臺北高等行政法院行政-TPBA,112,訴,39,20240606,1

高等行政訴訟庭第二庭

112年度訴字第39號

113年5月16日辯論終結

原告吳海燕 

被告花蓮縣瑞穗鄉公所

代表人吳萬德（鄉長）

訴訟代理人孫繼祥 

黃智傑

王政琬律師

上列當事人間建築法事件，原告不服花蓮縣政府中華民國111年10月31日111年訴字第11號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

一、事實概要：緣原告吳海燕以其所有門牌號碼花蓮縣○○鄉○○村○○路○○段○○號建物（坐落花蓮縣瑞穗鄉瑞北段745地號土地，登記之建物總面積91.99平方公尺，下稱系爭建物），確於區域計畫公布實施前建造完成，乃分別以民國109年5月5日（被告花蓮縣瑞穗鄉公所收文日為109年5月6日）、110年11月5日（被告收文日為110年11月8日）「區域計畫前建築物證明申請書」，向被告申請核發區域計畫實施前建物完成證明書（下稱區域計畫前建物證明書），經被告分別核發109年6月4日瑞鄉建設字第1090006993號（認定面積75.46平方公尺）、110年11月11日瑞鄉建設字第1100018224號「瑞穗鄉未實施都市、區域計畫前建物完成證明書」（認定面積為91.99平方公尺）。嗣原告又以111年1月5日（被告收文日為111年1月12日）「區域計畫前建築物證明申請書」並檢附房屋稅籍證明書等文件，向被告申請核發區域計畫前建物證明書（下稱系爭申請）。經被告審核原告提供之證明文件並至現場勘查後，以111年1月25日瑞鄉建設字第1110000652號函檢附「瑞穗鄉未實施都市、區域計畫前建物完成證明書」（下稱原處分），認定系爭建物屬區域計劃公布實施前(即74年11月16日前)既有房屋部分之面積仍為91.99平方公尺。原告認原處分所認定的既有房屋面積有誤，乃提起訴願，經花蓮縣政府以111年10月31日111年訴字第11號訴願決定書駁回其訴願，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

　㈠系爭建物為日式老宅，係於57年以前建造之一體成型的「大阪式建築」，原告與配偶夢想發展鄉村部落觀光，乃於109年5月5日向被告申請核發區域計畫前建物證明書，經被告核發面積為75.46平方公尺之證明書，原告乃持以申請營利事業登記，然因該面積與系爭建物所有權狀上之登載面積不符，原告遂於110年11月8日再次提出申請，經被告核發面積為91.99平方公尺之區域計畫前建物證明書，原告再持以申請營利事業登記，然花蓮縣政府稱「公所沒計算到建築前後遮雨棚的面積」等語，原告乃提出系爭申請，同時提供74年以前系爭建物之航照圖，以便確認遮雨棚是否存在。被告雖承認遮雨棚於73年7月6日(航照圖日期)時即已存在，但卻以該建物屋頂銹壞、鐵皮汰換，屬違章建築為由，仍核發面積為91.99平方公尺之區域計畫前建物證明書。

　㈡然系爭建物之屋頂更換鐵皮是因很久以前的鐵皮生鏽漏水修繕，原告請求被告依內政部地政司最新發布之107年1月26日函釋意旨核發證明，而非以經停止適用的舊法規及非申請建物證明的法規駁回原告的申請（訴願決定亦適用舊法規駁回原告之訴願），且原告詢問訴願會承辦人，說被告在109年、110年、111年勘查系爭建物後所核發的區域計畫前建物證明書足以證明系爭建物只是修繕行為等語，花蓮縣政府建管課及建築公會建築師也認定更換腐朽鐵皮是屬修繕行為，被告111年10月14日瑞鄉建設字第11100016518號函（下稱111年10月14日函）亦表示被告兩次會勘系爭建物，均符合花蓮縣地方稅務局玉里分局(下稱玉里稅務分局)房屋稅籍證明書就建物構造別所載「木石磚造」，並已附上前遮雨棚之屋頂圖片證明屋頂的確是山形木造，訴願決定卻稱系爭建物違反建築法，如果是違章建築，系爭建物如何能辦理第一次登記？被告又如何會3次核發區域計畫前建物證明書？

　㈢被告所稱花蓮縣玉里地政事務所(下稱玉里地政所)於109年12月21日辦理建物部分滅失測繪一節，與本案無關，原告要申請的是日據時期未登記到稅籍部分的面積。被告稱依Google街景圖，系爭建物鐵皮顏色明顯不同等語，難道屋頂鐵皮生鏽腐蝕漏水，民眾不能自行更換新的鐵皮嗎?玉里稅務分局111年3月2日房屋稅籍證明書所登載的「雜木」，難道不是「木」嗎？該分局以系爭建物之73年航照圖登記辦理稅籍登記收稅有錯嗎?系爭建物是日據時期大阪式一體成型之建築，且有菸酒公賣局發給此建物之證照，當時百姓不知一體成型四四方方的建物面積應該要全部登記在稅籍證明裡面，只登記了工作睡覺的面積，故建物的前遮雨棚（做客廳使用）和後遮雨棚（做廚房使用）皆空曠通風，以木造屋頂及磚造樑柱一體成形之支撐架構設計，因空曠通風，故沒有登記在稅籍證明裡面，造成玉里地政所只按照當年稅籍登記之面積測量給予權狀簡單行事，但上開兩處的木造屋頂及磚造樑柱從日據時期迄今從未變更或遭他人檢舉拆除過，此有被告111年10月14日函可證。

　㈣聲明：

　　⒈原處分不利於原告部分及該部分訴願決定均撤銷。

　　⒉被告應依系爭申請，作成核發系爭建物（面積為143.19平方公尺）為區域計畫施行前建物完成證明書之行政處分。

三、被告答辯及聲明：

　㈠被告依房屋稅籍證明書及建物登記證明（建物測量成果圖）為主要認定文件，至於重新鋪設之前、後遮雨棚為建造行為，屬於違章建築，且是否於74年11月16日區域計畫實施前建造完成，實無充分證據足以認定，故原處分並無違誤。

　㈡按屋架未有過半之更換或修理，而其餘桁條、 椽子、屋面板及屋面瓦全部翻修，雖翻修範圍過半，仍不視為建築法第9條第4款之修建行為，內政部63年7月19日台內營字第592552號函(下稱63年7月19日函釋)著有明文；又人民就都市計畫實施前已存在之建物，如欲向建築管理機關申請舊有合法房屋證明，依其所提證明文件内容，倘足堪認定為合法建物且載有面積者，則建築管理機關始可能依其文件所載内容辦理認定；倘其檢附之證明文件未載有建築日期、面積等相關事項者，則須經調查其他相關證據始能認定。惟實施建築管理前已存在之建物，於實施建築管理後欲進行建築法第9條各款之建造行為（包含新建、增建、改建或修建），依同法第25條規定，仍須經申請主管建築機關審查許可並發給建造執照始得進行。如於實施建築管理後未申領建造執照即擅自增建、改建或修建，即無從就該事後擅自增建、改建或修建部分為合法建物之認定。本件系爭建物為「木石磚造」，而非「木構造」房屋，則其屋頂或屋架之過半修理，即無適用上開函釋之餘地，故上開函釋不足為有利原告認定之憑據。又原告將系爭建物屋頂全部重新鋪設，構成建築法第9條第4款所稱其中一項主要結構過半之修理或變更之「修建」行為，原告自須申請許可並取得建造執照後，始得為相關修建行為，原告未取得建築許可，擅自建造系爭建物，係屬違章建築甚明。

　㈢系爭建物屋頂於108年以前已有全部翻修之情形，觀諸玉里稅務分局111年3月2日房屋稅籍證明書，東側及西側未核給部分，記載於卡序FO（即後遮雨棚）及E0（即前遮雨棚），其構造别記載「木石磚造（磚石造）」及「木石磚造（雜木）」，依花蓮縣簡化評定房屋標準價格及房屋現值作業要點第2點第3項規定，東側未核給部分，應屬柱、牆壁使用紅磚及石塊，樑大部份使用木造，屋頂大部份為山形木造或竹造屋架之建物，核非建築技術規則建築構造編第171條所訂以木材構造之建築物或以木材為主要構材與其他構材合併構築之「木構造」建築物；西側未核給部分之構造別雖記載「木石磚造（雜木）」，然原告於110年11月5日建築物證明申請書內圈選建築物之構造為「磚造」，且被告現勘說明系爭建物構造，牆壁為磚石造、屋樑為木造，並佐以101年街景圖、被告會勘紀錄之建築物現況照片，西側未核給部分以鐵皮或以木材為主要構材合併構築之建築物，亦難認屬木構造建築物。又被告分別於109年6月1日及111年1月24日前往現場會勘，系爭建物之牆壁為磚石造、屋樑為木造，符合玉里稅務分局109年5月4日房屋稅籍證明書之建物構造別所載「木石磚造」無誤。至原告所提112年11月3日電話錄音譯文，花蓮縣政府之回覆乃係就客體為木造房屋之解釋，本件系爭建物為木石磚造，並不適用內政部63年7月19日函釋。是原告主張系爭建物東側及西側之遮雨棚部分為舊有合法建物，並不可採。

㈣聲明：原告之訴駁回。

四、本院之判斷：

㈠主管機關所為准否核發「未實施建築管理地區建物完工證明書」或其他相類名稱（如本件「未實施都市、區域計畫前建物完成證明書」）之證明文件的決定，性質上為行政處分：

⒈按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，乃係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。「對外直接發生法律效果」（即所謂「法效性」）之有無，乃行政處分與觀念通知之主要分野，如由行政文書中得以判斷行政機關就具體事件有予以規制之意，自不因其文書用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異（司法院釋字第423號解釋意旨參照）。所謂「規制」，即指以設定法律效果為目的，具有法律拘束力的意思表示；規制之法律效果，在於設定、變更或廢棄權利及義務，或對權利義務為有拘束力之確認，或對人民之請求有所准駁。其中，確認性質之行政處分(確認處分)包括對法律關係存否之確認，以及對人之地位或物之性質在法律上具有重要意義事項的認定，所謂在法律上具有重要意義事項之認定，係指此種認定直接影響行政法上法律效果者而言。　

⒉次按建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府。」第3條第1項、第2項規定：「（第1項）本法適用地區如左：一、實施都市計畫地區。二、實施區域計畫地區。三、經內政部指定地區。（第2項）前項地區外供公眾使用及公有建築物，本法亦適用之。」第9條規定：「本法所稱建造，係指左列行為：一、新建：為新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者。二、增建：於原建築物增加其面積或高度者。但以過廊與原建築物連接者，應視為新建。三、改建：將建築物之一部分拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者。四、修建：建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者。」第25條第1項規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。但合於第七十八條及第九十八條規定者，不在此限。」又依內政部營建署（按：現已改制為內政部國土管理署，以下仍稱營建署）104年8月7日營署建管字第1040049354號函意旨略以：「…。二、符合下列規定情形之一者，係為合法之建築物：…。㈢實施建築管理前已建造完成之合法房屋。有關實施建築管理前之基準日期，以及合法房屋認定所檢附文件，本部91年3月19日內授營建管字第0900018726號函及89年4月24日台89內營字第8904763號函（如附件）已有明釋。」（本院卷第439頁）。該函援引之內政部89年4月24日台89內營字第8904763號函（下稱89年4月24日函）意旨略以：「…。準此，實施建築管理前已建造完成之合法建築物，可檢附下列證明文件之一：…、㈢未實施建築管理地區建築物完工證明書、…，據以認定之。」（本院卷第437、438頁）及內政部91年3月19日內授營建管字第0900018726號函意旨略以：「…『實施建築管理前』基準日期，應依下列規定認定：…。㈡在實施區域計畫地區係指當地依區域計畫法第十五條第一項劃定使用分區並編定各種使用地公布之日期。」（本院卷第441、442頁）。上開函文乃內政部或營建署針對所謂「建築管理實施前」之基準時點與實施建築管理前已建造完成合法房屋之證明方法等事項為說明，以因應實際需求，本院予以尊重。

　　⒊承上各該法文及函文意旨可知，於實施區域計畫地區，應實施建築管理，不論新建建築物或就原有建築物予以增建、修建或改建，均應申經建築主管機關審查許可並發給執照，始得為之。然區域計畫實施前（即實施建築管理前）已存在之建物，並無發給相關執照之機制以管控建築公共安全，不能因此遽認所有實施建築管理前未取得相關執照之建物，均為不合建築法規之「違章建築」，即為相關之管制，甚至逕予拆除。然相關建築法令就此部分建物應如何為建築安全乃至於物權公示之行政管理，均付之闕如，是實務上乃發展出所謂「未實施建築管理地區建物完工證明書」之核發機制，由建築主管機關就各該建物是否屬於「未實施建築管理前即已完工」之事實為查證確認，發給前開證明書以賦予「相類」於實施建築管理後已取得建造執照、使用執照建物之法律地位，此等證明書，當可認屬對物性質所為之確認處分，既然是相類建造執照之地位，其核發即應屬於地方建築主管機關之權限。

㈡被告非屬核發「未實施建築管理地區建築物完工證明書」或其他相類證明文件之有權機關，於本件訴訟非屬適格之被告：

⒈按地方制度法第2條第1款、第3款規定：「本法用詞之定義如下：一、地方自治團體：指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體。省政府為行政院派出機關，省為非地方自治團體。…。三、委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」第14條規定：「直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」第25條規定：「直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」第26條第1項規定：「自治條例應分別冠以各該地方自治團體之名稱，在直轄市稱直轄市法規，在縣 (市) 稱縣 (市) 規章，在鄉 (鎮、市) 稱鄉 (鎮、市) 規約。」可知，上級政府(包含上級地方自治團體）就其團體事務，得依法律、上級法規或規章規定，交付下級地方自治團體辦理，使原無事務(物)管轄權限之下級地方自治團體，取得辦理原屬上級政府事務之權限；若下級地方自治團體並未獲上級政府委辦，或上級政府並非基於法律、上級法規或規章規定授權下級地方自治團體辦理，下級地方自治團體即逕為辦理原屬上級政府之事務者，其所為之行政處分，即屬由非適格(不具有管轄權限)之管轄機關所作成之瑕疵行政行為。

　　⒉由前揭建築法第2條第1項、第25條第1項規定可知，主管建築事務之機關，於地方層級係直轄市政府或縣 (市) 政府，並不包含鄉 (鎮、市)公所。又遍查相關建築法令，就「未實施建築管理地區建築物完工證明書」之核發機關及應踐行之相關行政程序，固未予以明確規定，然如前所述，「未實施建築管理地區建物完工證明書」乃主管機關就實施建築管理前已建造完成建物之合法性所為的認定，足以影響該建物於建築管理上之法律效力，是關於上開證明書核發與否之決定，堪認應屬建築管理事務的一環，而為建築法第2條第1項所定地方主管建築機關（直轄市政府或縣、市政府）管轄事務之範圍內，鄉 (鎮、市)公所尚非核發此證明書之適格事務管轄機關。至土地登記規則第79條第1項前段、第3項第6款固規定：「（第1項）申請建物所有權第一次登記，應提出使用執照或依法得免發使用執照之證件及建物測量成果圖或建物標示圖。…。（第3項）實施建築管理前建造之建物，無使用執照者，應提出主管建築機關或鄉（鎮、市、區）公所之證明文件或實施建築管理前有關該建物之下列文件之一：…。六、未實施建築管理地區建物完工證明書。」然依該規則第79條第3項規定文義，該條項第6款之「未實施建築管理地區建物完工證明書」，係指「實施建築管理前有關該建物之下列文件之一」，而非「鄉【鎮、市、區】公所之證明文件」，是尚無從據上開規定，即認「未實施建築管理地區建物完工證明書」之核發機關為鄉【鎮、市、區】公所)，附此敘明。　

　　⒊如前所述，鄉 (鎮、市)為地方自治團體，上級政府(縣府府）如欲將其事務管轄範圍內之部分建築管理業務，授權由鄉 (鎮、市)公所辦理，因屬不同地方自治團體(行政主體)間之權限移轉，應以法律、上級法規或規章規定為依據，始得為之(內政部113年5月14日內授國建管字第1130805013號函亦同此見解，見本院卷第431、432頁)。就本件事務管轄權爭議，經本院函由花蓮縣政府113年5月1日府建管字第1130074336號函復意旨略以：「本府99年6月29日府建管字第0990106674號函…係依原台灣省政府66年3月22日府建管（按：應為『府建四』之誤）字第8233號函，並經本府85年7月22日85府建管字第803之2號函、85年12月2日府建管字第130960號函，依例授權由建築物所在鄉、鎮、市公所依前開函釋規定予以實質認定，核發實施建築管理前建築物完成證明書。」等語（本院卷第423頁）。然觀諸該函援引之臺灣省政府66年3月22日府建四字第8233號函（本院卷第391頁至第397頁），無非係在說明建築法修正公布前合法房屋接水、接電或申請營業登記，應如何認定其房屋為合法，並未就「未實施建築管理地區建物完工證明書」或其他相類證明文件之核發機關或辦理程序，詳予指明(僅於函末約略敘及「實施都市計畫以外地區建築管理辦法公布時施工中後而完成之建築物，應憑當地主管建築機關發給之完工證明書辦理」等語，見本院卷第397頁)，而花蓮縣政府85年7月22日85府建管字第803之2號函亦僅說明可作為房屋興建完成時間之證明文件（本院卷第429頁），同樣未有一語提及「未實施建築管理地區建物完工證明書」或其他相類證明文件之核發機關或辦理程序；至花蓮縣政府85年12月2日府建管字第130960號函固載稱：「有關建築法修正公布前合法房屋之認定…為便利各地政事務所受理本項人民申請案件，授權貴公所辦理本項業務勘查認定，並請就近派員會同以資便民服務。」等語（本院卷第429頁）、99年6月29日府建管字第0990106674號函（下稱99年6月29日函）亦載述：「有關實施建築管理前已建造完成之合法房屋認定原則，參照原台灣省政府66年3月22日府建四字第8233號函業有明示，且本府於85年7月22日85府建管字第803之2號函、85年12月2日府建管字第130960號函，依例授權由建築物所在鄉、鎮、市公所依前開函釋規定予以實質認定，核發實施建築管理前建築物完成證明書。」等語（本院卷第425、426頁），然花蓮縣政府所謂「依例授權」，無非係以前開臺灣省政府或前開函文為據(姑不論在99年6月29日函之前的上開各函文，實未明確提及「未實施建築管理地區建物完工證明書」或其他相類證明之核發機關或辦理程序)，於地方制度法88年1月25日公布施行後，花蓮縣政府如欲延續過往所謂「行政慣例」，將性質上屬於建築法所明定由直轄市或縣(市)政府管轄之核發「未實施建築管理地區建物完工證明書」或其他相類證明文件之權限委由鄉 (鎮、市)公所辦理，即應本於法律、上級法規或規章為之，始符法制，花蓮縣政府之「依例授權」，並無法作為被告取得上開權限之法律上基礎。

　　⒋據上，被告為地方自治團體，其辦理上級政府(包含上級地方自治團體)之委辦事項，自應依法律、上級法規或規章規定為之。關於核發「未實施建築管理地區建物完工證明書」或其他相類證明文件，性質上既屬建築法所定之建築管理事務而應由花蓮縣政府行之，被告在無法律、上級法規或規章明文規定下，未經合法授權而辦理該項事務，自非屬適格之有權機關，人民亦不具有對其請求核發上開證明文件之權利。本件原告不服原處分（本院卷第41、42頁），以花蓮縣瑞穗鄉公所為被告而提起課予義務訴訟，自屬被告不適格，原告之訴欠缺權利保護必要而顯無理由，應予駁回。

五、結論：原告之訴顯無理由，應予駁回。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　6 　　月　　6 　　日

審判長法官　楊得君

法官　彭康凡

法官　李明益  

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　6 　　月　　6 　　日

 　　　　 書記官范煥堂