臺北高等行政法院行政-TPBA,110,交上,4,20220225,1

臺北高等行政法院判決
110年度交上字第4號
上 訴 人 李彥汀
李湘云
共 同
訴訟代理人 張逸婷律師
上 訴 人 新北市政府警察局三峽分局

代 表 人 許芳毅



訴訟代理人 林泰亨
吳謹斌
李思瑩律師
被 上訴人 劉錦郎
劉沅益
官純嘒
上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於臺灣新北地方法院民國109年11月5日109年度交字第254號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決關於附表一（不含編號3、編號14）、附表二（不含編號50、編號53）、附表三、附表四、附表五所示之裁決處分暨該訴訟費用部分廢棄，發回臺灣新北地方法院行政訴訟庭。

理 由

一、爭訟概要：上訴人新北市政府警察局三峽分局（下稱三峽分局）所屬三峽派出所警員於如臺灣新北地方法院109年度交字第254號行政訴訟判決（下稱原判決）附表一至五所示之時間、地點執行稽查，因認上訴人李彥汀、李湘云暨被上訴人劉錦郎、劉沅益、官純嘒分別有「未經許可在道路擺設攤位」之違規行為，予以當場舉發；

嗣經上訴人三峽分局審認上訴人李彥汀、李湘云暨被上訴人劉錦郎、劉沅益、官純嘒有此違規事實，乃依道路交通管理處罰條例第82條第1項第10款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準表等規定，以如原判決附表一至五所示之違反道路交通管理事件裁決，各次裁處罰鍰新臺幣（下同）1,500元（下稱原裁決）。

因上訴人李彥汀、李湘云暨被上訴人劉錦郎、劉沅益、官純嘒不服原裁決而提起行政訴訟，經臺灣新北地方法院於民國109年11月5日以原判決，將上訴人三峽分局所為如原判決附表三、附表四、附表五所示之裁決處分，均撤銷（至有關原判決撤銷附表一編號3、編號14、附表二編號50、編號53所示之裁決處分部分，由本院另行裁定），另上訴人李彥汀、李湘云其餘之訴駁回；

然上訴人三峽分局對原判決撤銷部分不服，另上訴人李彥汀、李湘云對原判決駁回部分不服，各自提起上訴。

二、上訴人李彥汀、李湘云暨被上訴人劉錦郎、劉沅益、官純嘒起訴主張及訴之聲明，另上訴人三峽分局於原審之答辯及聲明，及原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。

三、上訴意旨略以：㈠上訴人三峽分局部分：上訴人李彥汀、李湘云暨被上訴人劉錦郎、劉沅益、官純嘒擺設攤位之坐落新北市三峽區民權段000地號土地（即新北市○○區○○街0、0、0之0號斜上方，與○○街00、00之0號，下稱系爭000土地），業經臺灣高等法院以96年度上字第102號民事判決，認定為騎樓用地且相當於既成道路性質；

然原判決竟作成非供公眾通行之相反認定，且未具體說明理由及依據，有應調查證據未予調查之違誤，及判決不備理由之當然違背法令事由。

又系爭000土地是否具備符合公眾通行之特定，屬行政機關之判斷事項，亦為判斷餘地之範疇；

則新北市政府於107年12月22日以新北府工使字第1072446617號函，敘明系爭000土地之類似騎樓構造物（臨長福街）具公眾通行使用，但原判決未具體指明新北市政府之判斷過程有何違法之處，逕自作成不同之認定，核有判決適用法則不當之違誤。

故原判決未詳予究明即審認事實，率予判決撤銷原裁決，除有判決理由不備外，尚有適用法令不當情事，所為認事用法亦有違誤；

爰提起本件上訴，訴請將原判決不利部分廢棄，併駁回上訴人李彥汀、李湘云暨被上訴人劉錦郎、劉沅益、官純嘒在原審之訴等語。

併為聲明：⒈原判決不利於上訴人三峽分局部分廢棄，⒉上開廢棄部分，上訴人李彥汀、李湘云暨被上訴人劉錦郎、劉沅益、官純嘒在原審之訴駁回。

㈡上訴人李彥汀、李湘云部分：新北市政府雖有就系爭000土地性質為認定，但過程中未論及攤位是否占用同地段000地號土地（下稱系爭000土地），且上訴人三峽分局亦無舉證上訴人李彥汀、李湘云各次擺攤行為有占用系爭000土地，復上訴人李彥汀、李湘云擺攤僅有使用系爭000土地，不及於系爭000土地；

然原判決卻認上訴人李彥汀、李湘云擺攤有占用系爭000土地，遽以裁判，實有未盡調查證據之違誤。

再上訴人李彥汀、李湘云於108年12月28日至109年3月29日，於3個月期間遭連續舉發達383次其中不乏僅間隔數分鐘情形，有違比例原則；

蓋上訴人李湘云之子李逢時（即系爭000土地所有人）過往與鄰地所有人民事訴訟時，經臺灣高等法院以100年度上易字第932號民事判決，認定李逢時有使用系爭000土地權利，上訴人李彥汀、李湘云基此擺攤，乃本於對司法判決之信任而繼續使用，上訴人三峽分局實無由在數分鐘內連續舉發，故原裁決顯有違比例原則，致原判決有違背法令情事，爰提起本件上訴，訴請將原判決駁回部分廢棄等語。

併為聲明：原判決關於駁回上訴人李彥汀、李湘云之訴部分廢棄。

四、本院之判斷：㈠按判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；

有判決不備理由或理由矛盾情形者，其判決當然違背法令，行政訴訟法第237條之9第2項準用第236條之2第3項、第243條第1項、第2項第6款定有明文。

又當事人提出之攻擊或防禦方法，行政法院應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷其真偽，而將得心證之理由記明於判決；

如對於當事人提出之攻擊或防禦方法未加以調查，並將其判斷之理由記明於判決，或認定事實徒憑臆測而不憑證據者，即構成行政訴訟法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令；

如認定事實與所憑證據內容不符者，則屬同款所謂判決理由矛盾（最高行政法院102年度判字第716號判決同此見解）。

㈡再道路，指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方；

有未經許可在道路擺設攤位情形者，除責令行為人即時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主1,200元以上2,400元以下罰鍰，復為道路交通管理處罰條例第3條第1款、第82條第1項第10款所明定。

且道路交通管理處罰條例第82條第1項第10款所定未經許可在道路擺設攤位之違規行為，一經完成，即實現禁止規定之構成要件，在行為人未收攤離去該擺攤之處所前，該次違規狀態一直存在，故若出於單一意思，而未經許可在道路擺設攤位，係違反同一行政法上義務之接續犯，在法律上應評價為一行為，於警察機關依該規定，責令行為人即時停止並消除障礙，及裁處罰鍰後，始切斷違規行為之單一性。

雖立法者就此種違規事實繼續之違規行為，固得以法律規定行政機關執法人員得連續舉發，藉舉發其違規事實之次數，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，藉多次處罰之遏阻作用，以防制違規事實繼續發生，此種手段有助於目的之達成，對維護交通秩序、確保交通安全之目的而言，在客觀條件之限制下，更有其必要性及實效性；

惟每次舉發既然各別構成一次違規行為，則連續舉發之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第604號著有解釋理由書亦可參照。

㈢查上訴人三峽分局以上訴人李彥汀、李湘云暨被上訴人劉錦郎、劉沅益、官純嘒在系爭000、000土地擺設攤位，因該處為道路交通管理處罰條例第3條第1款所定道路，而有違反同條例第82條第1項第10款之違規行為，固有舉發違反道路交通管理事件通知單、警員職務報告等在卷可參（見原審卷㈢第9頁至第33頁、第37頁至第63頁、第69頁至第132頁、第135頁至第154頁、第157頁、第333頁至第579頁）。

然上訴人李彥汀、李湘云主張渠等使用系爭000土地有合法權源，且該處非屬道路，亦無占用系爭000土地情事，究事實為何，猶待原審法院依論理及經驗法則判斷其真偽；

復上訴人李彥汀、李湘云認上訴人三峽分局所屬三峽派出所警員就本件違規行為連續舉發，有違憲法上之比例原則，所述是否可採，原審法院亦應將得心證之理由記明於判決；

另系爭000、000土地是否為既成道路、騎樓或其他供公眾通行之地方，而為該條例所定道路，原審法院自應審視有關事證予以判斷，方屬適法。

㈣惟原判決認定上訴人李彥汀、李湘云如附表一（不含編號3、編號14）、附表二（不含編號50、編號53）擺攤位置，因逾越至系爭000土地，而該處係新北市政府所有，且使用分區為「部分景觀道路用地、部分道路用地」，為具「騎樓」構造形式，屬道路交通管理處罰條例第3條第1款所定道路，乃依憑另案（臺灣新北地方法院108年度交字第309號、第503號）109年1月9日勘驗筆錄暨測量成果圖為據（見另案503號卷㈥第353頁至第355頁、第357頁至第381頁）；

然依卷附警員職務報告所載，各該次舉發上訴人李彥汀、李湘云未經許可在道路擺設攤位之違規行為時，並無拍攝、紀錄所擺攤位實際坐落地點，究另案109年1月9日勘驗筆錄所載內容，是否為上訴人李彥汀、李湘云本件各該次擺攤實際位置，歷次違規行為是否均有占用系爭000土地情形，未見原判決加以敘明，當已構成判決理由不備之違法。

且上訴人三峽分局所屬三峽派出所警員數度對上訴人李彥汀、李湘云實施稽查，復當場舉發未經許可在道路擺設攤位之違規行為，各該舉發日期相近，甚且一日內多次舉發，更有兩次舉發時間僅間隔數十分鐘情形；

究前述連續舉發之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，關乎上訴人李彥汀、李湘云主觀上違反未經許可在道路擺設攤位之意思決定，是否出於單一意思，抑或另行起意，有無違反一行為不二罰原則，而有悖於憲法上之比例原則，但原判決恝置不論，同有判決理由不備之違法。

㈤另既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；

其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；

其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要；

至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，司法院釋字第400號著有解釋理由書可資參照。

故既成道路係供公眾通行，自屬道路交通管理處罰條例第3條第1款所定道路，非經許可，不得在其上擺設攤位，否則即違反同條例第82條第1項第10款規定；

惟土地是否具有「供公眾通行」之特性，而屬道路，為事實認定問題，未涉及不確定法律概念之判斷，亦不具有高度屬人性、不可替代性、風險之預測與評估及價值取捨等專業判斷特性，行政機關就此所為決定，並無判斷餘地可言。

㈥則系爭000土地使用分區屬改制前臺北縣政府於89年8月所發布「變更三峽都市計畫（三角湧老街區再發展方案）」之歷史風貌特定專用區，非屬公共設施用地，依前開都市計畫都市設計準則規定，民權街轉角銜接長福街處，應延續街屋型式，保有騎樓空間之設置，惟轉向長福街部分已脫離景觀道路用地之範疇，但坐落系爭000土地之構造物，無辦理合法建物登記資料，非屬建築法第43條第2項規定之騎樓，長福街6號房屋前方搭設遮雨棚之空地，為建築基地範圍內之法定空地，非騎樓或道路範圍，且系爭000土地查無因無償供公眾通行，依土地稅減免規則第9條免徵地價稅等情，固有土地所有權狀及登記謄本、新北市政府都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書、新北市政府稅捐稽徵處三鶯分處108年9月16日新北稅鶯一字第1084917932號函、新北市政府工務局104年8月26日新北工使字第1041572405號函、新北市政府城鄉發展局簽稿會單附卷足憑（見另案309號卷㈠第323頁、第325頁，卷㈡第49頁、第103頁、第173頁、第183頁）。

然此僅得證明系爭000土地非道路交通管理處罰條例第3條第1款所稱之騎樓，但依卷附臺灣高等法院以96年度上字第102號、100年度上易字第932號民事判決所載，系爭000土地自日據時期以來，即用供公眾往來及通行，已相當於既成道路（見原審卷㈣第419頁至第446頁），究此事實真偽與否，攸關本件未經許可在道路擺設攤位之違規行為有無，但原判決對此未加予敘明，遽謂被上訴人劉錦郎、劉沅益、官純嘒並無如原判決附表三、附表四、附表五所示之違規行為，核有判決不備理由之違法。

㈦是原判決關於附表一（不含編號3、編號14）、附表二（不含編號50、編號53）部分，就上訴人李彥汀、李湘云各該次未經許可在道路擺設攤位之違規行為，是否均有占用系爭000土地，且上訴人三峽分局所屬三峽派出所警員連續舉發之間隔期間是否過密，而有悖於憲法上之比例原則，俱未見原判決詳加論述；

另有關附表三、附表四、附表五被上訴人劉錦郎、劉沅益、官純嘒之違規行為部分，對系爭000土地有無該當既成道路之要件，亦無見原判決敘明其得心證之理由，核有判決理由不備之違法，且其違法情事足以影響判決結果。

故上訴人李彥汀、李湘云及三峽分局分別指摘原判決關於附表一（不含編號3、編號14）、附表二（不含編號50、編號53）、附表三、附表四、附表五所示之裁決處分，有違背法令情形，洵屬有據。

五、綜上所述，原判決關於附表一（不含編號3、編號14）、附表二（不含編號50、編號53）、附表三、附表四、附表五部分，既有如上述之違背法令情事，且足以影響判決之結果；

則上訴人李彥汀、李湘云及三峽分局分別指摘原判決該部分違背法令，求予廢棄，為有理由。

又此部分事證未臻明確，本院尚無從逕依原判決所查得事證自為判決，有由原審再為調查審認之必要，爰將原判決該部分廢棄，發回原審更為適法之裁判。

六、依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 111 年 2 月 25 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君
法 官 黃翊哲
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 111 年 2 月 25 日
書記官 李芸宜