臺北高等行政法院行政-TPBA,92,訴,3961,20040227,1

臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第三九六一號

原 告 甲○○
訴訟代理人 林永發律師
被 告 銓敘部
代 表 人 吳容明部長）
訴訟代理人 乙○○
丙○○
右當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國九十二年七月十五日九二公審決字第○一一八號復審決定，提起行政訴訟。
本院判決如左：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實

壹、事實概要：緣原告甲○○原任職國立成功大學駐衛警察隊隊長，於民國（下同）八十八年十二月十七日奉國立成功大學（八八）成大人字第○七七九七號函核定申請命令退職，原告乃以其係國立成功大學退職之駐衛警，因其曾任警察人員，並經銓審合格實授有案，爰擬就其第一階段曾任警察人員年資核給之一次退職金，請准適用公務人員退休法等相關規定辦理優惠存款；

至其第二階段轉任駐衛警察年資核給之一次退職金，請准比照辦理，於八十九年二月間向內政部提出申請。

案經內政部警政署以八十九年二月二十二日八九警署人字第三一九一五號函報被告銓敘部，建請將曾經銓審合格實授有案之公務人員轉任政府機關學校團體駐衛警察之退職給與納入優惠存款適用對象。

被告以八十九年三月二十日八九退三字第一八六六一九七號函否准納入，內政部警政署遂以八十九年五月十二日八九警署人字第六五九七五號書函轉知原告，原告不服內政部警政署前開八十九年五月十二日八九警署人字第六五九七五號書函，循序提起復審、再復審及行政訴訟均遭駁回確定在案。

嗣原告以被告八十九年三月二十日八九退三字第一八六六一九七號函為不服之標的提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會以九十二年七月十五日九二公審決字第○一一八號作成復審不受理決定，原告仍表不服，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

㈠、復審決定及原處分均撤銷。

㈡、被告應准許原告所領一次退職金新臺幣（下同）一百八十六萬二千六百三十五元，暨公務人員保險養老給付一百零六萬五千七百八十元，在規定範圍內以優惠存款利率計息並在臺灣銀行辦理優惠存款。

㈢、訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

㈠、駁回原告之訴。

㈡、訴訟費用由原告負擔。

參、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：

㈠、按原告於九十二年四月六日收受最高行政法院九十二年度裁字第四一四號裁定後，即以被告八十九年三月二十日八九退三字第一八六六一九七號函為不服之標的提起復審。

因此，縱認上開書函具行政處分性質，原告提起復審亦未逾越三十日法定期間，此揆諸訴願法第十四條規定：「訴願之提起應自行政處分到達或公告期滿之次日起三十日內為之。

利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。

」而原告知悉時係九十二年四月六日，因此在同年四月十六日提起復審並未逾越三十日之法定期間，先予敘明。

又本件訴訟係依行政訴訟法第五條規定提起，並非如同法第四條所規定需以違法之行政處分為標的。

訴願法第二條亦明白規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者亦得提起訴願。

前項期間法令未規定者自機關受理申請之日起為二個月」。

足見本件復審之提起不以行政處分為前提，原復審決定以前揭理由為復審不受理決定，顯有違誤。

㈡、次按原告原任職國立成功大學駐衛警察隊隊長，於八十八年十二月十七日奉國立成功大學（八八）成大人字第○七七九七號函核定申請命令退職，該核定函載明明：「生效日期：八十九年元月十六日。

任職年資合計四十四年。

核定年資三十年。

退職金基數支年功薪四九○薪點，給與六十一個基數之一次退職金；

駐衛警察人員比照學校職員計算一次退職金及比照公教人員計算退職補償金如下：一次退職金新臺幣（下同）一百八十六萬二千六百三十五元，退職補償金二十七萬零九百零一元，合計二百十三萬三千五百三十六元整」。

查原告任職年資四十四年，其中自四十四年六月一日服常備兵役至四十六年一月退伍，旋即進入警界，並經警察人員特等考試及格，取得合格實授公務員資格，先後任職高雄縣警察局、臺南市警察局，合計警界年資長達廿六年之久。

七十一年二月始奉令調派國立成功大學駐衛警察隊服務十八年，年資未間斷。

而原告並將前開公務員服務資歷分為二階段，第一階段之廿六年警察公務員年資，依公務人員退休法及警察人員退休條例規定，請求被告准予原告享有一次退職金辦理優惠存款，第二階段調派國立成功大學駐衛警察隊服務後之年資剩餘基數則以一次領退職金（無優惠存款），請准比照辦理。

惟被告不查，卻以「仍不宜納入優惠存款之適用對象」為由否准原告所請，實有未合。

㈢、查各機關學校團體駐衛警察設置管理辦法所適用之警察，有「銓審合格實授公務員」身份之警察，有由「各機關學校團體報准逕自招考錄用」身份之警察，兩者身份不同，原告屬於前者。

因此，退休時雖係學校駐衛警察職務，然不能以此剝奪原告原享有公務人員之身份，仍應依公務人員退休法、警察人員退休條例規定而享有優惠存款之權利。

揆諸被告七十五年一月廿九日（７５）台銓華參字第二三四六號函意旨略以：「各機關學校團體駐衛警察應屬公務員服務法第廿四條規定為受有俸給之文武職公務員，其薪津、退休．．．福利等事項，均比照警察機關，且經費為國家預算」。

足見學校駐衛警察之退休可比照警察機關有關退休之規定。

是原告退休時所依據之「學校駐衛警察設置管理辦法」雖無駐衛警察退休金優惠存款之明文規定，惟不能以此為由排斥原告退休前曾具有銓審合格實授公務員之警察身分所應享之優惠存款權利。

㈣、依駐警設置管理辦法第廿條規定：「本辦法修正前，關於駐衛警察薪津實物代金，退職撫慰及資遣之規定，有利於在職駐衛警察者，依其規定」，而公務人員退休法及警察人員退休條例皆在駐警設置管理法修正施行前，依前開規定，其有關退職之規定既有利於在職駐衛警察，則公務人員退休法及警察人員退休條例有關退職金之規定，即應優先適用。

準此，原告應得依公務人員退休法施行細則第十二條規定享有退職金一次領優惠儲存之權利。

再依勞動基準法第五十五條第三項及第八十四條規定以觀，足見退休之規定，可分二階段適用及計算。

同樣法理，學校駐衛警察退休應可分二階段適用。

從而依前階段年資計算退休金一次領可適用優惠存款，即不能因在後機關退休適用之管理法無此規定，而剝奪退休駐警原屬公務員之依法應享有之退休金優惠存款，方屬合理。

二、被告主張之理由：

㈠、依公務人員保障法第二十五條第一項、第二十六條第一項、行政訴訟法第四條、第五條、行政程序法第九十二條規定及改制前行政法院四十一年度判字第十五號判例意旨可知，如係依公務人員保障法第二十五條第一項及行政訴訟法第四條、第五條第二項提起復審、行政訴訟，須以行政處分存在為前提，又所稱行政處分，係指行政機關針對具體事件所為對外發生公法上法律效果之單方行政行為，依上開改制前行政法院四十一年度判字第十五號判例意旨，行政機關間內部所為職務上之表示，並未對外發生具體法律效果，非屬行政處分，尚不得對之提起復審。

至於原告引述之行政訴訟法第五條第一項規定，係對於公務人員依法申請之案件，應處分機關於法定期間應作為而不作為，而致公務人員權益或法律上利益遭受損害時，得提起復審及行政訴訟之規定，因此，本案原告訴請撤銷被告八十九年三月二十日八九退三字第一八六六一九七號函復內政部警政署不宜將駐衛警察人員納入優惠存款適用對象之書函，係被告與內政部警政署間所為職務上之表示，並非針對具體個案所為否准之行政處分，依規定自不得逕以該書函提起行政訴訟，先予敘明。

㈡、原告請求所核給之一次退職金及公保養老給付，得依公務人員退休法規辦理優惠存款一節，按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係因早期公務人員待遇微薄，連帶影響退休實質所得，因此，立法院法制委員會於四十八年七月十五日審查公務人員退休法修正草案時決議，要求被告邀請有關機關會商退休金之給與標準，以彌補退休金偏低之情形。

案經被告會商財政部等有關機關後決定，為保障退休人員生活，其支領之一次退休金待遇，准照軍方優利存款辦法辦理儲蓄，並經考試院會商行政院同意後，於四十九年一月修正公務人員退休法施行細則第三十一條（現為三十二條），規定一次退休金得辦理優惠存款。

其辦法由被告會商財政部定之，被告爰據與財政部於同年十一月二日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）。

至退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被告於六十三年十二月十七日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱優惠存款要點）後開辦。

是退休公務人員一次退休金及公保養老給付優惠存款，係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性措施。

又有關辦理優惠存款之範圍，自開辦以來，即規定須符合依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院訂定之「全國軍公教人員待遇支給辦法」（按：現已修正為「全國軍公教員工待遇支給要點」）所訂之公務人員俸額標準表支薪者為限，合先敘明。

次查曾經銓審有案之公務人員，轉任政府（公營、公立）機關學校團體駐衛警察之退職，係依照行政院發布之「各機關學校團體駐衛警察設置管理辦法」辦理，其所領退職給與，依八十八年六月二十九日七月三日修正發布之退休公務人員一次退休金公保養老給付金額優惠存款辦法要點規定，確實無法辦理優惠存款。

另因政府每年補貼龐大優惠存款利息差額逐年增加，業已形成沈重之財政負擔，且民意機關對於優惠存款制度之公平性，亦多所質疑，因此，相關機關對於優惠存款之範圍不再擴大已有共識。

本案原告係國立成功大學退職之駐衛警，其曾任警察人員，雖經被告銓敘合格實授有案，惟其退職係依上開「各機關學校團體駐衛警察設置管理辦法」辦理，因此其所領之一次退職金依規定自無法辦理優惠存款。

準此，被告八十九年三月二十日八九退三字第一八六六一九七號書函基於各類人員待遇之整體性與衡平性、避免類似待遇人員之援引比照及目前政策考量等因素，認為不宜將駐衛警察人員納入優惠存款之適用對象，並無違法之處。

理 由甲、程序方面：

一、按公務人員保障法第七條規定：「具有公務人員任 (派)用資格，依法任 (派)用經銓敘審定合格之現職人員，取得公務人員身分。

公務人員之身分應予保障，非依法律不得剝奪。

基於身分之請求權，其保障亦同。」

揆其立法說明略以：「……公務人員之身分係法律所賦與，其基於公務人員之身分所為之請求如薪俸、退休金、公保養老給付等之請求權，如無法律上之原因自應不得剝奪。」

又公務人員保障暨培訓委員會爰以八十八年二月八日公保字第八八○一二三一號通函中央暨地方各主管機關略謂，非現職公務人員基於原公務人員之身分請求權遭受侵害時，如擬提起救濟，應依公務人員保障法所定復審程序辦理在案，嗣公務人員保障法於九十二年五月二十八日修正條文更增列第二十五條第一項但書明文規定：「非現職公務人員基於其原公務人員身分之請求權遭受侵害時，亦同。」

。

本案原告以其四十六年十月至七十一年二月原任警察人員經銓敘審定合格實授有案，主張依該段服務年資所計算核給之一次退職金應享有辦理優惠存款之權利，依上開說明，就原告此期間公務人員年資衍生之優惠存款權益爭議，固得循公務人員保障法之復審程序提起救濟。

此與駐衛警之薪俸爭議，應依私權爭執救濟程序解決不同（參照卷附行政法院八十七年裁字第一一八一號裁定意旨），先此說明。

二、訴願法第二條規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。

前項期間，法令未規定者，自機關受理申請之日起為二個月。」

（公務人員保障法九十二年五月二十八日修正公布前第二十二條準用之規定；

修正後第二十六條有相同意旨之規定）經查，行政處分係屬技術性、功能性之概念，並非本質形態。

在行政爭訟程序僅撤銷訴訟一種時，行政處分之為程序標的，係具體及確定行政爭訟之範圍不可或缺之概念工具，甚至實務上曾以行政處分即為訴訟標的之見解。

但在行政訴訟將訴訟類型予以擴大，不再以行政處分作為提起行政訴訟之要件，行政處分之概念已不復重要。

訴願法（或公務人員保障法）配合行政訴訟修正，新增上開訴願法第二條（或公務人員保障法第二十六條）之怠為處分訴願（復審），根本不必行政處分之存在，另訴願法亦刪除舊訴願法第二條第二項視同行政處分之規定，所以關於人民申請之案件，訴願（復審）機關審查應重在原處分機關對申請案件之處理與否，而非行政處分之存否，在實務上，行政機關常一再以「正在研議中」等重覆處置答覆人民之申請；

或上級主管機關不予處理，反而函轉至不具權限之所屬機關或單位函復人民之申請，均應屬訴願法第二條之怠為處分訴願（復審），訴願（復審）受理機關應予以受理，並為適法之處理，不得率以非行政處分為不受理之訴願（復審）決定。

特別在權限管轄爭議之事件，訴願（復審）決定機關大部分係上級機關，或係主管全國公務人員復審案件之機關，對於人民之申請案件，其處理之權限機關為何，知之最詳，訴願（復審）機關受理人民之申請案之訴願後，不論有無行政處分存在、是否行政處分，均有義務確認何者為受理人民之申請案件之權責管轄機關，依行政程序法第十七條作適法之處理，蓋就人民之申請案件，訴願（復審）人對原處分機關作為或不作為不服，訴願（復審）機關認有行政處分存在，當然應依訴願法第一條第一項受理，若訴願（復審）機關認無行政處分或非行政處分，且原處分機關應作為而不作為者，則應依訴願法第二條第一項（公務人員保障法第二十六條）受理，殊不得以非行政處分為由為不受理之決定，否則將有違訴願法第二條（公務人員保障法第二十六條）之怠為處分訴願（復審）修法意旨。

另訴願法（或公務人員保障法復審程序）為行政程序法之特別法，就訴願法或公務人員保障法未規定之事項，應準用行政程序法（吳大法官庚著行政爭訟法論第二八六頁），是以訴願（復審）決定機關準用行政程序法第十七條應負有調查管轄權有無，並移送有管轄權機關之義務。

蓋主管機關究係何者，甚至連相關之受理機關亦不清楚，殊不能苛責人民明白何為有權機關，甚至受理行政爭訟機關一再以程序事項不受理，不審究何者為主管機關？何者為訴願（復審）受理機關？徒增民怨。

三、首查，公務人員退職金是否得依法辦理優惠存款，其權責機關關為銓敘部，因原係國立成功大學退職之駐衛警，因其曾任警察人員，並經銓審合格實授有案，爰擬就其第一階段曾任警察人員年資核給之一次退職金，請准適用公務人員退休法等相關規定辦理優惠存款；

至其第二階段轉任駐衛警察年資核給之一次退職金，請准比照辦理，於八十九年二月間向內政部提出申請。

則依原告向內政部警政署之請求，係屬依法申請之案件，內政部警政署原應依職權移送主管機關銓敘部為適法之處分。

四、惟內政部警政署係以八十九年二月二十二日八九警署人字第三一九一五號函報被告銓敘部，建請將曾經銓審合格實授有案之公務人員轉任政府機關學校團體駐衛警察之退職給與納入優惠存款適用對象。

被告以八十九年三月二十日八九退三字第一八六六一九七號函否准納入，則被告銓敘部此函即係否准之行政處分。

內政部警政署遂以八十九年五月十二日八九警署人字第六五九七五號書函轉知原告，原告不知主管機關為何，而就內政部警政署前開八十九年五月十二日八九警署人字第六五九七五號書函，聲明不服，則復審受理機關應就其申請事項為處理，惟保訓會八十九年公審決字第九九號仍以非行政處分為由為再復審不受理之決定，而未依原告申請之意旨，撤銷復審決定及原處分發回原處分機關並依法更正移送主管機關，並為實體之處置，應屬錯誤。

則本件原告業已於法定期間聲明不服，並進行行政訴訟之前置程序，其法定行救濟期間業已遵守，嗣經原告於更正被告為原處分機關後，再循序提起本件復審，但原告前已提復審，因保訓會以八十九年公審決字第九九號處理錯誤之前置程序，致原告再重覆提起本件行政爭訟，其程序上之不利益不應由原告負擔，是本件行政爭訟，仍應認於合法期間內提起復審，本件自應依法實體審理。

本件九二公審決字第○一一八號復審決定認原告再提起復審之已逾救濟期間云云，顯係將程序錯誤之不利益歸於原告，殊屬不合，自不可採。

五、至於本院九十年度訴字第二一六號裁定及最高行政法院九十二年裁字第四一四號裁定，僅係對原處分機關為內政部警政署之八十九年五月十二日八九警署人字第六五九七五號書函所為之裁定，與本件係對被告以八十九年三月二十日八九退三字第一八六六一九七號函行政處分不服，二者不同，並無既判力及拘束力，附此敘明。

六、玆因本件原告已一再為行政訴訟之前置程序而未果，本院認為如撤銷復審決定，再重為行政訴訟前置程序，並不足保障原告之程序利益，本件亦無須由復審機關裁量之事項（參照八十九年第二次高等行政法院法律座談會第六號提案決議），爰逕為實體審認，以釋原告就優惠存款事項之疑義。

乙、實體方面：

一、原告起訴意旨略謂：查原告於八十八年十二月十七日退職，共計任職年資四十四年，其中自四十四年六月一日服常備兵役至四十六年一月退伍，旋即進入警界，並經警察人員特等考試及格，取得合格實授公務員資格，先後任職高雄縣警察局、臺南市警察局，合計警界年資長達廿六年之久。

七十一年二月始奉令調派國立成功大學駐衛警察隊服務十八年，年資未間斷。

而原告並將前開公務員服務資歷分為二階段，第一階段之廿六年警察公務員年資，依公務人員退休法及警察人員退休條例規定，請求被告准予原告享有一次退職金辦理優惠存款，第二階段調派國立成功大學駐衛警察隊服務後之年資剩餘基數則以一次領退職金（無優惠存款），請准比照辦理。

惟被告不查，卻以「仍不宜納入優惠存款之適用對象」為由否准原告所請，實有未合。

依駐警設置管理辦法第廿條規定：「本辦法修正前，關於駐衛警察薪津實物代金，退職撫慰及資遣之規定，有利於在職駐衛警察者，依其規定」，準此，原告應得依公務人員退休法施行細則第十二條規定享有退職金一次領優惠儲存之權利，方屬合理。

二、惟查，被告為求各類公務人員間之權益衡平，於六十三年十一月一日起退休公務人員公保養老給付金額比照軍人保險之退伍給付，得連同一次退休金辦理優惠存款，嗣於同年十二月十七日訂定發布退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點，以作為辦理上述退休公務人員公保養老給付金額優惠存款之依據，經查上開優惠存款要點之訂定，屬主管機關被告之職權，其係於符合整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，考量訂定得適用之對象與範圍。

依據被告於八十八年七月三日修正發布之優惠存款要點第二點第一項規定：「退休公務人員公保養老給付金額依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依公務人員退休法辦理退休。

㈡最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。

㈢依中華民國八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」

是以，退休公務人員必須符合上開規定之條件，其參加公保期間所計給之公保養老給付始得辦理優惠存款。

本件原告最後在職係國立成功大學退職之駐衛警，並非適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，與上開要點規定所須條件顯有不合。

三、按優惠存款要點之訂定，係屬主管機關被告之職權，此由司法院釋字第四四三號解釋理由書之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留可知，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間，是以亦有學者稱之為「行政保留」之事項，若行政法院就該屬行政機關自由形成空間之事項，輕易介入審查，並予推翻，則是否有違法治國之權力分立原則，不無疑問。

四、況平等原則係保障人民法律地位之實質平等，對於本質上相同之事務，禁止恣意為不同待遇，對於本質上不同之事務，亦禁止恣意為相同處遇。

惟平等權僅具有客觀法規範之功能，就人民而言，僅具有消極主張行政機關不得違反平等原則為處遇而已，尚無從另行導出具體請求權，亦即平等原則在行政法上之地位，僅具有防禦性之權利，其得作為訴權之內容僅有得請求平等裁量之要求，以撤銷行政機關之行政處分，尚不得依平等原則請求行政機關具體作為（至於學說所謂「衍生分享請求權」係指行政機關基於裁量所為之給付，其他具有相同條件者得主張比照辦理者而言，學說之提出，係在處理行政機關給付行政處分裁量有不平等瑕疵之問題，而本件之爭議係原告之請求，是否符合上開公務人員公保養老給付金額優惠存款要點此一行政機關自訂之法規之問題，該學說與本件不同，無適用之餘地）。

再就平等原則就行政機關之拘束力而言，行政機關為行政行為，應以合乎一定法規構成要件之行為，有義務予以執行，此為平等原則子原則之行政自我拘原則之適用，經查本件辦理公保養老給付優惠存款之要點規定甚明，原告自無從依據平等原則要求比照給付，原告認原告得依平等原則為區別公職期間而為公保養老給付優惠存款請求，自非可採。

五、準此，原告最後在職之機關為國立成功大學退職之駐衛警，並非適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，與前開優惠存款要點規定所須條件顯有不合，是以，被告否准原告辦理優惠存款，並無違誤。

丙、從而，被告依首揭規定，否准原告優惠存款之申請，並無不合。

復審決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。

本件原告之訴為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十七 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶
法 官 劉介中
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十七 日
書記官 黃明和