臺北高等行政法院行政-TPBA,111,簡上,125,20220906,1

臺北高等行政法院判決
111年度簡上字第125號
上 訴 人 林時弘
林寶綉
林秉翰
共 同
訴訟代理人 施習盛 律師
被 上訴 人 新北市政府環境保護局

代 表 人 程大維（局長）

上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國111年4 月7日臺灣新北地方法院111年度簡字第9號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、上訴人林時弘及林秉翰為坐落新北市土城區永福段0001-0000地號土地（下稱系爭土地A，為被上訴人公告之廢棄物清理法所稱之「指定清除地區」）之部分共有人，另上訴人林時弘、林寶綉及林秉翰為坐落新北市土城區永福段0002-0000地號土地（下稱系爭土地B，為被上訴人公告之廢棄物清理法所稱之「指定清除地區」）之部分共有人。

經被上訴人於民國110年2月25日派員至現場稽查，發現系爭土地A、B有空地草長逾50公分之情形，核屬新北市政府公告之污染環境行為，遂以110年3月4日新北環衛土字第1100394543號、第110398800號等函通知系爭土地A、B之共有人，限期於110年3月15日前完成改善，並均合法送達上訴人；

惟被上訴人嗣於110年3月25日再度派員前往系爭土地A、B複查，現場仍未完成改善，被上訴人遂以上訴人違反廢棄物清理法第27條第11款規定及新北市政府100年9月15日北府環衛字第1001278925號公告（下稱系爭公告），乃依廢棄物清理法第50條第3款及違反廢棄物清理法罰鍰額度裁罰準則第2條（附表一項次十三）等規定，就系爭土地A部分，以110年6月29日新北環稽字第41-110-060445號、第41-110-060446號被上訴人執行違反廢棄物清理法案件裁處書（下依序稱原處分一、二），分別裁處上訴人林秉翰、林時弘各新台幣(下同)1,200元罰鍰（法定最低罰鍰金額）；

另就系爭土地B部分，以110年7月22日新北環稽字第41-110-070390號、第41-110-070392號、第41-110-070393號被上訴人執行違反廢棄物清理法案件裁處書（下依序稱原處分三、四、五），分別裁處上訴人林時弘、林寶綉及林秉翰各1,200元罰鍰（法定最低罰鍰金額）。

上訴人均不服，提起訴願遭決定駁回，遂向臺灣新北地方法院（下稱原審）提起行政訴訟，經原審以111年4月7日111年度簡字第9號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回上訴人於原審之訴。

上訴人不服，提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原審判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。

三、上訴意旨略以：

㈠、原判決違反憲法第23條「法律授權明確性原則」、行政程序法第10條「行政裁量合義務性裁量原則」：被上訴人將新北市轄區內全部區域均列為廢棄物清理法第27條第11款所指定之清除區域，將「空地草長逾50公分」裁量為「污染環境行為」且列入公告，顯有違行政程序法第10條「行政裁量合義務性裁量原則」，屬違法處分。

上訴人於訴願時強調自然生長之雜草並非廢棄物清理法第2條所定義之「廢棄物」，且以常識及經驗法則，在私有空地種植物，乃有益於空氣改善，一般人不會將雜草當作「廢棄物」看待。

上訴人提出三則文章：１、「裁種植物的好處有那些?」（上證1），２、臺南市政府登革熱防治中心2018年4月3日發布新聞，但完全沒有提及雜草超過50公分容易孳生病媒蚊（上證2），３、農業藥物毒物試驗所前組長蔣永正研究雜草40年也認為：「雜草就像是土壤的皮膚，可以改善土壤，保土保水，也可作為空氣污染監測，也可用於吸收部分土壤重金屬進行植生復育」（上證3），並未提及雜草會有所謂「污染環境」之情事。

系爭公告認定：「公告本市指定清除地區內空地草長逾50公分者，為污染環境行為」，顯然有逾越法定裁量權，不符合廢棄物清理法之法規授權目的，而違反行政程序法第10條及憲法第23條之法律授權明確原則，原判決就此部分，完全支持被上訴人之違法行政處分，即屬違背法令。

㈡、原判決雖引用司法院釋字第734號解釋，認為廢棄物清理法所稱「污染環境行為」之內涵，不以棄置廢棄物為限，然查：上訴人主張空地上長草乃自然現象，草屬於「植物」，不屬廢棄物清理法第2條「廢棄物」之範圍，亦不屬廢棄物清理法第27條前10款所定「污染環境」之類型。

廢棄物清理法第27條前10款所定類型均有「拋棄」「曝曬」「堆置」「搜撿」「拋置」「棄置」或「飼養」「張貼」等積極主動之行為，且造成「污染環境」之結果，始屬之。

然本件系爭土地A、B之空地上草長50公分以上乃自然現象，並非上訴人等有任何積極主動之「行為」；

且承前所引「上證1」至「上證3」之文獻顯示雜草或草或植物乃有益於環境、改善空氣、保護水土，完全沒有「污染環境」之結果。

本件系爭土地A、B之空地上草長50公分以上情形，與司法院釋字第734號解釋意旨相同，並未達到與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型導致污染環境相當之程度，則被上訴人將空地草長50公分以上公告列為污染環境行為，已逾越母法授權範圍，與「法律保留原則」未符。

原判決一方面援引司法院釋字第734號解釋，但其見解卻違反該解釋意旨，即有理由矛盾之違背法令情事。

被上訴人就上訴人所質疑「何以草長超過50公分以上，即屬污染環境？」，未提出合理及符合科學依據之說明，原判決就此部分亦未說明其理由，有「理由未備」之違背法令情事。

㈢、上訴聲明：１、原判決廢棄。

２、原訴願決定及原處分一至原處分五應予撤銷。

四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，結論並無違誤，茲就上訴理由，再予論述如下：

㈠、司法院釋字第734號解釋：「人民基本權利之限制，原則上應以法律為之，依其情形，固非不得由立法機關授權主管機關發布命令為補充規定（本院釋字第四四三號、第四八八號解釋參照）。

惟其授權之目的、內容及範圍均應具體明確。

主管機關據以發布之命令，亦不得逾越授權之範圍，始為憲法之所許，迭經本院解釋在案（本院釋字第五六八號、第六五八號、第七一０號、第七三０號解釋參照）。

授權是否具體明確，應就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，非拘泥於特定法條之文字（本院釋字第三九四號、第四二六號解釋參照）。

按廢棄物清理法第一條揭示其立法目的為『有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康』。

第二十七條第十一款規定：『在指定清除地區內嚴禁有下列行為：……十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。』

（下稱系爭規定）係授權主管機關就指定清除區域內禁止之該法第二十七條所列舉十款行為外，另為補充其他污染環境行為之公告，則主管機關據此發布公告禁止之行為，自須達到與前十款所定行為類型污染環境相當之程度。

另從其中第三款：『於路旁、屋外或屋頂曝晒、堆置有礙衛生整潔之物』及第十款：『張貼或噴漆廣告污染定著物』規定應可推知，該法所稱污染環境行為之內涵，不以棄置廢棄物為限，其他有礙環境衛生與國民健康之行為亦屬之。

故系爭規定尚與憲法第二十三條之法律授權明確性原則無違。」

㈡、依司法院釋字第734號解釋意旨，從廢棄物清理法第27條第3款及第10款規定可推知，主管機關依據廢棄物清理法第27條第11款所發布公告禁止之其他未棄置廢棄物而有礙環境衛生與國民健康之行為，亦屬污染環境行為。

而廢棄物清理法第27條第11款所規定「其他經主管機關公告之污染環境行為」，若能符合下列要件，即與憲法第23條之法律授權明確性原則無違：第一、需符合廢棄物清理法第1條為「有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康」之立法目的。

第二、主管機關所發布公告禁止之行為，能達到與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度。

司法院釋字第734號解釋並不以行為人有積極主動之行為才能構成廢棄物清理法第27條第11款之違規行為。

事實上，參照廢棄物清理法第27條第2款規定「污染地面、池溏、水溝、牆壁、樑柱、電桿、樹木、道路、橋樑或其他土地定著物。」

，所謂「污染」的行為在文字定義的範圍，本就不以積極主動之行為為限，而仍可包括違反作為義務的不作為在內，若僅將廢棄物清理法第27條之行為侷限在行為人積極主動之行為，而不包括違反作為義務的不作為在內，明顯與文義不符。

㈢、查，被上訴人先於99年12月27日作成北環衛字第0990125026號公告：「主旨：基於環境衛生需要，公告本市所轄之行政區域為廢棄物清理法所稱之指定清除地區。

依據：廢棄物清理法第3條規定。

公告事項：於指定清除地區内，不得有違反環境衛生之行為，違反者依廢棄物清理法暨相關規定辦理。」

（訴願卷第86頁）。

新北市政府另於100年9月15日作成系爭公告：「主旨：公告本市污染環境行為，並自即日生效。

依據：廢棄物清理法第27條第11款。

公告事項：一、公告本市指定清除地區内空地草長逾50公分者，為污染環境行為。

二、本公告所稱空地係指全部或部分閒置、荒廢之土地，或建築物四周全部或部分未利用之土地。」

（訴願卷第85頁）。

依上述兩項公告可知，新北市政府公告所稱廢棄物清理法第27條第11款之新北市污染環境行為，除了草長必須超過50公分，且限於「全部或部分閒置、荒廢之土地，或建築物四周全部或部分未利用之土地」上所生長超過50公分之草。

這是有鑑於閒置、荒廢之土地或建築物四周全部或部分未利用之土地等空地，原本就處於缺乏管理、維護或使用等狀態，其因此出現雜草生長的現象，若持續放任不管，容易進一步形成污染環境的情形，包括但不限於容易孳生病媒（蚊、蠅、鼠、蚤等）而不利於環境衛生或國民健康。

新北市政府因此公告此等空地上草長超過50公分者，為污染環境行為，課予此等空地之所有權人或利用權人負有避免污染環境行為之義務，應將空地上草長控制不得超過50公分。

本院認為從廢棄物清理法第1條「有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康」立法目的之脈絡觀察，系爭公告符合廢棄物清理法第27條第11款之立法意旨，並無上訴人所稱顯然有逾越法定裁量權，不符合廢棄物清理法之法規授權目的，而違反行政程序法第10條及憲法第23條之法律授權明確原則之情形。

㈣、再者，被上訴人先在110年2月25日前往系爭土地A、B現場稽查，發現系爭土地A、B位在溝渠旁邊，屬於閒置、荒廢未經利用之土地，空地上均有大量明顯超過50公分之雜草生長茂密，雜草之長度甚至高於一旁停放的貨車車頭高度，被上訴人再於110年3月4日函請包括上訴人在內的土地所有權人於同年3月15日前修剪清理完畢，被上訴人於110年3月25日前往複查，發現仍未清理改善，才於110年4月26日依法告發，限期於110年5月31日前完成改善，而於110年6月29日作成原處分一、二，被上訴人復於110年7月22日作成原處分三、四、五等情，有原處分一、二、被上訴人110年2月25日稽查紀錄（編號：04E00000000）與稽查照片、被上訴人110年3月4日新北環衛土字第1100394543號函、被上訴人110年3月25日稽查（複查）紀錄（編號：04E00000000）與複查照片、被上訴人110年4月26日新北環衛土字第1100746169號函、系爭土地A新北市土城區地籍圖查詢資料、系爭土地A土地建物查詢資料、原處分三、四、五、被上訴人110年2月25日稽查紀錄（編號：04E00000000）與稽查照片、被上訴人110年3月4日新北環衛土字第1100398800號函、被上訴人110年3月25日稽查（複查）紀錄（編號：04E00000000）與複查照片、被上訴人110年4月29日新北環衛土字第1100802750號函、系爭土地B新北市土城區地籍圖查詢資料、系爭土地B土地建物查詢資料可參（訴願卷第118-119、122-126、129-133、144-146、213-215、219-222、226-230、249-252頁）。

可知被上訴人於作成原處分之前，已經衡量現場即系爭土地A、B之空地位在溝渠旁邊，雜草高度甚高、相當茂密等情況，如不清理恐將不利於環境衛生或國民健康，且給予上訴人改善清理之機會未獲置理，才循序作成原處分，經核與廢棄物清理法第1條所揭示的立法目的相符。

從而原判決依據司法院釋字第734號解釋意旨，以被上訴人認定事實適用法律並無違誤而駁回上訴人於原審之訴，並無違誤。

上訴人上訴意旨認為原判決有理由矛盾、理由不備之違法，應係其誤解法令所致，故上訴人之上訴並無理由，應予駁回。

五、又本院為法律審，依行政訴訟法第236條之2第3項準用第254第1項之規定，應以地方法院行政訴訟庭判決確定之事實為判決基礎，故當事人在上訴審不得提出新事實、新證據或變更事實上之主張。

是上訴人於上訴時提出之證據資料即下列三則文章：１、「裁種植物的好處有那些?」（上證1），２、臺南市政府登革熱防治中心2018年4月3日發布之新聞（上證2），３、農業藥物毒物試驗所前組長蔣永正研究雜草40年心得（上證3），本院無從加以斟酌，併予敘明。

六、綜上所述，上訴人之主張，均無足採。原判決就訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人之訴，於法尚屬無誤。

上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 111 年 9 月 6 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 許麗華
法 官 郭淑珍
法 官 郭銘禮
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 111 年 9 月 6 日
書記官 林淑盈