臺北高等行政法院行政-TPBA,111,全,70,20221124,1

臺北高等行政法院裁定
111年度全字第70號
聲 請 人 蕭仁俊


廖家麟


許名宏

康裕民

邱益福

陳志豪

林祐良

共 同
訴訟代理人 薛煒育律師
謝孟羽律師
曾彥傑律師
相 對 人 中央選舉委員會

代 表 人 李進勇
訴訟代理人 賴錦光
陳宗蔚
唐效鈞
上列當事人間聲請假處分事件，本院裁定如下：

主 文

聲請駁回。

聲請訴訟費用由聲請人負擔。

理 由

一、按於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分，行政訴訟法第298條第2項定有明文。

又此種定暫時狀態之規制命令，係為避免本案訴訟於確定終局裁判作成時已無救濟實益，乃暫時設定或擴張聲請人之法律地位，以維必要之權利保護；

故核其要件有三：㈠公法上法律關係發生爭執，㈡為防止發生重大之損害或避免急迫之危險，㈢行政法院認有定暫時狀態之必要。

是定暫時狀態之處分，係於爭執之公法上法律關係尚未經確定終局裁判前，作成暫時擴張聲請人法律地位之措施；

易言之，聲請人於准許定暫時狀態之處分裁定後，在本案執行前，可依該裁定所定暫時狀態實現其權利，相對人亦應暫時履行其義務。

二、爭訟概要：聲請人已年滿20歲，又聲請人蕭仁俊、廖家麟、康裕民、邱益福、林祐良設籍○○○○○○○○○○○附設臺北監獄臺北分監（下稱臺北分監）、○○○○○○○○○○（下稱臺北監獄）等矯正機關達6個月以上，另聲請人許名宏設籍新北市○○區○○路000巷00號、聲請人陳志豪設籍新北市三重區仁愛街141巷8號2樓，皆符合公民投票法第24條第1項準用選舉罷免法第17條第1項在籍投票之規定，惟因服刑而行動自由受限，不能前往戶籍所在地附近之投票所進行投票，乃向相對人請求於矯正機關設立投開票所或戒護聲請人至附近投開票所，俾對民國111年11月26日舉行之憲法修正案公民複決第1案（下稱系爭憲法複決案）行使複決權；

詎遭相對人於111年10月26日以中選務字第1113150391號函否准所請，聲請人因認投票日在即，如未能適當處置，聲請人就系爭憲法複決案之複決權將終局無法行使，顯有重大損害與急迫危險，爰依行政訴訟法第298條第2項規定，聲請定暫時狀態假處分。

三、聲請意旨略以：㈠依司法院釋字第756號解釋意旨及相對人111年6月9日中選務字第1110000721號函，受刑人之權利除因監禁而受人身自由之限制外，其餘受憲法及法律保障之基本權，原則上與一般人民無二致，受刑人自亦享有憲法保障之複決權；

現行刑法第36條於94年修正，不再褫奪行使選舉、罷免、創制、複決4權之資格，以兼顧預防犯罪及受刑人再社會化之理想，俾符比例原則。

則聲請人雖為收容人，惟收容人係身著囚服之國民，除因受收容而人身自由及附帶造成之其他權利如居住遷徙自由受限制外，所有收容人均應保有我國憲法、世界人權宣言、經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文公約）、公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）及任擇議定書所保障之人權與自由，如欲限制聲請人之參政權，應出於客觀且合理之目的，並須符合法律保留原則及比例原則；

如無法文限制聲請人之複決權，即不應以限制人身自由附帶產生之效果來正當化侵害收容人投票權之違憲措施。

況監獄行刑矯治處遇之目的在於促使受刑人悔改向上，培養其適應社會生活之能力，協助收容人復歸社會，減少再犯而維護社會安全，如使收容人能就系爭修憲複決案投票、對於國家重大議題表示意見、實現其政治主張，將有利收容人之社會及政治決策參與，與社會保持連結、關心與認同，有利於收容人復歸社會。

㈡再國際專家學者組成之委員會針對我國執行公政公約及經社文公約之具體狀況進行審查，於結論性意見與建議第91點指出，政府有義務透過不在籍投票、通訊投票或在監獄、其他居留設施以及人們被剝奪自由或行動受限的機構中設立投票站等方式，為囚犯和被羈押者提供現實的機會，以行使此一重要的政治權利，委員會建議，應立即為所有公民在選舉和投票中行使投票權提供有效的機會；

依兩公約施行法第3條及第6條規定，國際獨立專家審查我國國家人權報告提出之結論性意見與建議應得作為我國法源基礎，我國司法與行政機關亦應遵循國際獨立專家對我國國家人權報告審查之結論性意見與建議。

依此，聲請人應享有受憲法保障之複決權，而得為系爭修憲複決案之投票權人，包含相對人在內之政府機關有義務使包含聲請人在內之收容人均可行使複決權。

㈢則聲請人分別設籍臺北分監及臺北監獄，或在矯正機關服刑中，符合公民投票法第24條第1項準用選舉罷免法第17條第1項在籍投票之規定，除非相對人准許戒護聲請人鄰近之投開票所投票，否則即應依公民投票法第3條第3項、第24條準用選舉罷免法第57條第1項及第58條規定，於臺北分監、臺北監獄設立投開票所，並調用其他行政機關、警察機關人力，辦理系爭憲法複決案之投票。

聲請人向相對人請求作成於聲請人戶籍所在地之監所設立投票所之處分，業據相對人否准在案，聲請人已提起訴願，故與相對人間確實存在爭執之公法上法律關係；

而系爭憲法複決案為我國廢除國民大會、改採全體國民直接行使國民主權以來之首次直接複決修憲案，對我國自由民主憲政秩序之體現、國民主權之彰顯、全體國民複決權之保障與實踐有重大意義，相對人否准聲請人所請，侵害聲請人之參政權，並嚴重侵蝕國民主權原則與自由民主憲政秩序，對公共利益造成嚴重影響。

倘本件聲請如獲准許，使聲請人行使系爭憲法複決案之投票權，將有利聲請人之社會及政治決策參與，有助聲請人復歸社會，亦可維繫自由民主憲政秩序運作，並達成監獄行刑矯治處遇之目的，所維護之公共利益顯高於相對人因本件聲請未獲准許而減少之選務成本支出；

因聲請人之複決權如受侵害，不僅無法以金錢賠償回復，且投票在即，一旦錯過聲請人即無從行使系爭憲法複決案之複決投票權，自有急迫危險，然相對人卻將收容人身分與複決權剝奪為全面、自動、一般性且無條件的連結，不分犯罪情節輕重、刑期長短，構成對收容人複決權之絕對剝奪，且剝奪收容人複決權與懲罰收容人之間缺乏合理關連性，顯違反法律保留原則、比例原則、公證公約第10條、第25條、第21號及第25號意見書，本件聲請之本案訴訟勝訴蓋然率極高，有定暫時狀態之必要。

㈣雖相對人以本件聲請涉及法務部矯正署及其他公務機關權責及人力調配、無法確保收容人資訊公平對稱、監所投開票人員安全維護、收容人於投票日前20日選舉人名冊編造後將戶籍遷出、服刑期滿或羈押原因消滅而遭釋放者，得否返回監所投票、監所開票可否獲得社會信任、替代方案需要修法等由，否准所請。

惟相對人為系爭憲法複決案公民投票主管機關，具有綜合規劃、指揮監督權責，可依相關規定決定設立投開票所地點及調派人力，相關機關均不得拒絕，法務部矯正署、臺北監獄及臺北分監均應配合辦理；

如相對人於矯正機關設置投開票所，可透過適當動線規劃、投票順序及時間間隔、對收容人施用戒具、矯正機關人員在場維安、從當地警察機關調派人員等方式維持選務人員安全及投票秩序；

縱於投票日20日前選舉名冊造冊完成後將戶籍遷出矯正機關之情形畢竟為少數，不應因此即否認其他收容人之投票權，相對人具有豐富的選務工作辦理經驗，只要使監所投開票與其他投開票所一樣公開透明，自可獲得社會信任，而不應預設社會不信任監所投開票。

另臺北分監、臺北監獄之戒護經驗豐富，相對人尚可向警察機關調派警力支援，自可透過詳盡戒護計畫以避免風險、使外出戒護投票之作業順利進行；

如對本案權利存在之蓋然率仍有存疑，相對人可透過設置獨立投開票所、獨立票匭、獨立開票之方式，使聲請人之選票不至於和其他非收容人之選票混雜，而可清點並剔除聲請人之票數、更正系爭憲法複決案之結果。

㈤是收容人在籍投票行使複決權已有法文明定，無須另外修法，相對人亦可依法調派相關機關人力以確保投開票作業順利進行，原處分否准聲請人所請顯已違反法律保留及比例原則，本案訴訟勝訴蓋然率極高；

況暫時准許本件聲請，於矯正機關設立投開票所或戒護聲請人至鄰近投開票所投票，俾保障聲請人之參政權，所能實現之公益極大，對於相對人影響甚微，本件自有定暫時狀態之必要等語。

併為先位聲明：⒈相對人應暫時准予於聲請人蕭仁俊、廖家麟所在之臺北分監設置投（開）票所，使渠等行使系爭憲法複決案之複決投票權；

⒉相對人應暫時准予於聲請人康裕民、邱益福、林祐良所在之臺北監獄設置投（開）票所，使渠等行使系爭憲法複決案之複決投票權；

⒊相對人應暫時准予戒護聲請人許名宏至新北市○○區「尖山國中第1886投票所」，行使系爭憲法複決案之複決投票權；

⒋相對人應暫時准予戒護聲請人陳志豪至新北市三重區「三重幼兒園崇德分班（河馬班）第0907投票所」，行使系爭憲法複決案之複決投票權。

備位聲明：⒈相對人應暫時准予戒護聲請人蕭仁俊、廖家麟至新北市○○區「清水國小（103教室）第2016投票所」，行使系爭憲法複決案之複決投票權；

⒉相對人應暫時准予戒護聲請人康裕民、邱益福、林祐良至桃園市○○區「三信社區活動中心第0280投票所」，行使系爭憲法複決案之複決投票權。

四、經查：㈠按全國性公民投票之主管機關為中央選舉委員會，並指揮監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之；

各級選舉委員會於辦理公民投票期間，得調用各級政府機關職員及公立學校教職員辦理事務；

受調用之政府機關、公立學校及受遴派之政府機關職員、學校教職員，無正當理由均不得拒絕；

中華民國國民，除憲法另有規定外，年滿18歲，未受監護宣告者，有公民投票權；

有公民投票權之人，在中華民國、各該直轄市、縣（市）繼續居住6個月以上，得分別為全國性、各該直轄市、縣（市）公民投票案之提案人、連署人及投票權人；

立法院依憲法之規定提出之複決案，經公告半年後，應於10日內交由主管機關辦理公民投票；

公民投票投票權人名冊之編造、公告閱覽、更正、投票、開票及有效票、無效票之認定，準用公職人員選舉罷免法第17條至第23條、第57條至第62條、第64條、第66條規定；

主管機關辦理全國性公民投票，得以不在籍投票方式為之，其實施方式另以法律定之，公民投票法第3條第1項、第3項、第7條、第8條第1項、第15條第1項、第24條第1項、第25條定有明文。

又全國性公民投票之主管機關為中央選舉委員會，依本法及中央法規辦理相關事項，並指揮監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之；

中央選舉委員會辦理公民投票提案、聽證、經費募集之許可及管理事項外，與直轄市、縣（市）選舉委員會分別辦理下列事項：⒈公民投票連署事項，⒉公民投票之公告事項，⒊公民投票投票事務之進行程序及計畫事項，⒋公民投票電視發表會或辯論會之辦理事項，⒌公民投票宣導之策劃事項，⒍公民投票之監察事項，⒎投票所、開票所之設置及管理之規劃辦理事項，⒏投票所、開票所工作人員訓練及儲備之規劃辦理事項，⒐公民投票結果之審查事項，⒑其他有關公民投票之事項；

直轄市、縣（市）選舉委員會就下列公民投票事務，指揮、監督鄉（鎮、市、區）公所辦理：⒈投票權人名冊公告閱覽之辦理事項，⒉投票所、開票所設置及管理之辦理事項，⒊投票所、開票所工作人員遴報事項，⒋公投票之轉發事項，⒌公民投票公報及投票通知單之分發事項，⒍公民投票法令之宣導事項，⒎其他有關公民投票事務之辦理事項，復為公民投票法施行細則第2條第1項、第3條所明訂。

㈡再依公職人員選舉罷免法第57條第1項、第66條第1項規定；

公職人員選舉，應視選舉區廣狹及選舉人分布情形，就機關（構）、學校、公共場所或其他適當處所，分設投票所；

選舉投票日前或投開票當日，發生或可預見將發生天災或其他不可抗力情事，致個別投開票所，不能投票或開票時，投票日前應由直轄市、縣（市）選舉委員會報中央選舉委員會核准，改定投開票日期或場所；

投開票當日，應由各該投、開票所主任管理員報經直轄市、縣（市）選舉委員會核准，改定投開票日期或場所，縣（市）級以上選舉，並報中央選舉委員會備查。

另公職人員選舉罷免法第57條第1項、第3項所定之投票所，由直轄市、縣（市）選舉委員會設置、編號，於投票日15日前公告之，並分別載入選舉公報，併為公職人員選舉罷免法施行細則第30條第1項所明訂。

㈢雖長期以來，臺灣社會不解於司法體系為何要保護「壞人」；

對於違法亂紀而侵擾、甚至摧毀他人人生的犯罪者，法官為何不願治亂世用重典，反而選擇「與魔鬼為伍」，不厭其煩地強調程序正義的重要性。

依照憲法權利義務篇章規定，基本權保障應普遍適用於所有人民身上，沒有例外，不因身分不同而有基本權保障有無之分；

因此，我們應該有一基本認識，受刑人人身自由雖被限制在監獄之中，但並未因此就被憲法放逐而成為不受基本權保障的「棄民」或「化外之民」，他（她）只是穿囚服的國民，而不是「非國民」。

因此，受刑人基於同受憲法基本權保障的（穿囚服）國民身分，在監禁期間，其所擁有各種基本權利中，除人身自由遭受限制，以及附帶造成其他自由權利的當然限制外，其他憲法所保障之基本權利，監獄如欲加以限制，仍需符合目的正當，手段合乎比例性的憲法要求，這是國家應忠實履行而不得恣意妥協、棄守的憲法誡命（司法院解釋字第755號解釋，許大法官宗力提出之協同意見書參照）。

是聲請人固為受刑人，但渠等仍受憲法上之基本權保障，只在合乎比例性憲法要求得予限制；

則就本件有無聲請定暫時狀態之處分，當應端視聲請人之憲法複決權有無受到相對人限制，以為判斷。

㈣查聲請人已年滿20歲，又聲請人蕭仁俊、廖家麟、康裕民、邱益福、林祐良設籍臺北分監、臺北監獄達6個月以上，另聲請人許名宏設籍新北市○○區○○路000巷00號、聲請人陳志豪設籍新北市三重區仁愛街141巷8號2樓，渠等均在矯正機關服刑中，就系爭憲法複決案之投票所分別在新北市○○區「清水國小（103教室）第2016投票所」、桃園市○○區「三信社區活動中心第0280投票所」、新北市鶯歌區「尖山國中第1886投票所」、新北市三重區「三重幼兒園崇德分班（河馬班）第0907投票所」等情，固有等情，固有戶役政資訊網站查詢-個人戶籍資料、臺灣高等法院在監在押全國紀錄表、111年地方公職人員選舉及憲法修正案之公民複決投票所地點查詢結果等在卷可參（見本院卷第299頁至第334頁、第377頁至第390頁）；

雖聲請人現因案在矯正機關執行中，惟依刑法第36條第2項規定，褫奪公權者，褫奪為公務員、公職候選人之資格，就關於選舉、罷免、創制、複決等參政權行使之限制，移於公職人員選舉罷免法、總統副總統選舉罷免法中規範，因相關法規並無限制聲請人對於系爭憲法複決案之複決投票權行使限制，究渠等與相對人間有何公法上法律關係發生爭執，尚非無疑。

雖相對人為全國性公民投票之主管機關，並指揮監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之，然依公民投票法施行細則第3條規定，相對人除辦理公民投票提案、聽證、經費募集之許可及管理事項外，係負責投票所、開票所之設置及管理之規劃辦理事項，就投票所、開票所設置及管理之辦理事項，則由直轄市、縣（市）選舉委員會負責，並指揮、監督鄉（鎮、市、區）公所辦理；

由此觀之，相對人依法所負辦理事項，為投票所、開票所之設置及管理之規劃，對於實際上應如何設置投票所、開票所及管理，屬直轄市、縣（市）選舉委員會辦理事項，相對人僅負指揮監督之責，關於兩造間有無公法上爭執之法律關係，當應此認定。

㈤則聲請人聲請相對人應暫時准予於聲請人蕭仁俊、廖家麟、康裕民、邱益福、林祐良所在之臺北分監或臺北監獄設置投（開）票所，抑或就聲請人全體應暫時准予戒護並分別前往指定之投票所，行使系爭憲法複決案之複決投票權，概屬對於投票所、開票所設置及管理之辦理事項，應由直轄市、縣（市）選舉委員會負責，相對人僅負指揮監督之責；

故聲請人對此一投票所、開票所設置及管理所生之公法上法律關係有所爭執，其義務機關應為各地直轄市、縣（市）選舉委員會，非因此逕與相對人發生爭執之公法上法律關係，即無由命相對人為一定之行為，而聲請為定暫時狀態之處分。

雖聲請人以投票日前或當日突發事故，致個別投（開）票所不能投（開）票時，應由直轄市、縣（市）選舉委員會報相對人核准改定投（開）票日或場所，因認相對人就投（開）票所之設置具有最終審議及決議之權；

但相對人關於投票所、開票所之設置及管理僅負責規劃辦理事項，已如前述，且觀前開投票所地點分別由新北市選舉委員會、桃園市選舉委員會公告，益徵此為各地直轄市、縣（市）選舉委員會之辦理事項無誤；

況本件並非前開投票所有何不能投（開）票情形存在，無涉公職人員選舉罷免法第66條第1項規定之適用，聲請人以此謂與相對人間發生公法上法律關係之爭執，容有誤會。

㈥是聲請人縱因在臺北分監、臺北監獄等矯正機關服刑緣故，以致人身自由受到限制，現實上無法自行前往指定之投票所行使系爭憲法複決案之複決權，而有請求所在之矯正機關設置投（開）票所，或應暫時准予戒護前往指定之投票所；

惟關於類此投票所、開票所設置及管理所生公法上法律關係之爭執，其義務機關應為各地直轄市、縣（市）選舉委員會，非可逕向負責指揮監督之相對人請求，難謂渠等與相對人間發生爭執之公法上法律關係，不符合聲請定暫時狀態之處分要件，所為主張，自難准許。

五、綜上所述，聲請人就系爭憲法複決案之複決權，雖因渠等在矯正機關服刑緣故，人身自由受到限制，無法自行前往指定之投票所投票，但此所涉投票所、開票所設置及管理所生公法上法律關係之爭執，為各地直轄市、縣（市）選舉委員會，相對人並非義務機關，聲請人尚不得逕向相對人為定暫時狀態之處分主張。

從而，聲請人本件定暫時狀態之處分，為無理由，應予駁回。

六、依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

中 華 民 國 111 年 11 月 24 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君
法 官 黃翊哲
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 111 年 11 月 24 日
書記官 李芸宜