臺北高等行政法院行政-TPBA,97,訴更一,41,20081225,1

臺北高等行政法院判決
97年度訴更一字第41號

原 告 東森電視事業股份有限公司
代 表 人 甲○○
原 告 乙○○
共 同
訴訟代理人 丁○○
被 告 中央選舉委員會
代 表 人 張政雄(主任委員)
訴訟代理人 丙○○
戊○○
上列當事人間因總統副總統選舉罷免法事件，原告提起行政訴訟，經本院94年度訴字第1506號判決撤銷訴願決定及原處分，被告不服，提起上訴，經最高行政法院以97年度判字第214號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。

事 實

一、事實概要：原告東森電視事業股份有限公司（以下簡稱東森公司）為廣播電視節目供應業者，其所製播之東森新聞S台頻道因於民國93年3月10日上午8時許播出之「選舉誰最大」節目中引述及評論第11任總統副總統選舉候選人之民意調查資料，違反總統副總統選舉罷免法第52條第2項規定，經被告依同法第96條第4項及第5項規定，於93年9月16日以中選法字第0930006906號函檢附處分書分別處原告東森公司及其當時之代表人即原告乙○○罰鍰各新台幣（下同）1百萬元。

原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

嗣經本院94年度訴字第1506號審理結果，判決撤銷訴願決定及原處分。

被告不服，提起上訴，經最高行政法院以97年度判字第214號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。

二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造爭點：被告所為罰鍰處分是否違反比例原則及平等原則 ？㈠原告主張之理由：⒈查93年3月10日係第11任總統副總統選舉禁止民調公布期間開始之首日，原告東森公司於93年3月10日上午8時許播出之「選舉誰最大」節目，實係前1日晚間8時許同一節目之重播，節目播出時已加註「重播」字樣，故有關節目中播出引述評論總統副總統候選人民意調查資料之內容，於93年3月9日首播時即已公開播出，民調亦早於節目播出前即已由媒體公布，因原告東森公司一時失察，安排節目重播時，疏未將該集予以抽換，始導致系爭節目內容於93年3月10日早晨重播。

從而系爭節目中有關民意調查之資料，於禁止民調公布期間開始前（即93年3月9日）即已公布，早已廣為民眾所知，且原告東森公司重播時間為早晨，收視觀眾甚少，原告東森公司雖疏予重播，然對總統副總統選舉之影響甚微，播出系爭節目內容之違法情節顯然甚輕。

據此，被告核處原告東森公司及原告乙○○各1百萬之罰鍰過高，顯違反比例原則，原處分應予撤銷，茲陳述如下：①按行政程序法第7條規定「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。

二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最小者。

三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」

，此即「比例原則」或「最小侵害原則」。

準此，行政機關行使裁量權，除應符合法律授權之目的，亦應恪守比例原則，非得恣意為之。

換言之，立法機關將制定罰鍰額度之上、下限授權行政機關裁量者，行政機關固得於範圍內選擇適當之額度，惟仍應依受處罰之違規事實情節，考量立法授權目的而為之，否則縱其裁處之罰鍰並未逾越法律規定之上限額度，亦損及立法授權行政機關裁量權之行使。

故主管機關於裁罰時，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因此所得之利益，並得考量受處罰者之資力等事項，此觀最高行政法院90年度判字第2035號、96年度判字第482號判決即明。

是以，總統副總統選舉罷免法第96條固明定違反同法第52條規定者，處50萬元以上500萬元以下罰鍰，但被告對罰鍰之金額有裁量權限，其不同之違法事實，仍應分辨情節輕重，依比例原則而處以適當罰鍰，方屬適法。

②經查總統副總統選舉罷免法第52條規定之立法目的係在限制競選及助選活動，避免任何人於選舉最後階段以民意調查資料影響原有之正確判斷，蓋民意調查結果有其不確定性，其與事實之差距取決於問題之形成、調查對象之選定甚至調查者之技巧等不確定條件，且其真偽尚難以一客觀之標準審度，為免選舉人受此種不確定性甚高之調查資料左右，進而影響選舉結果，立法者遂以投票日前10日為期限，禁止任何政黨、法人或自然人發布關於選舉或候選人民意調查之資料。

如前所述，系爭節目內容之重播，違法情節顯然甚輕，依行政程序法第7條之規定，被告核處50萬元之罰鍰，應即足以達到規範目的，且符合比例原則。

詎被告竟未分辨情節輕重，逕予課處原告2人各1百萬元（共計2百萬元）之罰鍰，顯非「侵害最小」之手段，且對原告所造成之損害亦顯與所追求之公益欠缺適當比例，不符法律授權裁量之意旨，應予撤銷。

⒉次查被告核處原告之罰鍰較諸其他違法事實情節更嚴重之個案明顯過高，原處分顯已違反平等原則，應予撤銷，茲析述如下：①按「行政行為，非有正當理由，不得違差別待遇。」

，為行政程序法第6條所規定。

②依被告於93年9月6日以中選行字第0933600310號函檢送之93年9月1日第335次會議記錄第5頁所示，訴外人中國電視事業股份有限公司（以下簡稱中視公司）與原告東森公司均於93年3月10日發布民調資料。

惟中視公司已先於收視戶眾多之時段發布最新之民調資料，而原告東森公司係於收視戶較少之清晨時段重播選民原已知悉之民調資料；

且中視公司係利用收視戶較原告多出甚多之無線電視節目發布民調資料，影響層面亦顯較原告東森公司大；

況中視公司係故意違法發布民調資料，而原告係因過失始重播先前已發布之民調資料，則被告僅裁處中視公司及其代表人罰鍰各60萬元（計120萬元），卻裁處原告東森公司及其當時之代表人即原告乙○○罰鍰各100萬元（計200萬元），明顯輕重失衡。

另被告針對觸犯與本件相同法條規定之案件即訴外人民間全民電視股份有限公司（以下簡稱民視公司）及其代表人亦僅處罰鍰各70萬元，併此陳明。

③甚者，訴外人中華電視股份有限公司（以下簡稱華視公司）亦曾於89年3月17日，即投票日前1日，利用收視觀眾最多之晚間時段，於收視戶眾多之無線電視節目故意發布最新之民調資料，該發布行為除較原告之重播行為影響選舉結果更大外，犯意亦較原告更具可罰性。

然被告亦僅裁處華視公司罰鍰50萬元，相較於裁處原告東森公司2百萬元之罰鍰，更顯被告對原告有差別待遇。

準此，原處分顯已違反行政程序法第6條規定之平等原則，應予撤銷。

綜上所陳，訴願決定及原處分均應予撤銷。

㈡被告答辯之理由：⒈按總統副總統選舉罷免法第52條第2項規定，政黨及任何人於投票日前10日起至投票時間截止前，不得以任何方式，發布有關候選人或選舉之民意調查資料，亦不得加以報導、散布、評論或引述。

違反者，依同法第96條第4項、第5項規定，處法人、其代表人及行為人50萬元以上5百萬元以下罰鍰。

揆其立法意旨，乃係禁止任何選舉民意調查資料之發布、報導、散布、評論或引述，至上開發布等行為是否發生損害或危險之結果尚非所論。

因此，原告東森公司即便係以重播報導之方式，引述前一天之民意調查資料，亦在上開法條規定限制之列，自屬當然。

又上開規定之違反，係採「三罰」之制，除法人外，合併處罰其代表人及行為人。

⒉查第11任總統副總統選舉投票日為93年3月20日，原告東森公司於93年3月10日上午8時許，在東森新聞S台「選舉誰最大」節目引述及評論候選人民意調查之資料，系爭節目顯已違反總統副總統選罷法第52條第2項之規定，其摘要內容如下：①節目開始即播放電視新聞剪輯片段：⑴根據扁呂總部民調中心資料播出：扁呂得票率39.1%，計得680萬票，連宋38.06%，計得650萬票。

⑵根據連宋國發會行動民調播出：1.扁呂支持度30.7%，連宋支持度35.1%。

2.客家人支持度：扁呂25.4%，連宋43.5%。

3.閩南人支持度：扁呂34.7%，連宋29.4%。

②主持人引述報紙民調後，與會者開始評論：⑴訴外人吳祥輝（選舉公關公司即訴外人祥輝國際公關股份有限公司董事長）：相信聯合報民調以1,600萬選舉人計算，如投票率8成，預計1,300萬選舉人投票，藍勝綠52萬至48萬選票。

投票率78%以上，藍有利，投票率69%以下，綠有利。

⑵訴外人林文義：如民調國民黨勝8%至10%，則輸給民進黨，綠營贏45萬票。

因原告乙○○為原告東森公司當時之代表人，故被告依同法第96條第4項、第5項規定，併罰裁處各1百萬元，應無違法或不當之處。

⒊茲原告訴稱略謂原處分核處之罰鍰金額較諸其他違法事實情節更嚴重之個案明顯過高，已違反比例原則及平等原則云云。

經查中視公司係於93年3月10日凌晨0時2分發布民調資料，因已逾投票日當天2分鐘，且雖有引用當時藍、綠營之民意調查資料，但時間只有33秒，故被告依法裁處中視公司及其代表人罰鍰各60萬元（共計120萬元）；

另民視公司於投票日播放電視廣告，從事助選活動，違反總統副總統選舉罷免法第50條第2款之規定，故被告依同法第96條第5項規定，裁處該公司及其代表人罰鍰各70萬元（共計140萬元），足見被告係基於不同事實處以不同之裁罰金額，並無原告所稱被告無正當理由就相當案件予以差別待遇之情事。

是原告所稱顯非事實，不足採信。

⒋至原告所稱原處分未說明其核定罰鍰金額之裁量理由，違反禁止恣意原則，而屬裁量怠惰一節。

第查被告依行政程序法第102條規定函知原告陳述意見時，雖曾於函文中載明建議裁處原告東森公司及其代表人罰鍰各50萬元，惟被告委員會議審議時，認原告東森公司為大眾傳播電視媒體，重播該節目內容之時段甚長（節目開始即播放電視新聞剪輯片段，自上午8時6分起至上午8時20分止），播放時間長達14分鐘，對一般民眾影響層面較大，故裁處原告2人各1百萬元之罰鍰，並無違法或不當之處。

再者，依公職人員選舉罷免法第8條第6項之規定，被告係依法令公正行使職權之合議機關，其裁罰之決議均由獨立行使職權之委員本諸自由心證判斷事實真偽及情節輕重，故被告依合法程序，於裁量額度（50萬元以上5百萬元以下罰鍰）內裁處原告及其代表人各1百萬元，亦無裁量瑕疵之問題。

綜上，原告之訴為無理由，應予駁回。

理 由

一、本件於最高行政法院發回本院更為審理時，原告東森公司之代表人為唐子明，嗣於本件訴訟程序進行中變更為甲○○，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。

二、按「政黨及任何人於投票日前十日起至投票時間截止前，不得以任何方式，發布有關候選人或選舉之民意調查資料，亦不得加以報導、散布、評論或引述。」

、「違反第五十條或第五十二條規定者，處新臺幣五十萬元以上五百萬元以下罰鍰；

違反第五十條之規定，經制止不聽者，按次連續處罰。

」「政黨、法人或非法人團體違反第四十八條第一項或第二項規定者，依第一項規定，併處罰其代表人及行為人；

違反第五十條或第五十二條規定者，依前項規定，併處罰其代表人及行為人。」

，總統副總統選舉罷免法第52條第2項、第96條第4項、第96條第5項分別定有明文。

三、緣原告東森公司為廣播電視節目供應業者，其所製播之東森新聞S台頻道，因於93年3月10日上午8時許播出之「選舉誰最大」節目中引述及評論第11任總統副總統選舉候選人之民意調查資料，違反總統副總統選舉罷免法第52條第2項規定，經被告依同法第96條第4項及第5項規定，於93年9月16日以中選法字第0930006906號函檢附處分書分別處原告東森公司及其當時之代表人即原告乙○○罰鍰各1百萬元。

原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

嗣經本院94年度訴字第1506號審理結果，判決撤銷訴願決定及原處分。

被告不服，提起上訴，經最高行政法院以97年度判字第214號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。

茲原告主張被告罰鍰處分過高，有違比例原則，且相較於原告違章情節更嚴重之中視公司及華視公司，被告僅分別處以120萬元及50萬元之罰鍰，卻課處原告東森公司及乙○○各100萬元之罰鍰，自違平等原則等語；

被告則以中視公司於凌晨0點2分播報新聞時雖引用當時藍、綠營之民意調查資料，但時間僅33秒，而原告播放時間卻長達14分鐘，且係在上午8時6分至上午8時20分播送，被告考量本件重播民意調查之時段甚長，對一般民眾影響層面較大，故分別裁處原告2人各100萬元罰鍰，至民視公司部分之事實與中視公司及原告違章之事實不同，自不可類比，被告既係基於不同之事實而為不同之裁罰金額，於法有據，自無違反平等原則可言等語資為答辯。

經查：㈠按所謂比例原則，通說認為包括下列三項子原則：即必要性原則、適當性原則及衡平性原則；

必要性原則係要求行政機關若有多種能達成同樣目的之方法時，應選擇對人民權益侵害最少者，至於衡平性原則，則係指行政機關採取之行政手段所造成之損害，不得與欲達成之行政目的間利益失衡。

又按憲法第7條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院大法官會議釋字第211、412號解釋意旨即明。

而所謂禁止恣意原則，係在禁止行政機關之行為欠缺合理充分之實質理由，且禁止任何客觀上違反憲法基本精神及事物本質之行為。

故平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；

不同事情不同處理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準；

建立此原則無非係為禁止恣意行為，而非全然要求不得為差別處理，苟行為非屬恣意，而係依法行為，即無違反平等原則之可言。

最高行政法院亦著有89年度判字第539號、94年度判字第1530號判決足資參照。

㈡揆之總統副總統選舉罷免法第52條第2項之立法意旨，乃在於為避免任何形式之選舉意見表達影響投票結果影響選民最終之投票行為與意願，俾使選舉得於公平與公正之狀況下進行。

是以，該條規定旨在禁止任何選舉民意調查資料之發布、報導、散布、評論或引述，至該等行為是否發生實際之損害或危險之結果，則在所不論。

經查本件原告東森公司所製播之東森新聞S台頻道，於93年3月10日上午8時許播出之「選舉誰最大」節目中引述及評論第11任總統副總統選舉候選人之民意調查資料，有被告93年9月16日中選法字第0930006906號函及處分書、93年8月6日中選法字第0933500135號函、93年6月25日中選法字第0930005425號函稿影本、93年7月23日中選法字第0933500127號通知單及其附件影本、93年7月30日會議紀錄簽呈及附件影本、93年9月1日第335次委員會議紀錄；

臺北市選舉委員會監察小組第152次委員會議紀錄影本、第153次委員會議紀錄影本、第224次委員會議紀錄影本、93年6月23日北市選四字第0930350628號函及附件影本、93年7月8日北市選四字第0930301799之3號函影本；

經濟部94年6月8日經授商字第09401101620號函及隨附公司登記證明書、公司基本資料查詢表、最高行政法院90年11月8日90年判字第2035號、各級選舉委員會執行監察職務準則、被告違規錄影帶等件分別附於原處分卷、訴願卷可稽，並為原告所不爭執，自堪認為實在。

依首揭法條規定及上述立法意旨，被告以原告東森公司上開事實，有違反總統副總統選舉罷免法第52條第2項規定之情形，而依同法第96條第4項及第5項規定，分別對原告東森公司及其當時之代表人即原告乙○○課處罰鍰，即非無憑。

㈢雖原告主張本件罰鍰處分有違比例原則及平等原則等語，然查主管機關於裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實裁處罰鍰，若未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為處分即屬違法；

換言之，立法機關制定罰鍰額度之上下限，授權行政機關裁量權者，行政機關固得於該罰鍰之上下限內選擇適當之額度，但應依受處罰之違規事實情節，考量立法授權目的為之。

㈣本件原告東森公司為廣播電視節目供應業者，本對電視媒體對家庭、社會之影響無遠弗屆此點知之甚詳，經查系爭重播節目內容之時段（節目開始即播放電視新聞剪輯片段），為自93年3月10日上午8時6分起至上午8時20分止，播放時間長達14分鐘，當日係第11任總統副總統選舉禁止民調公布期間開始之首日，適值選民決定其投票行為與意願抉擇之關鍵期，自難謂其對一般民眾影響層面不大，此與系爭節目中之民意調查資料，是否於禁止民調公布期間開始前（即93年3月9日）即已公布及是否早已廣為民眾所知悉等情係屬二事；

且中視公司固係於93年3月10日凌晨0時2分發布民調資料，惟因僅逾投票日當天2分鐘，時間復僅33秒，播放時間甚短，與本件長達14分鐘之播放時間差距甚大，是被告以系爭重播節目時間長達14分鐘，認為「時段甚長」，自非空泛無據；

參以中視公司發布民調資料時間雖僅33秒，但仍遭裁處公司及代表人各60萬元（共計120萬元）罰鍰，足見被告確針對不同事實之違章行為，審酌其情節輕重及播放時間長短等節予以不同之處罰額度無訛；

再另件民視公司於投票日播放電視廣告，從事助選活動一節，所為係違反總統副總統選舉罷免法第50條第2款之規定，其事實與本件有所不同，本不可相提併論，自難謂被告於裁罰時，未及考量個案情節及違反行為應受責難程度暨所生影響等事項，徵諸首開大法官會議解釋及法院判決意旨暨上述說明，殊無違反比例原則、平等原則可言；

至原告主張較其違章情節更嚴重之華視公司案例一節，經查該案係華視公司於89年3月17日晚上，現場轉播連蕭總部總統副總統選舉活動最後一夜，在中正紀念廣場舉辦之「新台灣、故鄉情－春季藝術嘉年華會」造勢大會中，訴外人劉家昌於會中突然公布蓋洛普最新民意調查，華視公司因係現場轉播，未能及時將鏡頭移開或作子母畫面切換，而予以全程轉播，涉及民調發布，違反當時總統副總統選舉罷免法第47條第2項規定，遭裁處50萬元之罰鍰，有最高行政法院92年度判字第466號判決列印1份在卷可佐，究其情節與本件因係屬重播節目，原告對該節目內容本可審查，迥然不同，則被告以事實不同而處以不同之裁罰金額，於法洵無不合，自非屬恣意而有差別處理之行為，即無違反平等原則之情形，原告所稱委無可採。

況被告於訴願程序中所提答辯書業已補正行政處分應記明之理由（即認定原告違法之理由），至被告巡迴監察員會議審議後所為裁罰50萬元係屬建議，並非最後決定等情，亦經最高行政法院97年度判字第214號判決於理由欄七予以指明，是被告既已補正記明裁量理由，所為科處原告2人各1百萬元之罰鍰，復在法律規定之裁量範圍額度（50萬元以上5百萬元以下罰鍰）內，亦未損及立法授權行政機關裁量權之行使，自屬符合前開行使裁量權原則無疑，於法要無不合。

綜上所述，本件被告所為處分，揆諸首揭法條規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 12 月 25 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 瓊 文
法 官 王 碧 芳
法 官 林 育 如
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 12 月 25 日
書記官 劉 育 伶