臺北高等行政法院行政-TPBA,111,訴,1189,20240726,1

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第四庭
111年度訴字第1189號
113年6月13日辯論終結
原 告 陳啟源

被 告 內政部移民署
代 表 人 鐘景琨
訴訟代理人 馬菀萱
張步魁

上列當事人間因確認行政處分無效等事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：

㈠、原告前經內政部以107年2月5日令調派代被告所屬中區事務大隊彰化縣專勤隊薦任第9職等隊長，為暫支薦任第9職等年功俸7級、710俸點之合格實授公務人員，民國107年3月1日起任職。

嗣因違反性騷擾防治法案件，經臺灣臺北地方檢察署(下稱北檢)檢察官以108年9月11日107年度偵續字第274號起訴書提起公訴，被告據以108年10月4日簽擬報調整原告職務，層經內政部部長108年10月9日核定生效，並決定原告調任中區事務大隊薦任第8職等至第9職等視察職務，被告則以108年10月15日移署人字第1080002841號令(下稱108年10月15日令)，通知原告調派代被告所屬中區事務大隊薦任第8職等至第9職等視察職務，暫支薦任第9職等年功俸7級、710俸點，經銓敘部以108年11月8日函銓敘審定。

108年10月15日令於108年10月17日送達原告，因原告未提起行政爭訟而告確定。

㈡、之後，原告不服，111年9月8日向被告確認108年10月15日令無效，經被告111年9月26日函送本院，提起本件行政訴訟。

除訴請確認108年10月15日令無效外，112年4月25日依行政訴訟法第7條附帶請求國家賠償，追加以回復108年10月15日令造成損害發生前之原狀、回復原告名譽、賠償薪資等差額、相關費用支出及撫慰金，113年6月13日明確表明係合併請求被告給付如附表訴之聲明合併提起欄所示損害賠償。

二、原告主張略以：

㈠、原告係依內政部107年2月5日台內人字第1070010825號令，核派彰化縣專勤隊隊長，如欲降職為非主管，任免資格應為內政部權限，且被告以108年10月15日令核派新職務並廢止上級機關內政部上開派令之行政行為，因缺乏事務權限，108年10月15日令依行政程序法第111條第6款規定為無效。

且108年10月9日簽係內部簽陳，非行政處分，對外不發生效力，內政部應以證書即部長令之行政處分方式，作成薦任第9職等以上公務員之人事任免，被告以署令便宜行事而作成108年10月15日令，亦有行政程序法第111條第2款所定之無效事由。

㈡、全案係因李振豐作偽證而起，不可歸責原告，被告所稱原告損失名譽行為、影響政府形象云云，與原告無關，原告僅係無辜受害者，被告作成108年10月15日令係基於許可李振豐自我刑事調查無違法之基礎，屬多階段行政處分，然前階段行為已涉犯罪行為，依行政程序法第111條第4款所要求或許可之行為構成犯罪者，該處分明顯無效。

再者，被告所為，違反諸多行政法令，原告被起訴是私人感情事務，與公務無關，108年10月15日令之作成並無迫切性，但被告直接緊急處分並移送懲戒，就尚未確定之性騷擾事件直接作成調職處分，自已違反公共秩序及善良風俗，且作成108年10月15日令所依據之刑事案件已判決無罪而不存在，則處分原因既已不存在，108年10月15日令欠缺法律上的實質正當，違反正當法律程序，又被告未參酌類似行政先例即作成調職處分，違反平等原則及比例原則，故意以李振豐之偽證使原告受刑事調查，違反誠信原則，而此違反公序良俗之動機已表示於外，提升為行政行為之一部，均應構成行政程序法第111條第5款所定內容違背公序良俗之無效事由。

㈢、被告以108年10月15日令調派原告為非主管職務時，涉及原告重要權益，卻未給予原告陳述意見機會，明顯違反人事保障規定，108年10月15日令有明顯重大瑕疵。

被告以原告涉犯性騷擾案件經提起公訴，而以108年10月15日令調派非主管職務，然該刑事案件係子虛烏有，且案件發生完全可歸責於被告相關人之不法及重大行政瑕疵，嗣該刑事案件經法院判決無罪確定，原告依法提起本件訴訟確認108年10月15日令無效，合法且正當。

原告因忙於刑事案件審理，當時完全信賴被告所作處分，誤以為調職處分合法，故未依法提出行政救濟，現始提起本件行政訴訟尋求救濟。

㈣、被告明知原告所涉刑事案件有他人故意作偽證及誣告情形，導致原告無辜受刑事審判及懲戒處分，顯有故意與重大過失，甚至不法，致原告名譽掃地，被告應依法負起財產上及精神上損害賠償責任。

原告108年年終考績原已評列爲甲等，因被告接到性騷擾事件而作成調職處分，違法註銷原告108年甲等考績，嗣原告經懲戒法院判決不受懲戒，108年10月15日令既屬無效，被告未回復原告108年甲等考績，而以108年乙等考績送銓敘部審定，不法侵害原告權利，爰依行政訴訟法第7條、國家賠償法第7條及民法第213條等規定，合併請求回復108年10月15日令造成之損害發生前即原告108年甲等考績及隊長職務之原狀，並回復原告名譽，以及賠償原告歷年因主管與非主管職務所生之薪資、考績獎金及年終獎金等差額、相關費用支出、0.5個月考績獎金及撫慰金。

為此聲明求為判決：⒈確認108年10月15日令無效。

⒉請求被告給付如附表訴之聲明合併提起欄所示損害賠償。

三、被告則略以：

㈠、原告時任彰化縣專勤隊薦任第9職等隊長，因涉違反性騷擾防治法案件於108年9月11日經北檢提起公訴，被告考量原告作為恐影響單位運作及內部領導統御，並嚴重損害公務員形象及政府信譽，顯已不適任該主管職務，依內政部與所屬機關權責劃分規定彙編規定，於108年10月9日簽奉內政部部長核可調整原告職務。

因原告調整後之薦任第9職等視察職務，已非屬上開須報送內政部發派之職務，被告爰依權責，以108年10月15日令核派原告為薦任第9職等視察。

是被告依法定程序作成108年10月15日令，並無以下級機關派令廢止上級機關內政部派令之情事，於法並無違誤。

又公務員服務法第5條規定，亦具示公務員應謹慎，不得有放蕩足以損失名譽之行為，應保持品位。

㈡、108年10月15日令係被告基於機關首長統御管理及人事調度運用權，依公務人員任用法第18條第1項第3款規定作成，並經銓敘部108年11月8日部銓一字第1084871503號函審定在案，原告調任前後均以薦任第9職等任用，本件調任於法無違。

又為顧及原告權益，被告於108年10月15日令載有教示條款，提醒其相關權利，並無法定程序之瑕疵，惟原告從未循復審程序於法定救濟期間內提出行政救濟，108年10月15日令仍屬有效。

㈢、職務調派係機關長官用人權責，機關長官對於所屬人員之調動，於不違反任用法令之前提下，本係其用人權責。

本件被告考量原告作為並經檢察官提起公訴，恐影響單位運作及內部領導統御，爰依規定簽報部長核定，免除原告主管職務；

原告由彰化縣專勤隊隊長(主管)，調任中區事務大隊大隊部視察(非主管)，非於同一單位內調動，亦未違反公務人員任用法第18條第1項第3款規定。

原告所涉刑事案件縱經判決無罪確定，其因涉刑事案件經提起公訴仍為事實，被告作成108年10月15日令之考量亦為事實，且108年10月15日令之作成，係考量單位運作及內部領導統御恐受影響，而非以原告所涉案件判決有罪與否作為考量。

又原告調任前、後均以薦任第9職等任用，並未損及原告原經銓敘部審定之官等、職等及俸級，是本件調任於法無違。

㈣、原告所涉刑事案件之原告為A女，再議核辦權責係屬上級法院檢察署及相關單位，李振豐之證詞是否影響原告所涉刑事案件及再行起訴之結果，與108年10月15日令無關。

又原公務員懲戒委員會108年12月25日108年度清字第13329號判決經懲戒法院廢棄，原告不受懲戒，主要係考量公務員私生活領域中有關性領域之非犯罪行為，除有損害人民對公務員聲譽之尊重及信任，並嚴重損害政府信譽外，應排除於懲戒事由之外。

上開懲戒再審判決，係審查公務員之行為是否「應受懲戒」，與本件108年10月15日令為行政處分，有所不同。

㈤、原告主張被告基於不法之故意，意圖使原告無辜受刑事處分及懲戒處分，案經無罪確定，未積極平反原告清白、恢復名譽及職務云云，均屬主觀臆測或認知，與108年10月15日令無涉。

懲戒法院廢棄原公務員懲戒委員會判決後，被告業註銷原告之懲戒判決登記，並註銷原告108年年終考績後重行評定，經提被告考績委員會審議及奉被告機關首長核定為乙等；

109年至111年年終考績依108年審定結果重行辦理，且均經銓敘部審定在案。

其他述及被告行政行為部分，原告主張洵屬認法有誤或主觀臆測，且與108年10月15日令無涉等語資為抗辯。

為此聲明求為判決：駁回原告之訴。

四、本院查：

㈠、公務員服務法第3條第1項前段規定：「公務員對於長官監督範圍內所發之命令有服從義務，如認為該命令違法，應負報告之義務；

該管長官如認其命令並未違法，而以書面署名下達時，公務員即應服從；

其因此所生之責任，由該長官負之。」

、公務人員任用法第1條規定：「公務人員之任用，依本法行之。」

、第2條規定：「公務人員之任用，應本專才、專業、適才、適所之旨，初任與升調並重，為人與事之適切配合。」

、第4條第1項規定：「各機關任用公務人員，應注意其品德及對國家之忠誠，其學識、才能、經驗及體格，應與擬任職務之種類職責相當。

如係主管職務，並應注意其領導能力。」

、第5條規定：「(第1項)公務人員依官等及職等任用之。

(第2項)官等分委任、薦任、簡任。

(第4項)委任為第一至第五職等；

薦任為第六至第九職等；

簡任為第十至第十四職等。」

、第6條第1項規定：「各機關組織法規所定之職務，應就其工作職責及所需資格，依職等標準列入職務列等表。

必要時，一職務得列二個至三個職等。」

、第18條第1項第3款規定：「現職公務人員調任，依下列規定：三、在同官等內調任低職等職務，除自願者外，以調任低一職等之職務為限，均仍以原職等任用，且機關首長及副首長不得調任本機關同職務列等以外之其他職務，主管人員不得調任本單位之副主管或非主管，副主管人員不得調任本單位之非主管。

但有特殊情形，報經總統府、主管院或國家安全會議核准者，不在此限。」

同法第26條之1第1項則有各機關首長不得任用調遷人員之期間規定。

準此，機關首長在合理及必要之範圍內，基於內部管理、領導統御及運作需要，就公務人員之職務調動，本係機關長官固有之權限，復以極具紀律性及相當專業性要求之入出境管理與移民事務審查人員，接受職務調動義務當較一般公務人員為高。

至是否適任某項特定職務，主管長官除應本專才、專業、適才、適所之旨外，並應就公務人員個人之工作表現、品行操守、學識能力等各方面考核評量，惟類此考評工作，富高度屬人性。

㈡、上開事實概要欄所述之事實，有內政部107年2月5日令(本院卷第77-87頁)、北檢107年度偵續字第274號起訴書(本院卷第381-387頁)、被告108年10月4日簽稿及附件(本院卷第435-465頁)、108年10月15日令及簽收單(本院卷第389-391頁)、調任人員通知單(本院卷第393頁)、銓敘部108年11月8日函(本院卷第429-430頁)、提起確認行政處分無效之訴狀(本院卷第13-22頁)、被告111年9月22日函(本院卷第11頁)、原告附帶提起國家賠償之訴及申請調查證據狀(本院卷第235-243頁)、113年6月13日庭提補充答辯與言詞辯論準備狀(本院卷第551-565頁)等件在卷足稽，為可確認之事實。

經查：⒈行政處分之合法有效，必需具備形式及實質要件，若不具形式或實質之合法要件，為有瑕疵之行政處分，其處理方式約有：⑴更正：行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之，於行政處分之效力不生影響(行政程序法第101條第1項參照)。

⑵補正：違反程序或方式規定之行政處分，除有無效之情形外，可補正為合法之行政處分(行政程序法第114條參照)。

⑶得撤銷：有瑕疵而非屬得更正、補正或無效之行政處分，除有撤銷對公益有重大危害或受益人無信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益之情形外，原處分機關或其上級機關得依職權為全部或一部之撤銷，而在未撤銷之前，仍為有效(行政程序法第117條、第119條參照)。

⑷無效：行政處分之瑕疵已達到重大明顯之瑕疵，即屬無效。

就行政處分之無效，指行政處分具有一定瑕疵而自始不生效力之謂(行政程序法第110條第4項參照)，關於行政處分無效之原因，學說素有爭議，各國立法例亦有不同，行政程序法仿照德國立法例，採取「重大明顯理論」，第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。

二、應以證書方式作成而未給予證書者。

三、內容對任何人均屬不能實現者。

四、所要求或許可之行為構成犯罪者。

五、內容違背公共秩序、善良風俗者。

六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。

七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」

可知所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。

基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。

是以，依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除第1款至第6款分別例示具體之無效原因外，並於第7款以「其他具有重大明顯之瑕疵者」概括其餘，以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。

而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，必須達一望可知之程度，始可認定之。

至於是否一望可見，並非依當事人之主觀見解決定，亦非受法律專業訓練者之認識能力判斷之，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。

換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已，是違法程度未達「明顯」之行政處分，則先暫時使其存在，相對人如未及時提起行政爭訟，請求有權機關予以撤銷，即應永久承認其處分所形成法律規制之狀態。

⒉行政程序法第111條第2款所謂「應以證書方式作成而未給予證書者」，係指依法律規定，應發給證書而作成之行政處分，惟未發給證書，致該行政處分欠缺決定性及不可缺少之成分，因之罹有重大明顯之瑕疵而言。

同條第6款所稱「缺乏事務權限者」，基於行政機關體制之複雜性及管轄權錯誤識別之困難性，及衡其為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民信賴之立法意旨，當以行政處分之瑕疵已達重大明顯之程度者為限，諸如作成處分之機關違反權力分立、就事件全然欠缺行政管轄權限或顯然違反事務權責分配之情形而言。

除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷，而非自始無效。

又行政程序法第95條第1項規定：「行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。」

、第100條第1項規定：「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；

書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其知悉。」

查被告因原告違反性騷擾防治法案件，經北檢檢察官提起公訴，乃以108年10月4日簽擬報調整原告職務，層經內政部部長108年10月9日核定生效，並決定原告調任中區事務大隊薦任第8職等至第9職等視察職務，被告則以108年10月15日令通知原告，並經銓敘部以108年11月8日函銓敘審定等情，已如前述，核與內政部與各署校所總隊局間權責劃分表(共同事項)所定有關薦任主管以上人員之派免遷調事項，由被告擬報或核轉，內政部核定之權責劃分(見本院卷第425-427頁)，尚無不合。

就職務調動制度及人事管理功能以觀，機關首長基於內部管理、領導統御及運作需要，在合理及必要之範圍內，就公務人員之職務調動，本係機關長官固有之權限，上級機關之核定，則是職權行使之監督範疇，是被告以108年10月15日令作成原告職務調動之決定，並未違背事務管轄之規定，亦合於內政部所定薦任主管以上人員派免遷調之作業規定。

原告主張如欲將其降職為非主管，任免資格應為內政部權限，被告缺乏事務權限，且未以部長令之方式作成，108年10月15日令有行政程序法第111條第2款、第6款所定之無效事由云云，容有誤解，委無可採。

⒊原告主張李振豐作偽證之前階段行為已涉犯罪行為，108年10月15日令所要求或許可之行為構成犯罪，而被告所為違反諸多行政法令，108年10月15日令之作成並無迫切性，就尚未確定之性騷擾事件直接作成調職處分，且處分原因已不存在，欠缺法律上實質正當，被告作成調職處分，違反平等原則及比例原則，故以李振豐之偽證使原告受刑事調查，違反誠信原則，均屬違背公序良俗，復未給予原告陳述意見機會，明顯違反人事保障規定，108年10月15日令有明顯重大瑕疵云云。

惟行政程序法第111條第4款規定「所要求或許可之行為構成犯罪者」，係指行政處分所要求或許可相對人之行為，構成犯罪，致為應受刑事制裁，而非指作成行政處分原因行為犯罪而言。

同條第5款所定「內容違背公共秩序、善良風俗者」，所謂公共秩序，乃指國家社會之一般利益；

善良風俗，則指社會之一般道德觀念而言。

是行政處分內容「違背公共秩序、善良風俗者」，自必屬依一般人之通念，處分內容顯然有悖於社會習知之道德標準、社會常軌而言。

本件108年10月15日令，其內容在通知原告調派代被告所屬中區事務大隊薦任第8職等至第9職等視察職務，暫支薦任第9職等年功俸7級、710俸點乙情，並非要求或許可相對人犯罪，且未悖於社會習知之道德標準、社會常軌，亦與「內容違背公共秩序、善良風俗者」有間，難認有明顯重大之瑕疵，復依其形式外觀之觀察，難認有何令社會上一般人一望即知之重大明顯瑕疵存在，尚無行政程序法第111條各款所稱行政處分無效之情事。

縱有原告所指李振豐出於偽證罪行為之瑕疵，就一般具有合理判斷能力及注意能力者而言，也無法就處分之形式外觀，判讀108年10月15日令有原告所主張之瑕疵。

至原告聲請傳訊李振豐，以查明李振豐為何作偽證及公文送達與後續處理情形乙節，並不影響判決結果，核無調查之必要，併予指明。

⒋提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，行政訴訟法第7條定有明文，其立法意旨謂：「因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。

其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民之權利，並省訴訟手續重複之繁。」

可知人民對於違法之行政處分，除依國家賠償法直接向民事法院請求國家賠償外，亦得利用對於違法行政處分之行政訴訟程序，合併請求國家賠償。

又行政訴訟法所以為第7條得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，則是因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。

故於當事人有依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明(最高行政法院97年度判字第988號判決參照)。

本件原告112年4月25日、113年6月13日依行政訴訟法第7條合併請求國家賠償，請求被告給付如附表訴之聲明合併提起欄所示損害賠償部分，被告雖表示不同意，惟本院考量訴訟經濟、訴訟資料利用、共通爭點等節，認原告此部分訴之追加為適當，應予准許。

查原告訴請確認108年10月15日令無效部分，既為無理由，依上規定及說明，原告依行政訴訟法第7條規定，合併提起請求被告給付如附表訴之聲明合併提起欄所示損害賠償部分，即乏所據，應予駁回。

㈢、綜上，108年10月15日令並無應以證書方式作成而未給予證書、被告缺乏事務權限、所要求或許可之行為構成犯罪、內容違背公共秩序、善良風俗之情形，亦無任何人一望即知之重大明顯瑕疵，自非無效。

而原告合併請求損害賠償，亦失所據，應併予駁回。

原告徒執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。

㈣、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及主張陳述，均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 113 年 7 月 26 日
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 林季緯
法 官 劉正偉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
(二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 113 年 7 月 26 日
書記官 黃品蓉