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臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03569號
原 告 杰洋國際開發股份有限公司
代 表 人 甲○○
被 告 臺北市政府
代 表 人 乙○○（市長）
上列當事人間因溫泉法事件，原告不服經濟部中華民國96年8月22日經訴字第09606103500號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣內政部營建署陽明山國家公園管理處（下稱陽管處）前於95年3 月28日領有被告所核發水權狀號數為122000號之溫泉水權狀（引水地點：臺北市○○區○○段二小段61地號；
用水範圍：臺北市○○區○○路101 巷71弄16號）。
嗣被告以陽管處為溫泉取供事業，依溫泉法及相關規定，以前述水權狀「每月用水日數」、「每日引用水量（秒立方公尺）」及「每日用水時間」欄上所記載之數據，核定陽管處95年溫泉取用量為93,143立方公尺，並依95年11月29日修正公布施行之溫泉取用費徵收費率及使用辦法第3條規定，95年度徵收費率每立方公尺新台幣（下同）4.5 元，而為陽管處應繳納溫泉取用費419,143 元之處分。
原告以其係該行政處分之利害關係人，提起訴願，遭訴願機關為「訴願不受理」決定，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：⒈按訴願法第18條規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願」，故行政處分之利害關係人得依法提起訴願。
查原告與陽管處於91年9 月20日簽訂「菁山露營場委託經營管理」契約書，由原告投資經營管理陽管處「菁山露營遊憩區」，依上開契約書第9條之約定「乙方（指原告）經營本區之水電費、電話費、營業稅、營利事業所得稅、房屋稅、地價稅及其他費用、乙方應自行負責繳納」，綜上，陽管處雖為本件溫泉取用費之繳納義務人，但依原告與陽管處之契約約定，本件溫泉取用費應由原告負責繳納，故當被告要求陽管處繳納本件溫泉取用費時，陽管處勢必依約要求原告代為繳納（實際上，陽管處亦發文原告，要求原告繳納本件溫泉取用費），倘原告拒不繳納，原告將面臨違反「菁山露營場委託經營管理」契約約定之質疑，進而使原告在法律上遭受不利益之結果，則本件溫泉取用費該依何標準課徵、如何繳納，自攸關原告法律上之權益，尚難謂原告對於本件溫泉取用費之徵收「僅具有事實上之利害關係」，原告認為被告就本件溫泉取用費之收費處分違反行政法上之平等原則，而以「利害關係人」之身分提起訴願，實難稱於法無據，訴願決定認為原告僅具事實上之利害關係，而為不受理決定，自非恰當。
⒉次按經濟部依溫泉法第11條第1款規定，授權於94年7月26日訂定溫泉取用費徵收費率及使用辦法，依該辦法第4條之規定，被告乃於96年1月30日召開台北市溫泉取用量申報計算方式說明會，該次會議就溫泉取用量之計算方式作成數項結論，其中結論第2 點為「考量95年度本市陽明山溫泉業者的營業狀況，採計算基準申報計算者95年度大眾池換水率以120 ﹪計算、個人池部份旺季假日平均每日每池使用人數以5 人計算之、非旺季假日平均每日每池使用人數以2 人計算、平均住房率以40﹪計算，每組客人以2 人計算，相關計算範例及算式詳附件二。」
，從而，被告嗣後對於陽明山其他未取得溫泉水權之溫泉業者即以上開標準計算、徵收溫泉取用費。
⒊再按溫泉法第11條第2項規定，參照司法院大法官會議釋字第426 號解釋意旨，溫泉取用費之性質係對義務人課以繳納金錢之負擔，屬於特別公課，主管機關徵收溫泉費用時，自應妥為管理運用，俾符合立法所欲實現之保育及永續利用溫泉、提供輔助復健養生之場所、促進國民健康與發展觀光事業、增進公共福祉等政策目標。
查被告於依前開經濟部訂頒之溫泉取用費徵收費率及使用辦法第4條第3項之規定，訂定台北市溫泉取用量計算基準，針對未取得溫泉水權及未能依規定提出計量紀錄之業者，規範其取用量之核算基準，自應注意此立法原則。
⒋被告所訂定之台北市溫泉取用量計算基準第3 點針對溫泉取用量計算之規定違背公課量能原則及公平負擔之原則：⑴按司法院大法官會議釋字第593 號解釋業就平等原則與比例原則之內涵闡述甚詳。
次依溫泉法第11條之規定，凡是有取用溫泉者即需繳交溫泉取用費，主管機關對於溫泉取用者，於核課溫泉取用費時，依平等原則，自應採同一之收費標準核課，然查，被告對於陽管處菁山露營場遊憩區（原告為菁山露營場遊憩區之經營管理業者）95年度之溫泉取用費之收費標準乃依溫泉水權狀所載之引水量加以核課（核課金額為419,143 元），而對於一般無水權者則依被告96年1 月30日台北市溫泉取用量申報計算方式說明會之會議結論第2 點所採用之計算基準，課徵溫泉取用費，對於同一溫泉取用事件，採取不同之核課基礎，造成差別待遇，結果原告須比一般無水權之溫泉之取用者繳交高達60倍之溫泉取用費，顯違「平等原則」。
⑵依溫泉取用費徵收費率及使用辦法第5條規定，針對合法取得溫泉水權之業者課以溫泉溫泉使用費一律依水權狀上之引用水量計收；
另方面卻對未合法申請溫泉水權之業者，另訂更為優渥之計算基準，此無異對合法之業者課以較高之取用費，用於前述使用項目，致使合法之業者對於溫泉資源永續發展及利用之研究發展負以較高之責任，坐令非法業者得以巧取，大肆違法耗費溫泉資源，卻繳交差距達數十倍之較少費用，其顯失公平之處顯而易見。
⑶按溫泉法第31條第2項規定，則被告之溫泉取用量計算基準，卻對於未合法取得登記之業者，以相較於合法業者更為優渥之計算基準核課溫泉取用費。
試問，如何輔導非法業者取得合法之登記？⑷被告訂定之台北市溫泉取用量計算基準，未能顧及量能原則，復未說明其何以對合法與非法之溫泉取用者採取不同之核課標準之正當理由，遽然課以合法取得溫泉水權之業者較非法業者高出數十倍之溫泉取用費，實有違反行政程序法第6條規定之「平等原則」云云。
⒌提出陽管處96年6月11日營陽觀字第0960003760 號函、被告96年6 月5 日府建二字第09631582501 號函、本件訴願決定書、菁山露營場委託經營管理契約書、台北市溫泉取用量申報計算方式說明會紀議及溫泉取用費收費比較表等件影本為證。
㈡被告主張：⒈原告確實不具提起行政爭訟程序之當事人適格：按「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」
訴願法第18條固有明文，然其所謂「利害關係」者，需為法律上之利害關係，事實上之利害關係則不與焉。
此觀改制前行政法院75年判字第362 號判例及最高行政法院94年度判字第1439號判決意旨即明。
查本件原告雖受陽管處委託經營管理菁山露營場，惟解釋上與本件行政處分相對人( 即陽管處) 僅具債權債務( 即雙方間委託經營管理之契約)關係，依前揭最高行政法院判例及判決意旨，應屬本件行政處分事實上之利害關係人，要非訴願法第18條所指法律上之利害關係人，其對本件行政處分提起訴願及行政訴訟，顯不具當事人適格，迨無疑義。
⒉被告訂定之台北市溫泉取用量計算基準第3 點並未違反「公平原則」：⑴按大法官會議解釋第593 號解釋理由書意旨，足見無正當理由對相同事物為差別待遇，固違反平等原則，對於不同事物未為合理之差別待遇，亦屬違反平等原則。
經查，經濟部依溫泉法第11條第1項授權訂定之溫泉取用費徵收費率及使用辦法第4條規定，取用量之計算依據有三：①有計量紀錄者依紀錄；
②無紀錄而經水權核定者，依核定之引用水量；
及③無紀錄亦無核定引用水量者，依徵收機關訂定之計算基準，所以有其分類，乃綜合考量稽徵成本、行政效率及公共政策之各項因素後，進而依個別溫泉取用人之特定狀況，核算其真實客觀之溫泉取用量，顯然針對不同狀況而有不同之規定，此作法符合前開釋字第593 號所揭櫫之意旨，並無不當。
⑵被告訂定之台北市溫泉取用量計算基準第3點及96年1月30日台北市溫泉取用量申報計算方式說明會之會議結論，均係本乎經驗法則，為求客觀、合理核算溫泉取用人真實之取用量所訂定，與溫泉法徵收溫泉取用費之規範目的與達成手段間，存有高度之關聯性。
故被告依「溫泉取用費徵收費率及使用辦法」第4條規定，依溫泉水權核定菁山露營場之取用量，不僅適法有據，亦未違反平等原則，原告所謂主管機關對於溫泉取用者應採同一收費標準之主張，實僅齊頭式平等，顯然誤解平等原則之內涵，委無足取。
⑶事實上，原告受託之陽管處基於經濟部水權登記簿所核定之引用水量，每天以大管徑之水管日夜抽取溫泉，如使用不及致溫泉貯存槽注滿，亦任溫泉水滿溢，有菁山露營場溫泉取用設備相關相片可參，依使用者付費之基本精神，繳交被告機關核定用量所計算出之溫泉取用費，本屬當然，原告所謂陽管處菁山露營場之溫泉取用量亦應依前開「台北市溫泉取用量申報計算方式說明會」之會議結論核算取用量之主張，無法真實反應該露營場實際之溫泉取用量，顯然違反前開「對於不同事物未為合理之差別待遇」之平等原則，且以不同之取用量計算出之溫泉取用費相互比較，亦屬意圖混淆，不足採取。
⑷末按水利法第27條第1項、第38條第11款及水利法施行細則第20條規定，苟原告現受託管理經營之陽管處菁山露營場全年之溫泉使用量如其所計算之1,577 立方公尺，其自應依前揭水利法相關規定申請變更引用水量方為正辦。
其捨此不為，在日夜抽取溫泉，任令多餘抽取之溫泉滿溢流失，浪費水資源之情下，反而要求被告機關依無法反應其實際取用量之計算方式計算取用費，顯非的論，又本件與公課量能原則完全無涉，原告指摘本件行政處分亦有違公課量能原則，要屬無稽，併予敘明等語。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」
，行政訴訟法第4條第1項定有明文。
是提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格。
在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，如非行政處分之相對人之第三人，依其所主張之事實，其不可能因行政處分而有權利或法律上利益受侵害，則第三人對該行政處分不具備訴訟權能，原告不適格，訴訟顯無理由，行政法院得逕以判決駁回之。
二、次按「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第二條第二項後段，向國家請求損害賠償。
…」；
「…如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；
如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。
…」，司法院釋字第469 號解釋及理由書可資參照（註：按保護規範理論主要是運用在原告並非處分相對人時，而學說上並有「舊保護規範理論」及「新保護規範理論」之分，上開釋字第469 號係採「新保護規範理論」，此理論認為立法者於立法時，有保護個人權利之主觀意旨，可能不會單純以客觀規範之結構呈現法律條文，因此，舊保護規範理論之適用有其侷限性，而新保護規範理論從客觀解釋出發，由法律整體結構等各種因素綜合判斷，較符合現代國家保障人民權利之思潮，參閱林昱梅著，行政訴訟上「訴訟權能」要件之探討，收於「行政訴訟制度相關論文彙編」第4 輯，司法院印行，94年12月第1 版，頁21至22）；
依上開釋字解釋及理由書意旨，若從該法規之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，無法得知亦有保障特定人之意旨時，則應無「保護規範理論」之適用。
三、按「為保育及永續利用溫泉，提供輔助復健養生之場所，促進國民健康與發展觀光事業，增進公共福祉，特制定本法；
本法未規定者，依其他法律之規定。」
；
「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府。」
；
「為保育及永續利用溫泉，除依水利法或礦業法收取相關費用外，主管機關應向溫泉取供事業或個人徵收溫泉取用費；
其徵收方式、範圍、費率及使用辦法，由中央主管機關定之。」
，溫泉法第1條、第2條第1項及第11條第1項各定有明文。
又「溫泉取用費之徵收費率，為每立方公尺溫泉取用量新臺幣9 元。
前項溫泉取用費之徵收，自中華民國95年1 月1 日開徵；
開徵日至中華民國96年12月31日止，減半徵收。」
，行為時溫泉取用費徵收費率及使用辦法第3條設有規定。
經查，被告依上開規定，向溫泉取供事業或個人徵收溫泉取用費，依該等法規之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展等因素綜合觀察判斷，尚無法得出有賦予行政處分相對人以外之第三人得依據該等規定請求救濟之權利。
因此，本件原處分既係以陽管處為處分對象，原告並非受處分之相對人，且不至因該處分有權利或法律上利益受到侵害；
縱原告主張其於91年9 月20日與陽管處簽訂菁山露營場委託經營管理契約書，受託經營管理菁山露營場，依系爭委託經營管理契約書第9條約定，本件被告所核課之溫泉取用費應由其繳納云云，惟本件溫泉取用費應依如何標準課徵、如何繳納各節，於原告與原處分相對人陽管處間，雖間接涉及系爭契約內容之履行，而影響其債權債務之關係，然就原處分之對象及效力而言，核僅具有事實上之利害關係，並不具有法律上之利害關係。
原告既不具備法律上之利害關係，而以自己名義對於以陽管處為相對人之原處分提起本件撤銷訴訟，揆諸前揭規定及說明，即欠缺「訴訟權能」之要件，為當事人不適格，其起訴顯無理由，應以判決駁回之。
再者，原告若認本件原處分致系爭契約顯失公平而有情事變更等事情，則應循私法途徑尋求解決，附予敘明。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 5 月 30 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張瓊文
法 官 胡方新
法 官 蕭忠仁
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 5 月 30 日
書記官 蕭純純
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