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臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
112年度訴字第419號
113年6月27日辯論終結
原 告 陳金典
被 告 農業部
代 表 人 陳駿季（部長）
訴訟代理人 周世欽
黃安強
羅啟豪
上列當事人間有關漁業事務事件，原告不服行政院中華民國112年3月2日院臺訴字第1125003900號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
㈡被告代表人原為陳吉仲 ，於訴訟進行中變更為陳駿季，茲由其具狀聲明承受訴訟（本院卷第261頁），核無不合，應予准許。
又被告行政院農業委員會業於民國112年8月1日改制為農業部，併予指明。
㈢另原告雖聲請遠距訊問一節，依照行政訴訟法第130條之1第1項規定；
「當事人、代表人、管理人、代理人、輔佐人、證人、鑑定人或其他關係人之所在處所或所在地法院與行政法院間，有聲音及影像相互傳送之科技設備而得直接審理者，行政法院認為適當時，得依聲請或依職權以該設備審理之。
」可知，行政法院倘若認為並不適當，自非應以科技設備審理之，況依照行政訴訟法第130條之1第4項授權訂定之法院辦理行政訴訟事件遠距審理及文書傳送辦法第3條規定：「(1)陳述人聲請於其所在處所或機關進行遠距審理，應表明該處所或機關及其與法院間之遠距審理設備能否通聯，法院認為不適當時，得利用陳述人所在地設有遠距訊問設備之其他法院、檢察署、政府機關或其他適當處所審理之。
(2)前項聲請是否適當，法院宜審酌下列事項認定之：一、與法院端之遠距審理設備是否確能順利、安全通聯。
二、遠距端能否適時提供法院端必要之協助。
三、陳述人能否自由及真實陳述。
四、其他足以影響真實發現或審判公平之情事。
(3)第1項之聲請，經認為適當而於陳述人所在處所或機關進行遠距審理者，法院於必要時得指定所屬人員至該處所協助訴訟程序之進行及其他相關事宜。
(4)當事人、代表人、管理人與其代理人、輔佐人聲請在不同處所、機關或法院進行遠距審理，如無法在不受干預下充分自由溝通者，法院得認為不適當。」
由於原告乃長期旅居哥倫比亞(詳下述)，該處是否適宜遠距訊問，已有疑義，再者，原告也未提出何以未能回國之正當理由(例如疫情、通緝等)，本院認為其聲請遠距訊問並不適當，先予敘明。
二、事實概要：原告係持我國護照及簽證旅居哥倫比亞之中華民國人，而哥倫比亞籍「Haleluya」漁船（下稱系爭漁船）隸屬原告在哥倫比亞獨資設立之「IMANELY S.A.S」公司，據原告提供西元2019年至2020年之哥倫比亞卸魚檢查資料，該船至109年於哥倫比亞、加勒比海域仍有從事漁業作業行為，有投資經營非我國籍漁船於海外從事漁業之事實，且迄未向改制前行政院農業委員會（下稱前農委會）申請投資經營非我國籍漁船，違反投資經營非我國籍漁船管理條例（下稱管理條例）第4條第1項規定，前農委會依該條例第11條第1款規定處原告新臺幣(下同)200萬元罰鍰。
又歐盟因系爭漁船在國際大西洋鮪類保育委員會(下稱ICCAT)公約水域捕撈鮪類及類鮪類，卻未登記在ICCAT授權漁船名單，故ICCAT於西元2020年將系爭漁船提列ICCAT非法、未報告及不受規範(下稱IUU)漁船名單；
是原告投資經營IUU漁船，違反管理條例第4條第2項第4款及第8條第1項第1款規定，前農委會依該條例第10條第1項第3款規定處原告200萬元罰鍰，並以111年7月28日農授漁字第1111335363號行政處分書（下稱原處分），以原告有前揭2項違規行為，依法各處以200萬元罰鍰，共處400萬元罰鍰。
原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：管理條例係於97年由總統公布，前農委會及被告並未有適當宣導及管理機制通知海外僑胞、台商，原告就於海外從事漁業應經主管機關許可之規定毫無所悉。
原告違反相關規定，並無故意或過失，並無期待可能性，應不予處罰。
再者，哥倫比亞及中華民國均非ICCAT會員國，ICCAT逕自將哥倫比亞經濟海域劃入其規範範圍內已有可議之處，原告公司及船隻均設立於哥倫比亞，於哥倫比亞經濟海域從事漁業作業，就應向ICCAT申請許可乙事毫無所悉。
況且，哥倫比亞政府與中華民國均未曾通知或輔導原告向ICCAT申請許可，原告就應加入ICCAT始能在系爭海域從事漁業乙節毫無所悉，並無故意或過失。
且依ICCAT第21-14號建議案第1點「委員會應建立並保存全長20公尺以上（以下稱為大型漁船或LSFVs)經核准在公約區域捕撈鮪類及類鮪類之船舶名冊。
就本建議之目的而言，不在此名冊之LSFVs視為未經核准捕撈……」等語可知，ICCAT並非將原告所有系爭漁船直接列入IUU，而係因原告所有之系爭漁船未在ICCAT核准名冊內，而遭推定為未經核准捕撈，是以，被告並無系爭漁船於系爭海域捕撈之時地相關證據，即逕以原告所有漁船遭ICCAT列入IUU為由處原告200萬罰鍰，未免太過牽強。
綜上，被告並無適當輔導措施，原告就相關規定毫無所悉，逕處原告400萬元罰鍰，有違比例原則。
再者，系爭漁船已經不在IUU名單內，哥倫比亞政府已於西元2023年幫助申訴成功等語。
並聲明：訴願決定、原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠據原告提供西元2019年至2020年之哥倫比亞卸魚檢查資料，該船至109年於哥倫比亞、加勒比海域仍有從事漁業作業行為，有投資經營非我國籍漁船於海外從事漁業之事實，且迄未向前農委會申請投資經營非我國籍漁船，違反管理條例第4條第1項規定；
前農委會依該條例第11條第1款規定處原告200萬元罰鍰，並無違誤。
㈡西元1960年代成立之ICCAT，公約海域包含大西洋沿岸國家之專屬經濟海域，亦即包含哥倫比亞經濟海域，漁船於該海域從事鮪類及類鮪類漁業作業，當受ICCAT公約條款約束並負擔國際義務，如作業漁船應依ICCAT第21-14號建議案規定納入授權捕撈名冊、依ICCAT第22-01號建議案規定回報漁獲等，履行ICCAT規範之養護管理措施。
原告投資經營之系爭漁船作業區域為加勒比海、哥倫比亞經濟海域，作業方式為延繩釣，所卸魚貨包含鮪類及類鮪類漁獲，故應遵循ICCAT相關公約條款；
然系爭漁船於西元2019年、2020年多次於公約水域捕撈大目鮪及黃鰭鮪等ICCAT管制魚種，卻未依ICCAT第21-14號建議案規定納入授權捕撈名冊，迄今亦未依據ICCAT第21-13號建議案第6點完成相關改善，而遭列名IUU，違規事實即屬明確。
前農委會已依行政罰法第18條審酌相關因素，依法定最低罰鍰金額分別核處原告最低200萬元之罰鍰，尚無違反比例原則。
㈢原告既從事漁業領域逾20年，且哥倫比亞係美洲熱帶鮪魚委員會(IATTC)會員國，在管理區域漁業管理組織(RFMO)方面擁有經驗，故原告投資經營之系爭漁船於ICCAT公約區域作業，當有主動閱聽漁業新聞動態、遵循國際漁業管理組織相關規範及投資經營非我籍漁船管理條例之期待可能，與我國是否為ICCAT會員國無涉。
準此，原告為我國國民，雖在海外從事漁業作業，仍需遵守我國所制定之相關法規，是其職業事務疏於管理且未盡查詢義務，對於相關法規的認識具有期待可能性，自不得免除行政處罰責任。
㈣系爭漁船雖於西元2023年自IUU名單除名，但這是基於我國政府跟哥倫比亞政府就系爭漁船違法情事有所處置，並有向ICCAT說明處分的過程、後續救濟情形，所以ICCAT才在系爭漁船已經兩國政府處置且其餘國家沒有意見的情況下予以除名，也就是說並非因為系爭漁船違法的情況有疑慮才除名，且除名也是向後生效，之前的事情仍然存在，不會因為自IUU名單除名就洗白等語，資為抗辯。
並聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有高雄調查站111年3月7日航高防字第11154505310號函（原處分卷2第64-67頁，上開卷已經本院當庭提示）、系爭漁船國籍證書（原處分卷2第85頁）、捕魚證（原處分卷2第91-92頁）、漁業執照（原處分卷2第93頁）、漁船註冊證書（原處分卷2第88頁）、ICCAT西元2020年提列IUU漁船名單通函（本院卷第101-114頁/原文、第115頁/中文摘譯頁）、系爭漁船西元2019年至2020年哥倫比亞卸魚檢查資料（本院卷第83-99頁）、ICCAT公約（本院卷第121-133頁、第135頁/中文摘譯頁）、ICCAT第21-14號建議案（本院卷第137-140頁/原文、第141-144頁/中文摘譯頁）、ICCAT第22-01號建議案（本院卷第145-165頁/原文、第167-195頁/中文摘譯頁）、ICCAT第21-24號建議案（本院卷第235-236頁/原文、第237-238頁/中文摘譯頁）、原處分（本院卷第255-257頁）、訴願決定（本院卷第241-247頁）附卷可稽，洵堪認定。
本件爭點厥為：被告認為原告有投資經營非我國籍漁船於海外從事漁業以及投資經營IUU漁船2項違規行為，依法各處以200萬元罰鍰，是否合法？
六、本院得判斷之心證㈠管理條例第3條第1項第1款至第4款規定「本條例用詞，定義如下：一、海外：指非屬我國領海及專屬經濟海域之海域。
二、投資：指將資金、捕撈工具或設備及權利等具有一定金額或比率以上之財產，單獨或共同經營漁業。
三、經營：指以自有或租賃之漁船從事捕撈、買賣、運送及進出口漁獲物或漁產品之營運。
四、從事漁業：指以自有或租賃之漁船為捕撈、買賣、運送及進出口漁獲物或漁產品之行為。」
第4條第1項及第2項第4款規定「中華民國人非經主管機關許可，不得投資經營非我國籍漁船於海外從事漁業。」
「前項投資經營有下列情形之一者，主管機關應不予許可；
已許可者，主管機關應予廢止：四、漁船經國際漁業組織列入非法、未報告及不受規範漁撈作業之漁船名單。」
第8條第1項第1款規定「中華民國人投資經營非我國籍漁船，於海外從事漁業，不得有下列重大違規行為：一、投資經營有第4條第2項各款情形之一之漁船。」
第10條第1項第3款規定「中華民國人違反第8條第1項規定者，依下列規定處罰，主管機關並得廢止其投資經營非我國籍漁船之許可：三、總噸位未滿100漁船：處新臺幣200萬元以上1,000萬元以下罰鍰。」
第11條第1款規定「中華民國人投資經營非我國籍漁船，於海外從事漁業，有下列情形之一者，處新臺幣200萬元以上1,000萬元以下罰鍰，並得按次處罰：一、未依第4條第1項規定取得許可，於海外從事漁業。」
㈡原告係持我國護照及簽證旅居哥倫比亞之中華民國人，而系爭漁船隸屬原告在哥倫比亞獨資設立之「IMANELY S.A.S」公司，被告依照原告提供西元2019年至2020年之哥倫比亞卸魚檢查資料，該船至109年於哥倫比亞、加勒比海域仍有從事漁業作業行為；
又歐盟因系爭漁船在ICCAT公約水域捕撈鮪類及類鮪類，卻未登記在ICCAT授權漁船名單，故ICCAT於西元2020年將系爭漁船提列IUU漁船名單。
被告因此對於原告上開從事漁業行為，有投資經營非我國籍漁船於海外從事漁業之事實，且迄未向前農委會申請投資經營非我國籍漁船，違反管理條例第4條第1項規定，另因原告投資經營IUU漁船，同違反管理條例第4條第2項第4款及第8條第1項第1款規定。
從而，經前農委會依該條例第11條第1款、第10條第1項第3款規定以原處分依法各處以200萬元罰鍰，共處400萬元罰鍰等情，為兩造所不爭執，並有高雄調查站111年3月7日航高防字第11154505310號函、系爭漁船西元2019年至2020年哥倫比亞卸魚檢查資料、系爭漁船國籍證書、捕魚證、漁業執照、漁船註冊證書、ICCAT西元2020年提列IUU漁船名單通函、ICCAT公約、ICCAT第21-14號建議案、ICCAT第22-01號建議案、ICCAT第21-24號建議案等附卷可證。
其中，依照系爭漁船西元2019年至2020年哥倫比亞卸魚檢查資料（本院卷第83-99頁），原告確實有於哥倫比亞、加勒比海域仍有從事漁業作業行為。
另觀諸ICCAT西元2020年提列IUU漁船名單通函（本院卷第101-114頁/原文、第115頁/中文摘譯頁），也可得知，系爭漁船確實經ICCAT提列IUU漁船名單。
從而，被告審認原告有投資經營非我國籍漁船於海外從事漁業，且迄未向前農委會申請投資經營非我國籍漁船，以及投資經營IUU漁船，違反管理條例第4條第1項規定，另因原告投資經營IUU漁船，同違反管理條例第4條第2項第4款及第8條第1項第1款規定，爰依上開條例第11條第1款、第10條第1項第3款等如上所述規定，於法尚無違誤。
㈢至於原告抗辯其不知道我國規定，且無故意或過失，並無期待可能性，應不予處罰。
再者，原告對於向ICCAT申請許可乙事毫無所悉。
況且，哥倫比亞政府與我國均未曾通知或輔導原告向ICCAT申請許可，被告並無適當輔導措施，原告就相關規定毫無所悉，逕處原告400萬元罰鍰，有違比例原則等語，本院認為並無理由，理由如下：⒈行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。
但按其情節，得減輕或免除其處罰。」
其略謂：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。
然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。
二、……。
此部分實務上應由本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。
三、參考刑法第16條。」
故欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務之行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。
而所謂「不知法規」，係指行為人不知法規所「禁止（不得作為）」或「誡命（要求作為）」之為何而言，即學說上所謂之「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究係違反何法規之規定有所認知。
行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務大致為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用之餘地。
至所謂「按其情節，得減輕或免除其處罰」之情況，除酌刑法第16條「除有正當理由而無法避免者外，不得因不知而免除刑事責任。
但按其情節，得減輕其刑」之規定外，亦可參考德國聯邦法院刑事庭對卡特爾（Kartell）違反法之裁判中，針對「無可避免性」所建立之判斷標準：「依行為人於事件發生時所處情境、其個性、生活圈及職業圈應有之認知，對自己行為之違法理解，且雖經運用其精神上辨識力，或曾產生懷疑而經深入思考甚至必要時曾諮詢他人，仍無法克服其錯誤時，便屬於所謂無從避免性。
但按其應有之認知理當知悉其行為之違法者，仍應負責」（詳參吳庚，行政法之理論與實用，增訂12版，頁477-478頁，三民，101年9月）。
是如以行為人本身之社會經驗及個人能力，仍無法期待其運用認識能力而意識到該行為之不法，抑或對於其行為合法性有懷疑時，經其深入思考甚至必要時曾諮詢有權機關解釋，仍無法克服其錯誤時，始具有所謂「無可避免性」（最高行政法院108年度上字第1017號判決、106年度判字第542號判決意旨參照）。
經查，依照原告陳述書(本院卷第119至120頁)，原告自西元1997年以來，已經長期在哥倫比亞經營，且已經定居，並有漁船，且有申請良民證等情，堪以認定。
換言之，原告既然乃既從事漁業領域逾20年，本具有一定之社會經驗以及個人能力，理應知悉、關注漁業之動態，更非無能與我國或相關單位確認經營漁船之法令，自無適用行政罰法第8條但書規定減輕或免除處罰之餘地。
是原告此部分關於我國政府以及哥倫比亞政府未事先輔導，其不知情相關法規之主張容有誤會，亦無可取。
⒉此外，原告雖主張其對於違章行為，並無故意或過失，並無期待可能性，應不予處罰等語。
然而，「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」
行政罰法第7條第1項定有明文。
而「故意」，係指對於違反行政法上義務之事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言；
所謂「過失」，係指對於違反行政法上義務之事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生而言。
原告既然從事漁業領域逾20年，自已有充裕之時間與機會就此爭點諮詢相關主管機關，並採取妥適之因應措施；
又伊乃為經營漁船之人，應有積極尋求相關法律諮詢，卻仍消極怠為採取有效之變革措施，自難謂其不具主觀可責性，更有何無期待可能性之可言。
⒊至於原告主張哥倫比亞政府於西元2023年已經申訴成功，其非IUU漁船黑名單等語。
觀諸被告提供之IUU運作模式的相關規定、漁業署向ICCAT說明系爭漁船案後續處置的信件及ICCAT同意將系爭漁船自IUU名單除名的報告（本院卷第345-354、355-357、359-361頁），可知因我國政府已經跟哥倫比亞政府表示原告的違章行為已經為行政裁罰中，始從IUU名單除名。
因此，被告抗辯：原告所謂除名也是向後生效，之前的事情仍然存在，不會就此洗白等語，並非無據，原告對此應有誤會，自不可採。
⒋原告雖又主張，被告之裁罰違反比例原則等語。
然而，行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」
行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」
第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」
行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」
有關行政罰的裁處與否、處罰種類與罰鍰額度的選擇，涉及行政裁量，原則上，行政機關在法律授權作成決定或選擇的範圍內，享有裁量餘地，行政法院原則上應予尊重，僅於逾越法定裁量範圍，或雖未逾越法定的裁量範圍，但作成裁量與法規授權目的不合，或出於與授權意旨無關的其他因素考量，違反不當連結禁止原則、比例原則或平等原則等，則有裁量濫用，而屬違法。
由於依照管理條例第10條第1項第3款、第11條第1款之規定，其等最低罰鍰金額均乃200萬元，從而，原處分已依法定最低罰鍰金額200萬元處罰，且被告於本院審理時更補充已經審酌原告從事漁業領域逾20年，且哥倫比亞係IATTC會員國，在管理RFMO方面擁有經驗，原告更難謂不知情等語，因而，原處分尚未違反比例原則，亦無裁量瑕疵，原告主張，尚不足採。
㈣綜上，原告有投資經營非我國籍漁船於海外從事漁業，且迄未向前農委會申請投資經營非我國籍漁船，違反管理條例第4條第1項規定，另因原告投資經營IUU漁船，同違反管理條例第4條第2項第4款及第8條第1項第1款規定，且違規事實明確且情節重大之違規行為，並具有過失情事。
揆諸首揭規定，被告係依上開法令規定所為原處分，並無違誤，被告以原處分裁處原告，核屬有據。
㈤綜上所述，被告以原處分裁處原告，認事用法並無不合，原處分既無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段規定，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 7 月 18 日
審判長法 官 高愈杰
法 官 郭銘禮
法 官 周泰德
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
(二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 113 年 7 月 18 日
書記官 徐偉倫
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