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臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第六庭
112年度訴更一字第7號
113年6月13日辯論終結
原 告 張朝欽
訴訟代理人 陳佳瑤 律師
李嘉泰 律師
葉昱廷 律師
上 一 人
複 代理 人 李蕙珊 律師
被 告 新北市政府
代 表 人 侯友宜(市長)
訴訟代理人 李思瑩 律師
複 代理 人 吳恆輝 律師(言詞辯論終結後解除委任)
上列當事人間免職事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國108年5月21日108公審決字第000104號復審決定，提起行政訴訟，經最高行政法院發回本院審理，本院更為判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：被告以原告在新北市政府警察局蘆洲分局(下稱蘆洲分局)龍源派出所(下稱龍源派出所)擔任警佐一階警員服務期間，於民國105年曠職累積達10日，符合公務人員考績法(下稱考績法)第12條第3項第8款所定得為一次記2大過處分之情事，依警察人員人事條例(下稱警察人事條例)第31條第1項第6款、第2項規定，以107年6月28日新北府人考字第1071249540號令(下稱原處分)，核定免職，免職未確定前應先行停職。
原告不服原處分，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會108年5月21日108公審決字第000104號復審決定駁回。
原告不服，遂提起行政訴訟，並聲明：復審決定及原處分均撤銷。
經本院108年度訴字第1166號判決(下稱前判決)撤銷復審決定及原處分，被告不服，提起上訴，經最高行政法院110年度上字第379號判決(下稱發回判決)廢棄前判決，發回本院更為審理。
二、原告主張及聲明：㈠主張要旨：⒈原處分所指原告於105年曠職合計12日又1時，均係原告有應休未休之停休事實而為補休，補休均依龍源派出所慣例及警務臨時、機動性質，經所長同意後辦理，並無曠職情事。
⒉原處分依據內政部警政署(下稱警政署)106年9月27日警署人字第1060142767號函(下稱106年9月27日函)以：「不得以輪休日請休假，原定之輪休日視同停休，嗣後再行補休」，以及蘆洲分局106年4月25日蘆人字第1060425號通報(下稱106年4月25日通報)，要求各單位補休應於新北市政府警察局差假管理作業系統建立假單，並將假單送至人事室登錄，認定原告105年任職期間涉及曠職一事，然前開行政命令已創設公務人員服務法第11條、警察勤務條例第15條等法規以外之法律效果，而非重申法律規定，被告係以行為後作成之行政命令，處罰行政命令生效前之行為，牴觸法律不溯及既往及信賴保護原則。
⒊蘆洲分局於建立差假管理作業系統前，原告請休假均有填寫假單，並經單位主管及派出所所長核章同意後方為之。
至於「補休」依據龍源派出所之慣例，不須填寫假單，亦無須於差假管理作業系統上申請或記錄，只要得所長同意即可，並有龍源派出所105年所有人員之勤惰紀錄卡無一人之假別為「補休」可證，尚難以原告申請補休未填具假單或循差假管理作業系統申請，逕認有曠職之情。
⒋勤務分配表(下稱勤務表)之規劃，依「新北市政府警察局勤務實施細則」第68條規定，須經派出所所長核章後，於前2日陳報蘆洲分局行政組及勤務指揮中心審定。
惟基層派出所常有於當日即時人力調動之需求，故經陳報之勤務表未必能反映當日派出所人力及勤務之變動。
又請休假時亦須考量當日警力支援、輪休假人數比例限制及其他原因，避免影響警力及其他同仁權益，故龍源派出所同仁均有將自己休假請在輪休日，原定輪休日期再視警力狀況，於主管核定後1年內擇日補休，以利派出所勤務順遂之慣例。
⒌原告確依勤務表值勤，但基於派出所臨時性勤務變動、配合所內同仁排休需求等原因，乃先行於自身輪休之日停休，待確認所內人力無虞後，再請休假以調整輪班，前開函文未慮及派出所簡化臨時性、機動性人力調整程序，逕以輪休日不得再請休假為由作出對原告不利之認定。
⒍勤務表未填載補休來源日部分，法無明文要求勤務表要逐一註記補休來源日期，且龍源派出所向來未要求勤務表須註記補休來源日期，僅須經所長同意，可見該所未強制警員於勤務表填載補休來源日期。
所長知悉此情形從未予糾正，可見填載補休日期並非龍源派出所管理補休之慣例。
⒎勤務表補休日期註記錯誤部分，原告雖經所長指派協助製作勤務表，惟此非原告法定勤務範圍，原告僅能於自身外勤忙碌之餘利用空檔製作，所長仍有自行更改及變動勤務表之權限，亦有於勤務表及「新北市政府警察局員警出入及領用槍彈無線電登記簿」(下稱出入登記簿)蓋章確認之義務，可見原告之出勤狀況已經所長掌握並同意，不構成曠職情事。
且原告無承擔被認定曠職風險，而將補休來源日註記為出勤日之誘因，此等註記錯誤應屬形式外觀上有顯然錯誤之情形。
⒏原告曾於原訂輪休日停休，以配合犯罪預防宣導活動，所內如有犯罪預防宣導活動之勤務，並非均以公文方式通知，此有臺灣士林地方檢察署(下稱士林地檢)107年度偵字第9473號不起訴處分可參。
⒐被告認定原告曠職日之各日情形，實均非曠職，原告已逐一臚列說明。
蘆洲分局認定原告於105年任職期間涉嫌曠職12日又1小時，於106年12月22日通知原告擬予一次2大過免職之處分，並請原告於同年月26日16時前向蘆洲分局提出陳述書。
惟原告於106年12月22日晚間始收受上開函文，距原告應提出陳述書期間不足4日，且原告並無105年派出所出缺勤紀錄表、工作紀錄簿、出入登記簿、假單等資料可資核對，僅能憑有限記憶提出簡要書面說明，且被告亦未給予原告於本件審議免職處分會議時當場陳述意見之機會，實難認原處分作成前，已提供原告合理適當之陳述意見機會及準備期間。
行政院及所屬各機關公務人員平時考核要點(下稱考核要點)第9點第2項及警察機關辦理獎懲案件規定事項第47點規定，要求單位主管應親自或指定人員隨時查勤，並於發現有曠職情形者，以書面通知曠職者。
然原告於105年均未收受任何機關所為曠職書面通知，且單位主管從未表示調整輪休方式不符規定，蘆洲分局遲至106年底始作出原告曠職12日又1小時之認定，顯係未給予原告得以「適時」提出異議及陳述意見之機會。
㈡聲明：復審決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：⒈原告受所長指派編排該所每日勤務表，於105年有未辦請假手續擅離職守，且請假有虛偽情事，曠職累積達12日又1時之情事，原告雖主張原處分所認定曠職之日均係因補休而未出勤，惟補休非如輪休，是事先預定安排，警員如欲補休，應填具假單或循差假管理作業系統申請，指定職務代理人，於取得主管核准後，始得合法補休，以利勤務管理，並存留紀錄作為事後監督，尚無准予警員以註記勤務表，即免依規定辦理請假手續之情形，原告未依差假管理作業系統申請也無假單，難認係合法補休，被告依考績法第12條第3項第8款及警察人事條例第31條第1項第6款規定，作成一次記2大過免職之原處分，並無違誤。
⒉原告為龍源派出所編列製成勤務表之人，殊難想像原告對於其自身請補休之補休來源日註記可能不明瞭。
然原告勤務表卻有部分記載補休來源日，部分無記載之情形。
倘「龍源派出所之警員於辦理補休時，僅須得到所長同意」已形成該所慣例，然警員申請補休時，仍須已存在補休來源日為前提。
為避免補休日期、時數混亂，更應落實記載補休來源日於勤務表之補休欄位，以作為所長同意之憑據，並陳報分局。
從而，警員補休來源日應依勤務表註記之日期為準，如未註記補休來源日或誤植補休來源日，均應認請假程序不合法。
⒊原告主張其因原排定之輪休日經停休，復因人力考量又再於該日請休假，係基於派出所警力支援、輪休假人數比例限制之考量，屬龍源派出所之慣例。
惟慣例既不能因違法行為而產生，亦不得牴觸法規，警員無論補休或其他休假，公務人員請假規則第11條已明文規定除有急病或緊急事故外，應填具假單，縱原告所稱係該派出所之慣例，但法規未允許警員得以註記勤務表之方式，即免依規定辦理請假手續之情形，原告所稱其行為無違反前開規則之疑慮，並無理由。
⒋警政署106年9月27日函僅重申公務人員服務法第11條、警察勤務條例第15條規定，及闡明法規之原意，並非創設新的法律效果，故應自法規生效之日起有其適用。
蘆洲分局106年4月25日通報僅係重申補休應填具假單，或循差假管理作業系統申請，並取得主管核准後始為合法，為蘆洲分局內部對於差假所為之管理措施。
是原處分未依行為後之行政命令處罰其生效前之行為，並無牴觸法律不溯及既往及信賴保護原則。
⒌蘆洲分局於106年12月27日10時召開考績委員會前，於同年月22日通知原告於同年月26日16時前向該分局提出陳述意見書，且原告於同年4月27日、6月20日接受該分局內部調查時，已知悉所涉曠職之情事，並提出說明，應認已給予原告充裕之時間準備陳述意見之內容。
蘆洲分局係因調查他案而事後得知原告涉有曠職情事，核與考核要點第9點所定之情形有別，違失行為仍得於察知時究處，原告所稱並不足採。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、本件如爭訟概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原處分(前審卷一第21、22頁)、復審決定(前審卷一第25頁至32頁)可參。
本件爭點為：被告認定原告105年曠職合計12日又1小時，有無違誤？原處分以原告有曠職1年累積達10日為由一次記2大過核定免職，免職未確定前先行停職，是否適法？
五、本院之判斷：㈠應適用之法令及法理說明：⒈警察人事條例第2條規定：「警察人員人事事項，依本條例之規定，本條例未規定者，適用有關法律之規定。」
第31條第1項第6款、第2項規定：「(第1項)警察人員有下列各款情形之一者，遴任機關或其授權之機關、學校應予以免職：……公務人員考績法所定一次記2大過情事之一。
……(第2項)前項第6款至第11款免職處分於確定後執行，未確定前應先行停職。」
⒉考績法第12條第3項第8款規定：「非有左列情形之一者，不得為一次記2大過處分：……曠職繼續達4日，或1年累積達10日者。」
⒊行為時即89年7月19日修正公布公務員服務法第11條規定：「(第1項)公務員辦公，應依法定時間，不得遲到早退，其有特別職務經長官許可者，不在此限。
(第2項)公務員每週應有2日之休息，作為例假。
業務性質特殊之機關，得以輪休或其他彈性方式行之。
(第3項)前項規定自90年1月1日起實施，其辦法由行政院會同考試院定之。」
第12條第2項規定：「公務員請假規則，以命令定之。」
⒋依上開法律授權訂定之行為時即104年1月22日修正發布公務人員請假規則第11條第1項規定：「請假、公假或休假人員，應填具假單，經核准後，始得離開任所。
但有急病或緊急事故，得由其同事或家屬親友代辦或補辦請假手續。」
第12條規定：「(第1項)請假、公假或休假人員職務，應委託同事代理。
機關長官於必要時，並得逕行派員代理。
(第2項)前項在假人員，應將經辦事項確實交代代理人。」
第13條規定：「未辦請假、公假或休假手續而擅離職守或假期已滿仍未銷假，或請假有虛偽情事者，均以曠職論。」
⒌行政院、考試院依前引公務員服務法第11條第3項授權會同發布之公務人員週休二日實施辦法第4條第1項規定：「交通運輸、警察、消防、海岸巡防、醫療、關務等機關 (構) ，為全年無休服務民眾，應實施輪班、輪休制度。」
⒍依上開規定可知公務人員服勤時間及休假制度，攸關公務人員得否藉由適當休息，以維護其健康，屬於憲法第22條所保障健康權之範疇；
業務性質特殊機關之公務人員(如警察、消防人員)，基於其任務特殊性，固得有不同於一般公務人員之服勤時間及休假制度，惟仍須符合對該等公務人員健康權最低限度之保護要求(司法院釋字第785號解釋理由書參照)。
而上開制度除應致力於維護公務人員之身心健康外，亦應滿足行政組織運作目的與效能，並注重公務人員間權利行使及義務履行之公平性，任職機關應訂定服勤務及請假事宜之相關規範準則，以供遵循。
公務人員若有未辦請假、公假或休假手續而擅離職守，或假期已滿仍未銷假，或請假有虛偽情事者，足徵其違背公務人員之忠實義務、服勤務義務，其情節嚴重者(如曠職繼續達4日或1年累積達10日者)，遴任機關應予以免職。
⒎警察勤務條例第2條規定：「警察機關執行勤務，依本條例行之。」
第7條第1項規定：「警察分駐所、派出所為勤務執行機構，負責警勤區之規劃、勤務執行及督導。」
第15條規定：「(第1項)每日勤務時間為24小時，其起迄時間自零時起至24時止。
零時至6時為深夜勤，18時至24時為夜勤，餘為日勤。
勤務交接時間，由警察局定之。
(第2項)服勤人員每日勤務以8小時為原則；
必要時，得視實際情形酌量延長之。
服勤人員每週輪休全日2次，遇有臨時事故得停止之；
並得視治安狀況需要，在勤務機構待命服勤。
(第3項)前項延長服勤、停止輪休或待命服勤之時間，酌予補假。」
第28條規定：「各級警察機關應擬訂實施細則，陳報其上級警察機關核准施行。」
新北市政府警察局依上開規定授權訂定新北市政府警察局勤務實施細則(下稱勤務實施細則)，其第2條規定：「本細則之規定，為新北市政府警察局(以下簡稱本局)勤務之實施基準，除其他法令另有規定外，悉依本細則辦理。」
第58條規定：「(第1項)全日勤務時間區分如左：6時至18時為日勤。
18時至24時為夜勤。
零時至6時為深夜勤。
(第2項)每日勤務交接時間，以上午8時為原則，必要變更時得報局備查。
(第3項)服勤人員每週輪休全日2次，遇有臨時事故得停止之；
居家較遠者，得採4週內集休方式實施。」
第59條規定：「(第1項)除值宿分駐(派出)所外，服勤人員每日勤務以8至10小時為原則，必要時得延長2小時為限，並報局列管。
(第2項)延長服勤時間及停止輪休之時間，得酌予補休、行政獎勵或發給超勤加班費。」
第64條規定：「輪休區分及每次起訖時間如左：全日輪休：當日8時至翌日8時。
勤務執行機構正、副主管，不得同日輪休。
本局應統一編排分局、(大)隊之正、副主官之輪休日期，其上下班時間依本局勤惰及職務代理相關規定辦理。
分局應統一編排所屬勤務執行機構正、副主管之輪休日期，每月週六或週日輪休至少1次以上。
同一日期輪休人數，不得逾總人數二分之一。
各勤務執行機構之輪休、補休、事(病)假及休假總人數，不得逾應配置總人數七分之三。」
第68條規定：「(第1項)各勤務執行機構應按服勤人員之編組、服勤方式之互換、輪流及服勤時間之分配，妥予規劃，訂定勤務基準表、輪休管制表陳報分局、(大)隊審查後實施。
(第2項)勤務應依勤務基準表編排，就治安狀況及實際執勤之警力，按日排定勤務表執行之，並於前二日10時前陳報分局、(大)隊核備，分局、(大)隊於前二日12時前上傳本局；
變更時亦同。」
㈡關於補休合法性之判斷：⒈警察分駐所、派出所為勤務執行機構，負責警勤區之規劃、勤務執行及督導，為最基層之警察機構，勤務繁多。
依卷附之「龍源派出所18人勤務表」所載(前審卷一第153頁至188頁)，該所值勤員警有18人，固定之勤務項目有值班、守望、臨檢、備勤等項，依勤務實施細則第68條規定，勤務應就治安狀況及實際執勤之警力，按日排定勤務表執行之。
而警察勤務具全年無休之特性，故非如一般公務員之例假日固定在星期六、日，依被告所述，龍源派出所員警實施跳番勤務之模式輪休，即勤5休2、勤5休2、勤4休2，每位員警值勤1週期後，下輪週期之休假會往前遞移1天(前審卷一第392、421、443頁)。
可知員警之輪休時間並非固定，倘因臨時有勤務而停止輪休，該輪休日自得延後補休。
由於補休具「補假」性質，且由員警個人自行安排，非如輪休事先預定安排，理應填具假單或循差假管理作業系統申請，並指定職務代理人，以利勤務管理，並存留紀錄作為事後監督之用。
且衡諸新北市政府警察局員工差假請示單上「假別代碼」有「(其他)補休假」等假別(前審卷二第367頁)；
另差假管理作業系統表亦有「補休」之欄位(前審卷二第368、369頁)自明。
又警政署106年9月27日函載明：「停休、輪休應以轄區發生臨時事故或治安狀況需要而為之，不得以輪休日請休假，原定之輪休日視同停休，嗣後再行補休之方式辦理」(前審卷一第105、106頁)；
蘆洲分局106年4月25日通報明示：「各單位補休應於警察局差假管理作業系統建立假單，並將假單送至人事室登錄」(前審卷一第35頁)。
從而，原則上員警申請補休應填具假單或循差假管理作業系統申請，並取得主管核准後始為合法。
然原告對於前述申請補休之應然程序，主張龍源派出所員警辧理補休，實際上僅需得到派出所所長同意即可，乃該所之慣例。
對此，參酌龍源派出所105年度所有人員之勤惰紀錄卡無一人之假別為「補休」(前審卷二第471頁至505頁)，足認原告此部分之主張，應非無據，故尚難僅以原告申請補休未填具假單或循差假管理作業系統申請，遽認其有曠職之情。
⒉然而，龍源派出所員警申請補休僅需得所長同意即可，無須填寫假單或循差假管理作業系統申請，係以此便宜作法取代假單或差假管理作業系統之功能，則員警補休源自何日，應以業經派出所所長同意核可之勤務表的記載(其上有「補休」之欄位)作為憑據。
蓋勤務表上有關補休及其來源日期之記載，係由員警自行安排，且經所長同意核可，並遞予上傳陳報分局及本局，當以此為準。
除非依形式外觀有顯然錯誤之情形，或員警事後已補正(例如補行登載)，自不得於事後稽核時或在訴訟進行中，再行主張另一個符合補休要件之來源日期，否則如此，將混亂補休所對應之來源日期，有違請假制度之規範目的。
㈢經查，原告原係龍源派出所警佐一階警員，於105年受所長指派編排該所每日勤務表，為原告所自承。
原處分認定原告105年曠職日10日以上(12日又1小時)，原告主張該等曠職日均為補休假，並非未值勤而擅離職守，然依勤務表記載，原告所指應休未休之補休來源日，有下述出入之情形：⒈勤務表記載補休，但未記載補休來源日：⑴105年2月27日僅記載補休，未記載補休來源日(前審卷一第157頁、復審卷第297頁)，原告再行主張補休來源日為2月10日。
⑵105年7月3日僅記載補休，未記載補休來源日(前審卷一第166頁、復審卷第308頁)，原告再行主張補休來源日為4月17日。
⑶105年7月16日僅記載補休，未記載補休來源日(前審卷一第168頁、復審卷第310頁)，原告再行主張補休來源日為4月17日4小時加上6月8日4小時。
⑷105年11月1日僅記載補休，未記載補休來源日(前審卷一第179頁、復審卷第323頁)，原告於陳述意見時再行主張為11月23日（前審卷一第87頁至92頁）。
⑸105年12月3日僅記載補休，未記載補休來源日(前審卷一第181頁、復審卷第325頁)，原告再行主張補休來源日為9月份超勤4小時加上11月11日超勤4小時。
⒉勤務表記載補休來源日，惟事後稽核時或復審時再行主張另一個補休來源日：⑴105年2月19日補休來源日記載為1月14日(前審卷一第153頁、復審卷第293頁)，原告於陳述意見時表示係1月1日，復審時再行主張補休來源日為1月13日（復審卷第185頁）。
⑵105年5月22日補休來源日記載為4月12日(前審卷一第160頁、復審卷第300頁)，原告於陳述意見時再行主張補休來源日為4月3日。
⑶105年6月27日補休來源日記載為4月3日(前審卷一第164頁、復審卷第304頁)，原告於陳述意見時再行主張補休來源日為年4月10日。
⑷105年10月18日補休來源日記載為105年9月15日(前審卷一第172頁、復審卷第316頁)，原告於陳述意見時再行主張為9月23日。
⑸105年10月31日補休來源日記載為10月6日(復審卷第320頁)，原告於陳述意見時再行主張為10月7日。
⒊以輪休日請休假： ⑴105年10月3日補休來源日記載為105年9月9日(前審卷一第170頁、復審卷第314頁)，原告主張該日為輪休日經停休再請休假。
⑵105年10月31日補休來源日記載為105年10月6日(前審卷一第176頁、復審卷第320頁)，原告於陳述意見時再行主張為10月7日，該日為輪休日經停休再請休假。
⑶105年11月1日僅記載補休，未記載補休來源日(前審卷一第179頁、復審卷第323頁)，原告於陳述意見時再行主張為11月23日，該日為輪休日經停休再請休假。
⑷105年12月16日補休來源日記載為105年12月12日(前審卷一第185頁、復審卷第329頁)，原告主張該日為輪休日經停休再請休假。
⑸105年12月31日補休來源日記載為105年12月13日(復審卷第331頁)，原告主張該日請休假。
㈣對此，前述補休來源日期之出入情形，原告既係龍源派出所每日勤務表之製作者，應熟悉該所執勤與請假之相關規定及實際運作情形，其申請補休時，自先有補休來源日之認識，才會進行補休，故本件重點在於判斷員警申請補休當時所填載來源日期是否合法，與事後請求機關提供相關人事資料以便勾稽並無直接關連。
惟查：⒈關於勤務表記載補休但未填載補休來源日：⑴原處分所指105年2月27日、7月3日(曠職1小時)、7月16日、11月1日、12月3日為曠職部分，其勤務表上未填載補休來源日(復審卷第297、308、310、323、325頁)，惟原告申請假別既為「補休」，必先有得以補休之來源日，彼此相對應，此不因補休程序是否須經前揭請假手續或僅必須得所長同意而有不同。
原告身為勤務表製作人，應知之甚詳，其自行在勤務表上填載補休日，卻未填載補休來源日，此種欠缺補休來源日之補休程序已難謂完足。
⑵依105年5月以前任職龍源派出所所長劉威慶於被告所屬督察室調查時陳稱：擔任所長期間係請原告編排勤務表，偶爾聽到同事間會說勤務編排有問題或不合理。
記得有跟原告說，說了之後就會好一點，原告自己就不會把自己排那麼多備勤(本院卷第188、189頁)。
(問：若沒有顯示，如何管控該日是否可以補休或是否重複補休？)原告那邊有登記。
但已經沒辦法提供(本院卷第190頁)；
另105年5月至106年4月17日間任職龍源派出所所長張力元於被告所屬督察室調查時陳稱：擔任所長至106年3月期間係請原告編排勤務表(本院卷第210頁)。
補休的程序是跟排班(即原告)的人員告知即可。
因為一般有停休的紀錄在(本院卷211頁)。
如果要變更勤務，就先跟排班人員告知，讓其規劃，之後再跟我說。
我有時會叫值班人員直接變更或重新列印，並授權給他們拿章去蓋。
如果不在所內，我會打電話叫人去變更(本院卷第212頁)。
申領超勤津貼之核章也是交給原告彙整並蓋印(本院卷第235頁)；
另其於士林地檢107年度偵字第9473號檢察官訊問時陳稱：不會逐一核對超勤加班申請時數與補休日數是否相符。
是用總時數看，同仁每人超勤加班費上限是新臺幣(下同)1萬7千元，補休時數則沒有上限。
我們停休次數多，補休不包括在1萬7千元之內，加班就領超勤時數的錢，或是換成補休(本院卷第288頁)。
⑶派出所基層員警勤務繁多，固常有臨時性勤務造成原排輪休但後來仍需值勤而停休之情形，但因補休沒有任何時數限制，有無發生原排輪休但未休以及辦理補休程序，仍應有相關紀錄作為管控機制，否則難以防範弊端發生，不能僅由所長或委請編排勤務之同仁任何為之。
倘勤務表之補休欄位無補休來源日之記載，依前述所長張力元及劉威慶之作法，等同全憑原告認知之補休來源日而無從勾稽。
公務人員請假時應填具假單請假，並指定代理人，方完備程序，未辦請假手續者，以曠職論，公務人員請假規則第11條第1項、第12條及第13條定有明文，原告以便宜且彈性的作法辦理補休，自應有正當之補休來源日，豈能以法律未規定即認毋庸將補休來源日註記於勤務表，更不能認所長未予糾正原告之漏未記載，即推認所長已同意未記載補休來源日之該次補休，進而認該次補休程序為合法。
⑷再查，原告主張其有自行記錄休假及補休情形，但已無留存，僅得以其事後回想之方式提出補休來源日，又因106年進行調查時已距行為時一年多，故多次修改補休來源日(本院卷第103頁)，足證無論是原告或是時任所長，均已無留存補休來源日之證明文件，且所長亦無法解釋就此明顯疏漏何以未予糾正即逕予核可，原告既無法提出補休程序完足或來源日之證明，即不能逕認原告事後所指之補休來源日具有正當性，而認原告已完成補休程序。
⑸另查：①105年2月27日勤務表註記原告補休(復審卷第105頁)。
原告雖主張該日之補休來源日為2月10日。
依公務人員週休二日實施辦法第3條規定，紀念日及節日之放假日逢例假日應予補假，原告原定輪休日遇年假調整，本可再擇日補休。
原告2月份共有休假14日(輪休日9日及國定假日5日)。
2月9日及2月10日原為輪休日，因年假緣故，採取特殊輪班規則，分為前後二梯次放假，由所長律訂，以初二為基準點，第一梯次為2月6日、7日、8日、9日，第二梯次為2月10日、11日、12日、13日，只要之間有輪休日再擇日補休，原告為第二梯次放假，故原定2月10日輪休，因年假調整休假無法輪休，再擇1日補休，符合原告應休假之日數。
惟查，依勤務表註記：原告2月10日係輪休，未出勤(無停休情事)，原告亦無未舉證證明有何所長律定其於2月10日放假之事實，故原告主張其2月10日為年假並經排定輪休，而尚有補休1日可請，尚難採信。
且查，警察係屬公務人員週休二日實施辦法第4條第1項所定應實施輪休制度之公務人員，依105年政府行政機關辦公日曆表可知，105年2月之國定假日及例假日共計14日，而參原告105年2月勤務表(復審卷第79頁至109頁)，其註記輪休日分別為2日、3日、10日、11日、12日、13日、16日、17日、22日、23日及29日，共計11日；
又7日、8日、9日分別為除夕至初二，依105年2月超勤時統計表(復審卷第78、299頁)，原告已報領加班費，應認該3日之年假原告已休，即不可再選擇補休，則原告於105年2月含年假已休14日，自無其他年假可休，不得再以為年假逢輪休日，而主張2月10日得為補休來源日。
②105年7月3日勤務表註記原告有1小時未出勤，原告主張補休來源日為4月17日(1小時)，依該日勤務表記載原係排定輪休，但嗣停休，勤務為犯罪預防宣導，值勤時間為9-21時(復審卷第109頁)，原告並主張其係為「全民反詐騙行動大會獅」犯罪預防宣導勤務(其中17時至21時返回龍源派出所處理勤務編排或車禍資料)出勤。
然原告並未於7月3日勤務表註記上述補休來源，且該日僅補休1小時，衡情尤會特別註記否則不會知悉補休來源情形，原告於補休時是否有以4月17日之1小時超勤作為補休來源的認識，亦有可疑。
原告固提出被告資訊服務網網頁截圖(前審卷二第97頁)、出入登記簿(前審卷一第261、262頁)、吳欣宜之勤務表及出入登記簿(復審卷第124頁至127頁)，然依4月17日活動資料所載，活動時間僅13時30分至15時(前審卷二第97頁至101頁)，共同參與勤務之員警吳欣宜其勤務編排時間僅自10時至17時，有其勤務表可參。
時任蘆洲分局防治組警員王子建於被告所屬督察室調查時陳稱：上開犯罪預防宣導時間記載為當天13-15時，表演反詐騙，由原告及吳欣宜等人表演，話劇時間約30分鐘，早上10點有排演，我有給他們這份簽呈去編排勤務，印象中是叫他們編排10-17時勤務(本院卷第119頁)；
曾擔任防治組警務員之林耕宇及陳煜勛、偵查佐黃郁棻均陳稱：辦理犯罪預防宣導活動均需簽奉分局長核可後實施(本院卷第157、178、182頁)。
雖士林地檢107年度偵字第9473號不起訴處分有認定犯罪宣導活動時間非固定會依當時狀況而有浮動，然原告另加編5小時勤務所主張尚返回龍源派出所處理勤務編排或車禍資料，並非臨時多出的勤務，衡情不會產生停休需求，且並無證據可以證明有此臨時勤務存在。
從而，4月17日雖經停休7小時，惟7月3日其中7小時之補休來源已無剩餘時數可供補休，故不足以證明7月3日之補休有以4月17日為補休來源。
③105年7月16日之補休來源日為前述4月17日4小時及6月8日4小時，關於4月17日之勤務，已如前述。
6月8日係為6月9日至11日「新北市議長盃第6屆龍舟錦標賽」犯罪預防宣導之預演勤務，惟依蘆洲分局防治組警務員陳煜勛於被告所屬督察室調查時陳稱：6月9日至6月11日進行之犯罪宣導活動係經由分局長簽奉核可，復依5月31日簽呈可知活動時段僅有6月9日至11日(本院卷第171頁)，無預演勤務需求及實際進行該預演之資料可以佐證，僅以6月8日出入登記簿(復審卷第134頁至137頁)、6月9日至6月11日犯罪預防宣導勤務時段表(本院卷第77頁)，不足以證明原告7月16日之補休有以6月8日為來源日。
④原告另主張105年11月1日補休之補休來源日是11月23日，並主張：派出所於前一個月月底會將全部人員輪休預作規劃，基於人力、勤務安排，將預定於11月23日輪休提早至11月1日為調整輪休，且11月23日原欲將原告調整為預備警力，但後來因為警力充足，其既已調整輪休至11月1日，故11月23日只好請休假，而所長亦批示「可」(前審卷一第281頁、本院卷第44、45頁)。
惟按當員警於原排輪休日，因臨時勤務為支援警力而值勤工作後，如有意願選擇補休，經所長核可勤務表，始可實施補休，不得於補休來源事實尚未發生即先行排定補休。
故原告於11月1日補休，係以11月23日為補休來源日之主張，與補休制度目的顯不相合，難認係合法之補休，原告亦不得以其補休結果並無多放假為由，主張該日之補休為合法。
⑤原告主張105年12月3日補休來源日為9月超勤時數4小時及11月11日之4小時，然而原告9月超勤時數4小時，是以其9月份超勤時數結餘5小時，其中4小時於12月3日補休，故刪除該4小時。
另9月5日因當日7時即至分局偵查隊集合，故9月5日確實值班超過12小時(7時至19時)；
11月11日勤務表編排值勤時段為10時至22時有超勤4小時云云。
惟就9月5日7時至8時超勤時數一節，並未記載於9月5日勤務表上(復審卷第327頁)，原告僅以9月4日勤務表之註記(前審卷一第263頁)及出入登記簿之記載為依據(前審卷一第265頁至269頁)，實不能證明9月5日確有臨時勤務存在；
且時任所長張力元於被告所屬督察室進行調查時陳稱：9月5日犯罪預防宣導勤務編排時間(6-12)與分局承辦人通報該項犯罪預防宣導勤務時間(7-10)不一樣，可能是原告考慮路程，但路程僅需10分鐘應不擅自變更。
我沒有同意原告未依分局通報時段編排勤務(本院卷第239、240頁)。
從而，原告9月5日僅超勤3小時(8-19)，其9月超勤時數結餘為4小時，經原告自行刪除4小時，已無時數可供補休；
又原告以其11月11日勤務表(復審卷第326頁)所編排之值勤時段為6時至8時快打指揮官勤務，10時至22時臨時勤務為先至督察室製作筆錄，再於14時30分至臺灣新北地方檢察署(下稱新北地檢)以證人身分製作筆錄為據，然就快打指揮官勤務部分，並無出入登記簿、工作紀錄簿或110回報系統可參，難認原告服勤停休之事實。
復原告至被告所屬督察室及新北地檢製作筆錄何以排定達12小時之值勤時間，亦無相關資料可以佐證，原告僅以其把自己與所長排在同一勤務中，並以出入登記簿為據，實不足以證明勤務表所載時段均有服勤之事實，更況原告毫無於勤務表上記載於12月3日補休日作為補休來源日，已難認完備補休程序，不足為有利於原告之認定。
⑥末以出入登記簿之登載內容，僅係供員警記載出、退勤時間、領用物品及當日工作內容，其實質內涵僅為機關內部管制人員出入、勤惰、任務執行狀況之簿冊，僅能證明原告出勤情形，不能證明原告有因臨時勤務必須停休到班，並經辦理補休程序完成之事實。
綜上，原告主張確有補休來源日，惟未於其所主張之補休日勤務表記載補休來源日，難認已完成補休程序，故不能以原告有停休事實即謂原告之補休為合法。
⒉關於勤務表記載補休來源日，惟事後稽核時或復審時再行主張另一個補休來源日：⑴原處分所指105年2月19日、5月22日、6月27日、10月18日曠職日部分，原告主張2月19日之補休來源日原勤務表記載1月14日，更正為1月13日；
5月22日之補休來源日原記載為4月12日，更正為4月3日；
6月27日補休來源日原記載為4月30日，更正為4月10日；
10月18日之補休來源日原記載為9月15日，更正為9月23日；
10月31日之補休來源日記載為10月6日，更正為10月7日(此部分亦有以輪休日請休假之違法情事)，均屬形式外觀顯然錯誤的情形云云。
然原告勤務表原已填載補休來源日，並經所長蓋印核可，但原告事後於稽核時或復審及前審中另行更改之，就其填載補休日後再做更改之原因，原告主張係因補休程序未規定要在勤務表上記載補休來源日，所以可能有記憶錯誤之情形(本院卷第70頁)。
惟觀諸原告主張另一補休來源日之原因，均係因勤務表上所載之補休來源日係輪休，客觀上不可能成為補休來源日，原告遂再提供另一停休日作為補休來源日，可見其更改之依據不是來自平日自行記錄，毋寧是事後核對符合要件之來源日期作為補休來源日，然原來記載於勤務表之補休來源日既經所長核可，再為更改之補休來源日應再經所長核可始能認為補休程序合法。
原告主張是依據其事後回想而得，屬形式外觀顯然錯誤的情形。
然所謂形式外觀顯然錯誤，係指依存在之資料顯示可勾稽得知勤務表之記載係誤寫、誤繕，始足當之，惟本件經查無其他文件紀錄可以佐證上情，亦查無原告曾完成事後補行登載之事實，原告所謂誤植補休來源日屬形式外觀顯然錯誤，即非可採。
⑵原告主張105年2月19日補休來源日是1月13日，因該日辦理銀行防搶預演，依勤務表所示原告值勤10小時，另因超勤時數有4小時已領取加班費，待補休時數為6小時，並非全日之8小時，被告僅得認定原告曠職2小時(本院卷第379、380頁)；
另6月27日補休來源日是4月10日，依勤務表所示值勤8小時，另因超勤時數有2小時已領取加班費，待補休時數為6小時，並非全日之8小時，被告僅得認定原告曠職2小時(本院卷第381、382頁)。
然而，縱令原告主張上述之停休事實為真，原告亦有停休值勤時數不足之曠職情形，況更改原所長已核可之補休來源日後再主張另一補休來源日，難謂已完成補休程序，前揭補休自非合法。
⑶就105年5月22日原記載之補休來源日4月12日，原告嗣於106年5月3日陳述意見時改為4月3日(前審卷一第87、89頁、第455、456頁)，至於誤植的原因，其稱係因4月12日之勤務表註記其於16-3時有出勤(復審卷第301頁)，未有停休情事，顯與補休無關，故將之修正云云(本院卷第38頁)。
然參諸5月21日之勤務表，其上明載「補休(4/03)」(復審卷第303頁)，可見4月3日已用於5月21日之補休，不可能再作為5月22日之補休來源日。
原告雖於106年5月3日陳述意見時將105年5月21日之補休來源日更改為2月28日，並以係因原定輪休日遇民俗節日放假日，又依2月28日之超勤時數統計表之記載，原告確係有出勤為據(復審卷第78、299頁)。
然而，原告更改補休來源日並未提出相關文件紀錄憑據，應係事後核對以符合要件之來源日期即作為來源日，其就所長業已核可之來源日期另行主張，亦難認符合該所之勤務及請假規範。
⒊關於以輪休日請休假： ⑴原告主張105年10月3日之補休來源日為9月9日，10月31日之補休來源日為10月7日(勤務表原註記10月6日，原告嗣變更主張為10月7日)；
12月16日之補休來源日為12月12日；
12月31日之補休來源日為12月13日，並均以輪休日請休假，已如前述。
原告雖主張其任職之龍源派出所，請、休假時須考量當日警力支援、輪休假人數比例限制等因素，為避免影響當日警力支援及其他同仁權益，該所同仁均有默契將自己休假請在輪休日，原定輪休日期再視情形擇日補休，為龍源派出所慣例，其於輪休日請休假，事後再行補休，而休假均有假單證明，故無曠職情事云云。
然員警輪休相當於一般公務人員星期六、日之例休，公務人員豈可於星期六、日請休假，擇日再行補休之理？從而龍源派出所是否確有此慣例？即使有此慣例，是否合法？尚非無疑，業據發回判決說明在案。
再者，包括龍源派出所在內之各勤務執行機構，其員警輪休、補休、事(病)假及休假總人數，不得逾應配置總人數七分之三，為勤務實施細則第64條第5款所明定。
原告原訂輪休日因配合人力不足而停休，其又於該日請休假，就人力需求之結果並無不同，原告以其原已輪休，因同事還要請假，或為配合派出所人力考量，故其原排輪休但後來停休，又再休假，停休部分復擇日補休，顯不合理，亦未提出當日有何人力不足之證明，從而，原告主張上述之補休來源日均以輪休日請補休，該等補休來源日難認合法。
⑵原告另主張105年12月12日，因輪休加計休假有七分之三比例人數限制，該日最多只能有7人不用出勤，故原本輪休6人加計休假1人，已達上限。
原告20-24時係配合環保人員執行環保噪音車輛稽查勤務，所以夜間勤務較吃緊，會先做好管控動作，但當日警力得以調配且原本要休假同仁只剩1位請假，因原告已停休，只好以請休假方式調整輪休，停休部分再擇日補休云云。
然而，原告既已為輪休，理論上輪休係事先安排，已考量當日休假比例上限之限制，又如有臨時勤務，必須使原告出勤，則無於該日再請休假之可能。
再者，原告係於12月8日8時10分輸入請假資料，有該日員工請假單可參(前審卷一第283頁)，益徵原告所稱於當日或前日方知人力得以調配，故以休假調整輪休之事，應非真實，原告此部分之主張，難以成立。
㈤原告主張原處分依據警政署106年9月27日函，員警不得以輪休日請休假，原定之輪休日視同停休，嗣後再行補休，以及蘆洲分局106年4月25日通報，要求各單位補休應於新北市政府警察局差假管理作業系統建立假單，並將假單送至人事室登錄，認定原告105年任職期間涉及曠職一事，係以行為後作成之行政命令，處罰行政命令生效前之行為，牴觸法律不溯及既往及信賴保護原則云云。
惟查，若派出所轄內無任何停休之臨時勤務，理當不必停休，自不得據為他日的補休來源日，因此，警政署106年9月27日函僅係重申前引公務人員服務法第11條等相關規定意旨，屬於行政機關內部人事管理之一般性規定，而非直接對外發生法律效力，應屬行政規則(行政程序法第159條規定參照)，非原告主張之行政命令，核無創設法律以外之規範，原告主張原處分引用前開函文，違反法律不溯及既往及信賴保護原則，尚屬無據。
至於蘆洲分局106年4月25日通報部分，本院並未因此引為原告補休不合法之依據，對本件判斷不生影響，附此敘明。
㈥原告主張其於原訂輪休日停休，而配合犯罪預防宣導活動，派出所如有犯罪預防宣導活動之勤務，並非全然會以公文方式通知，士林地檢107年度偵字第9473號不起訴處分業已認定在案。
惟該案係新北市政府警察局認原告以超勤加班名義詐取超勤加班費及挪以申請補休之事實，涉犯貪污治罪條例第5條第1項第2款之利用職務機會詐取財物、刑法第216條、第213條行使公務員登載不實文書、第214條使公務員登載不實等罪嫌而移送士林地檢偵辦之案件，檢察官經偵查後雖為不起訴處分之認定，惟上述案件之構成要件事實，核與本件係在認定原告有無曠職達10日之爭點判斷不同，更況檢察官所為之犯罪事實認定之理由亦不拘束本院，不足為有利於原告之認定。
㈦至原告主張被告並未給予原告適時提出異議及陳述意見之機會一節，經核復審卷內資料，原告經被告所屬督察室通知，已於106年5月3日、106年6月27日、106年6月28日分別提出書面意見(復審卷第172頁至174頁、前審卷一第95頁至97頁)；
於復審階段亦有提出復審補充理由書(復審卷第178頁至184頁)說明各次曠職日之原因，應認已給予原告充裕時間準備以及陳述意見之機會，原告主張，並不足採。
㈧綜上，原告確已該當考績法第12條第3項第8款所定，105年曠職累積達10日之一次記兩大過之要件，被告依警察人事條例第31條第1項第6款規定，以原處分核定予以免職，並依同條第2項規定免職未確定前先行停職，於法並無不合。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分核定原告免職，未確定前先行停職，並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、結論，本件原告之訴為無理由，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 7 月 26 日
審判長法 官 許麗華
法 官 傅伊君
法 官 郭淑珍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。
3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 113 年 7 月 26 日
書記官 張正清
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