臺北高等行政法院行政-TPBA,91,訴,4568,20040212,2

臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四五六八號

原 告 新竹市九九土地登記專業代理人公會
代 表 人 甲○○理事長
訴訟代理人 己○○
被 告 新竹市政府
代 表 人 乙○○市長）
訴訟代理人 丁○○
戊○○
參 加 人 新竹市地政士公會（原名新竹市土地登記專業代理人公會）代 表 人 丙○○理事長
訴訟代理人 賴青鵬律師
右當事人間因有關人民團體事務事件，原告不服內政部中華民國九十一年十月二十五日台內訴字第０九一０００六七一六號訴願決定，提起行政訴訟，並經本院裁定命參加人獨立參加被告之訴訟。本院判決如左：

主 文

訴願決定及原處分均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事 實

一、事實概要︰緣新竹市在民國（下同）九十年十月二十四日地政士法公布前（該法於公布後六個月施行），已成立「新竹市土地登記專業代理人公會」（即參加人之前身）及「新竹市九九土地登記專業代理人公會」（即原告）二個土地登記專業代理人公會，因依地政士法第三十條規定，地政士公會之組織區域依現行區域劃分，分為直轄市公會、縣（市）公會，並得設地政士公會全國聯合會，在同一區域內，同級之地政士公會以一個為限。

被告乃函請內政部釋示，案經內政部以九十一年二月八日台內中社字第０九０００二九八０九號函示，有關該法施行前同區域內已成立二個以上土地登記專業代理人公會者，宜考量團體成立先後、會員人數多寡、組織健全與否、會務運作情形、歷年考評等因素，本諸職權，輔導依據人民團體法第五十六條之規定，並參照內政部八十三年十二月十四日台（八三）內社字第八三九００六一號函及七十七年五月九日台（七七）內社字第五九０一七九號函釋有關合併之方式及相關規定，於該法施行前辦理合併。

經被告多次召開會議（九十一年二月五日、七月四日、七月九日及七月十九日），協調上開二個公會合併，仍無法達成共識，至九十一年七月十九日第三次會議二團體仍未能達成共識，而地政士法業於九十一年四月二十四日施行，被告乃依據參加人前身之申請，考量參加人前身成立在先、會員人數較多、會務運作良好等因素，以九十一年七月二十三日府社行字第０九一００五五八三七號函復參加人前身，准予先行更名為「新竹市地政士公會」，並副知原告。

原告對之不服，以同一區域內已成立二個以上土地登記專業代理人公會者，參照人民團體法第五十六條之規定及內政部八十三年十二月十四日台（八三）內社字第八三九００六一號函及七十七年五月九日台（七七）內社字第五九０一七九號函之內容觀之，應在地政士法公布後、施行前辦理合併，如屆期仍未完成者，即應依地政士法第五十五條第二項之規定辦理，於地政士法施行後三個月內，參加人及原告應行解散，如逾期未解散者，主管機關應撤銷其設立許可，始符法律之強制規定等語為由，提起訴願，請求撤銷該核准更名之處分，經遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告及參加人聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：㈠被告准許參加人之前身更名為「新竹市地政士公會」之處分，有無違誤？㈡撤銷系爭核准更名處分對於公益是否會產生重大損害？甲、原告主張：地政士法經總統於九十年十月二十四日公布，並自公布後六個月施行。

該法第三十條規定：「地政士公會之組織區域依現有之行政區域劃分，分為直轄市公會、縣（市）公會，並得設地政士公會全國聯合會。

在同一區域內，同級之地政士公會以一個為限。」

係以縣市為單位，則臺灣省新竹市區域內，以設立一個地政士公會為限。

同法第五十五條第一項規定：「本法公布施行前已成立之土地登記專業代理人公會符合本法第三十條規定者，視為已依本法規定完成組織。」

即地政士法施行前在同一區域內，僅成立一個土地登記專業代理人公會者，即視為己依本地政士法之規定完成組織，應由主管機關於地政士法施行後核准更名，有內政部九十一年二月八日台內中社字第０九０００二九八０九號函說明理由第四點可資參照。

若本法施行前，在同一區域內已成立二個以上土地登記專業代理人公會者，即無從依上開五十五條第一項之規定辦理。

內政部上開函文理由第二點後段亦明白釋示無疑。

如同一區域內已成立二個以上土地登記專業代理人公會者，參照人民團體法第五十六條之規定及內政部八十三年十二月十四日台（八三）內社字第八三九００六一號函及七十七年五月九日台（七七）內社字第五九０一七九號函之內容觀之，應在地政士法公布後、施行前辦理合併，如屆期仍未完成合併者，即應依地政士法第五十五條第二項之規定辦理。

同法第五十五條第二項規定：「本法施行後，其組織與本法規定不相符合者，應於本法施行後三個月內解散，逾期未解散，主管機關應撤銷其許可。」

其立法理由，係指參酌商業團體法第七十四條立法例，就施行前成立之團體，不符本法規定者，明定其處理方法。

揆諸前揭新竹市區域內，以設立一個地政士公會為限之說明，再參諸上開五十五條第二項之規定，自應於地政士法施行後三個月內完成合併，否則參加人及原告均應予解散，如逾期未為解散者，主管機關即應撤銷參加人及原告之設立許可，始符法律之強制規定；

換言之，中央及地方主管機關並無行政裁量之餘地。

內政部上開九十一年二月八日台內中社字第０九０００二九八０九號函說明理由第三點後段，亦明示無訛。

又地政士法第三十條、五十五條第一、二項，均係強制規定，毋庸置疑。

內政部九十一年二月八日台內中社字第０九０００二九八０九號函，亦係本諸上開法律之強制規定而為釋示，函文中說明第三項：「有關該法施行前同區域已成立二個以上土地登記專業代理人公會者，宜由貴府（局）考量團體成立先後、會員人數多寡、組織健全與否、會務運作情形、歷年考評等因素，本諸職權，輔導依人民團體法第五十六條『．．．，得申請主管機關核定合併或分立』之規定，並參照．．．有關合併之方式及相關規定，於該法施行前辦理合併，屆期仍未完成者，應依該法第五十五條第二項『本法施行後，其組織與本法規定不相符合者，應於本法施行後三個月內解散，逾期未解散，主管機關應撤銷其許可。』

之規定辦理」等語。

其意旨係指在「地政士法施行前」，就同區域內已成立二個以上公會者，辦理合併程序；

如未合併，「地政士法施行後」三個月內解散，逾期未解散，主管機關「應撤銷其許可」。

並無行政裁量權行使之餘地，無從准其中一個公會先行更名之理由，被告及訴願決定機關竟曲解地政士法第三十條、五十五條第一、二項規定及內政部九十一年二月八日台內中社字第０九０００二九八０九號函文意旨，顯見未依法行政無訛。

經查新竹市在「地政士法」公布施行前，已合法成立「新竹市土地登記專業代理人公會」（即參加人之前身）及「新竹市九九土地登記專業代理人公會」（即原告）二個土地登記專業代理人公會，並未在地政士法施行前，完成合併手續，即應依地政士法第五十五條第二項之規定，於地政士法施行後三個月內解散。

迄至九十一年七月二十四日止，已逾三個月之期限，逾期仍均未解散，被告即應撤銷上開二個土地登記專業代理人公會之設立許可，方乃符合法律之明文規定及內政部上開函示之本旨。

詎被告違背上開法令之明文規定及內政部上開函示之本旨，並未以「新竹市土地登記專業代理人公會」及「新竹市九九土地登記專業代理人公會」二個土地登記專業代理人公會，未在地政士法施行後三個月內解散，而撤銷其許可。

竟違背上開法令函准「新竹市土地登記專業代理人公會」更名為「新竹市地政士公會」，顯見未依法行政，而侵害原告及全體會員之權益，致原告及全體會員無法與新竹市之全體地政士，公開、平等、合理條件共同成立新竹市地政士公會之權益。

被告在訴願程序所提答辯理由稱：衡諸「新竹市土地登記專業代理人公會」，成立於八十二年八月七日，總會員人數七十七人；

及「新竹市九九土地登記專業代理人公會」，成立於九十年五月三十一日，總會員人數四十五人，乃准「新竹市土地登記專業代理人公會」先行更名。

並積極輔導「新竹市九九土地登記專業代理人公會合併等相關事宜云云。

經查：㈠「新竹市土地登記專業代理人公會」及「新竹市九九土地登記專業代理人公會」二個土地登記專業代理人公會，雖各經內部會議討論是否合併事宜，惟均未達成同意合併之決議，故仍未合併。

既然在地政士法施行前未合併成為一個公會，即無從依地政士法第五十五條第一項，視為已依本法規定完成組織，而違法裁量核准「更名」之餘地。

更無從准其中一公會先行更名，再積極輔導另一個公會合併之理。

足見其程序倒置，顯然違背法令。

㈡又「新竹市土地登記專業代理人公會」其會員人數迄至被告為原處分時，僅五十一人，有會員名冊可憑，被告答辯書，錯將名冊上編號數（其中部分是空號），當成是會員人數總額，顯有為該公會護航之嫌；

而「新竹市九九土地登記專業代理人公會」會員人數，共有五十二人，亦有會員名冊及會議紀錄可考（名冊上四十六人，再加上原告公會第一屆第四次理監事聯席會議核准入會之郭順隆、蕭旭峰、孫松寧、林美麗、黃肇育、邱資富等六人），會員人數，顯較新竹市土地登記專業代理人公會為多。

㈢再查「新竹市土地登記專業代理人公會」之入會費為新台幣（下同）六千元，常年會費一萬二千元；

原告「新竹市九九土地登記專業代理人公會」入會費僅三千元，常年會費六千元，較「新竹市土地登記專業代理人公會﹂少半數，會務經營有聲有色，積效有口皆碑，財務結構健全（參見第一屆第四次理監事聯席會議紀錄）。

從而，被告竟違法准許會費較高之「新竹市土地登記專業代理人公會」先行更名，即未考量全體地政士之權益，並不符合公益原則，亦非屬適法、妥當之裁量。

被告圖利「新竹市土地登記專業代理人公會」之舉措，昭然若揭。

新竹市地政士鍾易成曾於九十一年一月二日向被告提出申請籌組成立「新竹市地政士公會」，而被告卻於九十一年一月二十一日以府社團字第０九一０００四八八三號函指稱：地政士法尚未生效施行，故不得據以申請成立地政士公會等語。

同理，本件參加人係於九十一年三月十九日向被告提出申請更名，亦在地政士法生效施行之前。

上開二件申請案件，均係在地政士法（九十一年四月二十四日）生效施行前而均無法源依據，被告竟違法准許參加人之聲請案，而駁回訴外人鍾易成之申請案，顯見未依法行政而「一國二制」。

又新竹市地政士王偉明亦曾九十一年五月一日，向被告申請籌組成立「新竹市地政士公會」（文號：新竹市政府九二年五月一日府社行字第三二二四三號），依內政部九十一年六月二十一日台內中社字第０九一００七四五二二號函說明三後段：「至於未完成合併前，同區域內已登記之地政士十五人以上者，仍得依地政士法第三十一條規定提出申請籌組地政士公會．．．」。

惟被告明知訴外人王偉明之申請案，係法律上所允許之權利，至今仍不予置理，而違法准許參加人更名，顯然違背法令無訛。

末查被告九十一年三月二十九日之函稿，原經市長批示：一、請俟新竹市九九土地登記專業代理人公會依九十一年二月五日結論（二）提會員大會討論通過後，再准予更名。

二、本案緩議等語，有被告之函稿可按。

然查：本「新竹市九九土地登記專業代理人公會」於九十一年四月十九日召開第一屆第二次會員大會，主管機關即被告派有主管官員到場列席，經大會議決：不同意（合併），此為主管官員心知肚明之事，為何在二公會仍合法存在、運作正常之現狀未改變、法令亦無變更、合併協商仍無共識之下，恝置上開緩議之函稿於不顧，而違法發文准「新竹市土地登記專業代理人公會」先行更名，而無明示任何具體理由，顯見其中弊端重重，被告對此迄未提出答辯，對其濫用權力所為違法處分，仍執陳詞狡飾，經查：㈠被告於地政士法生效施行後，即接受新竹市「土地登記專業代理人開業執照」換發為「地政士開業執照」，而舊制之土地登記專業代理人即為更名後之地政士，同法第五十三條有明文規定，並無資格認定問題，故新竹市地政士王偉明於九十一年五月一日向被告提出申請籌組地政士公會之申請案，被告至遲應於收到內政部九十一年六月二十一日台內中社字第０九一００七四五二二號函指示後，依法予以核准籌組時，則新竹市新的「地政士公會」早於九十一年九月三十日之前即已成立，此證諸原告公會原籌組時程即明（自九十年三月八日提出申請至九十年五月三十一日核准召開成立大會之日止，亦僅二個月又二十三日而已。

），則被告抗辯稱：因資格認定問題，未敢率爾憑斷及籌組公會需耗時半年之久云云，乃為袒護參加人所為搪塞之詞，而不足採信。

㈡被告為恐地政士法施行後，原告會員執業權益遭受不平等對待，甚或被其他縣市政府提報受罰情事發生，乃於九十二年一月十五日以府地籍字第０九二０００四一四四號函，行文各縣市政府（含北高二院轄市），對已於九十一年十一月十四日前入會而為原告會員之地政士，以「權宜措施因應，暫不予處罰」，以保障原告會員執業權益不受損害，同此原則，若被告依法撤銷原告及參加人之立案許可，於重組公會期間，地政士執業權益亦不受影響。

㈢原告與參加人迄至九十二年十二月三十一日止，各有結餘款三十一萬九千零七十一元、四十九萬零四百七十四元外，並無其他財產，而該結餘款，自可經由會員大會決議自行處理，做為加入新地政士公會之所需，豈會造成社會資源重大浪費，結餘款僅數十萬元又豈會破壞社會經濟秩序，更與社會公益原則無關。

則被告抗辯之理由，無非為掩飾其違背法令，意圖卸責之詞，均不足採信。

查高雄市轄區，於地政士法公布施行前，原有合法成立之三個土地登記專業代理人公會存在，於地政士法施行後三個月內（即迄至九十一年七月二十四日止），並未依法完成合併手續，高雄市政府即依地政士法第五十五條第二項規定，將已成立之三個公會撤銷其許可，並命重新籌組地政士公會，今第一屆地政士公會，已順利成立運作，高雄市執業之地政士，均同沾德澤，而被告明知地政士法之相關規定，應有所作為而不作為，顯示其顢頇無能且違法，致嚴重影響新竹市全體地政士之權益。

原告係依人民團體法之規定籌組，並經被告准予設立之人民團體，與參加人屬同一區域內同級之土地登記專業代理人公會，雖成立有先後之別，人數有多寡之差，亦無礙於原告公會成立之合法性，參加人亦無置啄之餘地。

參加人既抗辯原處分乃被告依內政部九一年二月八日台內中社字第０九０００二九八０九號函之指示，並依地政士法第五十五條第一項之規定准予更名，無違法情事云云，乃斷章取義，曲解法令。

此部分如前所述，係法律強制規定之事項，被告無行政裁量之餘地，更與行政品質無關，原處分違背法令明確，自應予以撤銷。

再按行政程序法第一百十七條第一款係規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；

其上級機關，亦得為之。

但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。

．．．」則就上開法條之規定，必係違法行政處分「於法定救濟期間經過後」，始有該條款之適用，被告竟對法條之明文規定，予以斷章取義，無視法令之明文規定，自非「依法行政」。

綜上所述，揆諸上開法令之規定及內政部之函文釋示意旨，被告及訴願決定機關之認事用法，顯有違誤，而未依法行政，自難令人干服。

請判決將訴願決定、原處分均撤銷，用保原告及新竹市全體地政士之合法權益，實感德便。

乙、被告主張：按地政士法第三十條規定「地政士公會之組織區域依現行區域劃分，分為直轄市公會、縣市公會，並得設地政士公會全聯會。

在同一區域內，同級之地政士公會以一個為限。」

。

次按法律上之公益並非抽象地屬於其中某一群人之利益，更非政治社會中各個成員利益之總和，而係各個成員之事實上之利益，經由公益複雜交互影響過程所形成理想整合狀態。

再按行政旨在追求公益且公益原則為行政法上之重要原則，倘所為之行政處分，致生破壞社會秩序或對國家社會資源生重大浪費者，即與公益原則有違。

又行政機關之行政行為，應受公益因素所支配，易言之，為該行政處分應權衡公益上必要，即對國家社會秩序及人民全體利益之影響加以考慮，倘其對國家社會之全體利益不生破壞或鮮有影響，即屬有公益上之必要，固得為該此行政處分。

倘其對國家社會秩序及人民全體利益致生破壞或所生影響匪淺，即與公益不符。

查「新竹市土地登記專業代理人公會」及「新竹市九九土地登記專業代理人公會」，依地政士法第三十條第二項之規定，在同一區域內，同級地政士公會以一個為限，復依內政部九十一年二月八日台內中社字第０九０００二九八０號函示，應於地政士法公布後、施行前辦理合併，業如前述，是被告召開多次協商合併會議未果。

嗣因地政士公會籌組時效於同年七月二十四日將屆至，爰為保障全體地政士之權益，使未加入公會之地政士，於該法施行後，依法據以加入，始參酌內政部九十一年二月八日台內中社字第○九○○○二九八號函釋要義，核准成立於八十二年八月七日，會務運作良好且考評甲等之參加人先行更名，旋即積極輔導原告合併等相關事宜。

揆諸前揭說明，被告為避免社會資源生重大浪費所為之行政處分，係符合公益原則，並無不當。

原告主張地政士法施行前，新竹市已合法成立二個土地登記專業代理人公會，並未於地政士法施行前完成合併，即應依同法第五十五條第二項規定，於施行後三個月內解散，已逾三個月，主管機關應撤銷二個公會之設立許可，方符法律明文規定及內政部上開函示，並無核准參加人先行更名之理，顯未依法行政云云。

查原告與參加人因地政士法施行後，依地政士法第三十條及內政部前開函釋應合併，被告多次召開協商合併會議未果，嗣因地政士公會籌組時效在即，爰為保障全體地政士之權益，於權衡得失下，始參酌內政部前開九十一年二月八日函釋精神，核准成立在先之參加人先行更名。

蓋權衡下列因素，按地政士法第三十三條第一項規定「地政士登記後，非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會，不得執業」及五十條第一項第二款規定「有下列情形之一者，而擅自以地政士為業者，由直轄市或縣市主管機關處新臺幣．．．罰鍰，並按次連續處罰至改正或停止為止：一、．．．。

二領有開業執照未加入公會。」

地政士未加入公會將受罰。

次按倘驟然撤銷該二個公會之設立許可，尚須重新籌組公會，惟自申請籌組設立至成立期間，耗費時日，甚至長達半年之餘，此有籌備成立社團流程表一份可按。

從而地政士不僅須重新繳交入會費，復因公會會務無法正常運作，則簽證人設置制度，於印鑑證明廢除後，亦無法推展，影響地政士執業權益匪淺。

末按經撤銷設立許可之公會應予解散，解散後該團體財產尚需經由法定之清算程序，其法人格始為終了。

是以，不啻增加社會成本之付出且造成行政資源之重大浪費。

爰被告為保障全體地政士之權益，復為避免破壞社會經濟秩序，所為之行政處分要與法無違，原告即不得藉詞為保障其私益，即指摘原處分違法。

另原告主張地政士鍾易成及王偉明分別於九十一年一月二日及五月一日向被告提出申請籌組成立「新竹市地政士公會」，惟被告以地政士法尚未生效施行予以否准，卻違法准許參加人之聲請案，顯屬違法云云。

按法規自公布實施後始發生效力，查地政士鍾易成於申請籌組地政士公會期間，適值地政士法公布後尚未實施，故被告否准其請，與法無違。

另王偉明申請籌組地政士公會期間，雖係地政士法施行後，惟原告及參加人尚在協商合併期間，復已登記之地政士，是否泛指土地登記專業代理人，易言之；

即持有土地登記專業代理人執照，是否即指土地登記專業代理人開業登記而於四年期滿前未換領地政士開業執照者，尚有疑義，蓋此乃涉已登記之地政士要件及資格認定之問題，而地政士法甫施行，被告未敢率爾憑斷。

嗣被告所屬地政局於同年七月二十五日以府地籍字第九一○○五五五九九號函請內政部釋示，故被告方未就王君申請案予以准駁，自無不當。

綜上所言，被告參酌內政部九十一年二月八日台內中社字第○九○○○二九八號函釋精神並權衡撤銷該二個公會設立許可，與公益原則有悖，始先行核准參加人更名，乃係維護公益之依法行政行為。

退而言之，縱認為被告所為之處分係屬違法之行政處分，惟依行政程序法第一百十七條但書第一款規定，「行政處分之撤銷，對公益有重大危害者，不得予以撤銷」之精神觀之。

益見行政機關之行政行為，要為公益因素所支配。

是茍撤銷系爭更名處分，將致影響全體地政士之權益及社會經濟秩序，因而產生社會問題，其結果顯對於公益有重大危害者，要無撤銷之餘地。

綜上所陳，被告所為之行政處分並無違誤，原告起訴論旨所為之主張，洵不足採，請依法駁回原告之訴。

丙、參加人主張：原處分並無違悖依法行政原則，自無違法之情事：被告九十一年七月二十三日府社字第０九一００五五八三七號函，准先行同意更名之處分，乃依內政部九十一年二月八日台內中社字第０九０００二九八０九號函所指示，並依地政士法第五十五條第一項之規定，准予更名，從而被告同意更名之處分，無悖依法行政原則，自無違法可言。

原處分既無違法情事，則適當與否，乃屬行政品質之問題，非行政法院所得置喙：茡按「行政機關依法行政，行政法院對於行政機關之處分，僅為司法之審查，而非上級機關之監督；

換言之，行政法院所審究者，乃行政處分是否於法有所違誤，至於適當與否，則屬施政品質問題，非行政法院所得置喙，此乃司法與行政界線之所在，亦即司法與行政各當堅守之分際。」

最高行政法院八十八年度判字第三九八九號判決著有明文。

又內政部上開函文指示被告依「考量團體成立先後、會員人數多寡、組織健全與否、會務運作情形、歷年考評」等因素，本諸職權，輔導二會依人民團體法第五十六條之規定，予以合併，詎原告竟拒絕合併，致參加人無法依人民團體法第五十六條之規定，申請主管機關核定合併，又參加人為已立案之「土地登記專業代理人公會」，且符合地政士法第五十五條第一項之規定，被告乃本諸職權准予參加人更名之處分，並無違法情事，且為適當之處分。

而被告考量參加人成立較先、會員人數較多、組織健全、會務運作良好情形及歷年考評等因素，是否適當，依前揭判決意旨，乃屬行政品質之問題，尚非行政法院所得置喙。

原告非屬土地登記專業代理人管理辦法第二十四條前段之公會，主管機關不應准許其設立：按「專業代理人公會分直轄市公會及縣（市）公會。」

土地登記專業代理人管理辦法第二十四條前段定有明文，從而土地登記專業代理人公會，僅能以直轄市或縣（市）為名稱，若非以直轄市或縣（市）為名稱籌組之土地登記專業代理人公會，自與法不合。

經查，原告之名稱為「新竹市九九」，尚非以「直轄市或縣（市）」為名稱，故原告自始非屬土地登記專業代理人管理辦法第二十四條前段之公會，主管機關不應准許其設立。

原告非屬符合地政士法第三十條規定之縣（市）公會，應於地政士法施行後三個月內解散，逾期未解散，主管機關應撤銷其許可：原告全名為「新竹市九九土地登記專業代理人公會」，渠並非以行政區域劃分之直轄市或縣（市）為名稱，乃以「九九」為名稱，又「九九」並非現有之行政區域，從而原告亦非符合地政士法第三十條規定完成之縣（市）公會自明，故以「九九」為名稱之原告，應於地政士法施行後三個月內解散，逾期未解散者，主管機關應撤銷其許可。

原告與參加人尚無人民團體法第五十六條合併之規定適用：地政士法施行後，新竹市行政區域並無調整，故無合併成立之必要。

又原告之全銜為「新竹市九九土地登記專業代理人公會」，其中「九九」乃為其名稱，「新竹市」僅在表彰「九九土地登記專業代理人公會」之主管機關為何，尚非在表彰行政區域，從而原告尚非符合地政士法第三十條規定之公會自明，則原告自無主張已依地政士法第三十條完成組織之餘地，則參加人與原告並無合併之原因，自無人民團體法第五十六條之適用。

參加人為符合地政士法第三十條規定之土地登記專業代理人公會，依法視為已依地政士法規定完成組織：㈠按地政士法第三十條第一項前段：「地政士公會之組織區域依現行之行政區域劃分，分為直轄市公會、縣（市）公會」之規定，乃以直轄市、縣（市）之行政區域為名稱之公會為限，若非以直轄市、縣（市）為名稱者，尚非地政士法第三十條所稱之公會，自無同法第五十五條第一項之適用。

㈡參加人更名前之全銜為「新竹市土地登記專業代理人公會」，乃為依該法第三十條之規定，以行政區域「新竹市」為名稱之公會，而有該法第五十五條第一項，視為完成組織之適用。

㈢本法施行前已完成之土地登記專業代理人公會，符合地政士法第三十條規定者，依地政士法第五十五條第一項之規定：「視為已依本法規定完成組織」，再依地政士法施行細則第十九條第二項規定：「得向該管人民團體主管機關申請更名」，又「地政士公會名稱，應冠以所屬直轄市或縣（市）行政區域名稱。」

地政士法施行細則第十九條第一項亦訂有明文。

從而地政士法施行前，已依現行之行政區域劃分，而冠以行政區域「新竹市」之名稱之土地登記專業代理人公會，依法律規定既已視為完成組織，故參加人毋庸為更名之申請，即因法律之規定而當然取得新竹市地政士公會之地位，至於有無申請更名，乃行政作業程序之問題，無關乎地政士公會資格之取得自明。

綜上，請判決如答辯之聲明，以符法制。

理 由

一、按地政士法第三十條規定：「地政士公會之組織區域依現行區域劃分，分為直轄市公會、縣（市）公會，並得設地政士公會全國聯合會。

在同一區域內，同級之地政士公會以一個為限。」

又同法第五十五條第一項規定：「本法施行前已成立之土地登記專業代理人公會，符合本法第三十條規定者，視為已依本法規定完成組織。」

同法第五十五條第二項規定：「本法施行後，其組織與本法規定不相符合者，應於本法施行後三個月內解散，逾期未解散，主管機關應撤銷其許可。」

復經內政部於九十一年二月八日以台內中社字第０九０００二九八０九號函釋，就有關「地政士法」施行後，已立案之「土地登記專業代理人公會」更名及同區同級二個以上公會之合併相關疑義案，說明如下：【：：查地政士法業經總統於九十年十月二十四日公布，並自公布後六個月施行。

該法第三十條及第五十五條第一項分別規定「地政士公會之組織區域依現行區域劃分，分為直轄市公會縣（市）公會，並得設地政士公會全國聯合會。

在同一區域內，同級之地政士公會以一個為限。」

「本法施行前已成立之土地登記專業代理人公會符合本法第三十條規定者，視為已依本法規定完成組織。」

爰於該法施行前同區域已成立二個以上土地登記專業代理人公會者，即與前揭規定未合。

次查該法第三十三條第一項規定：「地政士登記後，非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會不得執業。

」爰為使尚未加入公會之地政士於該法施行後依法據以加入，有關該法施行前同區域已成立二個以上土地登記專業代理人公會者，宜由貴府（局）考量團體成立先後、會員人數多寡、組織健全與否、會務運作情形、歷年考評等因素，本諸職權，輔導依據人民團體法第五十六條「人民團體因組織區域之調整或其他原因有合併或分立之必要者，申請主管機關核定合併或分立。」

之規定，並參照本部八十三年十二月十四日台（八三）內社字第八三九００六一號函及七十七年五月九日台（七七）內社字第五九０一七九號函釋有關合併之方式及相關規定，於該法施行前辦理合併，屆期仍未完成者，應依該法第五十五條第二項「本法施行後，其組織與本法規定不相符合者，應於本法施行後三個月內解散，逾期未解散，主管機關應撤銷其許可。」

之規定辦理。

至已立案之「土地登記專業代理人公會」，如符合該法第五十五條第一項規定者，應由主管機關於該法施行後核准更名。

】經核與地政士法第三十條、第五十五條規定意旨相符，應予適用。

二、本件新竹市在九十年十月二十四日地政士法公布前（該法於公布後六個月施行），已成立「新竹市土地登記專業代理人公會」（即參加人之前身）及「新竹市九九土地登記專業代理人公會」（即原告）二個土地登記專業代理人公會。

因依地政士法第三十條規定，在同一區域內，同級之地政士公會以一個為限，被告乃報請內政部釋示，經內政部以九十一年二月八日台內中社字第０九０００二九八０九號函釋如前所述，復經被告自九十一年二月五日起召開多次會議協商合併，至九十一年七月十九日第三次會議，上開二公會均未能達成共識，而地政士法業於九十一年四月二十四日施行，參加人之前身「新竹市土地登記專業代理人公會」又於九十年十一月二十二日及九十一年三月十九日先後向被告申請依地政士法第五十五條第一項規定意旨，准予更名為「新竹市地政士公會」，被告基於考量新竹市全體地政士權益，及參加人之前身成立在先、會員人數較多、會務運作良好等因素，即以九十一年七月二十三日府社行字第０九一００五五八三七號函復參加人之前身，准予先行更名為「新竹市地政士公會」，並副知原告。

原告對之不服，以同一區域內已成立二個以上土地登記專業代理人公會者，參照人民團體法第五十六條之規定及內政部八十三年十二月十四日台（八三）內社字第八三九００六一號函及七十七年五月九日台（七七）內社字第五九０一七九號函之內容觀之，應在地政士法公布後、施行前辦理合併，如屆期仍未完成者，即應依地政士法第五十五條第二項之規定辦理，於地政士法施行後三個月內，參加人及原告均應行解散，如逾期未解散者，主管機關應撤銷其設立許可，始符法律之強制規定等語為由，提起訴願，請求撤銷該核准更名之處分，經遭駁回，原告猶不服，提起行政訴訟，主張理由及其爭點均如事實欄所載。

三、本院查：㈠原告與參加人之前身「新竹市土地登記專業代理人公會」均係於地政士法公布前依人民團體法之規定籌組，並經被告准予設立之人民團體，屬同一行政區域內（新竹市）同級之土地登記專業代理人公會，雖成立有先後之別，人數有多寡之差，但無礙於原告公會成立之合法性，此有原告所提「人民團體立案證書」影本附本院卷（一○九頁）可稽，並為被告所不爭執，參加人主張原告公會未經合法設立云云，不足採信。

茲因參加人之前身於九十年十一月二十二日及九十一年三月十九日先後向被告申請依地政士法第五十五條第一項規定意旨（即視為已依該法規定完成組織之意旨），准予更名為「新竹市地政士公會」，被告以九十一年七月二十三日府社行字第０九一００五五八三七號函復參加人之前身，准予先行更名為「新竹市地政士公會」，無異承認參加人之前身為地政士法施行前唯一合法成立之土地登記專業代理人公會，符合地政士法第三十條規定，視為已依地政士法規定完成組織，於地政士法施行後經准予更名即成為同一行政區域內（新竹市）同級之唯一合法成立之地政士公會，依地政士法第三十條第二項規定：「在同一區域內，同級之地政士公會以一個為限」，及同法第三十三條第一項規定：「地政士登記後，非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會不得執業」，原告於參加人之前身經准予更名為「新竹市地政士公會」後，即無繼續合法存在之空間，有隨時遭撤銷許可或命令解散之危險。

雖然被告惟恐其於地政士法施行後核准參加人更名，使取得同一行政區域內（新竹市）同級之唯一合法地政士公會地位，可能導致原告所屬會員被其他縣市政府依地政士法第五十條第一項第二款提報受罰情事發生，乃於九十二年一月十五日以府地籍字第０九二０００四一四四號函，行文各縣市政府（含北高二直轄市），表示因原告已對上開核准更名之處分，提起行政救濟中，其對已於九十一年十一月十四日前入會而為原告會員之地政士，「暫以權宜措施因應，暫不予處罰」，並請轉知所屬地政事務所暫緩查報原告會員是否有依規定加入公會云云（見本院卷一一四頁），但就原告而言，其已無法再吸收新會員，系爭核准更名處分對於其權利及法律上利益，難謂無損害，原告請求撤銷系爭核准更名處分，自有起訴之實益，合先敘明。

㈡按地政士法第三十條既規定：「地政士公會之組織區域依現行區域劃分，分為直轄市公會、縣（市）公會，並得設地政士公會全國聯合會。

在同一區域內，同級之地政士公會以一個為限」，則於該法施行前同區域內已成立二個以上土地登記專業代理人公會者，即與前揭規定未合，而依同法第五十五條第一項規定，須於「本法施行前已成立之土地登記專業代理人公會，符合本法第三十條規定者」，始得「視為已依本法規定完成組織」，並依前揭內政部九十一年二月八日台內中社字第０九０００二九八０九號函釋：「已立案之土地登記專業代理人公會，如符合該法第五十五條第一項規定者，應由主管機關於該法施行後核准更名」之意旨，得由主管機關於地政士法施行後核准更名，否則於該法施行前同區域已成立二個以上土地登記專業代理人公會者，即宜由主管機關考量各團體成立先後、會員人數多寡、組織健全與否、會務運作情形、歷年考評等因素，本諸職權，輔導依據人民團體法第五十六條「人民團體因組織區域之調整或其他原因有合併或分立之必要者，申請主管機關核定合併或分立」之規定，於地政士法施行前辦理合併，如屆期仍未完成者，即應依地政士法第五十五條第二項「本法施行後，其組織與本法規定不相符合者，應於本法施行後三個月內解散，逾期未解散，主管機關應撤銷其許可」之規定辦理，此為地政士法第三十條及第五十五條規定適用時當然之解釋，前揭內政部九十一年二月八日台內中社字第０九０００二九八０九號函釋意旨亦採相同之見解。

茲查新竹市轄區內於地政士法施行前既有原告及參加人（前身）兩個土地登記專業代理人公會，與同法第三十條規定不合，即均不得「視為已依本法規定完成組織」而於地政士法施行後核准任何一個土地登記專業代理人公會更名，復經被告自九十一年二月五日起召開多次會議協商合併，至九十一年七月十九日第三次會議，上開二公會均未能達成共識，而地政士法業於九十一年四月二十四日施行，上開二公會即應於地政士法施行後三個月內（九十一年七月二十四日以前）自行辦理解散，逾期未解散，即由被告撤銷其許可，始為正辦，乃被告於多次召開會議，協調合併不成後，竟不依地政士法第五十五條第二項「本法施行後，其組織與本法規定不相符合者，應於本法施行後三個月內解散，逾期未解散，主管機關應撤銷其許可」之規定辦理，反而逕行於九十一年七月二十三日以府社行字第０九一００五五八三七號函復參加人之前身，依其申請所主張地政士法第五十五條第一項規定「視為已依本法規定完成組織」之意旨，准予更名為「新竹市地政士公會」，揆諸首揭規定及前開說明，其行政行為實與法有違，亦與前揭內政部九十一年二月八日台內中社字第０九０００二九八０九號函釋意旨不符。

㈢被告於本院審理時雖承認其核准參加人更名，沒有法令依據，但仍主張其係權衡公益上之必要所為云云（見本院卷一○一頁）。

惟按公益原則雖屬行政法之不成文法源之一，但法律對於某一行政事務已有明文規定者，即應依該明文規定之內容處理，不應再援引不成文之法源，始符依法行政之原則（行政程序法第一條、第四條參照），何況在以民主法治為基礎之現代國家，法律於制訂時，通常已斟酌各種法律之原理原則，包括誠信原則、比例原則、信賴保護原則、明確性原則、公益原則及平等原則，就政治社會中各個成員之利益，予以公平的整合，法律之內涵本身即屬一種公益之顯示，行政機關只要忠實執行法律，通常即可實現公益，不容許於法律有明文規定時，另由行政機關憑主觀之見解於法律之外尋求公益，否則，豈非承認行政機關之主觀判斷可以凌駕於法律之上？而地政士法第五十五條規定及內政部九十一年二月八日台內中社字第０九０００二九八０九號函釋意旨，已斟酌各種情形及各方之利益，兼籌並顧，以合併為上策，並考量到地政士法施行後，各方如仍相持不下者，基於公平原則，只得限期解散或由主管機關撤銷其許可，促使渠等重新組織一個公會，以符合地政士法第三十條第二項之規定，此難謂非屬公益原則之展現。

本件被告徒以考量新竹市全體地政士權益，及參加人成立在先、會員人數較多、會務運作良好等因素為由，即置地政士法第五十五條之明文規定及上級主管機關內政部九十一年二月八日台內中社字第０九０００二九八０九號函釋意旨於不顧，又忽略原告之權益，逕自以九十一年七月二十三日府社行字第０九一００五五八三七號函，核准參加人之前身更名為「新竹市地政士公會」，未免失之偏頗，且與依法行政之原則有違。

㈣被告雖辯稱：其倘驟然撤銷該二個公會之設立許可，尚須重新籌組公會，惟自申請籌組設立至成立期間，耗費時日，甚至長達半年之餘。

從而地政士不僅須重新繳交入會費，復因公會會務無法正常運作，則簽證人設置制度，於印鑑證明廢除後，亦無法推展，影響地政士執業權益匪淺。

又經撤銷設立許可之公會應予解散，解散後該團體財產尚需經由法定之清算程序，其法人格始為終了，不啻增加社會成本之付出且造成行政資源之重大浪費云云，惟按地政士法第三十三條第一項固然規定：「地政士登記後，非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會不得執業」，但依同法條第四項規定：「本法施行後，各直轄市、縣（市）地政士公會成立前，地政士之執業，不受第一項規定之限制」，足見被告如依地政士法第五十五條第二項「本法施行後，其組織與本法規定不相符合者，應於本法施行後三個月內解散，逾期未解散，主管機關應撤銷其許可」之規定辦理，其轄區內之地政士於重新籌組公會完成以前，其地政士之執業，並不受地政士法第三十三條第一項規定之限制，被告辯稱如其撤銷該二個公會之設立許可，於重新籌組公會期間，地政士執業權益將受影響云云，尚非有據。

且原告與參加人迄至九十二年十二月三十一日止，除各有結餘款三十一萬九千零七十一元、四十九萬零四百七十四元外，並無其他財產，此有原告公會之收支明細表及參加人公會之收支決算表附本院卷（一二○、一二一頁）可稽，而該結餘款，可各自經由會員大會決議，或發還予所屬各會員，或移轉予新成立之地政士公會作為基金，豈會增加社會成本或造成社會資源之重大浪費？又解散後行清算程序所處理之財產僅區區數十萬元，如何會使社會經濟秩序遭受破壞？足見被告主張其係基於保障全體地政士之權益，為避免社會資源生重大浪費及破壞社會經濟秩序，始作出系爭核准更名之行政處分，乃符合公益原則云云，亦屬無據。

㈤至於被告主張縱認其所為之系爭核准更名處分係屬違法之行政處分，但如予以撤銷，將會影響全體地政士之權益及社會經濟秩序，對於公益有重大危害，要無撤銷之餘地云云。

按地政士法第三十三條第四項規定：「本法施行後，各直轄市、縣（市）地政士公會成立前，地政士之執業，不受第一項規定之限制」，已如前述，則系爭核准更名處分如經本院予以撤銷確定後，參加人即回復其原來之「新竹市土地登記專業代理人公會」名稱，在與原告合併成立一個地政士公會或各自解散再重新組織成立一個地政士公會以前，依地政士法第七條領有被告機關核發開業執照之地政士，即得執業，並不須受地政士法第三十三條第一項規定「非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會不得執業」之限制，被告主張如撤銷系爭核准更名處分，將會影響全體地政士之權益及社會經濟秩序，對於公益有重大危害云云，於法無據，不足採信。

四、綜上所述，被告所為核准參加人更名之處分，於法有違，訴願決定未加糾正，仍予維持，容有未洽，原告訴請將之一併撤銷，自無不合，應予准許。

又系爭核准更名處分經撤銷後，參加人之申請更名案即回復到原申請狀態，依行政訴訟法第二百十六規定，被告自應依本院前述判決意旨，就此申請案重為處分，併此敍明。

據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

中 華 民 國 九十三 年 二 月 十二 日
臺北高等行政法院 第二庭
審判長 法 官 姜素娥
法 官 陳國成
法 官 林文舟
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 十二 日
書記官 余淑芬