臺北高等行政法院行政-TPBA,111,行提抗,3,20220225,1

臺北高等行政法院裁定
111年度行提抗字第3號
抗 告 人 李信燕



相 對 人 衛生福利部疾病管制署

代 表 人 周志浩

上列當事人間聲請提審事件，對於中華民國111年1月12日臺灣桃
園地方法院111年度行提字第8號行政訴訟裁定，提起抗告，本院裁定如下：

主 文
抗告駁回。

理 由
一、提審法第10條第1項、第2項規定：「（第1項）聲請人或受裁定人不服駁回聲請之裁定者，得於裁定送達後10日內，以書狀敘明理由，抗告於直接上級法院。
（第2項）抗告法院認為抗告不合法或無理由者，應以裁定駁回之；
認為抗告有理由者，應以裁定將原裁定撤銷，並即釋放被逮捕、拘禁人。」
而「地方法院受理提審之聲請後，依聲請提審意旨所述事實之性質，定其事務分配，其辦法由司法院定之。」
同法第4條亦有定明。
而依司法院按本條授權所訂定發布之「法院受理提審聲請之事務分配辦法」第2條第1項附表4編號6規定，傳染病防治法(第44條、第45條、第48條)類型之事件，由地方法院行政訴訟庭受理。
故提審法第10條第1項所稱「抗告於直接上級法院」，應指抗告於管轄之高等行政法院（行政法院辦理提審事件應行注意事項第11點第1款規定參照）。
職是，地方法院行政訴訟庭、高等行政法院關於提審聲請之處理，依提審法第8條第3項規定，除同法規定外，尚須準用行政訴訟法規定之程序。
而依提審法第8條第3項準用行政訴訟法第272條，再準用民事訴訟法第495條之1第1項進而就抗告程序準用同法第3編第1章民事訴訟通常程序之第二審上訴程序的結果，提審抗告是嚴格的續審制之抗告程序，得自為認定事實，適用法律，且經準用民事訴訟法第3編第1章第449條第2項規定，原裁定依其理由雖屬不當，而依續審認定事實、適用法律所得之其他理由認為正當者，仍應以抗告為無理由，裁定駁回之。
二、本件臺灣桃園地方法院行政訴訟庭（下稱「原審法院」）未發提審票，開庭賦予主張受拘禁之聲請人即抗告人、拘禁機關等到場陳述意見之機會，即以原裁定駁回抗告人提審之聲請，其理由略以：傳染病防治主管機關就進入國境之人，所採行之相關防疫措施係經由傳染病防治法所授權，且針對受感染風險較高之進入國境之人員，採行相關檢疫措施，並衡酌國籍航空公司機組員等特定對象與其他進入國境之人感染風險高低及感染可控制程度之差異，而採行不同之防疫措施，亦為合理，其目的係為維護全國人民健康及生命等特別重要之公共利益，核屬正當。
又針對機組員所採行之防疫措施，係審酌受感染傳染病之風險、傳染病發生及擴散之可能性加以分類，而有相對應寬嚴不一之措施，並針對受感染風險較高之有入境第三地且屬長程航班返國之機組員，為有效防止傳染病之發生與蔓延，居家檢疫改至防疫旅宿或公司宿舍執行，均屬必要與均衡，因而對居家檢疫者之人身自由造成限制，實屬侵害最小之不得已方法，尚無違反憲法之平等原則及比例原則。
且相對人對抗告人所實施之居家檢疫措施，乃限制抗告人可活動地點為檢疫旅館而非公權力之處所，違反者雖會被處以罰鍰，但未令抗告人遭受實質強制力之拘束，程度較人身自由之剝奪有別，是無受逮捕、拘禁或自由受拘束之情形，屬提審法第5條第1項但書第6款規定之情事，與聲請提審之要件不符等語。
三、抗告意旨略以：（一）提審法第1條修正理由已說明國家對人身自由之拘束不限於刑事部分，當然包含依傳染病防治法所為之強制隔離，且司法院釋字第690號解釋之聲請人醫師因SARS院內感染經召回醫院集中隔離，與抗告人因居家檢疫被集中隔離於系爭飯店情形相同，而司法院釋字第392號解釋更明示所謂「拘禁」指拘束人身自由使其難於脫離一定空間，並無原裁定所稱需拘禁於「公權力處所」、「遭受實質強制力之拘束」等條件，抗告人之處境，自屬提審法第1條所稱之拘禁。
原審未予詳查，即謂無拘禁事實，逕依提審法第5條第1項第6款規定，未經開庭即駁回聲請，適用法規顯有錯誤。
（二）原裁定理由所述「衡酌國籍航空公司機組員等特定對象與其他進入國境之人感染風險高低及感染可控制程度之差異，而採行不同之防疫措施」，純屬臆測並非有據，蓋因相對人就本件提審、或其他提審案件、或另進行中之訴願，未曾提出其審酌的基礎、依據，何以為5日而非3日或1日，何以快篩陰性後不能返家的理由，相對人之裁量並無堅實基礎，快篩後可以執飛卻不能返家，可證原處分（即下述系爭處分）理由矛盾。
原裁定有諸多違背法令之處，為此，請考量提審法之立法意旨，人身自由屬憲法保留，基於令狀主義，由法院審酌「逮捕、拘禁之法律依據、原因及程序」之實質上之合法性，撤銷原裁定，更為適當之裁定等語。
四、本院查：
(一)按提審法於103年1月8日修正公布，其修法意旨乃為落實憲法第8條第2項後段、第3項對人民人身自由的保障，藉由賦予任何人對於本人或他人之人身自由，被法院以外任何機關逮捕、拘禁而予剝奪時，均得聲請法院提審的權利，並於提審法第5條規定中，要求受理提審聲請之法院，除同條第1項但書所窮盡列舉的少數例外情形以外，均應於繫屬後24小時內，向逮捕、拘禁機關發提審票的人身保護令狀（Writ of Habeas Corpus，司法院釋字第392號解釋理由參照），不得以無管轄權而逕以裁定駁回其聲請；
並命逮捕、拘禁機關應於收受提審票後，24小時內將被逮捕、拘禁人解交法院（同法第7條第1項規定參照），且法院應給予聲請人、被逮捕、拘禁人及逮捕、拘禁之機關到場陳述意見之機會，經由此等被逮捕、拘禁之人得以迅速提審至法院，在法官面前陳述意見的即時司法救濟程序，由法院審查逮捕、拘禁之法律依據、原因及程序（同法第8條第1項規定參照），讓憲法上其他自由權利保障前提的人身自由，能得到充分的保障。
(二)次按「強制隔離使人民在一定期間內負有停留於一定處所，不與外人接觸之義務，否則應受一定之制裁，已屬人身自由之剝奪。」
（司法院釋字第690號解釋理由參照）。
又按傳染病防治法第48條第1項規定：「主管機關對於曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，得予以留驗；
必要時，並得令遷入指定之處所檢查、施行預防接種、投藥、指定特定區域實施管制或隔離等必要之處置。」
同法第58條第1項第4款、第3項規定：「（第1項）主管機關對入、出國（境）之人員，得施行下列檢疫或措施，並得徵收費用：……。
四、對自感染區入境、接觸或疑似接觸之人員、傳染病或疑似傳染病病人，採行居家檢疫、集中檢疫、隔離治療或其他必要措施。
……。
（第3項）入、出國（境）之人員，對主管機關施行第1項檢疫或措施，不得拒絕、規避或妨礙。」
違反該法第58條第3項規定，依同法第69條第1項第1款規定，處新臺幣（下同）1萬元以上15萬元以下罰鍰，必要時，並得限期令其改善，屆期未改善者，按次處罰之。
又按嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例第15條第2項規定：「違反各級衛生主管機關依傳染病防治法第58條第1項第4款規定所為之檢疫措施者，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」
準此，傳染病防治法之主管機關對於曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，令遷入指定之處所檢查或隔離等必要之處置，核屬強制隔離使人民在一定期間內負有停留於一定處所，不與外人接觸之義務，否則應受一定之制裁，已屬人身自由之剝奪。
因此，參照上述提審法之修正乃為落實憲法保障人民人身自由的意旨，故而，受拘禁之人，除非其受拘禁於一定侷限空間不得與外人接觸之義務已經解除，恢復其人身得向各方移動之自由不受限的狀態，而可認已無受拘禁的事實；
否則，受理提審聲請之法院，不能以該受拘禁者是拘禁於「檢疫旅館而非公權力處所」，或僅以違反規定會被處以罰鍰為「財產權之剝奪」，未令其遭受實質強制力拘束等理由，就誤認人民已無拘禁的事實，而錯依提審法第5條第1項但書第6款規定，怠於發提審票使受拘禁人到場陳述意見的義務，並逕而以裁定駁回其聲請。
(三)再按提審法第8條第1項規定：「法院審查逮捕、拘禁之合法性，應就逮捕、拘禁之法律依據、原因及程序為之。」
考諸其修法說明：「……法院審查逮捕、拘禁之合法性，僅在審查其逮捕、拘禁程序之合法性，非在認定被逮捕、拘禁人有無被逮捕、拘禁之本案實體原因及有無被逮捕、拘禁之必要性，故其採行之證據法則，僅以自由證明為已足。
……。」
而提審法賦予任何人得為人民之人身自由遭剝奪情事得以聲請提審的權利，既在使人身自由遭法院以外其他機關不法剝奪者，能獲即時之司法救濟，以落實憲法第8條第2項後段、第3項所定提審制度對人身自由此一重要基本權利的保障，其功能的發揮，有賴提審法院對逮捕、拘禁等剝奪人身自由措施的合法性審查，即不能僅侷限於表面形式上，逮捕、拘禁的執行行為，有無法律上的依據或類如執行名義的行政處分，作為其依據或原因。
相對地，提審法院應在審理程序中，針對行政機關決定及實際執行剝奪人身自由措施之法律依據、原因與程序是否符合相關法規要求等問題，進行全面性審查，包括逮捕、拘禁執行行為前有基礎處分者，例如下命隔離拘禁，也應就該基礎處分的合法性一併審查。
否則，忽略基礎處分合法與否之審查，無從審認剝奪人身自由之「原因」是否屬法規許可之範圍，也不能實質發揮即時有效司法救濟的功能，誠非憲法上開規定所設提審制度的意旨。
至於提審程序在憲法的預設上，既要達成「即時」的司法救濟功能，審理程序固有高度的時間壓力，審查密度雖難與一般行政訴訟本案訴訟程序相比擬，但受理提審聲請法院仍應在「即時」與「正確有效」之間，尋求適當之平衡，其採行之證據法則，僅以自由證明為已足，在職權調查原則下，客觀舉證責任宜採優勢證據作為證明待證事實存在之判準；
並督促當事人，尤其是逮捕、拘禁機關，善盡其等職權調查義務，俾於逮捕、拘禁之法律依據、原因及程序等之合法性全面審查，方得適切體現提審制度所寓上述憲法意旨。
(四)承上，受理提審聲請法院在時間的即時性，要全面審查合法性仍存有相當之難度。
然若如此僅審查程序爭執而不介入實體爭議，似與提審法第8條第1項所示法院審查逮捕、拘禁之合法性，應就逮捕拘禁之法律依據、原因事實及執行程序為實質之審查，而有審查範圍不足之憾。
既然，實體爭議也該是審查範圍，本院認為就實體之爭議，宜限於有審查之必要性及審查之可能性為審查範圍之界定。
所稱有審查之必要性，是指該逮捕拘禁之法律依據與原因事實之間，存有顯有疑義之反向關聯性，亦即其原因事實與法律依據之間存有合致性之欠缺，如同二者間存有衝突性的反向關聯；
而審查的可能性，在於上開合致性欠缺與衝突，應限於無須經由辯論程序，即得經由卷附之資料，即得以釐清或清晰的判準。
(五)亦即提審畢竟是為人身自由遭不法剝奪而設的救濟制度，而非偏重審查、控制行政合法性的客觀訴訟制度，此由提審法第5條第1項但書第6款規定，無逮捕、拘禁之事實，包括原曾遭受逮捕、拘禁，但在法院受理提審聲請時，已經釋放而無人身自由遭剝奪的情形，法院即得逕以裁定駁回其聲請，無庸核發提審票提供即時司法救濟，即可得佐證。
參照前述關於高等行政法院受理之提審抗告是續審制的抗告程序，得依抗告審自為認定之事實，適用法律而為裁定，同理，提審聲請經地方法院行政訴訟庭裁定駁回者，聲請人或受裁定人對裁定有所不服而提起抗告，抗告審法院的審查也重在受裁定人之人身自由是否仍有遭不法逮捕、拘禁之情形，若依所認定之事實適用法律結果，逮捕、拘禁欠缺法律依據、原因或有程序上之瑕疵，即應認抗告有理由，應以裁定將原裁定撤銷，並即釋放被逮捕、拘禁人（提審法第10條第2項後段規定參照）。
換言之，地方法院行政訴訟庭駁回提審聲請之原裁定，依其理由雖屬不當，但依抗告審法院續審對事實調查認定的結果，原曾遭逮捕、拘禁之受裁定人已經釋放，而無人身自由遭剝奪有待即時司法救濟者，依提審法第5條第1項但書第6款、第10條第2項後段規定之整體意旨，其提審聲請仍無由准許，應認原裁定依其他理由核屬正當，而須以抗告為無理由，裁定駁回之。
(六)經查：
1.抗告人是於111年1月12日因國籍航空機組員執行長班任務入境，遭相對人於當日依「入境居家檢疫申報憑證（機組人員）」完整接種疫苗滿兩週且抗體檢測陽性，以附編號02-2201-0055475號之「國籍航空公司機組員入境健康聲明暨居家檢疫通知書(5+9)」的下命處分（下稱系爭處分），令入址設桃園市○○區○○路0段000號之尊爵○○飯店（下稱系爭處所），實施居家檢疫之防疫措施，居家檢疫至111年1月17日24時止，有系爭處分影本在卷可稽（見原審卷第8頁）。
且系爭處分限制抗告人於居家檢疫之5日又數小時的期間內，必須停留在系爭處所，不得外出，否則即以違反傳染病防治法第58條第1項第4款規定視之，並告知將處以10萬至100萬元罰鍰之制裁（該處罰效果，源自嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例第15條第2項規定）。
經核系爭處分是屬法院以外其他機關即相對人，藉由此等公權力措施，強制隔離使抗告人在一定期間(即居家檢疫期間)內負有停留於一定處所（即系爭處所），不與外人接觸之義務，否則應受一定之制裁（即將受罰鍰之制裁），使抗告人不能依其自由意願擅自離開此特定處所，人身必須在上述非短暫的時間內，受拘束於系爭處所房間的侷限空間內，致其人身向各方移動的自由都受到限制，參照前開說明，自已達人身自由遭剝奪的程度，而屬提審法所稱之「拘禁」無誤。
⒉抗告人於111年1月12日仍在居家檢疫期間的拘禁當中，就提出本件提審聲請，此參原審卷附聲請狀即明（原審卷第2頁）。
且依系爭處分（原審卷第8頁）所載，抗告人於同年月17日24時隔離檢疫期間屆滿前，除執行飛航任務（限派飛長程航班）外，應留在防疫地點，不得外出。
由此可知，原審法院於同年月12日為原裁定當時，抗告人仍因系爭處分之規制效力而受拘禁當中，依提審法第5條第1項前段規定，原審法院原應向相對人發提審票，並即通知相對人之直接上級機關，與督促相對人依同法第7條第1項規定，於收受提審票後24小時內，將被拘禁人之抗告人解交原審法院，或依同條第2項規定，免予解交而以聲音及影像相互傳送之設備訊問，使抗告人及相對人均有接受原審法院訊問而陳述意見之機會。
然原審法院卻逕以系爭處所乃限制聲請人可活動地點為檢疫旅館而非公權力之處所，雖違反該規定會被處以罰鍰(為財產權之剝奪)，然並未令聲請人遭受實質強制力之拘束，其程度自較人身自由之剝奪有別，是其並無受逮捕、拘禁或自由受拘束之情形。
故本件相對人之防疫相關主管機關要求抗告人入住防疫旅館以進行居家檢疫，屬依傳染病防治法第58條第1項第4款規定所行之合法措施，與提審法規定之逮捕、拘禁手段有異，而認本件與聲請提審之要件不符合，係屬於提審法第5條第1項（但書）第6款規定之情事為理由（原裁定「理由」欄二之（五）所述），就怠於為上開法定提供即時司法救濟的義務，未依法核發提審票，未經實體開庭或利用聲音、影像遠距傳輸設備訊問，在不予抗告人及相對人接受原審法院訊問而陳述意見之機會的情形下，以審酌抗告人受檢疫隔離在上開公司宿舍之法律依據、原因及程序是否於法有據，就逕而以原裁定駁回系爭提審聲請，經核原裁定依此理由確有違誤之處。
⒊抗告人雖在系爭處分所命居家檢疫期間尚未屆滿，離開系爭處所前之111年1月17日10時提起本件抗告，有抗告狀在卷可稽（本院卷第19頁），然經原審於111年1月18日詢問抗告人，其稱已於111年1月17日24時離開系爭處所返家加強自主健康管理，亦有原審電話紀錄在卷可考（原審卷第68頁）。
參酌前述說明，本院在抗告審查程序中，原遭拘禁之抗告人既已釋放，而無人身自由遭剝奪有待即時司法救濟之情形，依提審法第5條第1項但書第6款、第10條第2項後段規定之整體意旨，其提審聲請仍無由准許，應認原裁定駁回系爭聲請，依其他理由仍屬正當，依提審法第8條第3項準用行政訴訟法第272條，再準用民事訴訟法第495條之1第1項進而準用同法第449條第2項規定，抗告人之抗告仍為無理由，爰裁定予以駁回。
⒋就聲請提審者，所面臨之逮捕拘禁程序的遵循及實質事項之合理性，無論是程序或實體之爭議，都將成為提審事件所期待之審查範圍。
然現實上逮捕拘禁程序及實質爭執之釐清，受限於提審法第2條第1項（逮捕、拘禁之機關至遲不得逾24小時，應即將逮捕、拘禁之原因、時間、地點及得聲請提審之意旨，以書面告知本人及其指定之親友）、第5條第1項本文（受聲請法院，於繫屬後24小時內，應向逮捕、拘禁之機關發提審票）、第7條第1項（逮捕、拘禁之機關，應於收受提審票後，24小時內將被逮捕、拘禁人解交）等應即時處理之限制，其審查範圍宜限於該爭議有審查之必要性（原因事實與法律依據之間存有合致性欠缺或衝突性的反向關聯）及審查之可能性（不經言詞辯論由提審法院當場調査與卷證資料比對即可釐清）。
承上所述，抗告人主張相對人作成系爭處分未曾提出其審酌的基礎與依據，並說明何以為5日，何以快篩陰性後不能返家的理由，足見相對人之裁量並無堅實基礎，快篩後可以執行飛航任務卻不能返家，可證系爭處分理由矛盾乙節，乃系爭處分是否有違反比例原則等違法情事；
凡此爭執，核屬實體事項，且非屬該逮捕拘禁之法律依據與原因事實之間，存有衝突性的反向關聯，而有迫切需於提審程序即時審查之必要性，亦非不經辯論程序即具審查可能性之事務；自應循其他行政爭訟途徑救濟之，附此指明。
五、結論，本件抗告為無理由，裁定如主文。
中 華 民 國 111 年 2 月 25 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳 心 弘
法 官 林 淑 婷
法 官 高 維 駿
上為正本係照原本作成。
不得抗告。
中 華 民 國 111 年 2 月 25 日
書記官 林 苑 珍