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臺北高等行政法院判決
臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第五庭
112年度訴字第231號
113年8月15日辯論終結
原 告 財團法人臺灣省花蓮縣私立國光高級商工職業學校代 表 人 邱詩閔
訴訟代理人 葉慶元 律師
複 代理 人 劉秉森 律師
訴訟代理人 朱敏賢 律師（兼送達代收人）
被 告 教育部 代 表 人 鄭英耀（部長）住同上
訴訟代理人 黃旭田 律師
賴秉詳 律師
施羽宸 律師
上列當事人間私立學校法事件，原告不服行政院中華民國112年1月4日院臺訴字第1125000107號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
被告就原告民國103年7月8日花國教字第1030000008號函申請（具體內容以110年10月28日第七版改辦計畫書為準），應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告之代表人原為潘文忠，於訴訟進行中變更為鄭英耀，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷二第303至306頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠原告前以招生困難及轉型發展需求，向被告申請自民國102學年度起停辦。
經被告於103年5月14日以臺教授國部字第1030048394號函（下稱103年5月14日函）依私立學校法第70條第1項規定予以同意，並請原告依同法第71條及行為時被告許可學校財團法人改辦其他教育文化或社會福利事業作業原則（下稱改辦作業原則，已於112年5月23日廢止）等規定，申請後續改辦其他教育文化或社會福利事業。
旋原告提經學校法人董事會103年5月20日第13屆第12次（下稱103年5月20日董事會）會議決議，同意通過改辦文化基金會，先後以103年7月8日函及103年12月18日函檢附改辦計畫書等，報由國民及學前教育署（下稱國教署）召開103年8月11日及104年1月27日「花蓮縣私立國光高級商工職業學校董事會申請改辦為花蓮縣國光文化基金會審查會議」後，分別由被告以103年9月2日臺教授國字第1030094028A號（下稱103年9月2日函）及104年2月11日臺教授國字第1040015697A號函（下稱104年2月11日函）檢送該等審查會議紀錄及審查意見，請原告確實依審查意見修正改辦計畫書及相關佐證資料後，再函報被告辦理。
㈡國教署為協助原告辦理改辦事宜，依高級中等學校轉型輔導方案實施計畫第1次專案會議（下稱專案會議）決議，除以105年6月14日臺教國署高字第1050069022號函（下稱105年6月14日函）限期請原告提供相關改辦文化藝術基金會說明資料，並於105年6月24日與會說明外，復陸續依原告105年4月11日、106年3月20日、108年4月15日及109年6月8日提出修正改辦計畫書等，提經105年6月24日、11月22日、106年4月14日、7月20日、12月11日及108年1月24日第2次至第7次專案會議後，由國教署以105年7月13日臺教國署高字第1050079274號、106年6月8日臺教國署高字第1060045365號、108年7月17日臺教國署高字第1080074084號（下稱108年7月17日函）及109年8月3日臺教國署高字第1090090856號函（以下合稱105年7月13日函等）限期請原告確實依審查意見及修正建議修正改辦計畫書及補正相關資料後再報核。
㈢嗣被告依原告所提修正改辦計畫書等，提經110年10月4日原告改辦「財團法人台灣省花蓮縣私立國光文化藝術基金會」（下稱文化藝術基金會）案審查會議（下稱110年10月4日審查會議）決議，俟原告補齊改辦計畫書相關資料後，依私立學校法第71條第2項規定徵詢被告私立學校諮詢會（下稱私校諮詢會）意見，並辦理後續改辦事宜。
被告依原告函報110年10月28日第七版改辦計畫書（下稱改辦計畫）等，提經110年12月6日第12屆私校諮詢會第4次會議（下稱私校諮詢會110年12月6日會議）審查後，雖決議建議被告同意原告改辦為文化藝術基金會，惟被告經審酌後仍認定原告自103年經被告同意停辦迄今，多次修正改辦計畫書，惟迄今相關規劃仍欠周延；
且依私立學校法之立法意旨評估，申請改辦文化藝術基金會雖具有公益性，惟所賸餘財產辦理之事業，尚無法持續發揮同等於辦理私立學校時對社會之貢獻及價值，乃以111年2月9日臺教授國部字第1110002160號函（下稱原處分）復原告，所請不予許可。
原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告之主張及聲明：㈠原告申請改辦已符合私立學校法第71條第2項規定：⒈原告已取得原捐助人之同意，其方法亦為被告所接受：原告創立學校之目的，其創立目的乃在於「創辦花蓮縣私立國光商工職業學校並謀其發展」，可知原捐助人之設立目的並不僅限於辦學，而不排除於辦學外，另為謀其永續發展，而改辦為其他組織型態。
是以，原告經董事會決議改辦為文化藝術基金會，應符合原捐助人之意思。
再者，原告為充分探求原捐助人之意思，發函逐一詢問原捐助人或其後裔，然由於年代久遠，原捐助人早已不過問原告之運作。
惟原告仍盡其所能就仍得查找之原捐助人或其後裔徵得其同意，並進而函覆主管機關關於原捐助人同意之情形。
是以，雖私立學校法及民法或被告機關之相關法規函釋均無規定原告負有向原捐助人徵求同意之義務，惟原告為求慎重，仍逐一盡其所能探求原捐助人改辦之同意，並函覆主管機關，從而原告顯已符合私立學校法第71條「斟酌捐助人之意思」之要件。
此外，被告於歷次改辦審查會議中，未曾質疑原告就「斟酌捐助人之意思」此要件之缺漏，當可證明被告已認為原告確實取得原捐助人之同意。
⒉花蓮縣政府及國教署均同意原告之改辦計畫：花蓮縣政府以105年7月28日府文藝字第1050137948號函，針對原告申請改辦事宜，表示基於地方目的事業主管機關之立場，可予同意，國教署108年7月17日函亦同意改辦計畫，且原告於改辦輔導期間，積極辦理改辦相關程序，獲被告肯認，惟被告無視會議決議，反以私校諮詢會對改辦有意見為由否准申請，且指摘花蓮縣政府及國教署未同意改辦，及原告改辦過程態度草率與嚴謹辦學之態度迥異，顯有認定基礎事實錯誤之違法。
被告遲至110年11月10日改辦期間即將屆滿之際，方行文通知原告適用改辦條文之私立學校所應依據之程序，且未予審酌花蓮縣政府同意原告改辦為文化基金會等有利於原告之事實，原處分之作成有違反行政程序法有利不利一律注意原則之違法。
本件相關事證均已臻明確，且依私立學校法第71條第2項規定，被告於改辦申請案已符合全部要件，有裁量收縮理論之適用，被告應作成同意改辦之行政處分。
⒊被告推翻私校諮詢會決議，違反行政慣例及平等原則：被告依據私立學校法規定，設立私校諮詢會作為私立學校相關事務之諮詢機構，由相關學者、專家組成之獨立、專業委員會，享有判斷餘地，其決議應受尊重。
被告過往實務均尊重私校諮詢會之決議，且依決議作成行政處分，已形成有效之行政慣例，對被告應形成自我拘束，惟被告於本案卻未依私校諮詢會建議同意之決議，作成與專家意見相反之結論，且未充分說明不採納專家意見之理由，率爾推翻決議，顯有濫用裁量之瑕疵，違反行政自我拘束原則及平等原則。
㈡原處分有裁量濫用之違法：⒈110年12月6日私校諮詢會已表決通過，作成建議被告同意原告改辦之決議，且該次會議並無所謂6項意見之記載，部分意見雖曾於審查會議中經審查委員提出，部分甚至未曾出現於改辦審查會議之會議結論，被告顯有張冠李戴、移花接木之嫌。
關於審查委員提出之改進意見，原告亦已實際改善後函覆主管機關，被告仍對原告之函覆視而不見，率爾認定原告之改辦計畫書仍有上開問題未解決，執該次會議紀錄不存在之事實，作為否准改辦申請之依據，其認定之事實顯有違誤。
⒉審查委員提出之改進意見，原告亦已實際改善後函覆主管機關：⑴原處分所提「土地、建物及轉型之等內容，應在計畫書內，有更詳盡的規劃。」
係出自106年4月14日召開之花蓮縣私立國光高級商工職業學校專案第4次會議所提出之意見，由於涉及土地利用等較複雜事項，原告亦已於108年4月15日修正完竣，並函覆國教署在案。
⑵原處分所提「改辦的名稱，應符合花蓮縣代表所述『財團法人花蓮縣國光文化藝術基金會』，並請修正整本計畫書所提基金會名稱一致。」
係出自103年8月11日花蓮縣私立國光高級商工職業學校董事會申請改辦為花蓮縣國光文化基金會審查會議紀錄即第1次改辦審查會議，且亦經原告於103年12月18日修正完成並函覆國教署。
⑶原處分所提「應再補充空間規劃（最大的行政大樓，僅留2間教室予基金會）。」
係出自105年11月22日召開之花蓮縣私立國光高級商工職業學校專案第3次會議所提出之意見，且原告亦已相對應修正改辦計畫書，並於106年3月20日函覆國教署。
⑷再查，除上開3點意見曾見於歷次改辦審查會議中，原告均已逐項修正完畢後函覆國教署，其餘3點意見無論在教育部第12屆私立學校諮詢會第4次會議或歷次之改辦審查會議中，均未見審查委員提出。
惟原告仍無中生有，羅織相關未曾提出之意見僅為否准原告之改辦申請，顯未正確認定事實，應屬違法。
⒊被告從未頒行相關裁量基準，復未曾以解釋函令等方式，要求申請改辦之學校於改辦計畫中必須說明改辦後之事業足以符合「發揮等同於辦理私立學校時對社會之貢獻及價值」此一標準，且被告以此作為審核改辦之基礎，逕以法律所未授權之標準作為行政裁量之依據，此一標準亦與改辦制度所以存在之目的容有未洽，被告實以與改辦制度無涉之因素，作為否准原告改辦申請之理由，此等行政裁量亦罹有裁量濫用之瑕疵。
被告所執作為判斷改辦案公益性之具體標準，並未見於法規中，於改辦程序中亦未見被告頒布裁量基準等可資參照之依據，且該標準亦與改辦之制度目的無關。
惟被告卻執以作為否准原告改辦之依據，實已逾越其裁量之範圍，而有裁量濫用之違法。
㈢原處分之作成與同類案件判斷標準不同，違反平等原則：依私立學校法第71條第2項規定，申請人需分別取得捐助人及私校諮詢會之同意，後經被告同意方能完成改辦申請。
於稻江科技暨管理學院案（下稱稻江案），私校諮詢會對其改辦仍有疑義時，被告仍得以附附款方式許可改辦，而本案原告已取得捐助人同意，並已於110年12月6日私校諮詢會中決議建議被告核准其改辦，且未提出相關改善意見，對比上開同類事件，被告未以附款許可改辦申請，其改辦程序違反平等原則。
又對照稻江案之改辦計畫，其內容僅泛稱能使長照服務貼近民眾需求、使嘉義繁榮云云，亦未見其所欲養成多少長照專業人才抑或是所服務之長照需求者與辦學期間之社會貢獻比較。
然而，該案於未說明得以「發揮等同於辦理私立學校時對社會之貢獻及價值」之前提，卻獲核准轉型，而被告於本案卻認為原告相關計畫有欠周延，所申請改辦之文化藝術基金會無法持續發揮等同於辦理私立學校時對社會之貢獻及價值，顯未就「相同事件，相同處理」，而有無正當理由之差別待遇。
另被告於審查華濟永安高級中學改辦案中，但國教署仍於改辦期限將屆前，通知該校補正，惟本件原告業經私校諮詢會審議決議通過改辦，且並未作成反對意見或應附條件通過之結論，如被告認為原告尚有說明或補正之處，實應通知原告於期限內補正，惟被告率爾遽以原處分否准原告改辦，於實體面及程序面均有違反平等原則。
㈣聲明：⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告應依原告103年7月8日花國教字第1030000008號函申請（具體內容以110年10月28日第七版改辦計畫書為準），作成同意原告變更為財團法人花蓮縣國光文化藝術基金會之處分。
四、被告之答辯及聲明：㈠原告申請改辦不符合私立學校法第71條第2項規定：⒈原告研議改辦計畫未斟酌捐助人之意見：原告未於改辦前主動與捐助人溝通，以取得捐助人之意見，並未尊重捐助人之意思即逕行辦理改辦，有違私立學校法第71條第2項規定之立法意旨。
再者，原告改辦案件事關重大，影響原告法人未來發展甚鉅，若原告之捐助人認為改辦案合理可行，理應積極表示同意。
然而，依原告函覆內容，完全未見原告之捐助人積極表示同意，亦可認原告之捐助人仍對於改辦案有所保留，無法肯認原告之改辦計畫妥當。
⒉花蓮縣政府未曾同意原告改辦：被告自接獲原告申請改辦後，就原告提出之改辦計畫書，與花蓮縣政府組成審查會議，花蓮縣政府參與多次審查會議，並就原告歷次提出之改辦計畫書函復原告審查意見，在在顯見原告改辦為文化藝術基金會仍有諸多疑義，花蓮縣政府從未肯認改辦計畫書已詳盡周延，甚至同意原告改辦，更遑論花蓮縣政府於改辦程序中均未曾敘明同意原告改辦。
花蓮縣政府105年7月28日府文藝字第1050137948號函係與臺灣花蓮地方法院以公文往來釐清原告之改辦程序，而109年9月30日府文藝字第1090194472號函則係函復原告，須依法辦理改辦基金會及移轉財產等程序，至花蓮縣政府112年11月23日府文藝字第1120229249號函，僅係對財團法人文化藝術基金會依相關規定之辦理程序，對地方公益有貢獻，表示樂觀其成，上開函文均未就原告改辦為文化藝術基金會之個案表示同意。
⒊被告依法確認原告具體改辦情形決定是否許可改辦，不受私校諮詢會會議決議結果之拘束：私校諮詢會110年12月6日會議，委員就有關原告辦理改辦事宜，提出之正反意見，於討論後取得共識作成決議，並綜整各委員於該次會議表示之意見，補充未來原告辦理改辦應注意事項，記明於會議紀錄之決議內容。
該次會議除作成會議紀錄外，就會議內容有進行錄音，事後由承辦人員依據錄音，就涉及原處分相關私校諮詢會委員陳述之意見，統整後記載於原處分說明三之6點徵詢意見，以說明改辦計畫書缺漏之處，實屬有據。
私校諮詢會110年12月6日會議之決議第1項即明載「本次諮詢會係屬諮詢性質後續仍由教育部（國教署）依相關規定本權責確認學校改辦整體規劃」，且私立學校諮詢會組織及運作辦法第1條及第2條明定，私校諮詢會之功能在於提供諮詢意見，僅屬建議性質。
故被告作為法人主管機關，依法本須確認學校具體辦理情形以決定是否許可改辦，不受私校諮詢會決議結果之拘束。
㈡原告所提改辦計畫並無完整具體、明確之規劃，且一再拖延，並未積極配合申請改辦事宜，原處分並無裁量濫用之瑕疵：⒈原告所提改辦計畫，並無具體明確規劃，顯欠周延：⑴基金會預計辦理內容、年度營運計畫應說明清楚：原告於改辦其他事業、文化或福利事業之規劃之發展目標列出4點發展目標，然就改辦後業務計畫重點，僅簡略記載初期工作重點為「人才招募培訓及整修教室為展場空間、創作空間」，並僅規劃110年5月至12月期間內執行項目，各執行項目具體內容亦語焉不詳。
原告如何辦理上述事務之時程，如何利用既有空間及人力等資源，以及後續如何推展改辦後之計畫，原告均未提出。
而經費概算部分，原告列出110年至112年3年經費收支表，然就認定之收入及支出預算，並未提出明確依據。
例如：預算說明中第1點活動收入，雖列出石雕藝術導覽及技藝教學、寶玉石相關導覽及技藝教學、原民手工藝技藝及教學、餐飲文化研習活動、青少年文化藝術研習等各項活動與場地收入之名稱，然活動辦理方式、具體期間、使用場地、人力配置、預期可以開立40班至50班與訓練1千多人之評估依據等等，均無敘明。
⑵土地、建物及轉型等內容，應在計畫書內有更詳盡的規劃：原告就變更為文化藝術基金會之發展目標，僅有初期工作重點，並無持續營運之計畫。
再者，原告改辦計畫書中就預期效益部分，提及技藝教學人才培訓創造就業機會、舉辦展覽、聚集經濟效益及永續經營之目標。
惟就具體實行方式、需投入之成本及未來收益之評估等均未記載，且未見與原告既有資產如何妥善結合運用。
舉例而言，就預期效益第㈡點記載，每年舉辦3次全國性展覽，預計每年收入可達100萬元；
然舉辦3次全國性展覽分別時間、場地、內容均未明，如何預估每年可達100萬元收益，足以帶動觀光人潮或是發展地方特色亦無從得知。
⑶改辦名稱應符合「財團法人花蓮縣國光文化藝術基金會」：被告於103年8月11日召開審查會議所提之審查意見，決議原告之基金會名稱應更正為「財團法人國光文化藝術基金會」，並於同年9月2日請原告確實依據審查意見修正改辦計畫書及相關資料，嗣花蓮縣政府於106年5月11日提出審查意見已建議原告將名稱修正為「財團法人花蓮縣國光文化藝術基金會」，並經國教署於同年月19日，函知原告確實依花蓮縣政府審查意見表確實辦理，惟原告所提之110年10月28日改辦計畫仍遲未更正其改辦後之名稱。
⑷計畫內所述投資性不動產500多萬元，應釐明為何：原告所提出之改辦計畫書內所載投資性不動產應釐清具體內容或緣由，而原告未來改辦為文化藝術基金會之財務規劃提出108年7月財報及109年4月30日之平衡表。
其中，投資性不動產約佔資產合計金額之一成比例，高達500多萬。
惟原告遲未提出完整財務報表及相關資料，且未於改辦計畫書說明該項投資性不動產資產內容為何，是否續為未來改辦後仍有相同規劃，亦有不明，被告難以據此審查包含投資性不動產等各財產項目之內容。
⑸空間規劃之說明應再補充：原告所提出之改辦計畫書中，空間規劃說明不足，其自有校舍大樓5棟及教職員宿舍1棟，然就空間規劃，僅記載名稱為董事長辦公室、行政辦公室、會議室、人才培訓教室、典藏室、室內展場、藝術創作室、哺乳室，以及校舍大樓的位置，未見空間大小、容納人數、配合未來藝術基金會事務之相應用途明確規劃。
且原告僅保留A棟教學大樓107、108兩間教室，作為文化藝術基金會會務使用，反而其餘21間教室租給花蓮縣波斯頓國際實驗教育機構作為教學使用，顯見對於未來改辦並無明確規劃。
⑹土地資產帳列之價值認定基準日不明確：原告列109年4月30日前，其剩餘財產明細，其中包含108年7月31日原有財產總額及109年4月30日財產總額之價值難以確認各土地資產項目價值，係以何時認定，作為認定其剩餘資產價值之基準日，且確定轉移至花蓮縣政府登記之財產金額，均有不明。
嗣被告於109年6月19日函送原告之改辦計畫書請花蓮縣政府進行審查，花蓮縣政府於109年7月16日函覆被告，載明審核意見略謂原告財產清冊須說明不動產金額估算、動產應改為現金，以及列入日後移作基金會之財產等事項，惟原告並未辦理。
其後，花蓮縣政府就原告所提申請書等資料，於109年9月30日函請原告依相關法令完成改辦基金會及移轉財產等程序後，再向花蓮縣政府申辦基金會設立事宜，仍未見原告有提出修正說明。
⒉原告於103年7月8日函報第一版改辦計畫書及相關資料後，被告即依據改辦作業原則第5點成立審查小組，進行改辦計畫書審查會議，先後多次就原告歷次提出之改辦內容，召開會議提請討論並提供建議，積極輔導原告辦理改辦，惟原告自103年經被告同意停辦，並依相關法令申請改辦，迄原處分作成前，近8年期間，原告仍怠於提出完整嚴謹具體可行的改辦計畫書，且被告屢次促請原告函報，原告始修正改辦計畫書等相關資料，至少有多次無回應並一再拖延，難認原告改辦後能延續達到私立學校法之公益性及公共性。
⒊依據私立學校法第74條規定，學校法人係以公益為目的之法人，倘若停辦後，財產並即不可歸屬於捐資者所有或任何自然人或以營利目的之團體享有，仍應確保學校法人善用賸餘財產資源，並確保改辦後仍能延續原有私立學校設立之目的及社會價值。
是以，學校法人停辦後，原則上應依私立學校法等規定辦理解散清算。
惟為因應學校法人情事變更，學校法人另得依私立學校法第71條規定，向法人機關申請許可改辦，此係解散清算之例外規定。
就例外情形，被告作為主管機關，依私立學校第71條規定辦理學校法人改辦事宜，參照私立學校法第1條及第74條等規定之意旨，自應從嚴審核，避免私立學校草率改辦，而無法達到等同原本辦理私人興學之社會價值及公益性目的。
綜上，改辦計畫包含學校法人目前經費概算並無明確依據，無從得知未來如何投入至改辦後文化藝術基金會並具體運用學校法人現有之土地資產，再者，倘原告改辦後，其文化藝術基金會之具體執行項目等均未明，直言之，原告所提之改辦計畫內容空泛，被告無由就該改辦計畫書之內容認定原告得以改辦，並符合私立學校法之意旨。
原告陳稱被告以能否培育超過辦學時學生數之文化藝術人員作為社會貢獻及價值之判斷標準，未告以標準即突襲性否准改辦申請，有為裁量濫用之違法云云，與事實不符。
⒋另外，變更土地使用分區之主管機關為花蓮縣政府，被告僅係提醒原告促請花蓮縣政府辦理土地使用分區之變更，以利後續原告順利進行改辦事宜。
至於原告最終雖未能於辦理改辦期間變更土地使用分區為文教用地，然被告並未將此記載於原處分內作為否准理由，顯見被告並未因此作成不利於原告之處分。
詳言之，原告未完成改辦，並非因被告建議原告辦理校地變更使用分區，而係因原告屢次拖延，未完成補正所致，其未完成校地變更使用分區並非被告不予許可原告改辦之理由。
㈢原處分並未違反平等原則及行政自我拘束原則：⒈被告及嘉義縣政府考量當地確實有長照機構等社會福利措施之需求以及改辦後之公共性及公益性，可延續原有設立私立學校之公益目的及社會價值，同意財團法人稻江學院改辦為稻江長照財團法人，而本件原告改辦為文化藝術基金會，並未具體提出花蓮縣有何相關需求之確切依據，亦未具體說明改辦為文化藝術基金會如何達到等同私立學校辦學時，所發揮之公共性及公益性之目的。
兩者改辦不同性質之業務，本質上截然不同，自無平等原則之適用。
⒉華濟永安高中係向被告申請與財團法人臺南市私立新榮高級中學合併，與原告欲改辦為文化藝術基金會性質上完全不同，原本即未必可適用平等原則。
華濟永安高中所提出之計畫書已有諸多缺失，即使經被告函請補正，該法人仍未就其改辦計畫書及相關文件之瑕疵完成補正，且未於法定期限內完成合併程序，故被告不予許可其合併。
本件原告於辦理改辦期間，經被告多次召開會議及函請補正，仍有諸多缺失未完成補正，故被告不予許可華濟永安高中合併以及原告改辦，反而是符合平等原則，同時亦不違反行政自我拘束原則。
㈣聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：原處分（本院卷一第225至226頁）、訴願決定（本院卷一第87至115頁）、原告103年7月8日花國教字第1030000008號函、109年10月12日花國董閔字第109029號函、110年6月4日花國董閔字第1100604001號函、110年7月9日花國董閔字第1100709001號函（本院卷一第71頁、第519頁、第477頁、第543至566頁）、原告董事會103年12月18日花國教字第1030000023號函、105年4月11日花國董閔字第1050000013號函、106年3月20日花國董閔字第106000003003號函（本院卷一第429頁、第485頁、第435頁）、原告106年8月25日捐助章程（本院卷一第535至541頁）、被告私校諮詢會110年12月6日會議紀錄、譯文（本院卷一第83至85頁、本院卷二第193至200頁）、被告103年5月14日函、103年9月2日函、104年2月11日函、110年11月10日臺教高通字第1100140066A號函、111年12月21日臺教授國部字第1110177233號命原告解散函（本院卷一第69頁、第215至220頁、第221至224頁、本院卷二第201至202頁、本院卷一第347至350頁）、花蓮縣政府105年7月28日府文藝字第1050137948號函、105年8月17日府文藝字第1050155178號函、106年5月11日府文藝字第1060082683號函、108年6月26日府文藝字第1080124527號函、109年9月30日府文藝字第1090194472號函、111年12月6日府文藝字第1110241129號函、112年11月23日府文藝字第1120229249號函（本院卷一第73至74頁、第609頁、第569至571頁、第575至604頁、第611頁、第353至354頁、本院卷二第21至22頁）、國教署105年7月13日臺教國署高字第1050079274號函暨審核原則檢視表、審查意見、106年4月28日臺教國署高字第1060036561A號函、108年7月17日臺教國署高字第1080074084號函、110年4月28日臺教國署高字第1100039454號函、109年8月3日臺教國署高字第1090090856號函、109年10月5日臺教國署高字第1090122304號函（本院卷一第137至141頁、第509至510頁、第567至568頁、第75至82頁、第521至522頁、第401至403頁、第517頁）等文件可參，自堪認為真正。
是本件爭執事項厥為：㈠原告申請改辦是否有不符合私立學校法第71條規定要件之情事？㈡原處分有無違反正當法律程序及裁量瑕疵之違法？
六、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：⒈按私立學校法第1條第1項規定：「為促進私立學校多元健全發展，提高其公共性及自主性，以鼓勵私人興學，並增加國民就學及公平選擇之機會，特制定本法。」
第70條規定：「（第1項）私立學校有下列情形之一者，其學校法人應報經學校主管機關核定後停辦：一、辦學目的有窒礙難行，或遭遇重大困難不能繼續辦理。
二、經學校主管機關依本法規定限期命其為適法之處置，或整頓改善，屆期未處置、改善，或處置、改善無效果。
（第2項）前項情形，學校法人未自行申請學校主管機關核定停辦者，學校主管機關於必要時徵詢私立學校諮詢會意見後，得命其停辦。」
第71條第1項及第2項規定：「（第1項）學校法人因情事變更，致不能達到捐助章程所定目的，已依前條規定停辦所設各私立學校後，經董事會決議及法人主管機關許可，得變更其目的，改辦理其他教育、文化或社會福利事業。
（第2項）法人主管機關應斟酌捐助人之意思，並徵得變更後之目的事業主管機關同意及徵詢私校諮詢會意見後，許可其變更，同時轉請該管法院辦理變更登記。」
第72條第1項及第2項規定：「（第1項）學校法人有下列情形之一者，得報經法人主管機關核定後解散：一、私立學校依第70條規定停辦，於停辦期限屆滿後，仍未能恢復辦理，或未能整頓改善。
……（第2項）學校法人有下列情形之一者，法人主管機關經徵詢私立學校諮詢會意見後，得命其解散：一、有前項第1款情形而未依規定報法人主管機關核定解散。
……」另依高級中等教育法第4條第4項及私立學校法第6條第2項、第34條第3項規定授權訂定之高級中等以下學校及其分校分部設立變更停辦辦法（下稱停辦辦法）第37條第3項規定：「本辦法中華民國108年1月15日修正施行前，學校法人因所設私立學校停辦或合併後，已無其他所設私立學校者，應於本辦法修正施行後3年內完成恢復辦理、新設私立學校、與其他學校法人合併或依私立學校法第71條完成變更為其他教育、文化或社會福利事業之財團法人；
屆期未完成者，學校法人主管機關應命其依私立學校法第72條規定辦理。」
準此可知，私立學校在少子化趨勢影響下，可能面臨招生人數不足等問題，如發生辦學目的有窒礙難行，或遭遇重大困難不能繼續辦理之情事時，依私立學校法第70條第1項規定，學校法人得報經主管機關核定後停辦。
停辦後，依同法第71條第1項、第2項規定，學校法人得經董事會決議及法人主管機關之許可，變更其目的，改辦理其他教育、文化或社會福利事業。
惟所謂「其他教育、文化或社會福利事業」概念範圍廣泛且不特定，又有關准許改辦與否之審查標準為何，亦法無明文，為兼顧私人興學自由及私立學校對不特定多數人教育具外部效果之公共性，增加行政決策之透明度及可預測性，私立學校法第71條第2項因此規定法人主管機關應斟酌「捐助人之意思」，並「徵得變更後之目的事業主管機關同意」及「徵詢私校諮詢會意見」後，始得許可其變更，實已有防免行政恣意之寓意，又自停辦辦法於108年1月15日修正施行後3年內未依私立學校法第71條完成變更為其他教育、文化或社會福利事業之財團法人者，依前揭規定，學校法人主管機關應依私立學校法第72條規定命其解散，足見私立學校停辦後，是否得於前述期限內完成改辦變更為其他教育、文化或社會福利事業，對於學校法人未來之走向影響甚鉅，故法人主管機關應依前述規定實質斟酌捐助人及私校諮詢會之意見，並合理說明許可變更與否之理由。
⒉次按私立學校法第4條規定：「（第1項）法人或學校主管機關為審議學校法人及所設私立學校之設立、改制、合併、停辦、解散及其他重大事項，應遴聘學者專家、社會人士、私立學校教師代表、學校法人代表及有關機關代表15人至25人組成私立學校諮詢會，提供諮詢意見，其中私立學校教師代表及學校法人代表合計不得少於全體委員總數5分之2。
（第2項）前項私立學校教師代表、學校法人代表，應由各相關團體推薦之代表中遴聘之。
（第3項）第1項私立學校諮詢會委員之遴聘、諮詢會之組織及運作辦法，由教育部定之。」
準此，被告設有私校諮詢會，並依前開法律授權訂有私立學校諮詢會組織及運作辦法（下稱私校諮詢會運作辦法）第3條規定：「（第1項）本會置委員15人至25人，由主管機關就學者專家、社會人士、私立學校教師代表、學校法人代表及有關機關代表遴聘之，其中私立學校教師代表、學校法人代表，合計不得少於全體委員總數之5分之2；
任一性別委員合計不得少於全體委員總數之3分之1。
（第2項）前項委員，由下列方式產生：一、學者專家：就教育、法律、會計及管理領域之人才中遴選。
二、社會人士：就素孚眾望之社會公正人士遴選。
三、私立學校教師代表、學校法人代表：就各相關團體推薦之代表中遴選。
四、有關機關代表：就教育、法務、財政、人事等機關人員中遴選。
（第3項）委員聘期為2年，期滿得續聘。」
第5條規定：「（第1項）本會會議，由主管機關召集，並由委員互推一人為該屆主席；
主席因故未能出席，由出席委員互推一人代理主席。
（第2項）本會開會，除依第3條第2項第4款方式產生之委員得指派代表出席外，其餘委員應親自出席；
經委員總額3分之2以上之出席，始得開會，並經出席委員2分之1以上之同意，作成決議。
（第3項）本會會議之決議事項，應由主管機關指定專人就委員所提出之正反意見及其主要論點，作成會議紀錄。
（第4項）本會會議之討論內容及過程，對外不公開。」
從上開規定可知，由於私立學校亦屬具公益性質之財團法人，其營運乃至於退場，均應受國家適當之行政監督，惟命私立學校停辦、改辦其他事業或解散，均屬對人民財產權及辦學自由之限制，自應符合正當法律程序及比例原則，是以，為杜爭議，立法者乃明定法人主管機關命私立學校為前開作為前，均應先徵詢私校諮詢會之意見，且為供事後查證，主管機關應指定專人就私校諮詢會委員提出之正反意見及其主要論點應作成會議紀錄，依此而得以借重其專業意見，並為公平合理之裁量（私立學校法第70條至72條、私校諮詢會運作辦法第5條規定及立法意旨參照）。
足見私校諮詢會之設置目的，即在藉由學者專家、社會公正人士、私立學校教師代表、學校法人代表及有關機關代表之參與，提供多元觀點及價值，協助被告適切判斷個案事實與法規範構成要件是否相符及可能造成之影響，並作成處理建議，以提升外界對被告行政決定之信賴。
諮詢會議之決議對於被告固無拘束力，但亦非僅是無實質功能之橡皮圖章，依前述私立學校法要求被告設置諮詢會議之立法目的既在避免其恣意專斷，則被告若經決策不採納諮詢會議之建議時，即有必要進一步針對私校諮詢會正反意見及其主要論點公開說明採納及不採納諮詢會議建議之理由，以供檢驗，始得謂符合正當法律程序。
⒊又被告為執行私立學校法第71條規定，善用學校財團法人賸餘資源，提升社會公益資源投入，另訂定之行為時改辦作業原則第1點規定：「教育部（以下簡稱本部）為執行私立學校法（以下簡稱本法）第71條規定，善用學校財團法人賸餘資源，提升社會公益資源投入，特訂定本原則。」
第3點規定：「學校法人依本法第70條規定停辦所設各學校後，申請改辦其他教育、文化或社會福利事業，應檢具改辦計畫書、董事會改辦決議、最新一期會計師查核報告、財務報表及財產清冊等文件，報本部辦理。」
第4點規定：「改辦計畫書應載明下列事項：㈠學校法人改辦之原因。
㈡教職員工安置及優惠退離措施與學生安置之處理情形及相關證明文件。
㈢學校法人現有董事會人員之處理。
㈣學校法人債權、債務之處理。
㈤學校法人財產（包括土地、建物及設備等）之規劃。
㈥改辦其他教育、文化或社會福利事業之規劃（包括期程及應行辦理事項）及可行性評估（包括改辦事業相關規定）。
㈦其他有關改辦事務之規劃。」
第5點規定：「本部為辦理學校法人改辦其他教育、文化或社會福利事業事項之審查，應斟酌捐助人意思及私校諮詢會意見，並會同變更後目的事業主管機關及相關直轄市、縣（市）政府為之。
本部為進行前項審查，得組成審查小組。」
第6點規定：「學校法人改辦計畫經本部同意後，應修訂捐助章程，並檢具本部同意函及相關資料文件，向變更後目的事業主管機關申請改辦。」
前揭改辦作業原則之規定係被告本於私立學校法中央主管機關之地位，為善用學校財團法人賸餘資源，提升社會公益資源投入，有效執行私立學校法第71條規定之規範意旨，協助各級機關正確涵攝構成要件事實、適用法律及行使裁量權而訂頒之解釋性規定，符合私立學校法之規定意旨，自得為本件法院所援用。
㈡被告答辯稱原告申請改辦不符合私立學校法第71條第2項規定，容有事實認定之錯誤：⒈經查，原告前以招生困難及轉型發展需求，向被告申請自102學年度起停辦。
經被告以103年5月14日函依私立學校法第70條第1項規定予以同意，並請原告依同法第71條及行為時改辦作業原則等規定，申請後續改辦其他教育、文化或社會福利事業。
旋原告提經學校法人董事會103年5月20日會議決議，同意通過改辦文化基金會，先後以103年7月8日函及103年12月18日函檢附改辦計畫書等，報由國教署召開103年8月11日及104年1月27日「花蓮縣私立國光高級商工職業學校董事會申請改辦為花蓮縣國光文化基金會審查會議」後，分別由被告以103年9月2日及104年2月11日函檢送該等審查會議紀錄及審查意見，請原告確實依審查意見修正改辦計畫書及相關佐證資料後，再函報被告辦理。
國教署為協助原告辦理改辦事宜，依專案會議決議，除以105年6月14日函限期請原告提供相關改辦文化藝術基金會說明資料，並於105年6月24日與會說明外，復陸續依原告提出修正改辦計畫書等，提經專案會議審議後，由國教署陸續以105年7月13日函等限期請原告確實依審查意見及修正建議修正改辦計畫書及補正相關資料後再報核。
嗣被告依原告所提修正改辦計畫書等，提經110年10月4日審查會議決議，俟原告補齊改辦計畫書相關資料後，依私立學校法第71條第2項規定徵詢私校諮詢會意見，並辦理後續改辦事宜。
被告依原告函報110年10月28日第七版改辦計畫書，提經私校諮詢會110年12月6日會議審查後，雖決議建議被告同意原告改辦為文化藝術基金會，惟被告經審酌後仍認定原告自103年經被告同意停辦迄今，多次修正改辦計畫書，惟迄今相關規劃仍欠周延；
且依私立學校法之立法意旨評估，申請改辦文化藝術基金會雖具有公益性，惟所賸餘財產辦理之事業，尚無法持續發揮同等於辦理私立學校時對社會之貢獻及價值，乃以111年2月9日原處分函復原告所請不予許可等情，有原處分、原告103年7月8日花國教字第1030000008號申請書函、被告私校諮詢會110年12月6日會議紀錄、譯文，及原告110年10月28日第七版改辦計畫書節本等在卷可稽（本院卷一第225至226頁、第71頁、第83至85頁、本院卷二第193至200頁、卷一第251至278頁），堪可認定。
⒉次查，被告認定原告申請改辦不符合私立學校法第71條第2項規定，無非係以原告研議改辦計畫未斟酌捐助人之意見及花蓮縣政府未曾同意原告改辦等節為憑，惟觀諸被告以110年11月10日臺教高通字第1100140066A號函（下稱110年11月10日函）及函附「學校財團法人改辦其他教育作業流程圖」（下稱改辦作業流程圖），請國教署轉知所轄學校法人及各直轄市、縣（市）政府有關私立學校法第71條學校法人改辦理其他教育、文化或社會福利事業之作業流程及範圍（本院卷二第201至204頁），可知學校法人依私立學校法第70條經主管機關核定停辦，依其停辦計畫進行學校教職員生及董事會成員安置，並完成相關債權債務事宜後，得依私立學校法第71條及財團法人主管機關改隸辦法提出改辦申請，主管機關於受理申請後，得請學校法人補充學校停辦計畫執行狀況，評估是否許可學校改辦其他教育、文化或社會福利事業，倘學校法人未能依其停辦計畫，處理所設各私立學校相關事宜，主管機關得逕予駁回該法人改隸申請，以維護相關人員權益；
倘學校法人業依其停辦計畫妥善處理相關事宜，主管機關則依私立學校法第71條第2項規定，應斟酌捐助人之意思，並徵得變更後之目的事業主管機關同意及徵詢私校諮詢會之意見後，再決定是否許可改辦。
且各階段中有任何一階段條件未齊備，主管機關得逕予駁回申請，無庸進行後續階段。
準此，原告於103年5月14日經被告核定停辦後，以103年7月8日函檢附改辦計畫書等文件，報由國教署邀集相關單位召開專案會議以協助其辦理改辦事宜，其間歷經多次公文往返，限期請原告確實依審查意見及修正建議修正改辦計畫書及補正相關資料後，國教署及被告於110年間再先後函請原告徵詢捐助人意思，據原告先後以110年6月4日花國董閔字第1100604001號、同年7月9日花國董閔字第1100709001號函覆略以：有關第1屆董事暨捐助人徵詢改制基金會意願函覆狀況，已盡力通知每位創校董事，迄今無董事表達反對改制基金會之意見等語，此有前揭往返函文附卷可查（本院卷一第521至522頁、第477頁、第543至565頁）；
被告嗣依原告函報110年10月28日第七版改辦計畫書，提經私校諮詢會110年12月6日會議審議時，花蓮縣政府代表於會議中發言略以：「站在花蓮縣文化局的立場，我們會希望真的有基金會願意針對花蓮縣做一些文化藝術相關事業貢獻地方，所以如果他們（按指原告）的東西都是完備的，其實他們現在的土地現值已經不只如此，現值其實是比較高的，我們也會依據財團法人法及相關管理規則，針對超過1億元以上、年度預算1千萬以上要求他們都要具備稽核制度及會計師簽證之財務報表進行內控。」
等語（參見該次會議譯文節本，本院卷二第198頁），並經私校諮詢會作成決議：「一、經在場委員15人（已達委員總額3分之2以上）討論後，以無記名投票方式決議通過，建議教育部（國教署）同意財團法人臺灣省花蓮縣私立國光高級商工職業學校改辦為『財團法人台灣省花蓮縣私立國光文化藝術基金會』。
惟本會係屬諮詢性質，後續仍將由教育部（國教署）依相關規定本權責確認學校改辦整體規劃。
二、有關財團法人臺灣省花蓮縣私立國光高級商工職業學校之資金及現金，建議在花蓮縣政府核定前，除基本人事運作、校園維護等必要性支出外，其餘支出均應先報教育部（國教署）核定後始能動支。
三、另為避免喪失善用學校財團法人賸餘資源，提升社會公益資源投入之改辦目的，建議教育部（國教署）若核定改辦，應以公文再次提醒花蓮縣政府加強監督，財團法人臺灣省花蓮縣私立國光高級商工職業學校於改辦後處分資產所得，均應歸屬於該法人，不得圖利第三人。」
（原處分卷第47頁），而後被告仍反於私校諮詢會之決議，於111年2月9日作成不予許可改辦之處分。
從前揭原告申請改辦之歷程觀之，並未見被告於徵詢捐助人及變更後目的事業主管機關即花蓮縣政府之意見時，捐助人及花蓮縣政府有何表達反對意思之具體事證，否則被告本得依法逕予駁回原告之申請，而無庸進行後續之階段，此應為被告之所以未依110年11月10日函及函附改辦作業流程圖所揭示之意旨，於申請過程之前階段即逕予駁回原告申請之緣由，此另可參諸原處分並無一語提及本件申請不符合私立學校法第71條第2項「斟酌捐助人之意思，並徵得變更後之目的事業主管機關同意」之條件益明，被告嗣於本院審理中始以前揭情詞作為否准原告申請之理由，已難認有據。
⒊再者，私立學校法第71條第2項規定係課予法人主管機關即被告於決定許可變更與否前應先斟酌捐助人意思之義務，國教署及被告於110年間先後函請原告徵詢捐助人意思，固據原告先後於110年6月4日及同年7月9日函覆，然此亦應僅是基於從旁協助被告為行政調查之地位，居中代為聯繫捐助人並轉達有關改辦基金會之意見，倘捐助人意見有語焉不詳或消極不予回應等情事時，仍無從解免被告應依職權查明、探究捐助人意見之義務，詎被告僅憑原告前揭函覆內容未見捐助人積極表示同意，即逕推認捐助人對於本件改辦案仍有所保留，並將此不利益歸由原告承擔，容屬率斷；
至變更後之目的事業主管機關即花蓮縣政府於原告本件申請之過程中，曾以105年7月28日府文藝字第1050137948號函詢臺灣花蓮地方法院陳稱：「學校法人直接轉型為文化法人，本府從地方目的事業主管機關之立場，可予同意，惟事涉貴院主政之法人變更登記程序，該案得否以變更登記之方式為之，惠請貴院釋疑。」
等語（本院卷一第73至74頁），該函固非花蓮縣政府就本件申請案向被告表達同意與否之正式公文，然與花蓮縣政府代表嗣於私校諮詢會110年12月6日會議審議時之前揭發言內容對照以觀，足見花蓮縣政府對於本件申請案始終保持樂觀其成之立場並未改變，又被告並未提出依私立學校法第71條第2項規定於徵詢花蓮縣政府意見時經其明確表示不同意之積極證據，自不應以花蓮縣政府於改辦程序中均未曾敘明同意原告改辦即率爾為原告不利之認定。
又況，原告於提起本件行政救濟後，經訴願機關及本院先後通知花蓮縣政府就原告申請改辦案是否同意乙節表示意見，據其以111年12月6日府文藝字第1110241129號及112年11月23日府文藝字第1120229249號函多次重申：「本府受理財團法人文化藝術基金會之設立登記，均依據『財團法人法』及『花蓮縣文化藝術財團法人管理規定』等相關規定審理，本府為財團法人文化藝術基金會之主管機關，對地方公益有貢獻之事務皆樂觀其成。」
等語明確（本院卷一第353至354頁、本院卷二第21至22頁），至該等函文同時提及曾於109年8月10日接獲原告本件改辦文化藝術基金會之立案申請書及相關表件資料，花蓮縣政府曾以109年9月30日府文藝字第1090194472號函覆略以：國教署以109年9月18日臺教國署高字第109016740號函稱被告業於103年5月14日同意原告所設學校停辦在案，另申請改辦文化藝術基金會，迄今尚於辦理程序中，有關原告申請改辦基金會及移轉財產，仍應依上開規定及奉准之改辦計畫書辦理，據此請依相關法令完成改辦基金會及移轉財產等程序後，再向花蓮縣政府申辦基金會設立事宜等語，亦僅是礙於依行為時改辦作業原則第6點規定，向花蓮縣政府申請改辦係以改辦計畫經被告同意，並完成捐助章程之修訂為前提，故花蓮縣政府未即同意原告申辦基金會設立之申請，並要求其先完成前階段取得被告改辦同意函等程序後，再憑以向花蓮縣政府辦理後續文化藝術基金會之設立事宜，至多僅是依據前開法令規定而為，並重申相關法令之規範意旨，尚未可解為花蓮縣政府未同意原告改辦。
從而，被告及訴願機關據此推認原告申請改辦不符合私立學校法第71條第2項規定之要件云云，顯有事實認定之錯誤，殊難採憑。
㈢原處分違反正當法律程序並有裁量瑕疵之違法：⒈觀諸原處分就本件申請案作成不予許可決定之理由，係援引私校諮詢會110年12月6日第4次會議之徵詢意見為主要依據，並羅列私校諮詢會反對原告改辦之意見如下：「⑴基金會預計辦理內容、年度營運計畫應說明清楚。
⑵土地、建物及轉型等內容，應在計畫書內有更詳盡的規劃。
⑶改辦名稱應符合花蓮縣政府代表所述『財團法人花蓮縣國光文化藝術基金會』，並請修正整本計畫書所提基金會名稱一致。
⑷計畫內所述投資性不動產500多萬元，應釐明為何。
⑸應再補充空間規劃（最大的行政大樓，僅留2間教室予基金會）。
⑹土地資產帳列之價值無法確認是何時的價值、移轉資產應該有剩餘資產的基準日，才能確定轉移至花蓮縣政府登記的財產金額。」
惟對照被告所提供私校諮詢會110年12月6日會議紀錄（詳細版）所載以觀（原處分卷第45至47頁），該會議紀錄卻無隻字片語提及被告所引用之前述反對意見，嗣於本院審理中其雖另提出私校諮詢會110年12月6日會議譯文（本院卷二第193至200頁），然該等譯文僅是節錄彙整部分反對意見委員之發言，並非全部會議之內容，且被告未遵照私校諮詢會運作辦法第5條第3項規定指定專人就委員所提出之正反意見及其主要論點，作成會議紀錄，致難以事後考究私校諮詢會就本件申請案正反意見論點為何，為被告於本院準備程序中所是認（本院卷二第111至112頁、第279頁筆錄），故顯難依此得知私校諮詢會經在場委員15人討論後，最終以無記名投票方式決議通過建議被告同意原告改辦為文化藝術基金會之真實理由為何，致本院無從事後審認被告是否已妥適平衡斟酌私校諮詢會正反意見及其主要論點，暨說明不採納諮詢會議肯認改辦正面意見之理由，是被告片面擷取諮詢會之反對意見，卻對正面意見未保留任何紀錄亦未置一詞交代，無異架空私校諮詢會設立之目的與功能，揆諸前開規定及說明，被告所踐行徵詢私校諮詢會意見之程序，難認符合正當法律程序，原告因此質疑被告所提前揭譯文無法完整反應私校諮詢會與會委員之意見，及所擷取反對意見可能僅是同一委員或少數委員之發言，尚非無憑。
⒉被告固另答辯稱：參照司法院釋字第585號及第729號解釋之意旨，行政首長於可能影響或干預行政部門有效運作之資訊，均有決定不予公開之行政特權，更何況被告已有提供私校諮詢會之錄音譯文以及錄音檔等資料，已充分證明原處分內容確實由該次會議委員發言彙整而成，原告仍主張其應取得所有卷證及錄音檔，實屬無據等語，惟按私校諮詢會會議之討論內容及過程，對外不公開，固為私校諮詢會運作辦法第5條第4項所明訂，但為兼顧行政決策之透明度及可預測性，此亦係同條第3項規定諮詢會會議之決議事項，應由被告指定專人就委員所提出之正反意見及其主要論點，作成會議紀錄之理由，其目的乃在排除對諮詢委員外來不當之干預及提升行政處分透明度間取得平衡，然被告卻無任何正當理由之情形下，恣意未遵守前揭法規命令規定，致受行政恣意之疵議，尚無從僅憑其事後空言主張基於行政權之固有權能，有決定不予公開可能影響或干預行政部門有效運作等行政資訊之特權云云，而為其有利之認定。
⒊末按行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。
二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」
第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」
第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」
行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」
第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」
有關學校法人於停辦後，是否得變更其目的改辦理其他教育、文化或社會福利事業，涉及行政裁量，原則上，被告在私立學校法授權作成決定或選擇的範圍內，享有裁量餘地，行政法院原則上固應予尊重，然如有逾越法定裁量範圍，或雖未逾越法定的裁量範圍，但作成裁量與法規授權目的不合，或出於與授權意旨無關的其他因素考量，違反不當連結禁止原則、比例原則或平等原則等，則屬裁量濫用，而屬違法，行政法院即得予撤銷。
準此，被告彙整羅列私校諮詢會反對原告改辦之6點意見作為不予許可其改辦申請之依據，固非無見，惟此等有關改辦計畫書草案之內容，舉凡基金會辦理內容、年度營運計畫、土地、建物及轉型等規劃、改辦名稱、投資性不動產內容、空間規劃暨土地資產帳列基準日為何等，衡情均非無於處分作成前通知原告補正之可能，又況，有關此等改辦計畫書內容之瑕疵均業經私校諮詢會綜合審酌後，仍作成決議建議被告同意原告改辦為文化藝術基金會，並認有關此等瑕疵及疑慮仍可透過前述決議第二、三點（有關原告之資金及現金，建議在花蓮縣政府核定前，除基本人事運作、校園維護等必要性支出外，其餘支出均應先報被告核定後始能動支；
被告應以公文再次提醒花蓮縣政府加強監督，原告於改辦後處分資產所得，均應歸屬於該法人，不得圖利第三人）等管控措施作為行政處分之附帶條件即得獲得解決，然原處分對於此等決議之內容未詳予斟酌，復就何以不能採取諮詢會所建議之此等管控措施亦未置一詞交代，即逕予駁回原告本件之申請，使原告面臨後續遭受解散之命運，除有違比例原則外，亦有違有利不利一併注意原則的裁量瑕疵，應予撤銷。
七、綜上所述，被告依原告系爭申請案所為之原處分固屬裁量處分，而屬應受司法審查尊重之範疇；
惟其裁量權之行使既有前述認定事實錯誤、違反正當法律程序及裁量瑕疵等違法，原處分即有違誤，訴願決定未予糾正續予維持，均有未洽，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許；
再按，行政法院對於人民依行政訴訟法第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定，同法第200條第4款定有明文。
針對原告改辦文化藝術基金會之申請，因涉及被告之行政裁量決定，且原告嗣後已按原處分所載之修正意見補正改辦計畫書，有原告於本院審理中提出111年2月28日第8版之改辦計畫書附卷可查，其基礎事實已生變動，被告及私校諮詢會均未及審酌及此，故應由被告依本判決之法律見解重新踐行適法程序後，實質審核原告本件改辦申請是否符合私立學校法第71條第2項所定之許可要件後作成決定。
從而，原告請求判命被告應作成如訴之聲明第2項所示之行政處分，尚未達全部有理由之程度，爰依上開規定，判命被告應依本判決之法律見解對於原告作成決定，併予附帶撤銷原處分及訴願決定，至其餘部分則不應准許，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
本件原告之訴為一部無理由、一部有理由，依行政訴訟法第200條第4款、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 9 月 5 日
審判長法 官 陳心弘
法 官 畢乃俊
法 官 鄭凱文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為
訴訟代理人之情
形
所需要件
(一)符合右列情
形之一者，
得不委任律
師為訴訟代
理人
1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具
備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定
合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授
者。
2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理
人、法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理
人、法定代理人具備專利師資格或依法得為
專利代理人者。
(二)非律師具有
右列情形之
1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內
之姻親具備律師資格者。
中 華 民 國 113 年 9 月 5 日
書記官 高郁婷
一，經最高
行政法院認
為適當者，
亦得為上訴
審訴訟代理
人
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為
專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上
之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法
制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務
者。
是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。
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