臺北高等行政法院行政-TPBA,110,訴,1367,20220223,1

臺北高等行政法院判決
110年度訴字第1367號
原 告 黃典隆
被 告 中央選舉委員會

代 表 人 李進勇
被 告 中國國民黨

代 表 人 朱立倫
上列當事人間公民投票法事件，原告不服被告中央選舉委員會中華民國110年5月14日中選綜字第1103050203號公告，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：訴外人林為洲於民國109年9月23日以其為提案人之領銜人，檢具公民投票案主文、理由書及提案人正本、影本名冊，向被告中央選舉委員會(下稱中選會)提出全國性公民投票案，提案主文為「你是否同意政府應全面禁止進口含有萊克多巴胺之乙型受體素豬隻之肉品、內臟及其相關產製品？」（下稱系爭公投提案）。

經中選會109年12月18日第553次會議決議審議通過，並先後函請戶政機關查對，認符合公民投票法所規定之提案人人數及連署人數，嗣中選會110年5月14日第558次委員會議（下稱558次會議）決議系爭公投提案成立，並依序編號為第18案全國性公民投票案（下稱公投第18案），中選會即以110年5月14日中選綜字第1103050203號公告公投第18案成立（下稱原處分）。

原告不服，向中選會請求確認原處分為無效之行政處分，經中選會以110年11月11日中選綜字第1100002335號函覆原處分於法無違。

原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：行政院農業委員會109年8月28日農防字第1091472082號公告「乙型受體素（β-agonist）為禁止製造、調劑、輸入、輸出、販賣或陳列之藥品。

但不包括作為供牛及豬隻使用之萊克多巴胺（Ractopamine）含藥物飼料添加物。

」故被告中國國民黨(下稱國民黨)應提出「你是否同意政府全面禁止進口含有萊克多巴胺之乙型受體素動物之肉品、內臟及其相關產製品？」之公投案，不得恣意濫行提起萊豬、萊羊或萊牛等公投；

且國民黨僅主張萊豬有食安問題，卻未主張萊牛亦有食安問題，理由矛盾，是國民黨所提系爭公投提案違背行政程序法第6條及民法第71條規定為無效提案。

詎中選會仍逕以原處分認定系爭公投提案為合法，故原處分依行政程序法第111條第7款規定為無效之行政處分。

國民黨浪費原告時間、精力，行政訴訟法第7條規定，於同一程序，合併請求國民黨賠償原告新臺幣(下同)50萬元等語。

並聲明：㈠確認原處分為無效行政處分。

㈡國民黨應賠償原告損失50萬元。

三、中選會則以：按行政訴訟法第6條第1項前段規定、最高行政法院97年度裁字第3697號裁定及本院109年度訴更一字第27號判決意旨可知，提起確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，原告必須有即受確認判決之法律上利益。

申言之，係指原告目前所處之不確定法律狀態，若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益之效果而言。

本件原告主張原處分為無效行政處分而提起確認訴訟一節，惟原處分僅係載明公投第18案成立，難認足使原告法律地位存在不安之狀態。

原告辯稱提案人之提案內容不能僅限於豬隻，據此指摘原處分有差別待遇而應為無效行政處分，洵不足採，原告顯無確認利益，應予駁回等語，資為抗辯。

並聲明：駁回原告之訴。

四、本院之判斷：㈠按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」

行政訴訟法第107條第3項定有明文。

另依同法第6條第1項規定，提起一般確認訴訟，須以公法上具體之法律關係存在或不存在為標的，且非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。

所謂具有「即受確認判決之法律上利益」（學說又稱確認利益），須原告主觀上因認其法律上之地位處於不安危險之狀態，且此種不安危險之狀態，能以且應立即以確認判決除去者而言，始為存在。

㈡公民投票人所行使之參政權為「權力」，而非「權利」：按我國憲法第2條規定：「中華民國之主權屬於國民全體。

」依憲法本文之設計，我國憲政體制係採代議民主，其後雖歷經多次修憲，惟憲法第53條規定行政院為國家最高行政機關，第62條、第63條規定，立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權；

立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。

又86年7月21日修正公布之憲法增修條文第3條第2項亦維持行政院對立法院負責之精神，代議民主之政治結構並無本質上之改變。

然憲法第17條規定：「人民有選舉、罷免、創制、複決之權。」

第136條規定：「創制、複決兩權之行使，以法律定之。」

足見憲法亦明定人民得經由創制、複決權之行使，參與國家意志之形成。

在不改變我國憲政體制主要採代議民主之前提下，立法機關依上開規定之意旨，制定公民投票法，提供人民對重大政策等直接表達意見之管道，以協助人民行使創制、複決權，與憲法自屬無違（司法院釋字第645號解釋理由書意旨參照）。

準此，公民投票法第1條前段規定：「依據憲法主權在民之原則，為確保國民直接民權之行使，特制定本法。

」即明揭公民投票法之制定，依據憲法主權在民之原則，目的在於促進民主原則及保障國民主權。

是人民透過創制或複決方式進行公民投票，本質上既為國民主權之參政權行使，故當人民以主動身分直接參與國家權力運作之一環時，功能上等同於國家立法機關，代替或協同完成立法或重大政策之決定，此時公民投票人所行使之參政權為「權力」，與人民消極地享有不受國家干預自由之權利，從而產生主觀公權利之基本「權利」有別。

㈢公民投票法僅賦予提案人之領銜人於一定情形下有提起司法救濟之主觀公權利，亦未採一般人均得提起救濟之公益訴訟制度：⒈按「公民投票案成立公告後，提案人及反對意見者，經許可得設立辦事處，從事意見之宣傳，並得募集經費從事相關活動，但不得接受下列經費之捐贈。

其許可及管理辦法，由中央選舉委員會定之：……」公民投票法第20條第1項定有明文。

次按「全國性公民投票，提案人之領銜人、公民投票案支持或反對意見之代表人申請設置辦事處及辦事人員者，應於申請經費募集許可時，備具辦事處登記書與辦事人員名冊及其電子檔一份，辦事人員最近三個月內戶籍謄本或國民身分證影印本，送交中央選舉委員會（以下簡稱本會）。」

全國性公民投票辦事處及辦事人員設置辦法第7條第1項亦規定甚明。

再按「主管機關駁回公民投票提案、認定連署不成立或於法定期間內不為決定者，提案人之領銜人得依法提起行政爭訟。」

公民投票法第53條第1項亦有規定。

是公民投票案經成立公告後，提案人及反對意見者，均得分別經許可得設立辦事處，從事意見之宣傳。

故依公民投票本質乃由公民直接參與國家權力之運作，透過公民投票案之成立，由提案人及反對意見之人，分別透過經由許可設立之辦事處從事意見之宣傳，進而促進國民對公民投票案內容之理解、思考、辯論後，終至達成最後國民多數意志之呈現，使完成立法或重大政策決定之更臻完善。

且立法設計僅於駁回公民投票提案、認定連署不成立或於法定期間內不為決定之情形，依公民投票法第53條第1項規定由提案人之領銜人得依法提起行政爭訟，並未賦予於公民投票案成立公告之情形，持反對意見者提起行政爭訟之權利。

足徵投票權人所行使之公民投票制度內容，係人民參政權之具體實現，使公民直接參與國家權力之運作，進而促進國民多數意見呈現，係憲法上「權力」分立、相互制衡之機制，而非公民投票權人之「權利」。

且公民投票法僅賦予提案人之領銜人於一定情形下有提起司法救濟之主觀公權利，亦未採一般人均得提起救濟之公益訴訟制度。

⒉行政訴訟係以保障主觀公權利為其功能取向，以落實憲法第16條保障人民訴訟權，使人民權利受侵害時，得依法定程序提起訴訟尋求公平審判的訴訟制度。

故行政訴訟法第2條雖規定，公法上之爭議，除法律特別明定外，均得依本法提起行政訴訟，但行政訴訟法第1條之立法宗旨既屬保障人民主觀權益之救濟程序，則除依行政訴訟法第9條所示法律有特別規定而例外有限開放之維護公益訴訟者外，行政訴訟法上其他訴訟種類，包括不服行政處分之撤銷訴訟、確認行政處分違法訴訟、課予義務訴訟，或一般給付訴訟、一般確認訴訟等，均以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟，利用法院救濟其權利之訴訟權能。

而關於公民投票相關案件，何人可提起、如何提起行政爭訟，最初規定於92年12月31日制定公布之公民投票法於第七章公民投票爭訟，僅就領銜人之提案受否決者規定由領銜人提起者（第55條第1項規定）、立法委員或議員認核定之提案有違憲或違法情事所提起者（第55條第2項）、公共設施之設置或管理機關就有關公共設施重大政策之公投案所提起者（第55條第3項），而公民投票無效之訴，係規定由檢察官及公民投票案提案人之領銜人提起（第56條規定），至（確認）公民投票案通過或否決無效之訴，亦係規定由檢察官或公民投票案提案人之領銜人提起（第58條規定），並於第59條規定投票權人發覺有構成公民投票無效、公民投票案通過或否決無效之情事時，得於投票結果公告之日起7日內，檢具事證，向檢察官舉發之。

故單純投票權人僅有檢舉權，並無可直接針對公民投票案進行爭訟之訴訟實施權。

嗣於107年1月3日修正公布之公民投票法第六章公民投票爭訟，關於公民投票無效之訴及確認公民投票案通過或不通過之訴，同原規定仍以檢察官及提案人之領銜人為提起者（第48、50條），於第51條規定，亦同原規定，投票權人發覺有構成公民投票無效、公民投票案通過或不通過無效之情事時，係向檢察官舉發，原第55條第1項規定修正移至第53條第1項規定：「主管機關駁回公民投票提案、認定連署不成立或於法定期間內不為決定者，提案人之領銜人得依法提起行政爭訟。」

此外，原第55條第2、3項規定予以刪除，未增加其他可提起行政爭訟之規定，更足徵投票權人所行使者為「權力」而非「權利」，公民投票法僅賦予提案人之領銜人有提起司法救濟之主觀公權利。

㈣又於具體之訴訟事件中，具有訴訟實施權，得以自己名義為原告或被告，而受本案判決之資格，此即行政訴訟上所謂「當事人適格」。

我國行政訴訟法基本上係以保障主觀公權利為其功能取向，以落實憲法第16條保障人民訴訟權，使人民權利受侵害時，均得依法定程序提起訴訟接受公平審判。

故行政訴訟法第2條規定，公法上之爭議，除法律別有規定外，均得依本法提起行政訴訟。

但行政訴訟既屬保障人民主觀權益之救濟程序（行政訴訟法第1條參照），則除法律有特別規定而例外開放之公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種類，均以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟而利用此程序救濟其權利之訴訟權能。

參酌司法院釋字第469號解釋理由書對於「保護規範理論」之闡釋，係以具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；

如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因國家作為或不作為而受損害者，亦應許其依法請求救濟，即承認其有主觀公權利受損害，而具訴訟權能。

是以，如法律規範目的僅在保障一般人之公共利益，且經綜合判斷結果亦不足以認為有保障特定人之意旨，即難認個人得主張有主觀公權利受損害，自無訴訟權能可言（最高行政法院109年度判字第299、300號判決意旨參照）。

㈤經查：⒈前揭事實概要欄所載之事實，有中選會558次會議紀錄及原處分(原處分卷第10-14頁)等件在卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。

⒉按公民投票法第2條規定：「（第1項）本法所稱公民投票，包括全國性及地方性公民投票。

（第2項）全國性公民投票，依憲法規定外，其他適用事項如下：一、法律之複決。

二、立法原則之創制。

三、重大政策之創制或複決。

……。」

第9條規定：「（第1項）公民投票案之提出，除另有規定外，應由提案人之領銜人檢具公民投票案主文、理由書及提案人正本、影本名冊各一份，向主管機關為之。

（第2項）前項領銜人以一人為限；

主文以不超過一百字為限；

理由書以不超過二千字為限。

超過字數者，其超過部分，不予公告及刊登公報。

……（第8項）公民投票案之提出，以一案一事項為限。」

第10條規定：「（第1項）第2條第2項各款之事項，公民投票案提案人人數，應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數萬分之一以上。

（第2項）主管機關於收到公民投票提案或補正之提案後，應於30日內完成審核。

經審核有下列情事之一者，應敘明理由，通知提案人之領銜人於30日內補正，並以一次為限，逾期未補正或經補正仍不符規定者予以駁回：一、提案非第2條規定之全國性公民投票適用事項。

二、提案不合前條規定。

三、提案有第32條規定之情事。

四、提案內容不能瞭解其提案真意。

五、提案人數不足本條第1項規定。

（第3項）主管機關依前項第1款、第3款、第4款及前條第6項規定命補正者，應先舉行聽證會，釐清相關爭點並協助提案人進行必要之補正。

…（第9項）前項提案經審核完成符合規定者，主管機關應通知提案人之領銜人於10日內向主管機關領取連署人名冊格式或電子連署系統認證碼，徵求連署；

逾期未領取者，視為放棄連署。」

第12條第1項規定：「第2條第2項各款之事項，連署人數應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數百分之1.5以上。

……。」

第13條規定：「（第1項）主管機關收到連署人名冊後，經審查連署人數不足前條第1項之規定、經刪除未簽名或蓋章之連署人致連署人數不足或未依前條第3項規定格式提出者，主管機關應通知提案人之領銜人於30日內補提，補提後仍不符規定者或逾期不補提者，該提案應予駁回；

合於規定者，應函請戶政機關於30日內完成查對。

……（第3項）連署人名冊經查對後，其連署人數合於前條第1項規定者，主管機關應於10日內為公民投票案成立之公告，該公民投票案並予編號……。」

故人民提出之全國公民投票案，依法須經上開法律規定之提案、主管機關審核、提案內容補正、提案人名冊查對及補正、連署、連署人名冊查對及補正等程序後，如合致構成要件即為公民投票案成立之公告。

⒊原告並非原處分之利害關係人：依前所述，公民投票人所行使者為立法權力，公投第18案依公民投票法第7條規定，係予有公民投票權人行使公民創制之權力，並無侵害原告權利或法律上利益。

且公民投票法所規範之「公民投票」行為，目的在補強民主代議制度功能上之不足，著重在國民多數意見之呈現，而非呈現國民個人法益之保護，故無法結合「保護規範」理論，而導出「投票權人依公民投票法而享有爭執舉辦公民投票決定行政作為之主觀公權利」（最高行政法院96年度裁字第4010號裁定可資參照）。

復衡酌公民投票權人對於公民投票案，既仍可自行決定其是否要到場投票，以及其投票時所圈選內容為何，則其個人意志表達並不受任何外力掌控。

是以，難認原告有何主觀權利或法律上利益所受損害。

況公民投票法已就何者有訴訟實施權定有明文，並不採一般人均得提起之公益訴訟制度，復僅明定於有公民投票無效或公民投票案通過無效之情事，由檢察官提起訴訟。

準此，原告或其他有公民投票權之人，均不足以憑此而認定為本件法律上之利害關係人。

又倘所有公民得於無具體實際損害情況下有訴訟實施權，亦可能破壞司法權針對個案保護與事後救濟行使之原則，而違背權力分立，並過度干預、侵害行政機關之法律提案及政策制定權。

換言之，有關國會就公益訴訟之法律制定，如擴大承認或過度放寬公益訴訟主體資格，可能發生違反權力分立之違憲爭議，遑論公民投票法並未採一般投票權人就無權利或法律上利益受損害之情形，均得提起救濟之公益訴訟制度，原告自無公益訴訟之訴訟實施權能。

⒋原告並非原處分之相對人或利害關係人，亦無公益訴訟之訴訟實施權能，難認其有即受確認判決之法律上利益。

原告訴之聲明第1項請求確認原處分無效，為顯無理由。

至原告依行政訴訟法第7條規定，合併請求國民黨賠償其損害50萬元部分，按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」

可知依本條提起之訴訟，其性質乃屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，若其行政訴訟部分經裁定或無理由駁回，因而失所附麗，自應一併駁回（最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議㈡、同院104年度判字第543、705號判決意旨參照）。

查原告訴請確認原處分無效部分，為顯無理由，應予駁回，詳如上述，其聲明第2項請求國民黨賠償其損害50萬元部分，即失所附麗，應併予駁回。

五、綜上，原告訴請確認原處分無效、合併請求賠償損害50萬元，為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 111 年 2 月 23 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 陳雪玉
法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 111 年 2 月 23 日
書記官 林俞文