臺北高等行政法院行政-TPBA,112,訴,586,20240126,1

臺北高等行政法院裁定
高等行政訴訟庭第七庭
112年度訴字第586號
原 告 台詮股份有限公司


代 表 人 陳怡林(董事長)

訴訟代理人 翁國彥 律師
曾培琪 律師
被 告 臺北市市場處
代 表 人 陳庭輝（處長）

訴訟代理人 馬惠美 律師
謝松武 律師
束孟軒 律師
上列當事人間政府採購法事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：

主 文

本件移送至臺灣臺北地方法院。

理 由

一、按行政法院組織法第47條準用法院組織法第7條之3第1項、第4項規定，法院認其無審判權者，應依職權以裁定將訴訟移送至有審判權之管轄法院；

法院為裁定前，應先徵詢當事人之意見。

次按行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」

是得提起行政訴訟請求救濟者，限於公法上爭議，至私法上爭議，則非屬行政法院權限之事件。

我國目前係採二元訴訟制度，關於民事訴訟與行政訴訟審判權之劃分，應由立法機關通盤衡酌爭議案件之性質及既有訴訟制度之功能（諸如法院組織及人員之配置、相關程序規定、及時有效之權利保護等）決定之。

法律未有規定者，應依爭議之性質並考量既有訴訟制度之功能，定其救濟途徑。

亦即，關於因私法關係所生之爭議，原則上由普通法院審判；

因公法關係所生之爭議，原則上由行政法院審判（司法院釋字第448號、第466號、第691號、第695號及第758、759號解釋參照）。

準此，當事人如就行政法院無審判權之私法爭議事件，誤向行政法院提起行政訴訟時，行政法院應依職權將該訴訟移至有受理訴訟權限之普通法院審理。

次按「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。

關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。

行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」

亦經司法院釋字第448號解釋在案。

而依政府採購法第74條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章（按指第6章）規定提出異議及申訴。」

同法第83條規定：「審議判斷，視同訴願決定。」

立法者就採購爭議，固採學理上所稱之「雙階理論」，將政府採購契約締結前之招標、審標、決標之爭議定性為公法性質，由行政法院審判，惟此係就政府採購法規範之事件而言，若非屬政府採購法規範之事件，而事件本質為私法事件，自應歸由普通法院審判。

另按政府採購法第2條規定：「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」

其立法說明：「財物之變賣及出租，屬收入行為，因國有財產法及省市政府相關法令已另有規定，故不列入本法適用範圍」，準此，國有財物之出租收入行為，並非政府採購法規範之範疇，而行政機關代表國庫出售或出租公有財產，係基於準私人之地位所為之國庫行為，並非行使高權行為，自屬私法爭議，非在行政法院審理權限之內。

二、本件緣被告於民國111年9月20日辦理「臺北車站K區地下街商場暨停車場公開招標案」（下稱系爭標案）之第1次公開招標，於111年10月27日辦理資格審查，計有原告1家廠商通過，嗣於111年12月2日辦理評選，因原告平均總評分72.4未達75合格分數，不列入合格廠商，被告遂以111年12月5日北市市資字第11130292042號函（下稱系爭函）通知原告。

原告以系爭標案評選程序中，評選委員針對原告與誠品生活股份有限公司（下簡稱誠品公司）之關係，提出諸多提問，且被告更於111年12月5日第2次公開招標之招標公告及投標須知中，增加「得標人不得委託誠品生活股份有限公司經營使用本案所定房地」之限制規定，為此主張被告將原告與誠品公司之關係視為重要評選標準及考量，不當增加招標公告、投標須知及最有利標未列出之評選項目，欠缺誠實信用並構成行政裁量之逾越，原告乃於111年12月16日以書面向被告提出異議，經被告以111年12月22日北市市資字第1113030532號函復異議處理結果（下稱異議處理決定），原告仍不服提起申訴，經臺北市政府112年3月25日府法申字第1110003224號函所附審議判斷（案號：訴111021號）原告申訴不受理後，原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。

三、經查：㈠被告係依據臺北市市有公用房地提供使用辦法第3條第1項、第4條第1項、第4項等規定，於111年9月20日公告辦理系爭標案，該招標公告記載之標的為「臺北車站K區地下街商場暨停車場」，並明定其使用方式，招標底價「月使用費為（新臺幣，下同）408萬元整（含稅），除繳納408萬元使用費外，每年繳納臺北車站K區地下街商場暨停車場抽成金額（為年營業額〈含租金收入〉×投標抽成百分比）予本機關（即被告）……」，有招標公告在卷可稽（本院卷一第93頁至第97頁），已可認系爭標案性質為被告不動產租賃而屬收入性招標。

㈡次觀諸系爭標案之契約範本第7條第1項約定「本契約期間內，乙方（即得標廠商）應對本契約所定房地向主管機關核准設立之產物保險公司投保火險（含地震險）附加颱風洪水險、公共意外責任險（含天然災變所致意外事故），所需保費由乙方自行負擔，乙方應於本契約所定房地點交後30日內投保，於投保後10日內將保險單據副本或證明文件影本送交甲方（即被告），契約期間內保險單屆期者，乙方應於該年度保單到期前1個月，檢送次年度保單送甲方備查。」

、第9條約定「（第1項）乙方應依善良管理人之注意義務，使用及維護管理本契約所定房地，如有毀損，除因天災或其他不可抗力等情事所致者外，概由乙方負責修復，若乙方怠於修復，經甲方書面限期改善，逾期仍不改善者，甲方得逕行修復，其修復費用自保證金扣抵或請求履行履約保證責任，乙方不得異議，如有不足，乙方仍不免其責。

（第2項）乙方應於本契約期間負責本契約所定房地公共設施（備）維護、環境清潔與安全維護。

（第3項）因乙方、乙方之使用人、受僱人、協力廠商、與乙方簽約之第三人或其他經乙方允許使用本契約所定房地之人之故意、過失或因過失致失火，而致房屋毀損、滅失時，乙方應負回復原狀或損害賠償責任，並應給付甲方3個月月使用費之懲罰性違約金。

甲方並得書面通知限期回復原狀或負損害賠償責任；

乙方如於甲方書面通知限期回復原狀或負損害賠償責任，而屆期仍未改善者，自逾期未改善之日起，依實際逾期日數，按每日使用費標準給付甲方懲罰性違約金，甲方並得終止本契約。

（第4項）前項所定之人使用本契約所定房地致第三人遭受損害時，乙方應對於該第三人負損害賠償責任。

如因此致甲方遭受損害或第三人向甲方請求賠償損害（包括但不限於國家賠償責任），乙方應賠償甲方之一切損害（包括但不限於賠償第三人之損害賠償金、訴訟費、律師費及其他必要費用等）。」

、第10條約定「（第1項）使用本契約所定房地之安全，應由乙方負責，並作適當之安全措施，接受甲方及主管機關檢查。

（第2項）乙方使用本契約所定房地不得產生任何污染、髒亂或噪音致影響附近居民生活環境。

如構成危害或違法情事，乙方應自行負責處理、改善或回復原狀，並負損害賠償責任，乙方不得要求任何補償。

如因此致甲方遭損害或第三人向甲方請求賠償損害（包括但不限於國家賠償責任），乙方應賠償甲方之一切損害（包括但不限於賠償第三人之損害賠償金、訴訟費、律師費及其他必要費用等）。

（第3項）前項約定，於本契約期間屆滿或因其他事由所生契約關係消滅者，亦適用之。」

、第11條約定「（第1項）因天災、事變或其他不可抗力之事由，致使用本契約所定房地發生毀損、滅失時，倘導致甲方遭第三人求償時，乙方應對第三人負擔回復原狀及賠償責任；

另乙方應於事件發生後24小時內先行以電話通報甲方，並於10日提送相關資料函文甲方備查。

（第2項）使用本契約所定房地因天災、事變或其他不可抗力之事由致毀損或滅失，致不能達到第2條所定之使用目的及用途者，經甲方查驗屬實後，雙方得終止契約，乙方並應即返還房地，且不得要求任何補償。

但未達喪失第2條所定之使用目的及用途者，由甲方負責修繕。」

、第12條第1項約定「本契約所定房地以現況點交，甲方僅提供現有場地及設施設備供乙方使用，乙方應負責其設施設備之定期保養及管理維護檢修，訂定定期檢查維護計畫及相關表格，以維持其正常使用及運作，該設施設備乙方應每年6月30日及12月31日前將保養檢修紀錄即報甲方備查。」

、第16條第2項第2款約定「本契約所定房地地下一層各店鋪單元、地下二層停車場乙方（即告）應報經甲方（即被告）書面同意後，得委外經營或轉租轉借予第三人經營使用，其餘空間不得轉讓、轉租轉借或以其他方式交付他人使用收益。」

、第18條約定「（第1項）乙方應自行承擔因經營本契約所定房地所發生之一切經營成本費用（包括但不限於水費、電費、清潔費、管理費、保全費用及其他設施設備之保養、維修費用等），並承擔全部風險，其一切損失均由乙方自行負責，不得向甲方要求任何補償或主張任何權利。

（第2項）本契約所定房地部分由甲方繳納土地租金予交通部臺灣鐵路管理局，自契約期間起始日起，其土地租金較前次土地租金增加者，增加之部分概由乙方負擔。

（第3項）乙方為便利水電費之繳付，得申請甲方協辦變更水電登記用戶名稱。

乙方應於契約關係消滅後15日內負責變更回復原登記用戶名稱，逾期未變更回復者，由甲方逕行辦理，所需一切費用均由乙方負擔。

（第4項）契約期間乙方依營業需要應自行增添獨立水錶、電錶，其規劃設置及所需一切費用均由乙方負擔。

（第5項）契約期間應負責本契約所定房地周圍園藝植栽維護及環境清理，所需一切費用均由乙方負擔。

（第6項）乙方如未自行負擔第1項至第5項之費用，甲方得逕行代為繳納，所需費用自保證金扣抵或請求履行履約保證責任，乙方不得異議，如有不足，乙方仍不免其責。」

，有契約範本在卷為憑（本院卷一第119頁至第133頁），可見被告除提供上述契約範本第1條約定所載房地及設施設備外，對於該地下街商場經營所需之其他費用，諸如場地之裝修、水電保險等均由得標廠商自負盈虧；

使用期間發生毀損滅失或損鄰事件，亦均由得標廠商負責賠償；

得標廠商每月尚需向被告繳納使用房地之租金，可證被告系爭標案係提供地下街場地，以收取租金方式供廠商進駐經營，為代表國庫出租公有財產，而基於準私人之地位所為之國庫行為。

揆諸前揭政府採購法第2條規定及立法說明，系爭標案並非政府採購法規範之採購行為甚明。

㈢原告雖援引最高行政法院93年度裁字第625號裁定及97年5月份庭長法官聯席會議決議意旨，主張本件所涉為政府採購之機關招標、審標、決標行為，應屬行政處分；

且上開契約範本載明為「臺北車站K區地下街商場暨停車場房地使用行政契約」，其合約範本第2條對該契約所定房地之使用目的與用途限制、第14條約定營業時間、第25條約定應配合臺北市議會或臺北市政府要求說明營運狀況、第36條管轄法院包括本院、第37條約定甲方得依行政程序法規定逕為強制執行、第38條約定如有未盡事宜時適用行政程序法規定等，均可證該契約為行政契約，行政法院有審判權等語。

然查：⒈按如何分辨當事人所定之契約究屬行政契約抑或為私法契約，應以契約標的為區分標準，當事人之主觀見解並非標準。

所謂契約標的，乃契約所涉定之法律效果，或當事人用以與該契約相結合之法律效果。

以行政法之法律效果為標的之契約，為行政契約；

反之，以私法之法律效果為標的之契約，則為私法契約。

（陳敏，行政法總論，105年99版，第572頁、573頁）系爭標案之契約範本固使用「行政契約」為名稱，但該標案之招標公告亦載明「本案不適用政府採購法」（公告事項第20點，本院卷一第97頁），二者間既有扞格，即難僅以契約範本使用「行政契約」之名而認定其屬性。

⒉次按行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權利對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，上揭司法院釋字第448號解釋意旨可資參照。

本件依招標公告及契約範本內容觀察，系爭標案之標的為臺北車站K區地下街商場暨停車場房地之出租，已如前述。

該契約範本之第25條約定，應認係擁有臺北車站K區地下街商場暨停車場所有權之地方自治主體即臺北市，為監管所屬產業使用情形之調查權規定，尚難據以認定該契約所涉法律關係為臺北車站K區地下街商場暨停車場之委託經營；

至如第36條管轄條款、第37條強制執行條款、第38條其他法令之適用與準用條款等，其內容雖可認係以「契約範本為一行政契約」作為前提而擬定，然該等條款既與契約所涉當事人法律關係牴觸，自難反以之作為判定契約屬性之主要依據，更何況契約範本於實際議約時仍得修正，原告據契約主要權利義務關係外之輔助條款主張本件為一行政契約爭議，尚不採取。

四、綜上所述，本件系爭標案所涉為被告代表國庫出租臺北車站K區地下街商場暨停車場，乃一私法上契約關係。

被告為辦理系爭標案所為之招標公告，原告據以投標，性質上則分屬民事之要約引誘及要約行為，被告評選後認原告非合格廠商，未符投標要件而以系爭函通知，為拒絕要約之意思表示，尚非行政機關基於公權力對外所為發生法律效果之單方行政行為，非行政處分。

又本件非屬政府採購法第2條所規範之採購範圍，不能適用雙階理論將前揭階段招標、審標、決標之爭議定性為公法性質。

故本件屬私法爭議，原告提起之本件訴訟，行政法院並無受理訴訟之權限。

末參酌本件被告所在地及系爭臺北車站K區地下街商場暨停車場分別位於臺北市大同區與中正區，依民事訴訟法第2條第1項及第10條第2項規定，均屬臺灣臺北地方法院管轄，並經本院徵詢當事人意見在案（本院卷二第38頁至第41頁），爰將本件移送至有受理訴訟權限之管轄法院。

六、依行政法院組織法第47條準用法院組織法第7條之3第1項規定，裁定如主文。

中 華 民 國 113 年 1 月 26 日
審判長法 官 鍾啟煌
法 官 蔡如惠
法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院高等行政訴訟庭提出抗告狀並敘明理由（須按他造人數附繕本）。
三、抗告時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
(二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.抗告人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.抗告人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，抗告人應於提起抗告或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 113 年 1 月 26 日
書記官 何閣梅