系爭審議會〉）委員及有關人員組成專案小組，並邀集提報人、原告及相關機關人員於106年4月12日、同年6月1日二度至化南新村會勘，並作成107年1月文化資產價值評估報告（下稱第一次文資評估報告）在案。

其後，被告依北市文資審議會決議，及文化資產保存法（下稱文資法）第19條、106年7月27日修正發布之「聚落建築群登錄廢止審查及輔助辦法」(下稱「系爭登錄輔助辦法」)第3條等規定，以107年5月25日北市文化文資字第10760109472號函檢送107年5月25日北市文化文資字第10760109471號公告(下稱前處分)登錄化南新村為臺北市聚落建築群，劃定之範圍為系爭土地全部區域（下稱化南新村全區），並經文化部備查在案。

惟原告不服前處分，向臺北市政府提起訴願後，經臺北市政府以108年4月10日府訴三字第1086101669號訴願決定（下稱前訴願決定）撤銷前處分，並責令被告於訴願決定書送達之次日起90日內另為處分。

(三)被告依前訴願決定意旨，乃再組成專案小組，並邀集提報人、原告、系爭審議會委員及相關機關人員於108年5月24日、同年7月1日二度至化南新村進行文化資產價值審查會勘，並於108年7月27日召開公聽會聽取提報人、原告及民眾意見後，作成公聽會會議紀錄及109年1月文化資產價值評估報告(下稱第二次文資評估報告)。

其後，被告檢具現場勘查紀錄、公聽會會議紀錄、第二次文資評估報告等資料提請系爭審議會審議，系爭審議會旋於109年2月24日召開第123次會議，決議登錄化南新村為聚落建築群，劃定區域範圍為系爭土地全部區域。

被告爰依系爭審議會上開會議決議，及處分時文資法第19條、系爭登錄輔助辦法第4條等規定，以109年5月11日北市文化文資字第10930196982號函檢送109年5月11日北市文化文資字第10930196981號公告(下稱原處分)登錄化南新村為臺北市聚落建築群，劃定範圍為系爭土地全部區域，並經報請文化部備查在案。

原告不服原處分，提起訴願，經臺北市政府決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

三、原告主張略以：

(一)系爭土地原係因原告擬擴建商學館、法學院、保建館、心理實驗室及籃球場之用，而於51年間陸續經由徵收取得，然因颱風侵襲導致校區內教職員宿舍受損，方於53年間緊急興建宿舍安置教職員。

原告所屬校園規劃及興建委員會前已決議通過化南新村部分保留、部分開發方案，但被告卻違反正當法律程序，不顧原告無力負擔將化南新村全區登錄為聚落建築群之管理維護費用，逕以前處分將化南新村全區登錄為聚落建築群，原告因此提起訴願，並經臺北市政府撤銷前處分。

然被告仍未作任何適當補償及評估，且就原告無力負擔將化南新村全區登錄為聚落建築群之管理維護費用乙事，仍無任何評估或應對措施，竟再以原處分將化南新村全區指定為聚落建築群，臺北市政府亦援引文化部108年7月4日文授資局綜字第1083007154號函（下稱108年7月4日函）將原告訴願駁回，適用法令實有違誤。

(二)依最高行政法院107年度判字第543號等判決之意旨，被告作成行政處分之判斷過程應盡說明義務，始有形成「判斷餘地」之基礎。

然被告僅概括認定化南新村符合系爭登錄輔助辦法第2條第1項第1至3款登錄基準，未於原處分中分別說明符合各款要件之事實及認定之理由，且被告既曾於108年5月至109年2月間辦理現場會勘、公聽會及系爭審議會第123次會議，原處分亦未說明如何自會勘、公聽會及系爭審議會第123次會議之結論得出原處分所載登錄理由，可見被告並未盡說明義務，故本件並無判斷餘地理論之適用。

(三)縱認被告作成原處分已盡說明義務，可適用判斷餘地理論，惟行政法院就指定登錄歷史建築或聚落建築群處分，涉及人民之財產權，應就司法可審查之事項採取較高之審查密度，被告更應充分說明公益之所在，並應遵循「正當法律程序」及「比例原則」。

原告為系爭土地管理機關，原處分不僅限制原告自由使用系爭土地之權益，甚且使原告因此須支出經費修復化南新村，而有排擠原本用於教學、講習或是維修其他校舍費用支出之可能，原告實已立於與一般人民相同之地位，受有財產權之侵害，行政法院自應採較高之審查密度審查原處分之合法性。

是縱使被告作成原處分享有判斷餘地，惟就化南新村應以何種方式進行保存，以及必要之保存範圍仍應符合正當法律程序及比例原則、公益原則等一般法律原則。

(四)本件系爭審議會中臺北市政府府內委員藍世聰(民政局局長)、黃景茂(都市發展局局長)，抑或是彼等委任之人員，依文化部訂頒之「文化資產審議會組織及運作辦法」（下稱審議會組織運作辦法）第2條、第7條第2項規定，於審議化南新村案時均應迴避，然藍世聰委員及黃景茂委員卻委由他人列席討論，僅未參與表決，審議程序顯有瑕疵，違反正當行政程序。

又化南新村作為教職員宿舍時，依規定每一教職員於宿舍至多可居住5年，期滿、退休或離職均需重新分配入住人員，被告所稱之教授於化南新村均係短期居住，與化南新村之關聯並非緊密，且迄今曾暫居化南新村既有建物之教職員至少有400人，並無任何舊時文物及擺設留於房內，化南新村實難作為政大在臺復校見證。

化南新村既有停車場係於96年間始開闢，與50年代興建之化南新村有40餘年之間隔，原處分竟認該停車場自始即為化南新村整體之一部份，並將該停車場納入聚落建築群土地範圍，事實認定不僅有錯誤，且未審酌將該停車場劃入聚落建築群土地範圍而予以保存維護之實益，遑論被告於訴願程序中已自承該停車場與登錄聚落建築群之要件不符，縱使登錄該停車場亦無所謂保存社區歷史記憶，被告卻仍執意將該停車場列入登錄範圍，亦有違比例原則。

此外，被告指定、登錄文化資產時，應進行周詳之「未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響」評估程序，而非僅考量文化價值，但被告捨此未為，導致被告忽略原告無力負擔化南新村全區登錄所需之財力、物力，仍有違正當法律程序、比例原則。

(五)縱使可將化南新村全區登錄為聚落建築群，在登錄後依法應屬於特定專用區，參考司法院釋字第813號解釋意旨及其他案例，對於原告因此所喪失之樓地板使用面積的權益，以及侵害原告校內師生之生活及住宿權益部分，自應考量以專區方式進行「容積移轉」或給予適當使用價值之空間提供予原告師生使用，以作為補償，始能謂符合「公益原則」及憲法對於「財產權保障」之要求。

但被告作成原處分前，對於因化南新村遭登錄為聚落建築群而受影響之原告及鄰近居民卻並未作成獎勵及補助之評估報告，且被告並未考量原告宿舍短缺問題，即作成原處分，不僅有違正當法律程序，且係出於不完全之資訊而為判斷，自有違誤。

(六)原處分會對於化南新村登錄範圍外30公尺鄰近居民之房屋及巷道，產生「新建建物退縮、留設前院、人行道」等等管制作用，因被告未提供保存及再發展評估報告供系爭審議會評估化南新村登錄為聚落建築群之範圍及方式，系爭審議會委員無從就文化保存及鄰近居民權益為公、私益之衡平考量，實難適切決定必要之保存範圍及方式。

又被告就化南新村經登錄為聚落建築群後，原告因此產生之相關管理維護成本費用，迄今均未為完整之調查評估，已無從使系爭審議會對於原告本應達成之公共利益的衝擊、排擠為任何斟酌，且無從判斷登錄化南新村為聚落建築群後，是否與研究學術及培育人才間發生衝突，以及應如何權衡抉擇。

遑論若要達成原處分所欲追求的文化資產保存目的，未必需要全區登錄，是原處分之作成，有行政處分未記載理由，違反公益原則、比例原則之違法，應予撤銷。

(七)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告答辯略以：

(一)系爭審議會之組成及審議程序均適法系爭審議會之組成，符合文化部訂頒之審議會組織運作辦法第4條、「臺北市政府古蹟歷史建築紀念建築聚落建築群考古遺址史蹟及文化景觀審議會設置要點」（下稱系爭審議會設置要點）第2點第1項規定。

又依系爭審議會第123次會議紀錄之記載，該次會議委員總出席人數為16人，委員藍世聰局長、黃景茂局長委由羅文明、黃雯婷代表出席，於審議化南新村案時，召集人蔡炳坤副市長、副召集人蔡宗雄局長均須迴避，故先行離席，而羅明文、黃雯婷與委員李乾朗亦已離席，故均不列入出席人數及計票，因此，當日出席參與表決，並記入出席人數之委員共11人，全數同意登錄化南新村，並劃定區域為全區，合於審議會組織運作辦法第6條第3項、第7條第2項、第3項、系爭審議會設置要點第4點第4項等規定。

準此，本件系爭審議會之審議程序及組織均合法。

(二)原處分有判斷餘地，且無判斷瑕疵1.主管機關依文資法施行細則所組成之審議會，係由專家參與，專門處理文化資產認定。

是審議會就文資法第19條、系爭登錄輔助辦法第2條第1項第1款至第3款所定「整體環境具地方特色」、「歷史脈絡與紋理完整且風貌協調具保存價值」、「具建築或產業特色」等不確定法律概念所為之認定，應有判斷餘地，行政法院對其判斷應予以尊重，採取低密度審查標準，除有判斷瑕疵外，不得謂原處分違法。

2.原告雖稱政大知名教授與化南新村之關聯並非緊密，原處分事實認定有誤云云，但被告係依多次會勘調查後所得之事實而作成原處分，並無認定事實錯誤情事。

又縱如原告所述，系爭聚落建築群作為教職員宿舍時，並無任何舊時文物及擺設留在屋中，為何即可導出「難作為政大在臺復校之重要見證」，其推理邏輯顯然欠缺關聯性，可見此僅係原告主觀上臆測之詞。

再者，被告作成原處分前，已經過2次現場會勘及1次公聽會，相關會議紀錄與文化資產價值評估報告亦已提送系爭審議會供委員參酌綜合討論，系爭審議會始於第123次會議決議登錄「化南新村」全區為聚落建築群，並將「化南新村」符合系爭登錄輔助辦法第2條第1項登錄基準之理由，明確扼要的記載，被告實已盡說明義務，且並無任何基於不完全、基於錯誤或不完全資訊、涵攝錯誤、或違反禁止不當連結原則等情事。

另依化南新村修復再利用計畫所示，化南新村全區登錄為聚落建築群後，其定著物土地範圍之使用分區分屬「第三種住宅用地」、「綠地用地」及「道路用地」，均非特定專用區，原告以其他案例任意攀比，顯乏實據，亦無從藉此指摘原處分有何事實認定錯誤之理。

此外，化南新村內之停車場原為居民、學生活動空間，後經原告開闢為停車場，但該停車場為聚落空間之必要構成空間，自始即為化南新村之一部分，原處分將之納入聚落建築群範圍，係經審議會所為之專業判斷，以全區登錄之方式更符合保存聚落建築群文化資產價值之目的，於法有據。

3.依第二次文資評估報告之記載，系爭審議會委員於參與現場勘查時，已就「未來保存管理維護」予以評估建議，且該評估報告就「未來保存管理維護」及「登錄範圍影響」已分別進行評估與說明。

被告實已依文資法施行細則第14條第2項、第3項，提供包含「未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響」之評估報告供系爭審議會審酌，是化南新村聚落建築群之審議過程並無不法，且非出於不完全資訊而為判斷。

又原告所稱有關「未來保存管理維護」、「登錄為聚落建築群」需另外作成「評估報告」乙節，顯係誤將111年1月28日修正之文資法施行細則第14條第2項、第3項規定溯及適用於本案，有違法律不溯及既往原則，且縱認本件可適用111年1月28日修正發布之文資法施行細則，被告亦已確實就111年1月28日修正公布之文資法施行細則第14條第2項、第3項所定評估項目進行評估，原告曲解文資法施行細則第14條規範意旨，強加法令所無之要求，顯不可採。

4.本案於會勘、公聽會等階段皆有聽取周邊居民包含原告相關人員陳述意見，並已將涉及化南新村未來保存管理維護及指定範圍影響之相關資料提供予系爭審議會，供系爭審議會審酌未來保存管理維護及指定範圍之影響，可認被告已給予原告程序保障，且與文資法施行細則第14條第3項規定無違，實無違反正當行政法律程序。

又從會勘紀錄、公聽會紀錄及第二次文資評估報告內容可知，被告於作成原處分前，實質上已就原告未來維護化南新村聚落建築群之財務負擔予以考量。

況且，原告依法至多得向文化部、被告申請化南新村保存、修復及再利用總金費70％之補助，應可減輕其財務負擔。

遑論原告依「臺北市古蹟歷史建築紀念建築聚落建築群考古遺址史蹟文化景觀補助作業要點」就化南新村之修復及再利用向臺北市政府申請110年度補助新臺幣（下同）480萬元，而被告業已核定補助總計畫經費之25%，即以120萬元為上限，益見被告已藉由給予經費補助適當減輕原告之財務負擔。

此外，原告透過修復及再利用計畫提出具體規畫內容，仍可獲得適當利益，亦足以大幅降低其財務負擔帶來之衝擊與影響。

5.由文資法及文資法施行細則之修法脈絡及文化部108年7月4日函釋意旨可知，立法者係有意排除「財務規劃」作為文化資產價值評估之項目，是「財務規劃」實與文化資產之指定、登錄無直接關聯。

文化資產保存時應以文化價值為首要考量，財務負擔並非必要審酌要件，亦不應納入違法性審查之範圍之內，以免發生具文化資產價值者因考量「財務規劃」而無從指定、登錄之情事，而有違反文資法第3條規定與不當連結禁止原則之情事。

又文化資產之保存可分為「認定、登錄」及「執行面」前後2個層次，不應以後階段「執行面」因素，即推導前階段違法。

本件原處分乃屬化南新村是否為文資法第3條「文化資產」之前階段認定、登錄層次，原處分有助於保存文化資產之目的，與比例原則相符，至於化南新村在登錄為文化資產後，原告之財力、物力有無能力負擔化南新村之保存與修繕，實屬認定後原告實質上是否能有效執行原處分所課予法律上義務之問題，兩者不容混淆。

自不得以原告可能執行不利，反推原處分作成有違法之處，否則被指定登錄者均有可能為避免負擔而宣稱財力欠缺抗拒文化資產認定或登錄，此將使文資法形同虛設。

6.化南新村係國有財產，此與一般私有財產經認定或登錄為文化資產的情形不同，應著重於保存文化資產，方符合國家眾人之公共利益，原告卻將其校務發展之自身利益與其他公共利益畫上等號，實不足採。

遑論原告並未具體說明其所稱化南新村全區修繕費用約需1.5億元等情，是如何計算，以及數據何來？是原告稱化南新村修繕費用過鉅，其財力無從負擔乙節，誠屬有疑。

又化南新村經登錄後，屬公有文化資產，與司法院釋字第813號解釋係涉及私人所有權之情節不同，並無該號解釋所揭示損失補償問題，遑論司法院釋字第813號解釋亦已認定文化資產登錄處分是否合法、合憲，與登錄後是否給予損失補償，互不影響。

化南新村之保存與管理維護，本得適用文資法第8條，依法編列預算並向被告申請相關補助，此與一般人民須自行另為支出經費或成本進行管理維護，完全不同。

原告指稱原處分未就原告須支出維護管理經費、利用土地之限制為「公、私益」衡平考量，有違比例原則云云，實有誤解。

再者，被告以原處分將化南新村登錄為聚落建築群後，原告在符合文資法相關規範，及兼顧保存化南新村此文化資產目的之前提下，仍得就化南新村進行再利用或新舊融合開發。

原處分並未剝奪原告對聚落建築群使用、收益之權益，亦有助於原告肩負之大學教育、保存文化資產等目的之達成，並未違反公益原則及比例原則。

此外，原告從未說明其要求容積移轉之法律依據為何，故原告稱本件僅能以容積移轉或提供適當使用價值空間作為補償方式，方符合公益原則及憲法對於財產權之保障云云，於法無據。

(三)聲明：駁回原告之訴。

五、本件前提事實及爭點如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有系爭土地所有權登記資料1份（見訴願卷一第815至824頁）、原告擴建校舍徵收系爭土地相關資料1份（見本院卷一第167至174頁）、被告專案小組104年10月21日、106年4月12日、106年6月1日會勘紀錄各1份（見訴願卷一第152至203頁）、北市文資審議會第102次會議會議紀錄、被告107年2月14日暫定古蹟「政治大學化南新村」劃定範圍諮詢會議會議紀錄、107年3月12日政治大學化南新村登錄聚落建築群公聽會會議紀錄各1份（見訴願卷一第204至265頁）、系爭審議會107年3月30日104次會議會議紀錄1份（見訴願卷一280至317頁）、被告前處分(見本院卷一第190至192頁)、文化部107年6月13日文授資局蹟字第1073006728號函（見訴願卷一第853頁）、前訴願決定書影本(見本院卷一第193至209頁)、被告專案小組108年5月24日、108年7月1日會勘紀錄影本(見原處分卷第1至9頁、第11至26頁)、108年7月27日公聽會會議紀錄影本(見原處分卷第37至61頁)、第二次文資評估報告影本(見原處分卷第63至94頁)、系爭審議會第123次會議會議記錄影本(見原處分卷第95至115頁)、文化部109年5月22日文授資局蹟字第1093005939號函影本(見原處分卷第139頁)、原處分及訴願決定影本(見本院卷一第138至141頁、第143至165頁）各1份可證，堪信為真實。

又兩造既以前詞爭執，經整理雙方之陳述，本件爭點應為：被告以原處分公告化南新村登錄為臺北市聚落建築群，且劃定之區域範圍為化南新村全區，其所為之判斷有無瑕疵？

六、本院之判斷

(一)按文資法第4條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為文化部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。

……」又行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」

臺北市政府組織自治條例第2條第2項亦規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」

臺北市政府已以96年6月1日府文化秘字第09631165300號公告將文資法所定有關臺北市政府文化資產保存業務之權限事項委任被告辦理（見本院卷二第381頁），是被告自有作成原處分之權限，合先敘明。

(二)為保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化，立法者特制定文資法。

文資法第2條規定：「文化資產之保存、維護、宣揚及權利之轉移，依本法之規定。

本法未規定者，依其他有關法律之規定。」

第3條第1款第4目規定：「本法所稱文化資產，指具有歷史、藝術、科學等文化價值，並經指定或登錄之下列有形及無形文化資產：一、有形文化資產：……（四）聚落建築群：指建築式樣、風格特殊或與景觀協調，而具有歷史、藝術或科學價值之建造物群或街區。

……」第6條規定：「（第1項）主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄、廢止及其他本法規定之重大事項，應組成相關審議會，進行審議。

（第2項）前項審議會之任務、組織、運作、旁聽、委員之遴聘、任期、迴避及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」

第8條第1項至第3項規定：「（第1項）本法所稱公有文化資產，指國家、地方自治團體及其他公法人、公營事業所有之文化資產。

（第2項）公有文化資產，由所有人或管理機關（構）編列預算，辦理保存、修復及管理維護。

主管機關於必要時，得予以補助。

（第3項）前項補助辦法，由中央主管機關定之。」

第9條規定：「（第1項）主管機關應尊重文化資產所有人之權益，並提供其專業諮詢。

（第2項）前項文化資產所有人對於其財產被主管機關認定為文化資產之行政處分不服時，得依法提起訴願及行政訴訟。」

第14條第1項、第3項規定：「（第1項）主管機關應定期普查或接受個人、團體提報具……聚落建築群價值者之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。

……（第3項）經第一項列冊追蹤者，主管機關得依第十七條至第十九條所定審查程序辦理。」

第19條第1項、第4項規定：「（第1項）聚落建築群由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。

……（第4項）前三項登錄基準、審查、廢止條件與程序、輔助及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」

又依文資法第112條規定授權訂定之處分時（即111年1月28日修正前）文資法施行細則第3條規定：「本法第三條第一款第四目所定聚落建築群，包括歷史脈絡與紋理完整、景觀風貌協調、具有歷史風貌、地域特色或產業特色之建造物及附屬設施群或街區，如原住民族部落、荷西時期街區、漢人街庒、清末洋人居留地、日治時期移民村、眷村、近代宿舍群及產業設施等。」

第14條規定：「（第1項）主管機關依本法第六條組成文化資產審議會（以下簡稱審議會），應依本法第三條所定文化資產類別，分別審議各類文化資產之指定、登錄、廢止等重大事項。

（第2項）主管機關將文化資產指定、登錄或文化資產保存技術及保存者登錄、認定之個案交付審議會審議前，應依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、藝術、科學、自然等價值進行評估。

（第3項）文化資產屬……聚落建築群……類別者，前項評估應包括未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響。」

第15條第1項、第4項前段規定：「（第1項）本法第十四條第一項……所定主管機關普查或接受個人、團體提報具文化資產價值……者，主管機關應依法定程序審查，其審查規定如下：一、邀請文化資產相關專家學者或相關類別之審議會委員，辦理現場勘查或訪查，並彙整意見，作成現場勘查或訪查結果紀錄。

二、依前款現場勘查或訪查結果，召開審查會議，作成是否列冊追蹤之決定。

……（第4項）第一項第二款決定，主管機關應以書面通知提報之個人或團體及所有人、使用人或管理人。

……」另文化部基於文資法第19條第4項規定之授權，亦已訂定系爭登錄輔助辦法，該辦法第3條規定：「（第1項）主管機關為聚落建築群之登錄，依下列程序為之：一、現場勘查。

二、召開公聽會。

三、經審議會審議通過。

四、作成登錄處分，辦理公告，並通知申請人或處分相對人。

（第2項）直轄市、縣（市）主管機關登錄後，應報中央主管機關備查。」

(三)文化部依文資法第6條第2項規定之授權，已訂定審議會組織辦法，該辦法第2條規定：「文化資產審議會（以下簡稱審議會）之任務如下：一、各類文化資產指定、登錄、廢止之審議。

三、辦理本法第十四條第二項、……規定之審議。

四、其他本法規定重大事項之審議。」

第3條規定：「主管機關應視專業審議需要，依本法第三條規定之文化資產類別組成五個以上審議會，其中至少應有一個為自然地景及自然紀念物審議會。」

第4條第1項、第2項規定：「（第1項）審議會置召集人一人，由主管機關首長或其指派之代表兼任；

置委員十一人至二十三人，除召集人為當然委員外，由主管機關首長遴聘主管機關或有關機關代表、專家學者及民間團體代表擔任。

（第2項）前項專家學者、民間團體代表應具備該審議會所涉文化資產類別之相關學術專長或實務經驗，專家學者及民間團體代表委員人數不得少於委員總人數四分之三。」

第6條規定：「（第1項）審議會應定期舉行會議，必要時得召開臨時會議。

（第2項）會議由召集人擔任主席；

召集人不克出席或迴避時，由出席委員互推一人為主席。

（第3項）專家學者及民間團體代表委員應親自出席，不得代理。

機關代表委員不克出席時，得指派該機關人員列席，在會議中發言，但不得參與表決。

（第4項）審議會開會審議第二條所定事項，應通知文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人列席陳述意見；

並得依案件需要，邀請有關機關、團體或專家學者提供諮詢意見。

（第5項）審議會議應有全體委員過半數之出席，始得開會；

並有出席委員過半數之同意，始得決議。

（第6項）前項出席委員中，專家學者及民間團體代表委員人數不得低於二分之一。

（第7項）審議會應作成會議紀錄，載明委員總人數、出席人數、同意人數、迴避人數及相關內容，並應將會議決議公布於主管機關網站。」

第8條第1項規定：「主管機關為審議文化資產之指定、登錄或文化資產保存技術及保存者之登錄、認定，於辦理現場勘查或訪查程序時，應邀請審議會委員參與。」

第9條規定：「（第1項）審議會審議時，得參酌本法施行細則第十四條第二項、第三項規定之評估報告內容，進行文化資產指定、登錄或文化資產保存技術及保存者登錄、認定之審議。

（第2項）審議會為審議案件之需要，得推派委員偕同業務有關人員進行現場勘查或訪查，並研擬意見提報審議會；

審議會開會審議該個案時，參與現勘或訪查之委員應至少有一人出席。」

(四)系爭審議會109年2月24日召開第123次會議時，臺北市政府所訂定之系爭審議會設置要點（即106年11月2日修正發布之系爭審議會設置要點）第1點規定：「臺北市政府（以下簡稱本府）為保存維護本市……聚落建築群……，依文化資產保存法（以下簡稱文資法）第六條第一項及文化資產審議會組織及運作辦法規定，設置臺北市政府古蹟歷史建築紀念建築聚落建築群考古遺址史蹟及文化景觀審議會（以下簡稱本會），並訂定本要點。」

第2點第1項、第2項、第4項規定：「（第1項）本會置委員九至二十一人，召集人由市長指派之副市長兼任，副召集人一人，由本府文化局局長兼任，其餘委員由工務局、都市發展局及民政局之局長或其指派之代表兼任，以及經公開徵求及本府所屬各機關推薦之下列領域專家學者、民間團體代表，依『臺北市政府府級任務編組委員遴選作業原則』辦理遴選程序後，陳請市長聘派之：（一）古蹟、歷史建築、紀念建築、聚落建築群、考古遺址、史蹟及文化景觀之保存理論及技術。

（二）歷史研究、考古研究及人文社會科學研究。

（三）文化理論及文化研究。

（四）建築史及建築理論。

（五）文化景觀、造園及景觀設計。

（六）都市計畫、都市設計及地理資源空間規劃研究。

（七）法律。

（八）文化產業或博物館空間規劃及經營管理。

（九）相關公會、學會、基金會、公益團體及社會人士。

（第2項）前項專家學者及民間團體代表其人數合計不得少於委員總人數三分之二。

……（第4項）全體委員任一性別比例不得低於委員總數三分之一。」

第3點規定：「本會任務如下：（一）古蹟、歷史建築、紀念建築、聚落建築群、考古遺址、史蹟及文化景觀指定、登錄、廢止之審議事項。

……（三）辦理文資法第十四條第二項、……規定之審議。

（四）其他文資法規定重大事項之審議。」

第4點第1項、第2項、第4項、第5項規定：「（第1項）本會至少每季召開會議一次，必要時得召開臨時會議；

會議由召集人擔任主席，召集人因故不能主持時，由副召集人代理之；

召集人及副召集人均因故不能主持時，由出席委員互推一人擔任主席。

（第2項）本會會議應有二分之一以上委員親自出席始得開會，出席委員中專家學者及民間團體代表委員人數合計不得低於二分之一；

經出席委員三分之二以上同意，始得作成決議。

（第3項）本會會議召開時，召集人得依案件需要，邀請相關單位或人員列席提供意見，並應通知所有人、使用人、管理人、其他利害關係人或提報人列席陳述意見。

……。

（第4項）由機關代表兼任之委員未能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言，但不得參與表決。

（第5項）第二項委員應出席人數及決議人數之計算方式，應將迴避之委員人數予以扣除，作為委員總數之基準。」

第5點第1項規定：「本會召集人、副召集人及委員有下列各款情形之一者，應自行迴避，不得參與審議事項之調查、審查、討論與決議︰（一）有行政程序法第三十二條或第三十三條規定情形者。

（二）本人或其所任職之機關與該審議事項有利害關係者。」

第6點規定：「（第1項）文化局為辦理……聚落建築群……之……登錄……事宜而進行現場勘查或訪查程序時，應邀請本會委員參與，並由參與現場勘查或訪查程序之委員擬具意見提供本會審議時參考；

……。

（第2項）本會開會審議前項個案時，參與現場勘查或訪查之委員應至少有一人出席。

（第3項）本會審議時，得參酌文資法施行細則第十四條第二項、第三項規定之評估報告內容，進行……聚落建築群……登錄……之審議。

（第4項）前三項審議、現場勘查或訪查時，應視需要邀請專家學者及有關機關代表提供諮詢意見；

個人及團體提報之審議案，應邀請提報人出席說明價值。」

(五)綜觀上述法令規定可知，被告受臺北市政府委任辦理文資法所定之文化資產保存業務，為審議各類文化資產之指定、登錄及其他文資法規定之重大事項，應組成相關審議會，依文資法之規定（僅於文資法未規定時，依其他有關法律之規定）進行審議。

而聚落建築群，係指「建築式樣、風格特殊或與景觀協調，而具有歷史、藝術或科學價值之建造物群或街區」。

聚落建築群除文資法第1章總則之規定外，於第2章第14條定有普查及接受提報之程序、第19條定有聚落建築群之登錄及輔助事項；

並於處分時文資法施行細則第14條、第15條第1項、第4項前段分別規定，依文資法第14條第1所定普查及接受提報之法定審查程序（即「現場勘查或訪查，彙整意見，作成現場勘查或訪查結果紀錄」及「召開審查會議，作成是否列冊追蹤之決定」）與主管機關書面通知之義務，以及進行聚落建築群登錄之審議前，應依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、藝術、科學、自然等價值，及未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響等事項進行評估；

復於系爭登錄輔助辦法定有聚落建築群之登錄基準、登錄程序（現場勘查、審議並作成登錄處分之決定、辦理公告、報中央主管機關備查）及輔助事項等。

另臺北市政府為審議聚落建築群之登錄，已設系爭審議會，則前述審議聚落建築群登錄時應踐行之法定程序、系爭審議會之組織、決議程序，乃至使聚落建築群所有人、使用人、管理人、其他利害關係人或提報人程序參與及陳述意見等規定，均係被告作成聚落建築群登錄決定時所應履行之法定義務，被告自應遵守始得謂為適法。

(六)前述文資法第3條第1款第4目對於「聚落建築群」所定「指建築式樣、風格特殊或與景觀協調，而具有歷史、藝術或科學價值之建造物群或街區」之定義性規定，文化部已於系爭登錄輔助辦法第2條第1項具體化聚落建築群登錄之認定基準為：「聚落建築群之登錄，應符合下列基準之一：一、整體環境具地方特色者。

二、歷史脈絡與紋理完整且風貌協調具保存價值者。

三、具建築或產業特色者。」

然而，不論是文資法第3條第1款第4目所定「具有歷史、藝術或科學價值」，抑或是系爭登錄輔助辦法第2條第1項所定「整體環境具地方特色」、「歷史脈絡與紋理完整且風貌協調具保存價值」、「具建築或產業特色」等要件，均為不確定法律概念，何謂「具有歷史、藝術或科學價值」，以及「具地方特色」、「具保存價值」、「具建築或產業特色」，不僅牽涉高度專業判斷，更涉及我國社會文化對於上述概念之共識為何，此非透過不同領域之人員參與認定程序使多元價值可以呈現、對話，並凝聚共識無以為功。

是以，立法者乃專設審議會制度，使不同專業領域之人員得以參與決議，並設計一系列之程序使不同領域人員之多元價值可以呈現。

從而，文資法之主管機關依法踐行前述審議程序後所為之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性（由文資法第6條第1項明定由審議會專責文化資產指定或登錄之審議，即可見法律有授權之旨），應可承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，行政法院原則上尊重行政之機關之判斷。

僅在行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，始例外加以審查，其可資審查之情形，包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。

2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。

3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。

4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。

5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。

6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。

7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。

8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字382號、第462號、第553號解釋理由參照）。

上開例示法院可審查之情形，大部分以存在行政機關進行判斷作成結論之理由時，法院始有可能審查。

此理由存在之要求，可以在行政法院尊重行政機關所為判斷之同時，擔保行政機關判斷之正確性。

苟行政機關進行判斷僅有結論而無理由，行政法院根本無從審查該判斷有無恣意違法情事，舉輕以明重，此際自應認行政機關之判斷出於恣意濫用而違法（最高行政法院103年度判字第66號判決、105年度判字第69號判決意旨參照）。

是以，系爭審議會對於化南新村聚落建築群之審查、判斷既有判斷餘地，即應要求其判斷存在明確之理由，此項理由至少是可以自其審查過程得知其審查結論之依據，否則法院無從審查系爭審議會所為判斷有無上述例示或其他法院可審查之瑕疵，而為欠缺理由之審議結論，屬判斷出於恣意濫用而違法。

(七)經查，被告所為前處分經前訴願決定撤銷後，已組成專案小組，並邀集提報人、原告、系爭審議會委員及相關機關等人員於108年5月24日、同年7月1日二度至化南新村進行文化資產價值審查會勘，並於108年7月27日召開公聽會聽取提報人、原告及民眾意見後，作成公聽會會議紀錄及第二次文資評估報告等情，已經本院查證屬實。

又觀之卷附系爭審議會第七屆委員名單（任期自107年3月2日至109年3月1日，見訴願卷一第861頁）、系爭審議會第123次會議會議紀錄及出席簽到表、委員意見表（見原處分卷第95至97頁、本院附件卷第1至2頁、第3至14頁），系爭審議會召開第123次會議時，委員共計21人，男性14人，女性7人，任一性別比例未低於全體委員總數三分之一，符合系爭審議會設置要點第2點第4項規定。

且扣除召集人、副召集人、臺北市政府工務局、都市發展局及民政局委員外，其餘16名委員為專家學者或民間團體代表，該等專家學者及民間團體代表之學經歷專長核與系爭審議會設置要點第2點第1項所列資格條件相符，人數不少於委員總人數四分之三而符合審議會組織辦法第4條第2項及系爭審議會設置要點第2點第2項規定，且該次會議審議化南新村案時，扣除應迴避之委員2名後，親自出席之委員總數為11人，均為專家學者及民間團體代表，符合系爭審議會設置要點第4點第2項規定，此固可認系爭審議會作成化南新村案之決議前已踐行文資法施行細則第15條第1項、系爭登錄輔助辦法第3條所定現場勘查、召開公聽會程序，且系爭審議會之組成合法。

然而：1.文資法第1條固揭示保存及活用文化資產，保障文化資產保存普遍平等之參與權，充實國民精神生活，發揚多元文化係立法者制定文資法之主要目的。

惟文資法第9條亦明定主管機關應尊重文化資產所有人之權益，可見立法者並未高舉文化資產保存為獨一、至高利益之意，毋寧文化資產之保存與活用具有多面並存之價值，均須加以衡酌、考量，不能僅考量文化資產保存價值。

因此，在審酌文化資產之保存與活用時，除須就文化資產之保存、活用價值與個別財產權之保障利益一併考量，倘若文化資產之指定、登錄，尚牽涉到保障實現文化資產集體文化權以外，國家所須履行之其他公共任務，抑或是涉及其他公共利益時，此際即存有國家義務衝突之情形，更應就所有可能受到影響的公共利益一併衡酌，盡力使國家各項公共任務之履行、公益目的之達成都能獲得保障，不可偏廢。

蓋指定、登錄文化資產以保存、活用之同時，或有延宕特定區域經濟發展，乃至國家科技、學術創新與變革之可能性。

在文化資產為私有財產時，不僅是以犧牲部分人民私法上權利及經濟利益為代價，甚至要求與文化資產有特定連結之人民，必須負擔原屬國家始有能力負擔之公共文化財保護義務。

而在文化資產為公有財產之情形，雖然可能不若私有財產般明顯涉及特別犧牲及損失補償問題，但所有公有財產，都可能是國家履行特定公共任務所需，甚至可能存有「若無該公有財產，則特定公共任務無從繼續履行或是將付出鉅額代價始能履行」之情形，故公有財產要做如何之管理、使用，實帶有公益色彩，此在特定公有財產已經承載一定公共任務，或已計畫將作為特定公共任務使用之情形尤為明顯。

文化資產之指定及登錄既然會造成財產所有人或管理人之使用、處分權限遭到限制，甚至使財產所有人或管理者負擔公共文化財保護義務，在公有財產遭指定為文化資產之情形，不論是對管理機關之財政預算，以及管理機關使用該財產履行公共任務之計畫，乃至背後所欲達成之公益目的均會造成重大影響，若無全盤之規劃考量，可能有害於管理機關公共任務之達成。

是以，主管機關在指定公有財產為公有文化資產時，倘該財產已涉及做其他公益目的之使用時，仍應就指定、登錄該公有財產為文化資產所能實現之文化資產價值利益，與不指定、登錄該財產為文化資產所能維護之其他公共利益加以權衡判斷，且應盡可能地使保存文化資產價值利益與該財產依原本計畫使用所能達成之其他公共利益均能獲得實現，並充分說明衡酌判斷，以及能否兼顧各種公益之理由，非謂只要是公有財產，即可不顧管理機關使用該財產之計畫，或是管理機關之財政負擔，任意指定、登錄公有財產為文化資產，此由處分時文資法施行細則第14條第2項、第3項已明文規定主管機關組成審議會審議各類文化資產之指定、登錄時，應依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、藝術、科學、自然等價值進行評估，且文化資產屬古蹟、歷史建築、紀念建築、聚落建築群、考古遺址、史蹟、文化景觀、自然地景及自然紀念物類別者，更應包括未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響，可以得到印證。

是被告所稱文化資產保存可分為「指定、登錄」及「執行面」兩個階段，在文化資產保存時應以文化價值為首要考量云云，實與文資法規定不符，已難憑採。

2.前述處分時文資法施行細則第3項雖然是規定：「……前項評估應包括『未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響』」，並未出現「財務規劃」等文字，但文化資產未來保存管理維護之「財務規劃」良窳，不僅牽涉該文化資產未來保存管理維護能否落實，以達成指定、登錄文化資產所欲追求之目的，且財務規劃資料充分與否，更會涉及主管機關在決定登錄與否與登錄範圍時，能否取得完全之資訊以判斷對於財產所有人或管理者所生影響，尤其是在涉及公有財產時，更牽涉到是否會對該公有財產原本所承載或計畫將承載的公益目的造成妨害。

質言之，只有在財務規劃已經充分評估時，方能對於文化資產未來保存管理維護的可實現性，以及對於指定、登錄與否與指定、登錄範圍所造成之影響進行有效評估。

欠缺財務規劃資料所為之「未來保存管理維護、指定登錄範圍影響」評估，係在不充分、不完全之資訊下進行評估，如同空中樓閣，難以擔保其評估結果之正確性。

是以，文資法施行細則第3項雖未出現「財務規劃」等文字，但解釋上此本即是進行未來保存管理維護、指定登錄範圍影響評估時所不可或缺之評估資料，而可為上揭條文文義所含蓋（「未來保存管理維護」並非僅止於財務規劃，尚有可能包括硬體規劃、軟體規劃，故「財務規劃」應為「未來保存管理維護」的下位概念之一）。

況且，文資法第14條原係104年8月31日文資法施行細則修正時所增訂，斯時條號為第7條之1，原條文為：「主管機關依本法規定進行文化資產指定、登錄之審議時，應依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、文化、藝術、科學、自然等價值，及未來管理維護財務規劃、指定登錄範圍之影響進行評估。」

其立法理由已指明：「文化資產保存法第六條第一項規定：『主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。』

，惟並無明定各類文化資產指定、登錄前，應有事先之評估機制，顯有未妥，爰增訂本條規定，俾使文化資產之指定、登錄程序更為完善，並有助於未來文化資產之管理維護工作（104年8月31日修正文資法施行細則增訂第7條之1立法理由參照）。」

嗣文資法施行細則於106年7月27日全文修正時，原條文移列為第14條第2項，並將文字修正為：「主管機關將文化資產指定、登錄或文化資產保存技術及保存者登錄、認定之個案交付審議會審議前，應依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、藝術、科學、自然等價值進行評估。」

另增訂第3項：「前項屬古蹟、歷史建築、紀念建築、聚落建築群、考古遺址、史蹟、文化景觀及自然地景類別者，應評估未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響。」

考之該次修正立法意旨載明：「因文化乃包括歷史、藝術、科學等價值，本法第三條序文及第一款第一目之文字已據此調整，爰酌作文字修正」、「有關未來管理維護之財務規劃、指定登錄範圍之影響評估，並不適用於各類別文化資產，爰新增第三項明定僅古蹟、歷史建築、紀念建築、聚落建築群、考古遺址、史蹟、文化景觀及自然地景類別必須進行未來保存管理維護、指定登錄範圍影響之評估」等旨。

其後，文資法施行細則雖於108年12月12日再次修正，但該次修正只是因配合文資法新增自然紀念物之文化資產類別而酌作文字修正（文資法施行細則第14條第3項106年7月27日、108年12月12日修正理由參照，該次修正後條文即為現行條文），是由文資法施行細則第14條修法脈絡觀察，該條雖歷經數次修正，但只是針對文化資產項目而異其評估內容，就聚落建築群之登錄而言反而是從原本僅須評估「未來保存管理維護財務規劃」之影響，擴及於「未來保存管理維護」之全面性影響，修正後之文義含蓋範圍反顯然較修正前更為廣泛、周延。

是以，不論是從文義解釋、歷史解釋，均無從得出文資法施行細則有意使主管機關及審議會登錄聚落建築群時，可以不用審酌未來保存管理維護「財務規劃」此一因素，則主管機關進行未來保存管理維護、指定登錄範圍影響評估，乃至後續審議會進行審議時，自仍應評估、審酌登錄聚落建築群未來保存管理維護之「財務規劃」，始屬適法。

至被告固援引文化部108年7月4日函以佐其說，且觀之該函釋內容雖謂：「……三、另前述細則第14條第3項規定：『前項屬古蹟、歷史建築、紀念建築、聚落建築群、考古遺址、史蹟、文化景觀及自然地景類別者，應評估未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響。』

，本項規定之類別乃屬建造物或場域類之有形文化資產，為助於文化資產保存、管理維護工作，爰規定其指定、登錄前應先評估未來保存管理維護及指定登錄範圍之影響。

惟『財務規劃』與該審查標的是否具歷史、藝術、科學等價值尚無直接關聯，且經指定登錄後，現行文資法就文化資產之保存維護等相關經費均有相關之輔助、補助規定，故為免於指定、登錄時因考量後續財務規劃而就具文化資產價值者不予以指定、登錄，本部106年7月27日修正發布之文資法施行細則第14條，爰將『財務規劃』等字刪除。」

（見本院卷一第295頁），然「財務規劃」本來就與某一文化資產是否具有「是否具歷史、藝術、科學等價值」無關，文資法施行細則第14條第3項要求主管機關評估特定種類文化資產未來保存管理維護及指定登錄範圍之影響，本來就不是要針對「是否具歷史、藝術、科學等價值」乙事進行判斷，而是要求主管機關在進行特定文化資產指定、登錄時，必須取得全面、廣泛的資訊將所有可能受到影響的利益（不論是公益或私益）綜合考量，且如前述說明，財務規劃實為評估未來保存管理維護及指定登錄範圍影響所不可或缺之資訊，是文化部108年7月4日函不僅與文資法、文資法施行細則第14條第2項、第3項立法意旨有違，且與文資法施行細則第14條第3項文義有所齟齬，自難參採。

3.歸納前述兩造之主張可知，兩造間爭執者，主要在於化南新村是否應為全區登錄。

就此而言，被告以原處分登錄化南新村全區為聚落建築群之理由，無非是：「1.化南新村為國立政治大學於1960年代起陸續興建之教職員宿舍，許多知名政大教授曾居住於此，人文薈萃，為政大在臺復校之重要見證，保留了遷台初期政大復校的教育文化記憶。

2.現存政治大學化南新村聚落建築群分為甲、乙兩區，住宅為二層樓加強磚造之雙拼建築，建物內部空間精簡，反應1960年代的經建條件。

建築設計特色包括架高樓板以避免淹水；

具抗震功能之樓梯間牆面與呈十字交叉之分間牆，具有低矮建築優良結構系統之特徵；

具特色之紅磚砌築式，如圍牆平面之Z字型轉折等，以當時可以利用之材料、工法，建築設計及施工品質皆具水準。

3.建物為南北向，對日照、氣候有合理之反映。

建築高度與巷道寬度比例適當，區內巷弄、圍牆圍塑的家戶關係，及甲、乙區間留設小公園(即52地號)，形成極富特色的鄰里景況，空間規劃良好且街巷紋理保存完整。

4.既有停車場為聚落必要構成空間，自始即為整體化南新村之部分，應納入聚落建築群土地範圍。

5.符合聚落建築群登錄廢止審查及輔助辦法第2條第1項第1、2、3款登錄基準（見原處分公告事項二（四）登錄理由及其法令依據，本院卷一第138至139頁）。」

其中，登錄理由第1點雖謂「化南新村為國立政治大學於1960年代起陸續興建之教職員宿舍，許多知名政大教授曾居住於此，人文薈萃，為政大在臺復校之重要見證，保留了遷台初期政大復校的教育文化記憶」，然觀之被告所提出之第二次文資評估報告、系爭審議會第123次會議會議紀錄、該次會議委員意見表（見原處分卷第63至115頁），均未見系爭審議會對於「是何知名政大教授」曾居住於化南新村」乙事有何討論，原處分亦未載明其所認定之「知名政大教授」究為何人，而使化南新村之保存可以做為原告在臺復校之重要見證，遑論被告從未說明其所稱「知名政大教授」在化南新村居住區域之分布情況為何（是分散在全部區域？還是只集中在某些區域？），是被告前揭登錄理由形同僅有結論而無實質理由，且因原處分僅空泛稱「知名政大教授」曾居住化南新村，未說明所謂「知名政大教授」為何人及居住分布情形，以致本院無從審查原處分所認定之事實是否有誤，以及劃定範圍是否有判斷瑕疵，判斷實屬恣意。

4.另上揭登錄理由第4點雖謂：「既有停車場為聚落空間之必要構成空間，自始即為整體化南新村之一部分，應納入聚落建築群土地範圍。」

但依卷附第二次文資評估報告、系爭審議會第123次會議會議紀錄、該次會議委員意見表之記載（見原處分卷第75至83頁、第95至115頁），化南新村現存甲、乙區，共計60戶，並有兩處停車場，分別位在51地號土地東側的第一停車場及119地號土地北側的第二停車場，第一停車場原為農地及綠地，至98年間改為停車場使用，迄今已約15年；

第二停車場則原為樹林，為與北側農地之分界，至93年時改為停車場用地，迄今已約20年。

且觀之現況照片（見原處分卷第83頁），第一停車場已經鋪設水泥路面，四周亦已為現代水泥建築景觀，是化南新村既有停車場不論是在外觀、時間、空間似非不能與其他區域分割區隔。

但第二次文資評估報告劃定範圍建議欄僅簡略稱：「……位於51地號之第一停車場與119地號之第二停車場除作為住戶停車空間外，亦為政治大學化南新村與周邊建物之緩衝區。

……」無從得知何以第二次評估報告認為現況供作停車場使用之既有停車場無法與其他區域分割而須全區登錄之理由，且後續系爭審議會審議時，亦未見與會委員對於化南新村第一停車場、第二停車場是否確實無法與其他區域分割而須全區登錄之事有何討論，是本件實無從得知系爭審議會是基於何種事證及理由形成既有停車場為聚落必要構成空間，而應納入聚落建築群範圍之結論，則原處分對此所為之判斷仍僅有結論而無理由，使本院無從審查其判斷瑕疵是否存在，依上述說明，同有判斷出於恣意之違誤。

5.原告乃國立大學，依大學法第1條第1項規定，肩負研究學術，培育人才，提升文化，服務社會，促進國家發展等公共任務，且依同條第2項規定，大學除受學術自由之保障，且在法律規定範圍內，享有自治權。

其中，學術發展不僅涉及國家負有建構使國民人格自我開展盡可能實現之文化環境義務，盱衡今日我國面臨國際間全球化挑戰、工業及科技競爭之景況，一國學術發展的成效，更是我國在國際間競爭力的重要基石，攸關我國國力發展。

因此，「學術自由」不僅僅是憲法上的基本權，更是憲法及法律層面的誡命，此意謂著國家負有確保未來學術發展得以順利進行，以及對於教學、研究之主要場所大學，負有提供必要資源之義務。

蓋國家如不能創設必要之事實條件，實難以期待大學能獨立地進行研究及講學，此將有使保障學術自由淪為口號之風險，更危及我國國力發展。

因此，參諸前揭公有財產指定、登錄為文化資產之說明，國立大學對其所有或所管理之公有財產，如已有推動校務運作之計畫，將涉及國立大學校務之運作及上述公共任務之履行，此際更應謹慎審視指定、登錄文化資產是否會阻礙上述國立大學公共任務之履行，並在所牽涉之各種公益間比較、權衡，及盡可能地使保障文化資產及大學推動上述公共任務等公共利益均能獲得實現。

尤其是，我國國立大學運作經費由編列預算制改為校務基金制後，依國立大學校院校務基金設置條例規定，各國立大學均負有部分自籌收入之責，在此情況下，國立大學入不敷出之情形並非不能想像。

是以，主管機關及審議會更應謹慎評估文化資產之指定、登錄對於國立大學在財務面所產生之影響，以免造成國立大學因財務負擔過重以致無法履行其原本應為之公共任務。

6.本件依卷附被告106年4月12日會勘出席單位意見表之記載（見訴願卷一第161至169頁），原告於被告專案小組106年4月12日會勘時，已一再表明並非反對文化資產保護，而是系爭土地原本已有規劃興建法學院新院館及教學研究空間、學人宿舍使用等用途，且一再反映倘若全區登錄，原告財務將無力負擔，至若部分保留則仍須為財務評估等情，而斯時原告多名學生亦已於會勘時陳明化南新村的巷道狹小，有公共安全之疑慮，原告法學院法律學科之產學能量遲遲礙於硬體設備不足而受限，學生上課討論空間嚴重不足，受教之權益遭受壓縮。

其後，原告在被告多次會勘、召開公聽會，乃至系爭審議會審議時，仍一再表達系爭土地係透過徵收而得，原始徵收之目的即係為興建法學院等教育事業使用，原告亦已規劃教育用途，如果全區登錄，不僅12年的規劃徒勞無功，影響法學教育之推動，壓縮校內空間，對於校務推動造成不利，且原告財務無力負擔後續保存管理維護之費用等情，此有被告106年6月1日會勘出席單位意見表、北市文資審議會第102次會議會議紀錄所附民眾及出席單位意見彙整、被告107年2月14日暫定古蹟「政治大學化南新村」劃定範圍諮詢會議會議紀錄、107年3月12日化南新村登錄聚落建築群公聽會會議紀錄、系爭審議會107年3月30日104次會議會議紀錄所附民眾及出席單位意見彙整，被告專案小組108年5月24日、108年7月1日會勘紀錄、108年7月27日公聽會會議紀錄各1份在卷可憑(見訴願卷一第188頁、第209頁、第232至236頁、第260至261頁、第302至304頁，原處分卷一第1至2頁、第11至13頁、第31至35頁、第37至39頁），且原告於本院審理時亦已提出系爭土地徵收及原告規劃使用資料以佐其說（見本院卷一第167至184頁），可信原告所稱就化南新村已規劃部分保留、部分開發方案，且就開發部分係供學術教育使用乙節，並非子虛。

是依前述說明，被告於決定是否登錄化南新村全區為聚落建築群時，自應審酌是否會對於原告校務運作，乃至財務負擔造成過度之不利益，以致妨害原告研究學術，培育人才，提升文化，促進國家發展等公共任務之履行。

7.觀之卷附被告專案小組108年5月24日、108年7月1日會勘紀錄、108年7月27日公聽會會議紀錄及第二次文資評估報告之記載（見原處卷第1至9頁、第11至26頁、第37至61頁、第63至94頁)，被告於提送系爭審議會審議前，均僅在評估化南新村是否具有文化資產保存價值，並未就登錄化南新村全區為聚落建築群未來保存管理維護之財務規劃進行評估。

另觀之系爭審議會第123次會議會議紀錄之記載（見原處分卷第96至97頁），系爭審議會召開第123次會議時，仍然未見將化南新村全區登錄為聚落建築群未來保存維護管理之財務規劃資料，亦未見與會委員對於登錄化南新村全區為聚落建築群是否會造成原告財務負擔過重，妨害原告履行研究學術、培育人才、提升文化、促進國家發展等公共任務乙事有何討論。

況細繹該次會議與會委員意見彙整（見原處分卷第113至114頁），該次會議共有10位委員出具書面意見，分別為：⑴劉淑音、薛琴、米復國、詹添全、蘇瑛敏等5位委員之意見僅有「同意」、「同意登錄化南新村為聚落建築群」、「同意擬辦所提事項」、「同意擬辦建議辦理」等結論，並無形成此等結論之具體理由。

⑵丘如華委員之意見為：「化南新村之保存與臺灣教育史發展有著非常重要的關係，教育的內涵與文化歷史息息相關。

文化資產保存中聚落保存並非新的觀念，但仍未被臺灣多年來由下而上的社區環境將消失殆盡的地方建築，聚落努力仍嫌不夠。

化南聚落保存是臺北文資保存的重要指標，完整具有歷史記憶，教育發展的化南新村全區保存是政大的未來發展的亮點。

有歷史、歷史建築的大學是值得驕傲及讚許的。」

⑶戴寶村委員之意見為：「同意，本案列入文化資產，有利於大學校園空間發展脈絡之完整性。」

⑷張崑振委員之意見為：「①化南新村與政大復校初期四維堂、志希、果夫二樓同為政大及附近地區發展歷史的重要見證。

②化南新村已有部分（南側）遭到拆除改建，現有建築群的維持保留，除周全其完整性外，亦可保留其基地紋理與脈絡。

③政大所提再利用方案可納入後續保存之討論。」

⑸劉益昌委員之意見為：「應以全區保存為優先的思維，後續再利用可以界定文資身分後再討論。」

⑹黃俊銘委員之意見為：「①本案依政大對北市府訴願決定撤銷原處分，判定另處分，而此訴願成立理由為程序之不完備，未記載公告表決數之紀錄，本次重新表決聚落建築群之登錄後，公告內容必須完備。

②爭議之一另有理由為文資評估報告未針對管理維護具體規劃提出明確評估內容，指定登錄範圍之影響，均應於文資評估報告中補充（今日政大的保存再利用的管維等計畫值得肯定，請參考納入相關文件中）。

③針對指定登錄範圍的停車場的必要性有異議之處，應在本次登錄範圍內釐清，在登錄範圍表決後，應針對理由述明以回覆訴願案由。」

由上述委員意見觀之，與會委員對於第二次文資評估報告未針對管理維護具體規劃提出明確評估內容及指定登錄範圍之影響並非毫無質疑，但此未見系爭審議會對此有何討論，且綜合各委員之意見，仍無法得知系爭審議會何以判斷「於本案中應優先追求將化南新村全區登錄為聚落建築群之文化資產利益」、「將化南新村全區登錄為聚落建築群不致對原告之財務造成過度負擔」之具體理由。

被告雖辯稱原告可以編列預算，及已經提供原告補助，且被告以原處分將化南新村全區登錄為聚落建築群後，原告仍得就化南新村進行再利用或新舊融合開發，獲得適當利益，足以大幅降低對於其財務負擔，不致影響其履行公共任務云云，然依被告前述答辯理由已可知悉，縱使原告申請補助款，亦非全額補助，而編列預算是否能如數通過，亦有不明。

況且，本件既缺乏化南新村全區未來保存管理維護之財務規劃資料，則被告作成原處分登錄化南新村與否及劃定登錄範圍大小，究竟會對於原告造成多大的財務負擔，此財務負擔能否以編列預算、申請補助款之方式充足支應，均因欠缺核對之基礎而難以究明。

是被告在欠缺化南新村全區未來保存管理維護財務規劃資料之情況下，實無從正確評估登錄化南新村全區為聚落建築群，對於未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響，亦使本院無從審查被告將化南新村全區登錄為聚落建築群之判斷有無出於恣意濫用之上述例示或其他法院可審查之瑕疵，是被告依憑系爭審議會出於不完全之資訊及欠缺理由之審議結論而為判斷，即屬判斷出於恣意濫用而違法。

另考諸系爭審議會第123次會議會議紀錄及原處分所載前述登錄理由，對於前揭於作成判斷時所應斟酌及說理之事項，並未具體說明其判斷理由，亦有違法治國家應遵守之明確性原則。

(八)綜上所述，本件被告及系爭審議會對於化南新村全區是否應登錄為聚落建築群之理由既有前述出於不完全之資訊、恣意判斷及違反明確性原則之判斷瑕疵，則被告以原處分將化南新村全區登錄為聚落建築群，自有違法，訴願決定遞予維持，亦有未合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准予。

另系爭審議會設置要點第4點第1項明定：「……；

會議由召集人擔任主席，召集人因故不能主持時，由副召集人代理之；

召集人及副召集人均因故不能主持時，由『出席委員互推一人』擔任主席。」

是系爭審議會召開第123次會議時，召集人及副召集人既均有迴避事由而無法主持會議，即應由出席委員互推1人為主席，然該次會議漏未記載薛琴委員擔任主席之經過，為杜爭議，關於系爭審議會召集人及副召集人均因故不能主持時，由出席委員互推一人擔任主席之經過情形自應於會議紀錄中詳實記載，以示程序正當，併此指明。

七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 113 年 1 月 5 日
審判長法 官 楊得君
法 官 周泰德
法 官 彭康凡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。
3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 113 年 1 月 5 日
書記官 陳可欣