臺北高等行政法院行政-TPBA,91,訴,3968,20040206,2

臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第三九六八號

原 告 甲○○即如附
訴訟代理人 林國文（地政士）
被 告 內政部
代 表 人 余政憲部長）
訴訟代理人 丁○○
戊○○
參 加 人 交通部臺灣區國道新建工程局
代 表 人 鄭文隆(局長)
訴訟代理人 丙○○
乙○○

右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國九十一年八月十二日院臺訴字
第○九一○○八七三四一號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如左：

主 文
原告之訴駁回。
被告於中華民國九十年四月二十四日台（九十）內地字第九○七二七五九號函核准徵收原告等人所有如附表所示之土地，及一併徵收其土地改良物之行政處分違法。
訴訟費用由被告負擔。

事 實
壹、事實概要：
緣本件需用土地人（即參加人）交通部臺灣區國道新建工程局為興建北宜高速公路頭城蘇澳段（礁溪鄉）工程，需用坐落宜蘭縣礁溪鄉○○段一六七地號等四三七筆土地，面積三一．二四六八○○公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由交通部報經被告內政部以民國（下同）九十年四月二十四日台（九十）內地字第九○七二七五九號函核准徵收，及一併徵收其土地改良物，案內非編定為交通用地之土地，並准予變更編定為交通用地，交由宜蘭縣政府以九十年五月九日九十府地二字第○五○二五三號公告，並函知各所有權人。
原告甲○○等人不服，以其並不瞭解參加人九十年三月九日土地徵收前協議價購會議之目的，會議中並未談及徵收價格，且協議價購應為一對一商討，本件土地徵收前並未依法踐行協議價購程序，徵收處分應為無效，又土地徵收後造成農地細分及分隔二地，興建高架橋後將產生日照不均影響農作，殘餘農地形同廢地，請一併徵收或另外補償；
宜蘭縣礁溪鄉○○段土地向稱豐饒，市場交易價格高於鄰近區段，惟調整後之公告現值偏低，致其徵收補償費明顯低於兩側土地之徵收補償費，而同段新近徵收縣道一九一線土地為經濟效益較差之道地目，徵收補償費亦高於本段云云，向行政院提起訴願，旋遭駁回（關於徵收補償費之爭執，訴願決定機關為內政部，業經本件受理訴願機關移由內政部審議，並非本件所得審究之範圍），遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、查本件參加人及徵收執行機關宜蘭縣政府，自始至終並未「實質」踐行協議價購程序，行政機關傳統徵收方式僅藉由調整公告現值之方式，以達到接近市價之方式而徵收之。
按市價之判斷非常主觀，而所謂協議價購取得，係依「買賣方式」為之，其價格概由協議決定。
況依民間買賣議價之精神，在於「一來一往」、「一對一」之協議過程，而非傳統之說明會等形式會議，或一、兩次之集會即可率然決定協議成立與否，及是否已然完成協議價購程序，且買賣雙方應基於平等地位而為議價，方為公允。
本件徵收機關採用傳統徵收方式徵收系爭土地，揆諸前揭說明，其對原告權益之保障自有失妥適；
又需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見（土地徵收條例第十條規定參照）。
惟本件參加人並未舉行任何形式之公聽會，即率然決定徵收系爭土地，明顯違法，其所為之有關徵收行政行為自屬無效。
縱認本件徵收機關已然踐行協議價購程序，惟其應選擇對人民損害最小之「區段徵收」方式徵收之，以期將損害降到最低。
然本案之土地徵收卻採「切割捨棄」方式，僅剩下形式不整之畸零土地，至原告無法為有效使用，致使原告權益受損至鉅，顯屬違誤。
㈡、次查與本件系爭被徵收土地平行之縣道一九一線，兩地相隔僅一百多公尺，應屬位於「相同之地價區段」，惟鄰近該縣道土地其徵收地價每平方公尺為新臺幣（下同）二、八○○元，而本件系爭被徵收土地地價僅為每平方公尺一、七○○元，按參加人為興建北宜高速公路頭城蘇澳段（礁溪鄉）工程，所徵收之各段土地對該公路之貢獻度並無不同，對被徵收財產之所有人而言，均係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以平等補償，方符憲法第十五條所示人民財產權應予保障之意旨。
又土地價格之市場行情上下波動乃為經驗法則，惟礁溪實踐段之土地公告現值，自八十一年迄八十七年連續七年均維持在每平方公尺六○○元，並不合理；
再拿系爭地段與其他同為被徵收土地之地段比較，其他各地段之土地公告現值係逐年調升，唯獨礁溪實踐段之土地公告現值仍維持在同一價位，且本件系爭土地公告現值明顯偏低，對原告顯有失公平，亦與公法上之「平等原則」有違。
被告辯稱若採協議價購方式取得土地過程中尚有申報增值稅、移轉等繁瑣程序，勢必拖延施工時程云云，惟系爭公路開闢迄今已歷時十二年，應有充裕時間進行協議價購會議及土地移轉等瑣碎事宜，被告僅因自身之困難，即將損害轉嫁由原告承受，殊非妥適。
二、被告主張之理由：
㈠、按國家因交通事業之需要得徵收私有土地為土地徵收條例第三條第二款所明定。
本件參加人為興建北宜高速公路頭城蘇澳段（礁溪鄉）工程需要，需用宜蘭縣礁溪鄉○○段一六七地號內等四三七筆土地（合計面積三一．二四六八○○公頃）及其土地改良物，經被告土地徵收審議委員會第二十二次會議決議通過，並經被告九十年四月二十日台（九○）內地字第九○七二七五九號函核准徵收，依法並無不合。
㈡、次按土地徵收條例第十一條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，．．．應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；
所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收」本案依徵收土地計畫書所附協議價購會議紀錄所載，本件需用土地人即參加人曾於九十年三月九日邀集被徵收土地所有權人及相關單位舉行協議價購會議，因價格未能合致等原因致協議不成，參加人爰依上開條例規定申請徵收。
又依參加人九十年四月十六日國工局九○地字第○七二五七號函說明二所載，協議價購會議通知皆以雙掛號寄發各土地所有權人，並提醒如對徵收或協議價購有意見時得於會議中提出，或於會後十日內以書面方式提出。
未於上述期間提出者視為放棄陳述意見之機會。
經查，原告亦參與該次會議，惟僅本件選定人陳炎輝及鄭旺欉於會中表達意見，原告訴稱本案未踐行「協議價購程序即行強制徵收」乙節，顯與事實不符。
㈢、另原告所陳本案徵收補償價額偏低，與一九一縣道相差懸殊乙節；
依宜蘭縣政府九十二年一月六日府地二字第○九一○一四七六四五號函所載：「原告所有土地經本府提交本縣地價及標準地價評議委員會評定公告土地現值每平方公尺為一、八○○元，並附帶決議徵收時另加五成（即每平方公尺九○○元）補償，合計每平方公尺補償地價為二、七○○元，比一般正常交易價格每平方公尺二、三○○元較高。
．．．四、原告於公告期間因補償地價偏低等提出異議．．．經提請本縣地價及標準地價評議委員會九十年第四次會議復議，該會決議本案徵收補償價額已反映一般交易正常價格，原補償價額應維持，不應提高．．．五、至原告所指系爭土地與一九一縣道位於同一地價區段，徵收補償地價相差懸殊乙節，經查本縣一九一縣道四Ｋ＋七二○∣六Ｋ＋五○○路基拓寬工程，用地範圍隸屬第二三五地價區區位於縣道兩側，可及性較高，為一般路線價區段，與原告所有土地屬裡地區段，兩者市價不同，公告現值不能相提並論。」
，綜上所述，本件原告之訴應為無理由。
三、參加人主張之理由：（本件參加人未具狀答辯，僅臚列其於準備程序中所主張之理由）查九十年三月九日所召開之協議價購程序，係針對礁溪之部分土地，且參加人皆有發文予被徵收人並通知召開協議價購會議。
開會當天並有製作說明書及投影片加以解說，而有關協議價格係依據相關規定訂立，開會當天共有三百六十一位簽名報到，會議現場亦有拍照。
而目前工程之狀況，橋墩已經立起來，部分工程亦已經進行。
又本件於會議結束後，並無再提出任何協議價購程序。
若協議價購成功或是徵收對於工程獎勵金都會補發。

理 由
一、本件需用土地人（即參加人）交通部臺灣區國道新建工程局為興建北宜高速公路頭城蘇澳段（礁溪鄉）工程，需用坐落宜蘭縣礁溪鄉○○段一六七地號等四三七筆土地，面積三一．二四六八○○公頃，原告等四十四人如附表所示之土地亦在徵收之範圍，需用土地人乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由交通部報經被告內政部以九十年四月二十四日台（九十）內地字第九○七二七五九號函核准徵收，及一併徵收其土地改良物，案內非編定為交通用地之土地，並准予變更編定為交通用地，交由宜蘭縣政府以九十年五月九日九十府地二字第○五○二五三號公告，並函知包括原告等之各所有權人。
此有上開函可稽，並為兩造所不爭之事實，堪認為實。
二、原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張：本件參加人及徵收執行機關宜蘭縣政府，並未「實質」踐行協議價購程序，況依民間買賣議價之精神，在於「一來一往」、「一對一」之協議過程，而非傳統之說明會等形式會議，或一、兩次之集會即可率然決定協議成立與否，且買賣雙方應基於平等地位而為議價，方為公允。
本件徵收機關採用傳統徵收方式徵收系爭土地，其對原告權益之保障自有失妥適；
縱認本件徵收機關已然踐行協議價購程序，惟其應選擇對人民損害最小之「區段徵收」方式徵收之，以期將損害降到最低。
然本案之土地徵收卻採「切割捨棄」方式，僅剩下形式不整之畸零土地，至原告無法為有效使用，致使原告權益受損至鉅，自應撤銷徵收之行政處分云云。
三、至於本件原告起訴意旨另以：「本件系爭被徵收土地平行之縣道一九一線，兩地相隔僅一百多公尺，應屬位於「相同之地價區段」，惟鄰近該縣道土地其徵收地價每平方公尺為二、八○○元，而本件系爭被徵收土地地價僅為每平方公尺一、七○○元，按本件所徵收之各段土地對系爭公路之貢獻度並無不同，國家自應予以平等補償，方符憲法第十五條所示人民財產權應予保障之意旨」云云部分，係屬徵收補償之爭議，依土地徵收條例第十九條規定原處分機關為該管縣市主管機關，訴願機關為內政部，原告等不服徵收補償費部分亦經本件訴願受理機關移送內政部審議中，並非本件審理之範圍，附此敘明。
三、而本件被告及訴願決定無非以：本件需用土地人即參加人曾於九十年三月九日邀集被徵收土地所有權人及相關單位舉行協議價購會議，因價格未能合致等原因致協議不成，參加人爰依上開條例規定申請徵收。
又依參加人協議價購會議通知皆以雙掛號寄發各土地所有權人，並提醒如對徵收或協議價購有意見時得於會議中提出，或於會後十日內以書面方式提出。
未於上述期間提出者視為放棄陳述意見之機會。
原告亦參與該次會議，惟僅本件選定人陳炎輝及鄭旺欉於會中表達意見，乃認參加人已未踐行「協議價購程序即行強制徵收」云云為由，而為原告不利之認定，固非無見。
四、本院判斷如下：
㈠、需用土地人是否已踐行協議價購之程序？
１、按土地徵收並非國家取得土地所有權之方法，而是一種最後不得已之手段，因而土地徵收僅僅在無其他法律上或經濟上得替代之更溫和之方法可資利用時始係合法，若土地徵收所要實現之目的，得以其他較輕微侵害財產權人權利之方式達成時，例如經由私法買賣契約可取得土地之利用，或以物之負擔或行政契約、聯合開發捐贈方式可代替土地徵收等等，則土地徵收欠缺必要性，自為法所不許。
是以現行土地徵收條例第十一條明定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；
所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」
足見在土地徵收條例公布施行後，徵收前之協議自屬土地徵收之合法要件。
又協議程序既經法律明訂為土地徵收行政程序之一環，該需用土地人所踐行之協議價購程序至少應達到法律規定「協議價購或其他方式取得」事業用地目的之最基本要求，不得徒以形式上開會協議，而無實質之意義與內容，始與正當法律程序無違。
２、需用土地人應體認徵收係取得土地之「最後手段」而非「優先手段」，參與協議之人員，應不厭其煩予以溝通交涉，殊不得以協議購地曠日費時，以徒具形式之開會，虛應故事，始得因土地徵收而對人民受憲法保障之財產權嚴重侵害之損害減至最輕。
又土地徵收條例第十一條雖規定得以開會方式為之（法條文字：「或經開會未能達成協議者」，如何協議價購之程序，施行細則並未詳訂），固不必如原告主張一對一方式為之，但至少開會時之人數、空間、事項等，需用土地人之承辦人員得為交涉、說服被徵收所有權人出售土地之程度，如共同或相類地價區段之所有權人一起開會，若僅通知召集多數或全部被徵收土地所有權人，並告知土地徵收條例第三十條之法定補償地價，則僅具協議價購之形式，自難謂係合法之協議價購會議。
參加人雖於通知書上註明：如對徵收或協議價購有意見時得於會議中提出，或於會後十日內以書面方式提出云云，亦難認踐行協議價購程序。
３、另按協議價購在價格上除土地徵收條例第三十條之法定補償地價外，需用土地人在擬定徵收計劃前，非不得考量強制徵收所引發之抗爭或爭訟所增加之成本以較優渥之價格或為協議價購之價額，若預算有限，則需用土地人因應土地徵收條例之施行，亦得修改獎勵金或救濟金發放規則，將獎勵金或救濟金改列入協議價購之價額，以使用地取得之協議價格有彈性，殊不得率以土地徵收條例第三十條之法定補償地價為協議價購之買價，或以此為由，強制被徵收土地所有權人僅具接受或不接受之選擇，致使協議價購流於形式。
４、經查，本件需用土地人即參加人固曾於九十年三月九日邀集被徵收土地所有權人及相關單位舉行協議價購會議，惟當天係全部礁溪段全部被徵收土地所有權人共三百六十戶，現場有一百六十一位簽名，此為參加人訴代所自認之事實，並有參加所提戶數表及照片數幀可稽，殊難認為協議價購之程序，再綜合當天之會議紀錄及參加人所發協議價購書面資料觀之，顯然僅就土地徵收條例第三十條規定之法定補償地價為宣示，並聽取各土地所有權人之意見而已，充其量，僅係說明會或公聽會，尚難認係協議價購之開會。
則本件上開時間地點之協議價購會議即非合法，與未為協議價購會議同。
５、另土地徵收條例第十一條既規定：「應先與所有權人協議價購或以其他方式取得」且參加人對協議價購之其他方式，除於會議紀錄第十一點國工局綜合答覆之（二）說明無法以地易地外，亦未提出有無其他方式取得之方案，或為何不可行之說明，亦有違法。
６、綜上所述，需用土地人於九十年三月九日之所謂協議價購會議僅係說明會，並非協議價購會議，參加人申請徵收，未為必要之先行協議價購程序，顯不具合法要件，應為違法。
㈡、被告為本件核准之行政處分是否應給予該處分相對人陳述意見之機會？１、行政程序法第一百零二條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。
但法規另有規定者，從其規定。」
司法院釋字第四○九號解釋理由釋示：「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，‧‧‧尤其於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。」
土地徵收係對人民財產權之剝奪之行政處分，對人民財產權發生嚴重影響，自應適用行政程序法之相關規定，給予該處分相對人陳述意見之機會，土地徵收條例第十條規定需用土地人有舉行公聽會之法定義務，而公聽會依土地徵收條例第十條第二項中段規定，係「聽取土地所有權人及利害關係人之意見」，應與行政程序法規定之陳述意見之程序相同，本件需用土地人固併於協議價購會議併為說明，就計畫之擬定之妥善方面固符合程序要求。
２、但土地徵收條例第十一條規定僅係土地徵收事業計畫擬定之階段，與土地徵收之審核或核准，二者迥然不同，蓋徵收程序，需用土地人與核准徵收機關分屬完全不同法律地位，需用土地人僅係徵收程序之申請人，徵收核准機關始為作成土地徵收之主管機關，此觀之土地徵收條例第十三條、第十四條之規定甚明，蓋土地徵收之核准機關應超然於土地徵收事業計畫之擬定，而應客觀地就需用土地人之公益及被徵收土地所有權人之私益為考量，以使公益之達成與私權之保障得以兼顧，此亦為同條例第十五條設置土地徵收審議委員會之理由（參照該條立法條文說明），所有土地徵收之核准機關在審議土地徵收案件之時，不只應予被徵收土地所有權人，甚至有必要時應予需用土地人陳述意見之機會。
內政部九十年一月三十一日台（九十）內地字第九○六四二○一號函認需用土地人舉辦公聽會後，內政部為核准土地徵收之行政處分前無庸再依行政程序法第百零二條予被徵收土地所有權人陳述意見之意見，與土地徵收程序各事業或主管機關之分工及行政程序法之規定有違，本院自不予援用。
經查，依原處分卷所示，本件被告為核准本件徵收計劃前，被告並未依行政程序法之相關規定，給予該處分相對人陳述意見之機會，亦有未合。
㈢、本件是否適用情況判決？
末按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」
「前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」
行政訴訟法第一百九十八條定有明文，依上所述，本件原處分及訴願決定雖屬違法，惟查本件原告所有被徵收土地之徵收補償價額，依土地徵收條例第三十條，已參考一般正常交易價格，提交地價評議委員會加成補償，原告縱有損害，亦僅係可得協議成立之被告徵收土地之價格與徵收補償地價之差額。
又本件工程狀況，係道路高架橋墩已完成，部分工程亦已進行，此有現場施工進度及照片可稽，而系爭交通建設，已通車在即，此經需用土地人即參加人於審判期日陳述在卷，本件交通建設早日通車，對當地之發展有莫大利益，此為眾所週知之事實，二者相較，本件儘速通車之公共利益顯然比原告之私益為巨大。
若判決撤銷原處分，再重新辦理徵收程序，將延宕時日，殊與公共利益相違背。
另再斟酌參加人係在土地徵收條例及行政程序法施行不久，辦理本件土地徵收，相關實務案例或主管機關之行政規章均缺如，致生違法之相關情事，本院認本件原處分或決定之撤銷顯與公益相違背，而為駁回原告之訴之諭知。
五、綜上所述、本件原處分雖屬違法，但本院已依法為情況判決，原告訴請撤銷原處分，自應應予以駁回。
另外由於本件原告所受之損害較公益相較輕微，原告亦未提出賠償之聲明，因此本院未依行政訴訟法第一百九十九條第一項之規定，於判決內命被告機關賠償，但原告得本案判決確定後一年內，向本院訴請賠償，亦附此敘明之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十八條第一項、第九十八條第三項但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 六 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 帥嘉寶
法 官 劉介中
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 六 日
書記官 黃明和