臺北高等行政法院行政-TPBA,111,訴,949,20230420,1

臺北高等行政法院判決
111年度訴字第949號
112年3月30日辯論終結
原 告 陳韻如
沈沂瑩
共 同
訴訟代理人 吳秋麗 律師
李衣婷 律師
複 代理 人 王振宇 律師
被 告 衛生福利部
代 表 人 薛瑞元（部長）
訴訟代理人 謝智硯 律師
上列當事人間醫師法事件，原告等不服行政院中華民國111年6月1日院臺訴字第1110174274號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由甲、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」

「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」

行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。

查原告訴之聲明原為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。

二、被告應依原告之申請作成准予原告參與臨床實作訓練之選配分發之行政處分。

三、訴訟費用由被告負擔。」

（見本院卷第11-13頁）。

嗣原告於民國（下同）112年3月30日本院言詞辯論中變更聲明為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。

二、被告應依原告110年10月20日之申請書，作成准予原告參與臨床實作訓練之選配分發之行政處分。

三、訴訟費用由被告負擔。」

（見本院卷第305頁）。

核其變更訴之聲明之內容尚在本件固有之審理範圍，無礙兩造前就本件實體爭點已為之攻擊防禦方法及證據資料之實效性，是基於程序經濟，本院認原告所為訴之變更，洵屬適當，應予准許。

乙、實體方面：

壹、事實概要：

一、被告於110年1月8日以衛部醫字第1091668700號公告（下稱110年1月8日公告），委託台灣醫學教育學會（下稱教育學會）辦理110年度國外醫學系及牙醫學系畢業生臨床實作訓練選配分發作業，委託事項包含受理通過醫師、牙醫師考試第1試及格之國外醫學系、牙醫學系畢業生臨床實作訓練之選配分發申請，委託期間自110年1月1日至12月31日。

原告等係國外牙醫學畢業生，於110年1月30日參加110年第1次專門職業及技術人員高等考試（下稱專技高考）牙醫師考試分階段考試第1階段考試（下稱牙醫師考試第1試）及格，經教育學會於110年3月31日以台醫教學會計字第110019-57號、第110019-62號函通知原告等應於110年4月28日截止日前，向該學會申請臨床實作訓練選配分發。

原告等分別於110年4月6日、4月14日向教育學會提出申請，該學會於110年4月29日分別以台醫教學會計字第110036-57號、第110036-62號函（下統稱110年4月29日函）知原告等，以依被告109年12月16日衛部醫字第1091668162號公告（下稱109年12月16日公告），110年度受理國外牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發名額為50名，依國外醫學及牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發作業要點（下稱選配分發作業要點）第4點規定，選配分發原則為先應試及格者，先予選配分發，同次應試及格者，以成績高低排序，是以110年度牙醫學畢業生總收訓容額業已用罄，原告等無法列入該次臨床實作訓練選配分發，將依年度總收訓容額及分發等候排序名單順延辦理，屆時該會將主動通知並寄發選配分發作業予原告等，原告等無須再次提出申請等語。

二、原告等復分別於110年10月20日向被告申請國外牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發，由於其已進入分發等候排序名單，被告爰於110年12月1日衛部心字第1101762609號函及同年月衛部心字第1101762756號函分別檢還其選配分發申請資料。

原告等不服，遂提起訴願，經行政院111年6月1日院臺訴字第1110174274號訴願決定駁回，原告等仍不服，遂提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張：

一、選配分發作業要點僅為行政規則，該要點第2點第2項違法創設、增加醫師法及醫師法施行細則所無之限制，是為無效：

（一）依行政程序法159條第1項規定，行政規則所規範之對象為機關內部之事務，故以對內生效為原則，無法對外發生法效力，無需法律直接授權依據，常用之行政規則名稱有「要點」、「注意事項」、「規定」、「規約」、「基準」、「須知」……等，本件之「選配分發作業要點」屬之。

準此，原處分直接以選配分發作業要點，作為其行政處分之法律根據，已顯然欠缺法律授權，為違法之行政處分。

（二）被告對於持國外學歷之學生，參加牙醫師考試第1試考試及格通過後，以公告限制申請訓練人數、及訓練容額，變相剝奪國外牙醫學系畢業學生參加第二階段牙醫師考試的權利，係對人民平等權、工作權、考試權之重大限制，而醫師法及醫師法施行細則均未有訓練名額限制之規定，亦未明確授權主管機關得以命令限制之規定。

本件醫師法第4條僅規定國外大學牙醫學系畢業，實習期滿成績及格，可以參加牙醫師考試。

而醫師法施行細則第4條之1第4項，亦僅規定中央主管機就第1項的實習，可以辦理臨床實作訓練申請人與醫療機構間之選配分發，卻直接以選配分發作業要點公告實習容額，限制憲法所保障的考試權、平等權（國內牙醫學系畢業的學生並無訓練人數的限制）、工作權，參照司法院釋字第443號解釋，若欲對人民之自由權利加以限制，必須符合憲法第23條所定必要之程度，並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定。

本件被告欠缺法律的授權，對於持國外學歷參加牙醫師分試考試，第一試及格者，直接以選配分發作業要點限制實習機會，導致無法有公平參加第二階段考試之機會，不但剝奪憲法所保障之考試權，更進一步剝奪憲法所保障之工作權，而對於持國內學歷參加牙醫師分試考試，第一試及格者，卻無額名額限制，等同相同考試，卻為不同評價，已構成歧視，也同時違反憲法第7條平等原則。

（三）又被告已明確知悉無法律明文規定，亦無明確授權，不得以行政規則限制人民基於憲法所保障的基本人權，因而緊急推動修法，甫於111年6月22日修正公布醫師法第4條之1明文授權臨床實作適應訓練之科別、期間、每年接受申請訓練人數，由中央主管機關訂定辦法，由此更可以證明，在修法之前，並沒有法律的明文，也沒有法律的授權，原告等係於修法前通過第一階牙醫師考試，自不受訓練人數及訓練容額之限制，原處分無法律明文及法律授權之情況下，違法限制憲法所保障人民的基本人權，乃屬違憲。

（四）至於訴願駁回意旨又以有關「選配分發作業要點」是根據醫師法施行細則第1條之1第4項「中央主管機關得就第一項之實習，辦理臨床實作訓練申請人與醫療機構間之之選配分發，並得就該業務委託民間專業機構或團體辦理。」

然醫師法施行細則並非法律，並無法對於人民的其他自由權利加以限制;縱有明文限制，或授權也是不合法。

更何況醫師法施行細則第1條之1第4項只有針對實習的選配分發作業，可以授權民間機構辦理，並沒有針對「接受申請訓練人數」，為明文或授權（縱有明文或授權也是不合法）。

行政規則，既非法律、更非命令，僅為上級機關對下級機關，或長官對屬官，所為規範機關內部秩序及運作，並無可以直接對外發生法規範之效力。

更非可以對外發布、拘束一般人民之外部規範，故行政規則往往不得涉及人民權利義務之設定或變更，也不能作為權利義務之設定變更之法源依據。

選配分發作業要點第2點第2項「本部得依國內醫事人力供需狀況核算，逐年訂定公告前項選配分發之名額」顯然已違法創設、增加醫師法及醫師法施行細則所無之限制，且於行政規則中明文可以公告限制名額，不但不合法律位階之規定，與釋字第443號解釋相違背，已違法剝奪憲法所保障參加考試之權利、及剝奪人民工作權，侵害平等權，違反憲法所保障之基本人權，已明顯牴觸憲法及法律之規定而屬無效，其因此所為之行政處分亦明顯違法。

（五）關於再授權禁止原則部分，說明如下： 1、依中央法規標準法第3條規定，醫師法施行細則之法律性質應定性為法規命令無誤。

施行細則第1條之1第4項規定乃係授權被告將辦理臨床實作訓練申請人與醫療機構間之選配分發業務，得再委託民間專業機構或團體(即台灣醫學教育學會)辦理。

醫師法第42條授權中央主管機關訂定細則以執行母法細節性、技術性之事項，被告為辦理國外牙醫學畢業生臨床實作訓練之選配分發作業於99年3月12日以衛署醫字第0990200649號訂定發布選配分發作業要點，是被告所訂定之上開選配分發作業要點第2點第2項關於「選配分發之名額」(即年度總收訓容額)之限制，形式上從字義觀察，顯非醫師法第42條授權中央主管機關訂定細則之事項及範圍，而屬逾越法律授權之範圍，儼已違背授權明確性原則、法律保留原則及再授權禁止原則。

2、按釋字第524號解釋及法務部105年6月30日法律字第10503504450號行政函釋，法規命令再授權須有法律明確依據且有明確規定，方得授權由下級機關以行政規則訂定。

準此，醫師法第42條雖有授權中央主管機關訂定細則以執行母法細節性、技術性之事項，則施行細則之法位階即屬法規命令無誤，惟依醫師法施行細則第1條之1規定，並未將臨床實作訓練選配分發之「名額」授權予中央主管機關決定，詎料被告在未有法律授權之情形下，另行創設法位階屬行政規則之選配分發作業要點，並於該要點第2點第2項規定被告得逐年訂定公告前項選配分發之名額，將本應以法規命令規範之實體法規範，以行政規則方式訂定之，且規則之內容涉及第一階段考試及格之考生是否能參與臨床實作訓練，俾取得第二階段考試之資格。

如本案原告二人皆因受受訓容額限制而無法取得接受臨床實作訓練之資格，已涉及侵害渠等應考試權、工作權之基本權利，應非屬主管機關得以訂定行政規則之方式為補充之細節性事項，是依解釋第524號意旨，選配分發作業要點應已違反再授權禁止原則而屬無效之規則。

3、被告所援引之臺北高等行政法院99年度訴字第1351號判決、最高行政法院101年度判字第590號判決，所持之法律見解顯然忽略「選配分發作業要點」本身並非醫師法第42條之授權範圍。

簡言之，醫師法第42條僅授權被告得制定細則。

被告係為了辦理施行細則第1條之1規定事項而另行訂定發布選配分發作業要點，故選配分發作業要點本身係在無法律授權之情況下而訂定，則該要點第2點第2項規定雖賦予被告得訂定選配實習名額，仍屬欠缺法律授權之命令，而屬無效之命令。

被告縱有每年度公告選配實習名額，該公告所憑之法律依據既屬無效之命令，故該公告應屬違法之行政處分。

被告駁回原告等申請國外牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發一事，係因原告等人之申請已逾被告111年度公告選配分發之名額，進而遭被告駁回。

而被告於111年1月11日以衛部醫字第1101668149號公告111年臨床實作訓練名額為50名，該公告性質上為違法之行政處分，故本件原處分同屬違法，應予撤銷。

二、原處分所依據之110年公告（或其後再發布之112年公告）為違法之行政處分，依一般性特徵可得確定其規制之對象，性質上屬行政程序法第92條第2項前段之一般處分：

（一）參照最高行政法院103年度裁字第1356號裁定，就110年系爭公告內容而言，其規制之對象係同時符合「國外醫學及牙醫學畢業生」且「已通過牙醫師考試第1試」之人，且針對「110年選配分發容額」之具體事件，滿足前開條件之人已具有申請臨床實作訓練資格。

本件原告等皆於110年1月30日參加110年第1次專技高考牙醫師考試分階段考試第1階段考試及格，正等待選配分發，為行政程序法第92條第2項依一般性特徵可得確定其範圍之人，可從考選部於每屆牙醫師考試第1試榜單相互比對，確定受該公告拘束之範圍，應已可得確定在此範圍內之人皆會受系爭公告所拘束；

規制之具體事件為「國外醫學及牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發作業」，採取名額限制之方式，而對合乎該一般性特徵之人於向被告申請選配分發時，將產生實質限制、剝奪其等參與臨床實作訓練之權益，進而影響其等日後取得合法執業醫師資格之工作權及參加牙醫師考試第2試之考試權，故系爭公告核屬對人之一般處分。

（二）被告引用最高行政法院111年度抗字第108號裁定，而認定系爭公告屬一般性抽象規範云云，惟該另案之抗告人於斯時僅為國外牙醫學系之學生，是利害關係人，與本件原告等人均為已通過牙醫師分試考試第一試，並取得申請臨床實作訓練資格之考生，受公告處分拘束不同，二者之身分資格不同，是否受公告效力所及，本有不同。

再者，在110年系爭公告之前，已有225名考生尚等待排序分發，為原處分所不否認之事實，而這些等待排序分發的考生，於第一次提出聲請被延後後，然最高行政法院111年度抗字第108號裁定卻以人數若干及有無提出申請之意願等均有未明，尚待後續提出申請，方可特定受該名額拘束之範圍等語，上開事實認定明顯與本案不相符合，無比附援引之餘地。

另有敘明者，上開已向被告提出實習申請正在等待實習名額之考生資料、次序等詳細名單，對於認定本件原處分是否為一般行政處分實屬重要證據資料，敦請鈞院依職權命被告提出，以釐清111年系爭公告於作成時已得特定符合申請實習資格者為何人。

三、不論於醫師法修法前或修法後，均無規範臨床實作訓練每年名額等事項，112年公告名額50名亦為違法之行政處分：

（一）縱使醫師法第4條之1於111年6月22日修法通過後，惟被告於今年度限制臨床實作訓練名額50名之公告，仍以選配分發作業要點作為依據，此有被告112年2月6日衛部口字第1122060058號函可證，選配分發作業要點之法位階僅為「行政規則」，然醫師法第4條之1規定授權衛福部應以辦法另訂之，故被告今年度乃至於歷年對於臨床實作訓練名額之限制，其依據均是「行政規則」，不論於醫師法修法前後，被告對臨床實作訓練名額之限制，均於法無據。

（二）據前所述，縱使課予義務訴訟事件係以裁判時之法律及事實狀態為準，惟新法規公布施行前，行政機關如已有准駁之決定，縱法規變更，亦不能從實體上依新法重為准駁之決定，此有法務部105年6月30日法律字第10503504450號行政函釋為證;更何況再退萬步而言，醫師法第4條之1只規定「應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之」此外，並未見有何其他規定，準此本件課予義務訴訟，亦不能從實體上依新法，否准原告之請求，是被告主張原處分應適用醫師法第4條之1規定，並依據醫師法施行細則第1條之1、選配分發要點及其公告作成，而與法律保留原則及授權明確性無違云云，要無可採。

四、每年全國各地醫院開放臨床實作訓練容額均大於被告每年所限定之名額，系爭公告不符比例原則：

（一）醫師、牙醫師考試，每年均區分上、下半年各舉行1次，故1年均有2次考試，而實習之選配分發於106年以前也會按考試期程分上、下半年，每年各分發兩次；

同時各地醫院也會配合被告區分上、下半年，各提供實習容額，此觀選配分發作業要點第3點之規定自明。

而106年以前，全國各地醫院提供之訓練容額均大於50名，此有國外牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發-每年度名額統整可證，直至107年起，被告才以上半年之50名額已滿等語，而不再要求全國各地醫院提供下半年之訓練容額，導致嚴重塞車，故所謂沒有實習容額或考量現有醫事服務機構人力分配之狀況云云，純為被告臨訟之託詞。

被告於107年起限制實習名額50名，且逕自不辦理下半年度之臨床實作訓練分發，導致國外牙醫學畢業生通過牙醫師第一階段考試取得臨床實作訓練資格者，從107年起即陸續須等待下一年度之分發，長此以往，截至111年11月21日止，已有高達480人等待臨床實作選配分發中。

（二）原告係於104年出國就讀國外牙醫學系，於斯時不僅未有數百人等待臨床實作選配分發之情況，誠如前述，被告仍會全數辦理臨床實作選配分發，並未實際依照所公告之名額限制實習之選配分發人數，則原告等係因信賴被告之行政作為，而認於學成歸國時依據牙醫師考試相關規定仍可在合理期間內取得牙醫師執照。

（三）退萬步言，縱認被告上開目的乃在追求重要公共利益，惟被告歷年公告之實習訓練名額均固定為50名，亦少於歷年各醫事服務機構所需之實習人數，足認被告所公告之實習訓練名額，亦與所欲追求之醫事服務機構人力合理分配之目的間，欠缺實質關聯性。

且被告未適時調整或放寬臨床實作分配之容額，已屬過度侵害原告等之工作權，從而，原處分依據系爭公告而做成駁回原告選配分發之申請，因系爭公告具有違法瑕疵，則原處分同有違反比例原則之違法瑕疵。

五、被告有依原告等之聲請於2個月內予以選配分發之義務：按選配分發作業要點第4點規定，選配分發之申請，應於每次醫師或牙醫師分試考試第一試榜示日起1個月內為之。

參照行政程序法第51條第1、2項規定，行政機關對於人民依法規之申請，除法規另有規定外，應按各事項類別，訂定處理期間公告之。

未依前項規定訂定處理期間者，其處理期間為2個月。

本件法律並未另訂有除外之規定，被告即有依原告之聲請於2個月內予以分發之義務。

六、並聲明：

（一）訴願決定及原處分均撤銷。

（二）被告應依原告110年10月20日之申請書，作成准予原告參與臨床實作訓練之選配分發之行政處分。

（三）訴訟費用由被告負擔。

參、被告則以：

一、被告110年12月1日衛部心字第1101762609號函、同年月日衛部心字第1101762756號函，及選配分發名額公告均非行政處分：

（一）110年12月1日二函文僅係被告向原告等說明並告知渠等已在實習等候棑序名單，並檢還其申請資料，未對臨床實作訓練選配分發作業發生准駁之法律效果，亦非就具體事件所為之決定，更未直接對原告等發生任何直接之公法上法律效果，其性質僅為觀念通知而非行政處分。

再者，原告既於訴狀中稱選配分發作業要點屬於「行政規則」，顯見其對於前開回函僅屬觀念通知而無准駁之法律效果等情知之甚幾，惟其卻仍逕以衛福部為被告而提起本訴訟，核屬欠缺權利保護必要，且其情形無從補正，法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款或同條第3項第1款之規定，以裁定或判決駁回之。

（二）所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。

爰此，被告公告110年度實習名額為50名，性質上實乃係對系爭作業要點第2點第2項規定選配分發名額所為之一般性抽象補充規範，要非行政處分無違。

二、被告依醫師法及醫師法施行細則授權訂定之選配分發作業要點，僅屬執行法律之技術性、細節性事項，無涉人民其他自由權利限制，與法律保留原則、授權明確性原則無違：考量醫事人力規劃之完整性、避免醫事人力供需失衡，以及國內醫療教學資源有限等項因素，被告公告選配分發作業要點，對持有國外學歷申請前往國內醫療機構實習者之容額採取總額控管機制，屬中央主管機關為執行醫師法規定暨辦理牙醫師考試所為細節性與技術性事項之補充規定，與人民其他自由權利無涉，咸與醫師法之立法意旨與授權內容相符，而與法律保留原則與授權明確性原則無違。

三、選配分發作業要點並未侵害原告之考試權、工作權，亦未違反平等原則：

（一）我國就牙醫師等專門職業人員歷來採總量管制，其目的在於維護國內醫師人力政策及發展，避免醫師人力供需失衡，確保臨床訓練量能與醫療教學品質，故國內牙醫學院校招收及培育牙醫學系學生數，每年皆維持在391人左右。

為保障國內醫師人力發展及醫療品質等公益，並顧及人民赴國外就學返臺應考之權利，被告訂定選配分發作業要點以逐年公告選配分發名額之方式，自103年起每年均提供50名國外牙醫系畢業生臨床實作訓練選配分發名額。

此乃衡酌國內牙醫師人力，並基於保障臨床實作教學訓練品質、維護○○市場之供需均衡、確保醫師之專業能力及醫療品質、增進國民健康、維護病患權益及醫病關係等重大共益之必要舉措，目的洵屬正當，且所採取之手段有助於上開目的之達成，是此等差別待遇與其目的之達成間具有合理關聯，尚無違背憲法第7條平等權保障之意旨。

職是，選配分發作業要點既係顧及指導品質、實習效果而不得不限制每年之實習人數，自可能導致部分已通過牙醫師考試第1試者，無法立即參與實習，該限制有其必要性，難謂侵害原告之考試權、工作權及違反平等原則(釋字第750號解釋意旨參照)。

（二）國內牙醫學畢業生於取得畢業證書前，已可符合醫師法施行細則第1條之1臨床實作考評成績及格，且取得證明之要求，而國外牙醫學畢業生則無法取得該證明，需待向被告申請選配分發後，於訓練醫院可受理之名額內，依其第一試成績高低及選填之訓練醫院志願順序分發，故實際上確存有差別待遇，而此差別待遇涉及牙醫師技能及醫療服務品質，故較適合由擁有醫療或考試專業能力之機關決定，其決定若目的正當，差別待遇與目的之達成間具有合理關聯，即不違反憲法第7條平等權保障之意旨。

（三）次查，之所以形成前開差別待遇乃因我國就牙醫師等專門職業人員歷來採總量管制，以維護國內醫師人力政策及發展，避免醫師人力供需失衡，確保臨床訓練量能與醫療教學品質，以我國13所大學醫學系公布入學考試簡章為例，爰不論入學方式，皆有公開招生名額，擇優錄取之機制。

修業年限部分，自102學年度起入學者，高級中等學校畢業入學者修業年限為6年，學士後醫者修業年限為4年，各院校亦明定必修、選修學科之課程學分，並需於合格效期內之教學醫院進行臨床實習，實習科別及時間須符合醫師法施行細則第1條之2至第1條之4規定，成績及格符合相關規定，始得畢業。

由此可知，國內醫學院系之學制、修業年限、入學管道等，皆有一定之要求。

復觀教育部採認規定之國外大學醫學系科，其醫學系科入學資格、畢業學校、修業期限、修習課程、經教育專業評鑑團體認可情形等，必須與國內同級同類學校規定相當。

我國之醫學系教育品質，除入學與徵選管道，具有「擇優錄取」之最基本原則，除確保學生之品質外，對於醫學系教學品質，亦透過教學評鑑機制，確保學校及院系本身符合並得比肩美國及國際高醫療水準國家之水平。

為確保自國外大學醫學系科畢業返國參加醫師考試者，亦受有相當於我國醫學教育品質之水準，被告乃於醫師法施行細則第1條之1明定必須堅守之標準，否則前開我國確保學生與醫學系教學品質之機制，將形成漏洞，無所維持，並影響我國醫學系學生入學與醫師資格取得之公平性及爾後取得醫師資格者之專業水準。

四、並聲明：

（一）駁回原告之訴。

（二）訴訟費用由原告負擔。

肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告110年12月1日衛部心字第1101762609號、1101762756號函（見本院卷第37-40頁）、行政院111年6月1日院臺訴字第1110174274號訴願決定書（見本院卷第41-52頁）、選配分發作業要點（見本院卷第85-86頁）、醫師法第4條之1條文修正草案對照表及附帶決議（見本院卷第139-150頁）、被告109年12月16日衛部醫字第1091668162號公告（見訴願可閱覽卷第21頁）、被告110年1月8日衛部醫字第1091668700號公告（見訴願可閱覽卷第22頁）、被告111年1月11日衛部醫字第1101668149號公告（見本院卷第165頁）、法務部105年6月30日法律字第10503504450號函（見本院卷第217-218頁）等本院卷、訴願可閱覽卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：

一、被告110年12月1日衛部心字第1101762609號函、110年12月1日衛部心字第1101762756號函，及選配分發名額公告，是否為行政處分？

二、選配分發作業要點第2點2項關於「選配分發之名額」之限制，有無違反授權明確性原則、法律保留原則及再授權禁止原則？有無侵害原告等之考試權、工作權？有無違反平等原則？

三、選配分發名額公告於每年所限定之實習名額，有無違反比例原則？

伍、本院之判斷：

一、本件應適用之法條與法理：

（一）醫師法第4條規定：「公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院牙醫學系、科畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者，得應牙醫師考試。」

（二）（111年6月22日修正公布）醫師法第4條之1第3項規定：「前項臨床實作適應訓練之科別、期間、每年接受申請訓練人數、指定教學醫院、訓練容額、選配分發申請程序、文件與分發順序原則、成績及格基準、第1項第1款實際執行臨床醫療業務之認定、應檢附證明文件及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」

（三）醫師法施行細則第1條之1第1項及第4項規定：「本法第2條至第4條所稱符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院醫學系、科、中醫學系、牙醫學系、科（以下簡稱醫學系科），指依大學辦理國外學歷採認辦法第12條參照同辦法第4條及第9條規定，經認定其醫學系科入學資格、畢業學校、修業期限、修習課程、經教育專業評鑑團體認可情形等，與國內同級同類學校規定相當者；

所稱實習期滿成績及格，指在經教學醫院評鑑通過，得提供臨床實作訓練之醫療機構，於醫師指導下完成第1條之2至第1條之4所定之科別及週數或時數之臨床實作，各科別考評成績均及格，並持有醫療機構開立之證明。」

、「中央主管機關得就第1項之實習，辦理臨床實作訓練申請人與醫療機構間之選配分發，並得就該業務委託民間專業機構或團體辦理。

」

（四）以下要點、規則核乃執行母法（醫師法施行細則第1條之1、專門職業及技術人員考試法第11條第1項）之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤：１、國外醫學及牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發作業要點第2點規定：「（第1項）國外醫學、牙醫學畢業生，經醫師或牙醫師分試考試第一試及格者，得向本部申請選配分發。

（第2項）本部得依國內醫事人力供需狀況核算，逐年訂定公告前項選配分發之名額。」

２、國外醫學及牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發作業要點第4點規定：「選配分發之申請，應於每次醫師或牙醫師分試考試第一試榜示日起1個月內為之，並由本部於第2點公告之名額及第3點第1項之訓練醫院可受理之名額內，依申請人第一試之成績高低及其選填之訓練醫院志願順序分發之。」

３、專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師中醫師藥師考試分階段考試規則第2條第1項規定：「專門職業及技術人員高等考試醫師、牙醫師、中醫師、藥師考試分階段考試（以下簡稱本考試）分二階段舉行。」

４、專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師中醫師藥師考試分階段考試規則第7條規定：「中華民國國民具有附表一醫師類科應考資格第1項第1款至第4款資格之一，牙醫師類科應考資格第1項第1款，……，並分別經本考試醫師、牙醫師、中醫師、藥師第一試或第一階段考試及格者，得應本考試醫師、牙醫師、中醫師、藥師第二階段考試。

6年內第二階段考試未及格者，應重新應本考試第一階段考試。」

５、專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師中醫師藥師考試分階段考試規則第7條附表一牙醫師類科應考資格第1項第1款規定：「公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院牙醫學系畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者。

但國外大學、獨立學院牙醫學系畢業者，於本考試第一試或第一階段考試及格後，應繳驗經教學醫院評鑑通過並辦理臨床實作訓練之醫療機構出具之實習期滿成績及格證明，始得應本考試第二階段考試。

其實習期滿成績及格之認定基準，依醫師法施行細則有關實習規定辦理。」

二、被告110年12月1日衛部心字第1101762609號函、110年12月1日衛部心字第1101762756號函，均為行政處分：

（一）被告委託教育學會辦理110年度國外醫學系及牙醫學系畢業生臨床實作訓練選配分發作業，委託事項包含受理通過牙醫師考試第1試及格之國外牙醫學系畢業生臨床實作訓練之選配分發申請。

原告等係國外牙醫學畢業生，參加專技高考牙醫師考試第1試及格，向教育學會申請臨床實作訓練選配分發。

教育學會110年4月29日函知原告等，以依被告109年12月16日公告，110年度受理國外牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發名額為50名，是以110年度牙醫學畢業生總收訓容額業已用罄，原告等無法列入該次臨床實作訓練選配分發。

原告等復分別向被告申請國外牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發，被告以110年12月1日衛部心字第1101762609號函及同年月衛部心字第1101762756號函否准（檢還其選配分發申請資料），本院經核尚無不合。

（二）被告雖主張被告110年12月1日衛部心字第1101762609號函、同年月日衛部心字第1101762756號函，僅係被告向原告等說明並告知渠等已在實習等候棑序名單，並檢還其申請資料，未對臨床實作訓練選配分發作業發生准駁之法律效果云云。

（三）惟按「有管轄權之機關不因將其權限之一部委任或委託其他機關辦理，而發生喪失管轄權之效果；

縱其未將委任或委託之權限收回，仍得自行受理人民之申請案並為准駁之決定」（最高行政法院96年判字第1916號判決參照）。

被告雖依醫師法施行細則第1條之1第4項及行政程序法第16條規定，以110年1月8日公告委託教育學會辦理110年度國外醫學系及牙醫學系畢業生臨床實作訓練選配分發作業，但被告對原告等110年10月20日請求於110年度分發臨床實作訓練之申請，仍有為准駁之權限，被告所為110年12月1日函，已生「否准原告申請於110年度分發臨床實作訓練」之效果，自屬行政處分。

三、選配分發作業要點第2點2項關於「選配分發之名額」之限制，未違反平等原則、比例原則、授權明確性原則、法律保留原則及再授權禁止原則，亦未侵害原告等之考試權、工作權：

（一）原告雖主張選配分發作業要點僅為行政規則，該要點第2點第2項違法創設、增加醫師法及醫師法施行細則所無之限制，是為無效，最高行政法院101年度判字第590號判決，所持之法律見解顯然忽略「選配分發作業要點」本身並非醫師法第42條之授權範圍。

每年全國各地醫院開放臨床實作訓練容額均大於被告每年所限定之名額，系爭公告不符比例原則，被告有依原告等之聲請於2個月內予以選配分發之義務云云。

（二）惟就「持國外醫學系科畢業學歷者」之國內考試應考資格，法律規範先後修正情形如下：１、於91年1月16日增訂醫師法第4條之1規定：「依第2條至第4條規定，以外國學歷參加考試者，其為美國、日本、歐洲、加拿大、南非、澳洲、紐西蘭、新加坡及香港等地區或國家以外之外國學歷，應先經教育部學歷甄試通過，始得參加考試。」

此規定以外國學歷參加考試者，應先經教育部學歷甄試通過，始得參加考試，惟對9個國家或地區即具美國、日本、歐洲、加拿大、南非、澳洲、紐西蘭、新加坡及香港等地區或國家（下稱九大地區國家）之外國學歷者，除設有除外規定外，得逕參加醫師考試，不需先通過教育部辦理之學歷甄試。

原行政院衛生署並於91年7月17日修訂醫師法施行細則第13條規定，明定醫師法第4條之1所稱歐洲，指歐洲聯盟（下稱歐盟）會員國（斯時歐盟會員國僅包括：德國、法國、義大利、荷蘭、比利時及盧森堡等原始會員國，及丹麥、愛爾蘭、英國、希臘、西班牙、葡萄牙、奧地利、芬蘭及瑞典等15個國家）。

嗣波蘭於93年間加入歐盟，自此持波蘭之國外醫學系學歷者，即得適用上開規定參加考試，不須經教育部辦理之學歷甄試。

另教育部於99年訂立「教育部辦理國外大學醫學牙醫學及中醫學系畢業生學歷甄試作業要點（原名稱：教育部辦理國外大學醫學及牙醫學系畢業生學歷甄試作業要點）」據以辦理上開規定之學歷甄試。

２、此後，原行政院衛生署有鑑於各國醫學教育學制多元，上開九大地區國家之修業期間、修習課程及實習規定存有相當差異，為確保持國外學歷者具有與國內醫學生相同之臨床實作經驗，而當時醫師法第2條對於所謂「實習期滿」成績及格之內涵未有明確標準，故於98年9月16日修正發布醫師法施行細則第1條之1規定上開所謂實習期滿成績及格，係指在經教學醫院評鑑通過得提供臨床實作訓練之醫療機構完成一定科別及週數或時數之臨床實作考評成績及格（考試院亦於98年10月14日修正發布專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師中醫師藥師考試分階段考試規則附表一：「專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師中醫師藥師考試分階段考試應考資格表」）。

至此，持國外大學、獨立學院醫學系、科畢業之學歷報考前揭考試者於報考高考醫師類科第一階段考試通過後，即需經由原行政院衛生署選配分發至前揭醫學機構接受臨床實作訓練期滿各科別考評成績及格後，始得報考高考醫師類科第二階段考試，而相較於持本國醫學系學歷報考之畢業生於取得畢業證書前已可符合此一要求，實際上存有差別待遇，為此曾引發違反憲法上平等原則等疑議而經司法院大法官於106年7月7日作成釋字第750號解釋此規定並未違反憲法。

醫師法施行細則第1條之1復於100年9月23日修正公布增訂前揭實習期滿各科別成績考評及格者，該考評應包括由中央主管機關認可教學醫院辦理臨床技能測驗（Objective Structured Clinical Examination，簡稱OSCE）並設有日出條款。

３、嗣於111年6月22日修正公布醫師法第4條之1規定，參照其立法理由：……二、現行考選部對於醫師資格考試之規定，分為二階段考試，第一階段考試及格後，始能應第二階段考試，且第二階段考試之應考資格，必須具備第一階段考試及格、畢業證書及通過臨床實作訓練考評（包括臨床技能測驗），爰增訂第二項。

三、為管理臨床實作適應訓練之品質及維護分發作業之公平性，增訂第三項明定臨床實作適應訓練之科別、期間、每年接受申請訓練人數、教學醫院名單、訓練容額、選配分發相關事項、成績評定及格基準等事項，授權由中央主管機關另定法規命令之辦法規範。

４、考其上開法制沿革之背景及爭議，實與我國醫師養成制度相關。

蓋醫療業務攸關國民身體健康及生命安全之重大社會公共利益，為維護國民健康，確保醫療品質及安全，我國醫師人力之教、考、訓、用係由國家所管控。

就醫師培育部分，自87年間教育部召開「公私立醫學校院醫學系所教育資源及教學實施訪視檢討會議」討論醫學系招生名額調整事宜，因涉及全國醫師人力規劃，參採原行政院衛生署意見後，我國各大學校院醫學系以每年招收1300人為上限進行員額管控迄今，是以每年僅有1300名學子能夠進入國內醫學系就讀，競爭甚為激烈（據財團法人大學入學考試中心基金會大學入學考試中心統計資料，110年至112年學科能力測驗報名人數分別為128600人、116445人、118551人）。

至國內大學開設4年制學士後醫學系，近年原僅有高雄醫學大學，嗣教育部於111年、112年間陸續通過清華大學、中興大學、中山大學增設學士後醫學系（被告以為解決偏鄉醫療需求，三所均係另設公費生名額，依據被告公布之公費醫師第二期計畫，公費醫師畢業後服務年數10年，清華大學首屆報名人數共459人，錄取23人，依此計算其錄取率約5％）。

而現制下一般我國高中畢業生在通過上開學測考試等管道選填進入國內醫學系科就讀，為6年制課程，分成前2年為醫預科、第3-4年為基礎醫學，修畢醫學系基礎學科成績及格領有學校證明文件者，即可報考高考醫師類科第一階段考試（參照專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師中醫師藥師考試分階段考試規則第6條第1項之附表一專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師中醫師藥師考試分階段考試應考資格第5點），進而於第5-6年（學士後醫學系為第3-4年）修習臨床醫學，至學校安排之醫療機構進行2年臨床實習（參照教育部訂定之「大學校院辦理新制醫學系醫學生臨床實習實施原則」，各由就讀之醫學院辦理就經衛生福利部評鑑通過之教學醫院，並與設有醫學院、系之大學簽約，提供醫學生進行臨床實作訓練之醫療機構進行篩選及評估），於醫學系畢業前需通過衛生福利部認可教學醫院所辦理之臨床技能測驗（即OSCE）合格，畢業後可以參加高考醫師類科第二階段考試，取得醫師證書，其後再進行後續之畢業後一般醫學訓練（Post-Graduate Year，簡稱PGY)。

相較於國內醫學系科學生需受人數總額管控及需經歷競爭激烈之入學考試，於入學後須接受臨床實習評定成績及格畢業，始得報考高考醫師類科考試取得醫師證照，早期持國外醫學系科學歷者報考者，尤其是持九大地區國家醫學系科學歷者，無須如同持其他國家地區醫學系科學歷者仍須經錄取率頗低之教育部學歷甄試（諸如109年甄試合格人數醫學系共8名、牙醫學系共2名、110年甄試合格人數醫學系8名，牙醫學系2名、111年甄試合格人數醫學系3名、牙醫學系1名），即得報考醫師考試，是以外界對其等醫療專業能力、對於國內醫療制度與環境之影響（醫師培育與人力供需等）及病患權益之確保等，頗多疑慮，此等疑慮在波蘭於93年間加入歐盟而使得持波蘭醫學系科學歷者亦得適用前揭無庸經教育部學歷甄試合格即得報考高考醫師類科考試後，國人赴波蘭就讀醫學系科人數增量，而更加凸顯，原行政院衛生署終於98年9月16日修正發布醫師法施行細則第1條之1，使得持外國醫學系科學歷者於通過高考醫師類科第一階段考試後，仍須完成臨床實作考評成績及格後，始得報考第二階段考試。

然此仍未能解除國內對於持九大地區國家醫學系科學歷報考高考醫師類科考試之爭議，且就持外國醫學系科學歷報考高等醫師類科第一階段考試及格者，依規定須至評鑑通過之醫療機構接受臨床實作訓練後始得參加第二階段考試，其名額及醫療機構係由衛生福利部辦理選配分發，受限於臨床實作訓練醫療機構之量能有限等因素，渠等臨床實作訓練之名額亦受衛生福利部管控調配而屬有限，導致渠等可能須排隊多年始能獲配臨床實作訓練之困境。

是以，復於111年6月22日醫師法第4條之1修正發布如前所述。

５、承前說明可知，國人在本國充任醫師，需取得醫師證書，醫師證書之取得，需經實習期滿成績及格，領有畢業證書者，依前揭規定報考專門職業及技術人員高等考試醫師類科第一階段、第二階段考試及格後始得為請領。

按司法院釋字第547號解釋釋示：「……第醫師應如何考試，涉及醫學上之專門知識，醫師法已就應考資格等重要事項予以規定，其屬細節性與技術性事項，自得授權考試機關及業務主管機關發布命令為之補充。」

可知醫師法已就應考資格等重要事項予以規定，其試務則應依專技考試法規定，以高等考試定其資格。

其中，【前開醫師法第2條至第4條均有「經實習期滿成績及格，領有畢業證書」之規定。

行政院衛生署鑑於該等條文所定之醫學、中醫學、牙醫學相關系、科畢業生參加醫師、中醫師及牙醫師考試時，有關實習期滿成績及格之認定，近年來，因大學自主及因各國醫學教育學制不同所衍生之差異日益擴大，亟需有明確之規範以資遵循；

且醫療業務攸關民眾身體健康與生命之安全，以醫師作為職業者，除應具備相當之專業知識外，理應累積足夠臨床實作經驗，始克勝任，基於維護國人健康安全之公益原則，對於各類醫學生實習之科別、期限與實習機構之條件，確有加以一致性規定之必要；

並斟酌對持國外學歷回國參加考試者，其於國外使用之語言及接觸之疾病型態，顯與國內之各類醫學生有所不同，為使於國外完成醫學養成教育而在我國行醫的人，得以熟悉國內醫療環境與疾病之態樣，以保障病人之權益、減少醫病緊張關係，提升醫療服務品質等項考量，於98年9月16日修正增訂醫師法施行細則時規定持國外學歷回國參加考試之前，先於國內醫療機構接受與國內醫學生相當之臨床實作科別及週數或時數之訓練，以確認其與我國的醫學院醫學系畢業生具有相似之臨床經驗。

復考量醫事人力規劃之完整性、避免醫事人力供需失衡，以及國內醫療教學資源有限等項因素，持有國外學歷申請前往國內醫療機構實習者之容額，亦將採取總額控管機制，依照國內醫事人力推估調查所需人數，與國內每一年實際畢業之醫學生人數，及考照合格率之差額，核定每年可接受之國外醫學學歷畢業學生實習人數。

考試院並據此配合修正發布「專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試規則」暨「專門職業及技術人員高等暨普通考試醫事人員考試規則」相關條文（含附表）。

經核前揭修正增訂醫師法施行細則、「國外醫學及牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發作業要點」及公告、「專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試規則」、「專門職業及技術人員高等暨普通考試醫事人員考試規則」，均屬中央主管機關為執行醫師法規定之醫師、中醫師、牙醫師考試所為細節性與技術性事項之補充規定，皆與醫師法、專門職業及技術人員考試法意旨相符；

亦未違反法律保留原則、比例原則、平等原則、信賴保護原則或司法院歷來解釋之旨意，應予適用。

】（最高行政法院101年度判字第590號判決意旨參照），選配分發作業要點第2點2項關於「選配分發之名額」之限制，自未違反平等原則、比例原則、授權明確性原則、法律保留原則及再授權禁止原則，亦未侵害原告等之考試權、工作權，原告主張，尚不足採。

四、從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告等訴請撤銷，並請求作成准予原告參與臨床實作訓練之選配分發之行政處分，為無理由，應予駁回。

五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 112 年 4 月 20 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林妙黛
法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。
（須按他造人數附繕本）三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 112 年 4 月 20 日
書記官 李依穎