臺北高等行政法院行政-TPBA,110,訴,1253,20230413,2

臺北高等行政法院判決
110年度訴字第1253號
112年3月16日辯論終結
原 告 蔡慧貞
被 告 新北市政府養護工程處
代 表 人 簡必琦（處長）
訴訟代理人 邱婉婷
江怡貞
參 加 人 新北市政府地政局
代 表 人 汪禮國（局長）
訴訟代理人 梅振豪
劉芷菱
蕭旭剛
上列當事人間公有財產管理事務事件，原告不服新北市政府中華民國110年5月13日新北府訴決字第1100521356號（案號：1102140319號）及110年8月27日新北府訴決字第1101233893號（案號：1102010724號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴關於收回被徵收土地部分駁回。

原告其餘之訴移送臺灣新北地方法院民事庭。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由甲、程序事項：

壹、按行政程序法第17條規定：「（第1項）行政機關對事件管轄權之有無，應依職權調查；

其認無管轄權者，應即移送有管轄權之機關，並通知當事人。

（第2項）人民於法定期間內提出申請，依前項規定移送有管轄權之機關者，視同已在法定期間內向有管轄權之機關提出申請。」

，本件新北市政府於民國（下同）110年5月13日以新北府訴決字第1100521356號（案號：1102140319號）訴願不受理，原告於110年5月17日即對前揭訴願決定再度提起訴願，其真意應是要提起行政訴訟，新北市政府即應依職權調查原告之真意，並移送行政法院，但新北市政府未為調查，逕為第二次訴願不受理（110年8月27日新北府訴決字第1101233893號，案號：1102010724號）之決定，尚有未洽。

應視同原告已在法定期間內（110年5月17日）向行政法院提起行政訴訟，被告主張「原告於110年10月26日始提起本件訴訟，已逾越行政訴訟法第106條第1項之起訴法定不變期間」云云，尚不足採。

貳、本件參加人代表人原為康秋桂，訴訟進行中變更為汪禮國，茲據參加人新任代表人具狀聲明承受訴訟（見本院卷第203頁），核無不合，應予准許。

參、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」

「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」

行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。

查原告訴之聲明原為：「一、撤銷訴願決定書。

二、訴訟費用由被告負擔。」

（見本院卷第11頁）。

嗣原告於111年3月18日本院準備程序中追加聲明為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。

二、被告應作成准予原告價購土地之行政處分。

三、訴訟費用由被告負擔。」

（見本院卷第94頁）。

核其追加訴之聲明之內容尚在本件固有之審理範圍，無礙兩造及參加人前就本件實體爭點已為之攻擊防禦方法及證據資料之實效性，是基於程序經濟，本院認原告所為訴之變更，洵屬適當，應予准許。

乙、實體方面：

壹、事實概要：原告因其所有其他建築物越界占用新北市政府所有、原由被告管理之新北市中和區景福段888、888-1、888-2地號等3筆土地（下稱系爭土地），分別於109年9月26日及同年10月26日向新北市政府請求出售（租）。

其中新北市中和區景福段888地號土地（下稱888地號土地）係屬新北市中和秀朗橋北側區段徵收開發案範圍，參加人為該區段徵收案需用土地人，並以888地號土地後續將循都市計畫規劃及區段徵收範圍內公有土地處分方式辦理，無涉土地徵收作業為由，以新北市政府109年10月7日新北府地區字第1091902171號函知被告，被告遂以109年10月14日新北養勞字第1094904335號函（下稱原處分）駁回原告上開3筆土地之購地申請，原告不服，循序提起訴願，業經二次訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張：

一、原告自75年向建築商購入，當時買的時候是新建，便已築起外圍牆（74年完工，化糞池就在圍牆內）。

二、81年地籍重測面積卻增加（357平方公尺到369.21平方公尺），地政機關亦未表明有占用情事，但從測量成果圖裡面看出旁邊有空地，原告請教過地政事務所測量成果圖係如何繪製，卻並未接獲答覆。

三、原告訴願時主張依土地法第219條及土地徵收條例第9條辦理，惟遭訴願駁回，再訴願主張都市計畫法第5條、第15條超過25年規定，又依照都市計畫法每5年應通盤檢討一次，惟前臺北縣政府並未依照都市計畫法每5年通盤檢討之規定，告知原告有占有情事，卻於本次區段徵收拓寬馬路時告知原告占用到公有地，系爭土地是秀朗橋下的巷子並無通路，原告嗣後請被告說明，被告稱原告占用的部分並非真正馬路上的路，而是人行步道，有占用到隔壁的土地公廟，而土地公廟是公有財，原告不知其有無登記。

四、原告曾針對占用面積申請鑑界，地政事務所表示原告並非所有權人，故不得申請。

五、新北市市有財產管理自治條例是原告申請價購後才訂定的行政命令，不得溯及既往適用，原告主張是以現有法定程序之律法，但被告卻以行政命令為答辯。

新北市市有財產管理自治條例、新北市市有財產產籍管理要點皆沒有書明有關徵收後應作何善後，很清楚是以欲直接價購市府公有土地為主，與原告欲購土地是有不同。

憲法第十一章地方制度規定甚明，與國家法律抵觸無效，應依法行政，且公共建設是否必須考量影響老百姓最少原則。

六、並聲明：

（一）訴願決定及原處分均撤銷。

（二）被告應作成准予原告價購土地之行政處分。

（三）訴訟費用由被告負擔。

參、被告則以：

一、程序事項：

（一）新北市政府於110年5月13日以新北府訴決字第1100521356號函（案號：1102140319號，被告誤繕為1102010724號）訴願不受理，原告迄至110年10月26日提起本件訴訟，顯已逾越行政訴訟法第106條第1項之起訴法定不變期間。

（二）原告欠缺權利保護必要：縱原告提起本訴合乎法定救濟期間，其主張依土地法第219條暨土地徵收條例第9條請求價購或承租中和區景福段888、888-1、888-2地號等3筆土地，查前開規定係原土地所有權人就經機關徵收或徵收公告後，於一定條件下，得向機關請求價購買回之規定，並無賦予原土地所有權人以外之人得向機關提出申請之公法上請求權，從而，原告就所請事項依法無請求權，鈞院應依行政訴訟法第107條第3項以判決駁回之。

二、實體理由：

（一）依新北市市有財產管理自治條例第10條、第11條、第12條、第30條及第32條規定，系爭土地為公有財產，有公用之需求，無用途廢止或基於事實需要變更為市有非公用財產，依規定被告不得就該土地為任何處分、設定負擔或擅為收益。

（二）復原告陳稱被告上開主張有違法律不溯及既往云云，惟本件原告係於109年9月26日、109年10月26日，二次以陳情方式欲價購系爭3筆土地，而新北市市有財產管理自治條例雖制定於109年10月14日，然公用財產不得為任何處分、設定負擔或擅為收益之規範，早已於101年12月25日訂於新北市市有財產管理規則第13條，後續104年7月22日修法亦未變動前揭規範意旨，僅變動條號訂於第15條；

另於109年10月14日為使法令更符合法律保留之要求，始以新北市市有財產管理自治條例統一管理新北市財產。

據此，公用財產新北市政府各機關不得為任何處分、設定負擔或擅為收益之規定已行之有年，原告於109年9月26日向新北市政府申請價購系爭土地，被告依當時之新北市市有財產管理規則第15條，就公用財產自不得為任何之處分，未有法律不溯及既往之違反。

三、並聲明：

（一）駁回原告之訴。

（二）訴訟費用由原告負擔。

肆、參加人則以：參加人為辦理區段徵收補償，於109年9月17日查估現場時發現原告有越界情事，並告知原告，原告才向被告申請購買系爭三筆土地。

888-1、888-2地號現在屬於被告管有的道路用地，888地號於109年10月14日是屬於被告的，至111年3月30日被參加人區段徵收後，才屬於參加人的；

又若原告勝訴，則可價購888地號土地，對參加人將會造成影響，因市有土地財產不得為其他處分，且參加人已經依照土地徵收條例向被告撥用取得系爭土地。

伍、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出原告109年9月26日及同年10月26日申請書（見本院卷第25-27頁）、新北市政府110年5月13日新北府訴決字第1100521356號（案號：1102140319號）訴願決定書（見本院卷第49-57頁）及110年8月27日新北府訴決字第1101233893號（案號：1102010724號）訴願決定書（見本院卷第70-72頁）、新北市政府109年10月7日新北府地區字第1091902171號函（見本院卷第217-218頁）、被告109年10月14日新北養勞字第1094904335號函（見本院卷第219頁）、被告109年11月5日新北養勞字第1094910000號函（見本院卷第313頁）、新北市市有財產管理自治條例（109年10月14日公布，見本院卷第321-327頁）、新北市市有財產管理規則（104年7月22日修正前原條文；

109年11月25日廢止，見本院卷第331-333頁）、新北市政府109年12月2日新北府財產字第1092348612號函（見本院卷第339頁）等本院卷所附證物為證，其形式真正為兩造及參加人所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：原告得否依土地法第219條、土地徵收條例第9條規定申請價購系爭3筆土地？

陸、本院之判斷：

一、本件相牽涉之法條：

（一）土地法第25條規定：「直轄市或縣（市）政府對於其所管公有土地，非經該管區內民意機關同意，並經行政院核准，不得處分或設定負擔或為超過10年期間之租賃。」

（二）土地法第219條規定：「（第1項）私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。

二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。

……。」

（三）土地徵收條例第9條規定：「（第1項）被徵收之土地，除區段徵收及本條例或其他法律另有規定外，有下列情形之一者，原土地所有權人得於徵收公告之日起20年內，向該管直轄市或縣(市)主管機關申請照原徵收補償價額收回其土地，不適用土地法第219條之規定：一、徵收補償費發給完竣屆滿3年，未依徵收計畫開始使用者。

二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。

三、依原徵收計畫開始使用後未滿5年，不繼續依原徵收計畫使用者。

……」

（四）新北市市有財產管理自治條例第30條規定：「市有非公用不動產無預定用途或使用計畫者，得由管理機關辦理標售。

但有第32條各款情形者，得辦理讓售。」

（五）新北市市有財產管理自治條例第32條規定：「市有非公用不動產有下列各款情形之一者，得予讓售：一、已有租賃關係且出租土地併計市有可建築土地面積未逾三百三十平方公尺。

二、政府機關或公營事業機構因業務上所必需。

三、社會、文化、教育、宗教、慈善或救濟財團法人，經各該目的事業主管機關核准為興辦公共福利事業、宗教文化或慈善救濟事業所必需。

四、為獎勵投資，依都市計畫法興建完成公共設施之用地。

五、使用他人土地之市有建築物。

六、原屬市有建築物已出售，其尚未併售之建築基地。

七、共有建築物或共有建築物及其坐落基地之市有應有部分。

八、經各目的事業主管機關核准整體開發範圍內之市有不動產。

九、經建築主管機關認定應與鄰接土地合併建築使用。

十、其他依法令規定得讓售者。」

二、駁回部分：原告不得依土地法第219條、土地徵收條例第9條規定申請價購系爭3筆土地：

（一）原告因其所有其他建築物越界占用新北市政府所有、原由被告管理之新北市中和區景福段888、888-1、888-2地號等3筆土地，分別於109年9月26日及同年10月26日向新北市政府請求出售（租），經被告以原處分駁回原告上開3筆土地之購地申請，本院經核尚無不合。

（二）原告雖主張伊自75年向建築商購入，當時買的時候是新建，便已築起外圍牆（74年完工，化糞池就在圍牆內）。

前臺北縣政府並未依照都市計畫法每5年通盤檢討之規定，告知原告有占有情事，卻於本次區段徵收拓寬馬路時告知原告占用到公有地，爰依土地法第219條、土地徵收條例第9條規定申請價購系爭3筆土地云云。

（三）惟查系爭土地於100年3月4日即登記為新北市所有（管理人為新北市政府養護工程處，見土地建物查詢資料，110年5月13日決定之訴願卷第20-22頁），原告自承「伊75年向建築商購入新建房屋，迄109年9月1日被告方告知現有圍牆內存在有系爭土地（見本院卷第311頁）」等語，可知原告並無任何土地被徵收，系爭土地並非徵收自原告，原告並非土地法第219條、土地徵收條例第9條所規定之「原土地所有權人」，則原告依土地法第219條及土地徵收條例第9條，請求照價收回系爭土地，尚屬無據，原處分予以駁回，並無違誤。

三、移送臺灣新北地方法院民事庭部分：

（一）原告雖主張依土地法第25條請求價購系爭土地，新北市市有財產管理自治條例是原告申請價購後才訂定的行政命令，不得溯及既往適用，新北市市有財產管理自治條例、新北市市有財產產籍管理要點皆沒有書明有關徵收後應作何善後，很清楚是以欲直接價購市府公有土地云云。

（二）惟按行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」

可知行政訴訟之訴訟標的以公法上爭議為限，至私法上之爭議，則由民事法院審判，非屬行政法院之審判權限。

次按「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」

（最高行政法院58年判字第270號判決參照）又「……行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。

行政法院58年判字第270號判例及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」

亦經司法院大法官解釋釋字第448號解釋在案。

（二）按直轄市或縣（市）政府對於其所管公有土地，非經該管區內民意機關同意，並經行政院核准，不得處分或設定負擔或為超過10年期間之租賃。」

，固為土地法第25條所明定，及新北市市有財產管理自治條例第30條、第32條，固有關於「市有非公用不動產」標售、讓售之規定，然直轄市或縣（市）政府對於其所管土地之出售屬私經濟行為，有契約自由原則之適用，上開條文僅係規定得申請讓售土地之資格、要件，使符合資格、要件之人，取得請求讓售公有土地即為要約之地位而已，至是否讓售，直轄市或縣（市）政府仍有審酌及決定之權限。

是前揭規定，尚非賦與人民請求讓售公有土地之權利。

從而，本件被告縱依前揭法規讓售土地予原告，亦僅屬行政機關私法上契約行為，並非公法爭議。

相同道理，被告拒絕原告之要求讓售時，亦非屬高權之決定，非行使公權力之行為，並非公法爭議。

（三）按「法院認其無審判權者，應依職權以裁定將訴訟移送至有審判權之管轄法院。

但其他法律另有規定者，不在此限。」

法院組織法第7條之3第1項定有明文。

本件原告依土地法第25條、新北市市有財產管理自治條例、新北市市有財產產籍管理要點，請求被告租售土地經被告拒絕之部分，尚非係公法上之爭議，不屬行政法院之權限，已如前述，本應依職權將此部分裁定移送於有受理訴訟權限之管轄法院（即臺灣新北地方法院），今以更慎重之判決程序移送之。

四、綜上，原告依土地法第219條、土地徵收條例第9條規定，申請價購系爭土地部分，為公法上爭議，原處分予以否准，尚無違誤，訴願決定此部分未予實質審理，竟為不受理，固有未洽，但結論並無不同，並無撤銷之必要，應予維持，此部分原告訴請撤銷及作成准予原告價購土地之行政處分，均為無理由，應予駁回。

至原告依「土地法第25條，新北市市有財產管理自治條例、新北市市有財產產籍管理要點」，請求價購或承租系爭土地部分，非公法上之爭議，不屬行政法院之權限，應依職權將本件移送於有受理訴訟權限之管轄法院即臺灣新北地方法院。

五、訴訟費用部分：按民事訴訟依各類型之訴訟標的價額比例課徵訴訟費用，而行政訴訟依各類型之訴訟標的採定額訴訟費用，二者課徵方式及結構完全不同，本件屬公法爭議部分原告全部敗訴，應負擔全部之訴訟費用，而民事訴訟部分經移送後的管轄法院依其訴訟標的之價額按比例另行課徵之。

六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部無理由，一部職權移送管轄法院，依行政訴訟法第98條第1項前段、法院組織法第7條之3第1項，判決如主文。

中 華 民 國 112 年 4 月 13 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林妙黛
法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 112 年 4 月 13 日
書記官 李依穎