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臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
112年度訴字第994號
113年3月7日辯論終結
原 告 陳小玲
訴訟代理人 張家榛 律師
被 告 新北市板橋戶政事務所
代 表 人 黃信勝（主任）
訴訟代理人 鍾毓理 律師
上列當事人間門牌編釘事件，原告不服新北市政府中華民國112年6月28日新北府訴決字第1120653493號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有位於○○市○○區○○路00號（下稱系爭建築物）2樓，與同區同路同號系爭建築物1樓於民國93年1月5日門牌合併為○○市○○區○○路00號。
嗣原告於106年7月17日向新北市政府工務局（下稱工務局）申請系爭建築物分戶核備，惟未依新北市政府辦理建築物變更戶數作業要點第3點第2款規定檢附○○市○○區○○路00號1樓建築物所有權人之分戶同意書，而係檢具切結書說明略以：「…產權及出入口均各自獨立出入…未來如有任何對於重設門牌之所有可能發生之爭議，將由本人自行承擔所有應盡之法律訴訟程序責任」，經工務局以106年7月27日新北工建字第1061383488號函（下稱工務局106年7月27日函）原則同意系爭建築物分戶，副本抄送被告在案。
原告於106年8月7日向被告提出系爭建築物2樓門牌增編之申請，案經被告派員至現場勘查，於106年8月7日將○○市○○區○○路00號分戶成為2戶，分戶後增編系爭建築物2樓，並於同年月8日以新北板戶字第1063819912號函(下稱前處分)通知原告，同意增編門牌，並載明係依據原告申請書及工務局106年7月27日函辦理，核准增編門牌「○○路00號2樓」。
惟系爭建築物2樓嗣經民眾陳情及檢附系爭樓梯權利證明文件及110年3月31日「未同意任何人可以出入」之書面文件，經工務局重新審核認原告未於期限內補正系爭建築物2樓相關權利證明文件，且迄未取得1樓屋主之分戶同意書等，遂於110年6月25日再以新北工建字第1101183816號函（下稱工務局110年6月25日函）廢止系爭建築物分戶核備，並副知被告。
原告不服工務局110年6月25日函，循序提起行政爭訟，經本院以111年12月29日110年度訴字第1492號裁定原告之訴駁回確定在案。
據此，被告依新北市政府門牌編釘作業要點第6點第1項規定，以112年3月2日新北板戶字第11255816041號函（下稱原處分）通知原告於112年3月1日辦理廢止系爭建築物2樓門牌增編。
原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原處分廢止原告之門牌增編，剝奪原告對外使用「○○市○○區○○路00號2樓」門牌之權利，使原告無法以該門牌號碼行使其公私行為（如戶籍地址遭被告遷移至○○路00號、承租人無法開設安親班等），卻未依法給予原告陳述意見之機會，違反正當法律程序。
㈡本件系爭建築物2樓建物於首次辦理保存登記時，即與系爭建築物1樓建物分別獨立，被告斯時亦將系爭建築物1樓、2樓建物分別編釘為「○○市○○區○○路00號」、「○○市○○區○○路00號2樓」之兩門牌，雖曾因1、2樓合併由幼兒園使用而於92年申請門牌合併，然系爭建築物1樓與2樓自始均為獨立分離之兩戶，所有權亦分別為各戶所有；
原告於103年8月取得系爭建築物2樓單獨所有權，而先前申請門牌合併之原因已不存在，為便利原告公私行為之行使，原告乃於106年向被告申請辦理門牌增編，僅是回復原先分戶之狀態，顯未涉及建築物更動情形，則本案並不須取得工務局之核准文件，原處分以工務局110年6月25日廢止分戶函為據，廢止原告之門牌增編，顯與變更戶數作業要點第2點附表之規定有違，應予撤銷。
㈢原告於106年8月7日申請門牌增編時，被告亦有至現場勘查，確認系爭建築物1樓與2樓建物為各自獨立之建物，始核准原告之申請，而為門牌之增編，足認106年8月7日之門牌增編處分並無違法或不當。
再者，門牌之編釘無涉私權判斷，足見被告本應知悉其不應就系爭建築物1樓、2樓出入口之產權爭議加以判斷，而應本於原告之分戶需求，以及現場實際情況發給門牌，從而，被告不應廢止106年8月7日之門牌增編。
㈣本院110年度訴字第1492號行政訴訟裁定已指出：「須得工務局核准之情形，依照變更作業要點第2點之附件規定，應僅限於變更戶數涉及建築物更動的情形，如非此種情形，即不須得工務局核准。」
、「106年7月27日同意備查分戶函本身即非行政處分，被告及訴願決定均將106年7月27日同意備查分戶函以『分戶核備處分』稱之，顯然誤解備查之意義而不可採。
既然106年7月27日同意備查分戶函不是行政處分，則被告110年6月25日函亦無從依行政程序法第123條規定，廢止106年7月27日同意備查分戶函。
換言之，本案被告所為同意門牌增編與否的文件，至多僅是為推動門牌增編程序中所為之準備行為，此觀新北市政府辦理建築物變更戶數作業要點第6點規定『若符合「新北市政府門牌編釘作業要點」之規定者，則逕洽各戶政機關辦理門牌增編事宜。』
，根本不需要被告准駁，只要符合門牌編釘作業要點相關規定，也可以向戶政事務所申請門牌增編亦明。」
、「雖然新北市政府辦理建築物變更戶數作業要點第5點規定『申請門牌增編，應由申請人檢附門牌增編申請書及工務局核准之文件或其他權利證明文件，向戶政機關申請核發門牌證明書。』
然該點所稱『工務局核准之文件』，應僅限於變更戶數涉及建築物更動的情形。」
。
準此，工務局無從依照行政程序法第123條規定，廢止106年7月27日同意備查分戶函，則本案既有工務局之同意備查分戶函，被告即無廢止前處分之理由，原處分卻仍廢止即有違誤。
㈤只要符合新北市道路命名及門牌編釘辦法第8條相關要件，人民即有向被告申請門牌編釘之權利，該條文亦將不予編釘門牌之情況明文規定，新北市政府門牌編釘作業要點第6點卻仍規定「先向主管建築機關申請建築物分戶或併戶核准文件」，顯屬增加門牌編釘辦法第8條所無之限制，況且本案非屬「新北市政府辦理建築物變更戶數作業要點」中須工務局核准分戶之情況，被告仍以新北市政府門牌編釘作業要點第6點規定，限制原告增編門牌之權利，此乃增加法所無之限制，違反法律保留原則。
㈥系爭建築物2樓位於「忠孝名門」大廈，為公寓大廈管理條例第3條第1款之公寓大廈，有公寓大廈管理條例之適用，故依照公寓大廈管理條例第7條第2款規定，連通系爭建築物1樓、2樓之樓梯，不得約定為專用部分，以保區分所有權人之權益，故連通系爭建築物1樓、2樓之樓梯為此公寓大廈之共用部分，非如系爭建築物1樓所有權人所稱為其專有部分，故系爭建築物2樓所有權人本即可藉由連通之樓梯自由出入。
是本件僅需依新北市政府辦理建築物變更戶數作業要點第2點之附表規定，取得新北工務局之同意備查函，再依新北市政府門牌編釘作業要點第6點第2項規定，向被告申請增編樓層門牌即可，而被告前處分即符合上述規定及流程。
故被告嗣改依新北市政府門牌編釘作業要點第6點第1項規定，認原告未取得工務局之分戶核准文件，從而以原處分廢止前處分(核准增編門牌)處分，有適用法令錯誤之違誤，應予撤銷等語。
並聲明：訴願決定、原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠本案工務局為建築物分併戶准駁之機關，被告為門牌增編之權責機關。
本件受理門牌增編之案件，應備文件為工務局分戶核准文件。
然原告無法提出分戶同意書及建築物權利證明文件，經工務局以110年6月25日函廢止分戶核備，原告原申請之門牌增編案件，被告以原告不符合門牌編釘作業要點第6點第1項規定，作成廢止系爭建築物門牌增編之原處分，並無違誤。
再者，本件又因1樓住戶不同意原告之通行使用，因此系爭建築物並無獨立出入口，不符合門牌編釘作業要點第6點第2項規定，被告因此廢止門牌增編，亦無違誤。
㈡另外，被告引用之行政規則並未牴觸法律，直轄市戶籍行政本為直轄市自治事項，其為辦理直轄市戶籍行政，本得依照法定職權訂定自治規則。
依照戶籍法第2條、第70條等規定，戶籍之登記依附於門牌號碼，故門牌之編釘乃屬戶籍行政之一環，因而新北市政府所制定新北市道路命名及門牌編釘辦法、新北市道路命名及門牌編釘作業要點等，並未牴觸地方制度法以及戶籍法，本得為被告執行門牌編釘事宜時援用。
㈢1樓所有權人已向工務局提出系爭樓梯權利證明文件及書面說明「未同意任何人可以出入」，又經工務局廢止分戶核備函在案，是以系爭建築物無獨立出入口之事實乃客觀上明白足以確認者，被告自得不予原告陳述意見。
㈣申請建築物分戶，依新北市政府辦理建築物變更戶數作業要點第3點第2款、第3款規定，須檢附分戶同意書及建築物權利證明文件，原告無法就系爭樓梯部分提出上開文件，僅以切結書切結「產權及出入口各自獨立」。
而原告始終未能取得分戶同意書及建築物權利證明文件，此係原告有可歸責之事由所致，毋庸考慮信賴保護之問題；
被告乃依行政程序法第123條第1項第3款規定，憑據主管建築機關(工務局)之廢止分戶核備函，作成廢止門牌增編之行政處分，並無不當。
至於原告稱系爭樓梯為共用部分，可供進出云云；
然系爭建築物1、2樓間系爭樓梯之私權爭議，是否屬於共用部分，原告是否有通行之權利，應由民事法院加以認定，被告無權判斷等語，資為抗辯。
並聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，關於原告所有位於系爭建築物2樓，與同區同路同號1樓建築物於93年1月5日門牌合併為○○市○○區○○路00號。
嗣原告於106年7月17日向工務局申請系爭建築物2樓分戶核備，惟未依新北市政府辦理建築物變更戶數作業要點第3點第2款規定檢附○○市○○區○○路00號1樓建築物所有權人之分戶同意書，而係檢具切結書說明略以：「…產權及出入口均各自獨立出入…未來如有任何對於重設門牌之所有可能發生之爭議，將由本人自行承擔所有應盡之法律訴訟程序責任」，經工務局以106年7月27日函原則同意系爭建築物2樓分戶，副本抄送被告在案。
原告於106年8月7日向被告提出系爭建築物2樓門牌增編之申請，案經被告派員至現場勘查，於106年8月7日將○○市○○區○○路00號分戶成為2戶，分戶後增編系爭建築物2樓，並以前處分通知原告，同意增編門牌，並載明係依據原告申請書及工務局106年7月27日函辦理，核准增編門牌「○○路00號2樓」。
惟系爭建築物2樓嗣經民眾陳情及檢附系爭樓梯權利證明文件及110年3月31日「未同意任何人可以出入」之書面文件，經工務局110年6月25日函廢止系爭建築物2樓分戶核備，並副知被告(原告不服工務局110年6月25日函，循序提起行政爭訟，經本院以111年12月29日110年度訴字第1492號裁定原告之訴駁回確定在案)。
爾後，被告以原處分通知原告等情，為兩造所不爭執，並有板橋區重慶段03785-000建號之建物登記第一類謄本（本院卷第49頁）、板橋區重慶段03784-000建號之建物登記第一類謄本（本院卷第51頁）、92年10月30日原告與何麗玉、何嘉琪之併戶同意書（本院卷第53頁）、工務局106年7月27日函/原則同意系爭建築物分戶（本院卷第115-119頁）、建築物分（併）戶核備申請書（本院卷第195頁）、改制前臺北縣政府93板變使字第181號變更使用執照存根（本院卷第197頁）、1、2層分戶後平面圖（本院卷第199-201頁）、被告106年8月7日編釘門牌案件會勘現場照片即辦理分戶後增編系爭建築物2樓（本院卷第121-125頁）、申請增編門牌建築物照片(訴願卷第73-75頁)、前處分（本院卷第311頁）、工務局1110年6月25日函即廢止(應為不同意)系爭建築物2樓分戶核備（本院卷第127-131頁）、本院110年度訴字第1492號裁定（本院卷第133-143頁）、原處分（本院卷第145-147頁）、訴願決定（本院卷第149-161頁）附卷可稽，洵堪認定。
本件爭點厥為：被告以原告未符合新北市政府門牌編定作業要點第6點第1項規定，而以原處分廢止前處分，是否合法？
五、本院得判斷之心證：㈠地方制度法第18條第1項第1款第3目規定，直轄市戶籍行政屬於直轄市或縣（市）之自治事項；
又依照同法第25條、第27條第1項規定，直轄市得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。
其中，自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則，換言之，直轄市政府就其自治事項，得依其法定職權或法律、基於法律授權之法規、自治條例之授權，訂定自治規則。
因而，直轄市為辦理直轄市戶籍行政，得依照法定職權訂定自治規則。
故新北市道路命名及門牌編釘辦法第1條規定：「新北市政府（以下簡稱本府）為辦理道路命名及門牌編釘作業，訂定本辦法。」
第2條規定：「本辦法之主管機關為本府民政局（以下簡稱本局），執行機關為新北市（以下簡稱本市）各區戶政事務所（以下簡稱戶政所）。」
。
第10條規定：「建築物起造人、房屋所有權人、管理人、現住人或利害關係人得向戶政所申請門牌證明書。」
第13條規定：「本辦法相關作業規定及門牌格式，由本府另定之。」
㈡因此，為規範門牌編釘作業，新北市政府依照新北市道路命名及門牌編釘辦法第13條規定訂定新北市政府門牌編釘作業要點(第1點)。
而上開要點第6點規定：「合法建築物申請增編或併編門牌，應先向主管建築機關申請建築物分戶或併戶核准文件後，向戶政所申請，並經戶政所現場勘查後辦理（第1項）。
合法建築物之所有權已分割且各自獨立出入，其所有權人得按所有權狀記載之樓層，向戶政所申請增編樓層門牌（第2項）。
戶政所增編或併編門牌後，應通報主管地政及建築機關（第3項）。」
從而，有關門牌之編釘，旨在明瞭人民住址，便利公私行為之行使，自應建物與其所坐落有合理之連結，查新北市政府為辦理道路命名及門牌編釘作業，特訂定新北市道路命名及門牌編釘辦法；
而新北市政府門牌編釘作業要點，則係依上開辦法第13條規定而訂定。
該作業要點，核屬執行法律之細節性、技術性次要事項，得由主管機關訂定辦法或要點為必要之規範。
原告主張上開要點違反法律保留原則，尚難可採。
㈢新北市政府辦理建築物變更戶數作業要點第5點規定：「申請門牌增編，應由申請人檢附門牌增編申請書及工務局核准之文件或其他權利證明文件，向戶政機關申請核發門牌證明書。」
第6點規定：「若符合『新北市政府門牌編釘作業要點』之規定者，則逕洽各戶政機關辦理門牌增編事宜。」
。
㈣經查，原告自始未取得其樓下所有權人同意分戶之文件，為其自承在卷(本院卷第299頁)，又原告乃系爭建築物2樓所有權人，其於106年7月17日向工務局申請系爭建築物分戶核備，其檢具切結書說明略以：「…產權及出入口均各自獨立出入…未來如有任何對於重設門牌之所有可能發生之爭議，將由本人自行承擔所有應盡之法律訴訟程序責任」，經工務局以106年7月27日函原則同意系爭建築物分戶。
故被告以前處分同意原告增編門牌。
惟系爭建築物嗣經民眾陳情及檢附系爭樓梯權利證明文件及110年3月31日「未同意任何人可以出入」之書面文件，經工務局110年6月25日函廢止(不同意)系爭建築物2樓分戶核備(原告不服工務局110年6月25日函，循序提起行政爭訟，經本院以111年12月29日110年度訴字第1492號裁定原告之訴駁回確定在案)等情，已如前述。
從而，因工務局已經就原本同意分戶核備重新審查後，改為事後不同意分戶，且原告並未取得同棟1樓之分戶同意書等情，堪以認定。
㈤原告固然主張系爭建築物2樓與1樓建築物乃分別獨立之建築物，且連通系爭建築物1樓、2樓建物之樓梯為此公寓大廈之共用部分，非如系爭建築物1樓所有權人所稱為其專有部分，故系爭建築物2樓所有權人本即可藉由連通之樓梯自由出入等語。
然而：1.原告自始未取得其樓下所有權人同意分戶之文件，且原本取得工務局證明文件已經該局事後表示不予同意，均如前述；
又參照板橋區重慶段03785-000建號之建物登記第一類謄本（本院卷第49頁）以及板橋區重慶段03784-000建號之建物登記第一類謄本（本院卷第51頁)、上開建號第二類謄本及附件(本院110年度訴字第1492號卷第151-153頁)，僅能得知原告為系爭建築物所有權人而與1樓建築物之所有權人並非同一人所有，但並未顯示渠等連通系爭建築物1樓、2樓之樓梯為原告所有或者如原告主張系爭樓梯乃公寓大廈共用部分。
2.更遑論，原告更自承：系爭樓梯部分所有權乃系爭建築物1樓所有權人所有等語(本院卷第342頁)，且原告固然就上開樓梯向其樓下所有權人提起民事告訴(確認該樓梯乃其所有)，然經臺灣新北地方法院板橋簡易庭109年度板簡字第3164號民事簡易判決（本院卷第163-167頁）判決原告之訴駁回確定，故原告並未能確認系爭樓梯為其所有。
而依照該判決內之附件、附圖(本院卷第169頁、第171頁)以及申請增編門牌建築物照片(訴願卷第73-75頁)可知，該樓梯乃系爭建築物1樓、2樓建物連接通道，且非存在於原告系爭建築物2樓。
換言之，原告除未能證明該樓梯乃與系爭建築物2樓所有權人所有或者共有，更未能證明該樓梯乃獨立出入口，而與其提出之切結書不符(產權及出入口均各自獨立出入)。
原告前揭主張，並不可採。
3.故而，因上開樓梯，非屬獨立出入口，也非原告所有，原告更未提出關於上開樓梯屬於其單獨所有或者乃具有獨立出入口之建築物證明文件，更未提出樓下所有權人同意分戶之文件，工務局110年6月25日函事後不同意分戶之認定並無違誤，被告依照新北市政府門牌編釘作業要點第6點第1項規定，因知悉工務局上開認定及本院110年度訴字第1492號裁定駁回原告之訴確定，而隨於112年3月2日以原處分廢止前處分(原處分說明欄第3點)，核屬有據。
㈥至於原告所陳作成原處分前，並未給予原告陳述意見，違反正當法律程序等語。
按行政程序法第103條規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。
……」，經查，因被告為原處分前，已經參照工務局之認定，且原告始終並未提出分戶同意書及建築物權利文件等情，均如前述，已屬客觀上明白足以確認，因此被告為原處分廢止前處分前不通知原告陳述意見，核未違法。
原告上開主張，並不可採。
六、綜上，原告主張各節，均無可採，被告採認工務局110年6月25日函之認定，依照新北市政府門牌編釘作業要點第6點第1項規定，以原處分廢止前處分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。
原告仍執前詞，訴請判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰判決如主文。
中 華 民 國 113 年 4 月 11 日
審判長法 官 高愈杰
法 官 孫萍萍
法 官 周泰德
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
(二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 113 年 4 月 11 日
書記官 徐偉倫
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