臺北高等行政法院行政-TPBA,92,訴,1204,20040227,1

臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第一二○四號

原 告 劉玨志即必聖資訊企業社
被 告 臺北市商業管理處
代 表 人 甲○○處長）
訴訟代理人 乙○○
丙○○
右當事人間因臺北市資訊休閒服務管理自治條例事件，原告不服臺北市政府中華民國九十一年十一月七日府訴字第○九一二一三八五二○一號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如左：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實甲、事實概要：緣原告於民國（以下同）九十年六月一日經臺北市政府核准於臺北市○○區○○街十五號二樓營業，領有臺北市政府核發之北市建商商號（九０）字第二三九九五九號營利事業登記證，實際經營臺北市資訊休閒服務業管理自治條例所稱之電腦遊戲業。

經原處分機關於九十一年七月十一日十四時十分商業稽查時，查獲原告任由未滿十五歲之人楊ＯＯ等四人進入其營業場所，經原處分機關審認原告違反臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定，乃依同自治條例第十七條第一項規定，以九十一年七月十五日北市商三字第０九一六０四六七七００號函處以原告新臺幣（以下同）五萬元罰鍰，並命令文到五日內改善。

該處分書於九十一年八月十日送達，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

二、被告聲明：駁回原告之訴。

丙、兩造之爭點：臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定是否為臺北市政府依少年福利法第一條授權訂定之法令？是否因牴觸少年福利法規定而無效？同條例第十一條規定，是否僅為限制未滿十五歲之少年須有父母或監護人陪同始得進入電腦遊戲業營業場所之門禁規定，少年之父母或監護人無須全程陪同少年打玩遊戲？原告主張：

一、臺北市資訊休閒服務業管理自治條例之制定係地方制度法所規定屬於地方自治事項，而第十一條第一款之規定又係依據少年福利法第一條規定：為增進少年福利，健全少年身心發展，提高父母及監護人對少年之責任，特制訂本法。

少年福利法所認定之少年為十八歲以下十二歲以上之人，又兒童福利法適用對象為十二歲以下之人，為中央主管機關職掌，總括所有兒童之福利與權益，而在這些法律中並沒有任何對於十五歲以下之人限制進入電腦遊戲業場所之規定，而少年福利法中則有規定：青少年不得於深夜進入酒家、酒吧、舞廳、特種咖啡茶室或特種咖啡廳、或其他足以妨害青少年身心健康發展之場所（第十九條）。

而所謂足以妨害青少年身心健康發展之場所，依﹃明示其一，例外排除﹄之行政原則，並不見行政機關有任何法律或函件公告電腦遊戲業場所屬於此類，原處分機關與臺北市政府逕行訂定違反﹃母法授權﹄之法令科處罰款，顯無道理，參照憲法第一百七十二條行政命令與法律牴觸者行政命令無效（從法律位階上，本項自治條例仍低於中央立法之少年福利法）。

是故，原處分機關所引用之法條既非適當，其所為之行政處罰之法源依據既非適當，原處分不具正當性。

二、臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一項第一款，電腦遊戲業者，應遵守下列事項：禁止未滿十五歲之人進入電腦遊戲業營業場所。

但有父母或監護人陪同者，不在此限。

依立法意旨：對於電腦遊戲業者應禁止未滿十五歲之人進入，除非有父母親陪同，僅規定門禁而已，對於未滿十五歲之人於店內之使用與消費，法條中並沒有明確規範需有父母或監護人全程陪同始得進行消費或使用電腦，而原告所經營之網咖店，對於未滿十五歲之人一律禁止進入，原處分中所指原告有未禁止十五歲以下之人進入，為當時這些未滿十五歲之人均有其父母陪同或同意始進入，只是其父母均先行離開，原告並無違反此項門禁條款，原處分機關擴大解釋認為檢查當時少年父母親不在，即認原告違反該法規，原機關不察，未善盡舉證責任即執為處罰，顯非恰當。

三、原告請求被告應就如下問題為回答：

（一）被告於九十年三月二十七日經濟部定名為資訊休閒業後，是否為該行業臺北市境內之主辦與主管機關？

（二）被告是否曾受原告請求登記經營資訊休閒業之請求？

（三）被告於資訊休閒業開放後，至本件開立處罰前，是否曾有同意任何業者申請經營許可？

四、商業不得經營登記範圍以外之業務，因為商業登記法第八條所明定之事項，第三十三條中更規定其罰責，此為行政機關之取締法源，然因立法者就此等事項之違反賦予法律效果，而成為學說上所稱之行政罰。

此等違法型態固與一般同屬對法規範之禁止或誡命之違反，然因其實質係為行政管理事項之不遵守，故行政法不單僅規範人民之行為，亦在指示行政機關有依法行政辦理是項行政業務之義務，則此等違法之成立應以行政機關已提供人民得為依法辦理之環境或條件為前提。

被告臺北市政府是否布受理網咖業者依「商業登記法」申辦營利事業登記？被告均以相關配套措施尚未齊備，申請新設立登記案，臺北市政府均未能核准，迄於今止，申請「資訊休閒業」之營利事業登記者，當然無法獲臺北市政府准予「資訊休閒業」之營業項目之登記。

然該營業項目既已頒布實行，相關配套措施之齊備實屬政府自身之責任，不能將未為齊備之不利益加諸人民，否則無異係以管理懈怠之手段而實質上禁止資訊休閒業之設立，不單剝奪人民依該項營業得依法設立之權利，於憲法所保障之工作榷、平等權等基本人權亦有所侵害。

是臺北市政府於本件行政處罰以前，不論申請業者是否符合規定在未經審查之情形下一律不受理任何新設登記或變更登記，顯見並未盡其提供人民得以依法辦理登記之法定義務，而此項政府義務之違反係屬客觀存在之事項，人民根本無由遵法行事。

被告主張：

一、按臺北市政府建設局九十一年五月三日北市建一字第０九一三一七八二一００號公告「委任臺北市商業管理處辦理臺北市資訊休閒服務業之登記、管理及處罰等事項，並自中華民國九十一年四月二十七日起實施」。

臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第二條規定：「本自治條例所稱主管機關為臺北市政府建設局。

主管機關得將其權限委任臺北市商業管理處執行。」

第三條規定：「本自治條例所稱電腦遊戲業，指提供特定場所利用電腦擷取網路資料供人遊戲或以光碟、磁碟、硬碟、卡匣等結合電腦裝置供不特定人遊戲娛樂之營利事業。」

第十一條第一款規定：「電腦遊戲業者，應遵守下列事項：一、禁止未滿十五歲之人進入電腦遊戲業營業場所。

但有父母或監護人陪同者，不在此限。

」第十七條第一項規定：「違反第十一條第一款、第二款或第三款後段規定者，處新臺幣五萬元以上十萬元以下罰鍰，並限期令其改善；

逾期不改善者，除依行政執行法規定辦理外，並得處一個月以上三個月以下停止營業之處分。」

二、卷查被告九十一年七月十五日北市商三字第０九一六０四六七七００號函處分係依據被告九十一年七月十一日十四時十分商業稽查紀錄表辦理，該紀錄表具體載明略以：「（一）稽查地點：大安區○○街十五號二樓。

（二）稽查對象（市招）：決戰時刻。

（三）負責人：劉玨志‧‧‧（四）實際營業情形：一、實際經營資訊休閒業，自九十年六月開始營業，二十四小時營業，‧‧‧三、現場經營型態：１稽查時營業中，現場有二十一位消費者消費中，主要係以打玩遊戲，名稱：ＣＳ、戰慄時空、金庸群俠傳、天堂、世紀帝國等。

２共設置電腦主零副件四十三台供消費者使用，遊戲軟體載於硬碟中，供消費者點選打玩。

３未設置押分、比倍及門禁管制，現場全面禁菸。

４查獲未滿十五歲之人於店內消費共楊００四名（名冊如後附）。

５消費情形如下：每小時六十元（非會員），每小時四十元（會員）。」

並經現場負責人古馥綺於商業稽查紀錄表簽名具結確認無誤。

被告據依首揭臺北市資訊休閒服務業管理自治條例規定予以裁處，自屬無誤。

三、有關原告訴稱：「臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款之規定係依據少年福利法第一條之規定，違反﹃母法授權﹄」乙節；

查地方制度法第十八條第一項第七款第三目規定「直轄市工商輔導及管理」屬地方自治事項，復查臺北市資訊休閒服務業管理自治條例係臺北市政府依地方制度法就自治事項所制定之自治法規，要非少年福利法之子法，該自治條例並經臺北市議會九十年十一月十四日審議三讀通過，報奉行政院九十一年四月九日院臺經字第０九一００一二四五二號函准予修正核定，該臺北市政府嗣以九十一年四月二十五日府法三字第０九一一二０三七三００號令公布施行，自有其合法效力，在臺北市經營電腦遊戲業，自應遵循該自治條例之規定。

原告訴稱該自治條例第十一條第一項係依少年福利法訂定，未見行政機關有任何法律或函件公告電腦遊戲業場所屬於足以妨害青少年身心健康發展之場所云云，顯有誤解，所辯係屬卸詞。

本案原告既違反臺北市資訊休閒服務業管理自治條例之規定，被告據依該自治條例處理，自屬適法。

四、又原告訴稱：「臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定僅規定門禁，並沒有明確規範需有父母或監護人陪同使用電腦」乙節；

查臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定：「電腦遊戲業者，應遵守下列事項：一、禁止未滿十五歲之人進入電腦遊戲業營業場所。

但有父母或監護人陪同者，不在此限。」

係指未滿十五歲之人以不得進入電腦遊戲業營業場所為原則，有家長、監護人全程陪同者為例外，該條文制定乃考量未滿十五歲之兒童及少年之身心發展尚未健全，無法判斷是非及自我管理，以致觸犯法令而不自知，沉迷而無法自拔，影響課業造成學校及社會問題，又電腦遊戲內容尺度不一，其為限制級者，亦不適合十五歲以下之人打玩，是以，明定十五歲以下之人於父母或監護人陪同下始得進入該業營業場所，而非原告所稱僅係門禁條款而已。

若父母或監護人陪同未滿十五歲之人進入電腦遊戲業之營業場所後即自行離開，則臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款之規定將形同贅文。

故被告依原告違反前揭自治條例之事實以九十一年五月三十日北市商三字第０九一六三三四二０００號函處原告五萬元罰鍰，並命令文到五日內改善，自屬依法行政。

五、另原告訴稱：商業部不得登記經營範圍以外之業務，‧‧‧則此等違法之成立應以行政機關已提供人民得為依法辦理之環境或條件為前提。

被告臺北市政府是否有受理網咖業者依「商業登記法」申辦營利事業登記？被告均以相關配套措施尚未齊備，申請新設立登記案，臺北市政府均未能核准，‧‧‧然「資訊休閒業」之營業項目既已頒布實行，相關配套措施之齊備實屬政府自身之責任，不能將未為齊備之不利益加諸人民，‧‧‧不單剝奪人民依該項營業得依法設立之權利，於憲法所保障之工作權、平等權等基本人權亦有所侵害。

‧‧‧乙節；

查本件係原告於臺北市○○區○○街十五號二樓經營臺北市資訊休閒服務業管理自治條例所稱之電腦遊戲業，經被告於九十一年七月十一日十四時十分商業稽查時，查獲原告未禁止未滿十五歲之人（楊○○等四名）無父母或監護人陪同進入其營業場所，違反「臺北市資訊休閒服務業管理自治條例」第十一條第一款規定，被告爰依同自治條例第十七條第一項規定以九十一年七月十五日北市商三字第○九一六○四六七七○○號函處原告五萬元罰鍰，並命令文到五日內改善。

故本件原告之違法事實與處罰依據均與原告所稱有無違反經營登記範圍以外之業務，及其所訴該業申辦營利事業登記相關配套措施之齊備與否、處罰被告之前，是否曾有同意任何業者申請經營許可等其他爭點無關。

因此，原告自認為並無違反商業登記法之處而為上開之陳訴，顯係對本件之違法事實及法令之適用有所誤解。

理 由甲、程序部分：本件原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依被告之聲請由其一造辯論而為判決，合先敘明。

乙、實體部分：

一、臺北市市資訊休閒服務業管理自治條例第二條第一項規定，管理資訊休閒服務業之電腦遊戲業之主管機關為臺北市政府建設局，臺北市政府建設局依同條第二項規定，以九十一年五月三日北市建一字第０九一三一七八二一００號公告略以：「主旨：公告委任臺北市商業管理處辦理臺北市資訊休閒服務業之登記、管理及處罰等事項，並自中華民國九十一年四月二十七日起實施。」

又本件處分書受處分人記載不明確，經原處分機關以九十一年九月十七日北市商三字第０九一六五五一０九０一號函更正受處分人為：「必聖資訊企業社即劉玨志」，合先敘明。

二、按臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第三條規定：「本自治條例所稱電腦遊戲業，指提供特定場所利用電腦擷取網路資料供人遊戲或以光碟、磁碟、硬碟、卡匣等結合電腦裝置供不特定人遊戲娛樂之營利事業。」

第十一條第一款規定：「電腦遊戲業者，應遵守下列事項：一、禁止未滿十五歲之人進入電腦遊戲業營業場所。

但有父母或監護人陪同者，不在此限。」

第十七條第一項規定：「違反第十一條第一款‧‧‧規定者處新臺幣五萬元以上十萬元以下罰鍰，並限期令其改善；

逾期不改善者，除依行政執行法規定辦理外，並得處一個月以上三個月以下停止營業之處分。」

三、本件原告於九十年六月一日經臺北市政府核准於臺北市○○區○○街十五號二樓營業，領有臺北市政府核發之北市建商商號（九０）字第二三九九五九號營利事業登記證，實際經營臺北市資訊休閒服務業管理自治條例所稱之電腦遊戲業。

經原處分機關於九十一年七月十一日十四時十分商業稽查時，查獲原告任由未滿十五歲之人楊ＯＯ等四人進入其營業場所，經原處分機關審認原告違反臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定，乃依同自治條例第十七條第一項規定，以九十一年七月十五日北市商三字第０九一六０四六七七００號函處以原告五萬元罰鍰，並命令文到五日內改善，經核並無不合，原告不服，主張如事實欄所載。

四、卷查被告九十一年七月十五日北市商三字第０九一六０四六七七００號函處分係依據被告九十一年七月十一日十四時十分商業稽查紀錄表辦理，該紀錄表具體載明略以：「（一）稽查地點：大安區○○街十五號二樓。

（二）稽查對象（市招）：決戰時刻。

（三）負責人：劉玨志‧‧‧（四）實際營業情形：一、實際經營資訊休閒業，自九十年六月開始營業，二十四小時營業，‧‧‧三、現場經營型態：１稽查時營業中，現場有二十一位消費者消費中，主要係以打玩遊戲，名稱：ＣＳ、戰慄時空、金庸群俠傳、天堂、世紀帝國等。

２共設置電腦主零副件四十三台供消費者使用，遊戲軟體載於硬碟中，供消費者點選打玩。

３未設置押分、比倍及門禁管制，現場全面禁菸。

４查獲未滿十五歲之人於店內消費共楊００四名（名冊如後附）。

５消費情形如下：每小時六十元（非會員），每小時四十元（會員）。」

並經現場負責人古馥綺於商業稽查紀錄表簽名具結確認無誤。

被告據依首揭臺北市資訊休閒服務業管理自治條例規定予以裁處，自屬無誤。

五、按臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定之立法意旨，係考量電腦遊戲內容之尺度不一，其為限制級者，尚不適合未滿十五歲之少年打玩，且未滿十五歲之少年，其身心發展尚未健全，是非判斷能力及自我管理能力較薄弱，易於沉迷遊戲而影響課業，甚或觸犯法令而不自知，造成家庭及社會之問題，乃明文訂定十五歲以下之人於父母或監護人陪同下始得進入電腦遊戲業營業場所內打玩電腦遊戲消費，非僅是門禁管制而已。

若謂父母或監護人陪同未滿十五歲之人進入電腦遊戲業之營業場所後即得自行離開，該條款之規定將形同贅文，亦與立法意旨有違。

故原告主張被告於其營業場所內查獲之上開未滿十五歲之少年，係經其父母陪同或同意而進入，僅其父母先行離去，應未反上開規定云云，自不足採。

六、再按，直轄市工商輔導及管理，依地方制度法第十八條第七款第三目規定為直轄市之自治事項，臺北市資訊休閒服務業管理自治條例乃臺北市政府依地方制度法第二十五條規定，就其輔導、管理「電腦遊戲業」之自治事項而制定之自治法規，並經臺北市議會九十年十一月十四日審議三讀通過，報奉行政院九十一年四月九日院臺經字第○九一○○一二四五二號函准予修正核定後，由臺北市政府以九十一年四月二十五日府法三字第○九一一二○三七三○○號令公布施行，原告認該條例第十二條第一項係依據少年福利法第一條規定授權訂定，且該規定抵觸母法少年福利法之規定而無效云云，顯有誤解。

又臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款項規定，係規範電腦遊戲業者應禁止無父母或監護人陪同之未滿十五歲之人進入電腦遊戲營業場所打玩電腦遊戲；

少年兒童福利法係規範相關業者應禁止青少年或兒童進入酒家、酒吧、舞廳、特種咖啡茶室或特種咖啡廳等其他足以妨害青少年身心健康發展之場所，二者規範之目的、內容均不同，原告徒以少年兒童福利法無限制未滿十五歲之人進入電腦遊戲營業場所之規定，被告即不得處罰云云，亦無足取。

七、從而，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十七 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官 張瓊文
法官 劉介中
法官 黃清光
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十七 日
書記官 楊子鋒