臺北高等行政法院行政-TPBA,89,訴,1395,20010208,1

臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第一三九五號

原 告 甲○○
被 告 交通部公路局
代 表 人 （局長）梁樾
訴訟代理人 乙○○
丙○○

右當事人間因違反公路法事件，原告不服行政院中華民國八十九年六月三十日再訴願
決定，提起行政訴訟，本院判決如左：

主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。

事 實
一、事實概要：原告係個人經營計程車客運業者，並未取得中正機場營業登記證，竟於民國八十八年十月十八日十二時五十分許，駕駛其所有Ｍ二－五九五號營業小客車，在中正機場違規搭載旅客周佳瑩等四人，經內政部警政署航空警察局保安警察隊值勤員警當場查獲，以其有違公路法第七十七條第一項規定予以舉發後，移由被告以第０九六００六號違反汽車運輸業管理事件處分書處原告罰鍰三千元（折合新臺幣九千元）。
原告不服，遞向交通部、行政院提起訴願及再訴願，均遭駁回，遂提起本件行政訴訟，並合併請求新台幣（下同）一百零五萬七千元之損害賠償。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：①原處分、訴願及再訴願決定均撤銷。
②被告應賠償原告一百零五萬 七千元。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
㈠個人經營計程車客運業者違反民用航空機場客運汽車管理辦法第三條第一項第二款、第五條第一項規定，未取得中正機場營業登記證，即在中正機場搭載旅客，是否應依公路法第七十七條第一項之規定處罰？
㈡當日乘客周佳瑩等四人上車後為警查獲，即在原地下車，原告是否構成載客之行為？
㈢原告主張之理由：
⒈「巡迴計程車及駐行計程車，未經審查合格發給機場營業登記證，不得在機場載客或停留，並不得以包租回程方式或其他原因搭載客貨。」
「計程車違反第三條、第五條之規定者，遊覽車、租賃小客車違反第三條第二項之規定者，即係違反汽車運輸業管理規則第十九條、第二十條，依同規則第一百三十七條規定，按公路法第七十七條第一項之規定處罰。」
雖為民用航空機場客運汽車管理辦法第三條第一項第二款、第五條第一項及第十七條所規定，但該辦法全文，並未明訂係依公路法授權訂定，且公路法也未授權交通部訂定，在欠缺授權依據下，縱有違反亦不得依公路法第七十七條第一項強制扣留車牌及處罰九千元之罰鍰。
⒉況本件原告雖有意載客，但事實上乘客周佳瑩等四人係在原地上下車，其載客行為未遂，亦應予免罰。
⒊公路法第七十七條第一項並無扣留車牌之規定，警員張慶福、黃文孝竟強制拆除扣留原告之車牌，造成原告之損害，為此合併請求賠償扣留車牌期間自八十八年十月十八日起至同年十一月十二日共二十四日，以每日二千元計，共四萬八千元不能營業之損失，原告繳納之罰鍰九千元及精神損耗一百萬元，合計一百零五萬七千元。
㈣被告主張之理由：
⒈本件原告不服被告之罰鍰處分，以其雖有意載客，但乘客周佳瑩等四人原地上下車，其載客行為未遂，應予免罰，訴經交通部訴願決定，以中正機場巡迴計程車營業資格，係依民用航空機場客運汽車管理辦法暨其實施要點規定，經公開登記，抽籤程序取得，計程車駕駛人經審查合格發給機場營業登記證者，除應接受公路法相關法令規範外，依民用航空機場客運汽車管理辦法第十條、第十五條規定，駕駛人需克盡提高其服務品質等義務，以確保旅客行車安全，故為維機場營運秩序，未具備機場營業登記證之巡迴計程車及駐行計程車，自不得進入民用航空機場營運。
本案原告於八十八年十月十八日十二時五十分許，駕駛所有Ｍ二—五九五號營業小客車，在中正機場攬載旅客四人，言明車資五百元後隨即上車，欲前往桃園縣新屋鄉，有乘客訪談紀錄及原告簽署之談話紀錄附卷可稽，其違規事實明確。
而原告亦已於八十八年十月二十六日繳納罰鍰九千元並領回代保管物件。
⒉按「公路法」第七十九條：「公路用地使用、公路修建養護、專用公路、公路經營業、汽車及電車運輸業管理規則，由交通部定之。」
故「汽車運輸業管理規則」係依「公路法」授權所訂定之法規命令。
至「汽車運輸業管理規則」第二十條「中央及省市公路主管機關為促進汽車運輸業健全發展，維護營運秩序或增進公共利益，得發佈命令採取必要之措施。」
其所稱之命令，縱難認係法律（公路法）授權所訂定之命令（法規命令），至少亦屬主管機關為執行法規依職權所訂定之命令（職權命令）以作為補充性、解釋性規定，例如「汽車運輸業管理規則」第十九條「不得有玷辱國家榮譽妨害善良風俗之行為、不得有欺騙旅客或從事不正當營利行為」等多為不確定之法律概念，往往有賴主管機關以職權命令或解釋令加以闡明。
故「民用航空機場客運汽車管理辦法」第十七條規定，以計程車違反該辦法規定者即係違反汽車運輸業管理規則規定，按公路法規定處罰，至少可認係主管機關為執行法規所訂定之職權命令。
⒊綜據前述，被告以原告違反公路法第七十七條第一項規定，據以處分並無違誤，原告之訴應無理由。

理 由
一、按「公路經營業、汽車或電車運輸業，違反本法及依本法所發布之命令者，除本法另有規定外，處三千元以上三萬元以下罰鍰；
公路主管機關並得按其情節，吊扣其營業車輛牌照一個月至三個月。」
「公路用地使用、公路修建養護、專用公路、公路經營業、汽車及電車運輸業管理規則，由交通部定之。」
公路法第七十七條第一項、第七十九條定有明文。
又「中央及省市公路主管機關為促進汽車運輸業健全發展，維護營運秩序或增進公共利益，得發佈命令採取必要之措施。」
「汽車運輸業違反本規則規定者，監警稽查人於舉發時，得扣留違規車輛之行車執照、號牌或車輛，並依公路法第七十七條第一項之規定處罰」「未備具機場營業登記證之巡迴計程車及駐行計程車不得進入民用航空機場營運」「巡迴計程車及駐行計程車，未經審查合格發給機場營業登記證，不得在機場載客或停留，並不得以包租回程方式或其他原因搭載客貨。」
「計程車違反第三條、第五條之規定者，遊覽車、租賃小客車違反第三條第二項之規定者，即係違反汽車運輸業管理規則第十九條、第二十條，依同規則第一百三十七條規定，按公路法第七十七條第一項之規定處罰。」
亦為汽車運輸業管理規則第二十條、第一百三十七條、民用航空機場客運汽車管理辦法第三條第一項第二款、第五條第一項及第十七條所明定。
二、查原告係個人經營計程車客運業者，並未取得中正機場營業登記證，而於八十八年十月十八日十二時五十分許，駕駛所有Ｍ二—五九五號營業小客車，在中正機場搭載旅客周佳瑩等四人，言明前往桃園縣新屋鄉，車資五百元後隨即上車之事實，有乘客周佳瑩及原告之談話筆錄影本在原處分卷可稽，且為原告所不爭執，事證明確，被告依首揭規定處原告罰鍰銀圓三千元，並無不合。
原告雖主張民用航空機場客運汽車管理辦法非依公路法授權訂定，縱有違反，亦不得依公路法第七十七條第一項之規定處罰，又當日乘客周佳瑩等四人在上車後為警查獲，即在原地下車，載客行為屬未遂，應予免罰云云。
惟汽車運輸業管理規則係依公路法授權所訂定之法規命令，主管機關為執行法規得依職權發布命令以為補充性、解釋性規定，其依汽車運輸業管理規則第二十條規定，為維護民用航空機場交通秩序，確保旅客行車安全，自得訂定民用航空機場客運汽車管理辦法。
而中正機場巡迴計程車營業資格，係依民用航空機場客運汽車管理辦法暨其實施要點規定，經公開登記，抽籤程序取得，計程車駕駛人經審查合格發給機場營業登記證者，除應接受公路法相關法令規範外，依民用航空機場客運汽車管理辦法第十條、第十五條規定，駕駛人需克盡提高其服務品質等義務，以確保旅客行車安全，故為維機場營運秩序，未具備機場營業登記證之巡迴計程車及駐行計程車，自不得進入民用航空機場營運。
至於民用航空機場客運汽車管理辦法第十七條，無非就違反汽車運輸業管理規則之情形為補充、解釋性之說明，並非另行創設處罰之規定，要無欠缺法律授權可言。
又原告當日已與乘客周佳瑩等談妥載運目的與車資達成交易，周佳瑩等四人亦已上車，即屬載客，其違規行為業已成立，不因事後為警查獲乘客在原地下車而有異，自應依規定予以處罰，並非不構成載客而得免罰，原告所稱均無可採。
從而原處分以原告違反公路法第七十七條第一項規定據以處分，一再訴願決定遞予維持，均無違誤，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
三、原告另以公路法第七十七條第一項並無扣留車牌之規定，警員張慶福、黃文孝竟強制拆除扣留原告之車牌，造成其損害，合併請求賠償扣留車牌期間自八十八年十月十八日起至同年十一月十二日共二十四日，以每日二千元計，共四萬八千元不能營業之損失，原告繳納之罰鍰九千元及精神損耗一百萬元，合計一百零五萬七千元。
查原告違規在中正機場載客，係違反汽車運輸業管理規則第二十條之規定，業如前述，依同規則第一百三十七條規定，監警稽查人於舉發時，得扣留違規車輛之號牌，故原告以警員當場查扣其車牌，請求前開損害賠償，即非正當，應予駁回。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 二 月 八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 林育如
法 官 楊莉莉
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 二 月 八 日
書記官 黃舜民