臺北高等行政法院行政-TPBA,97,訴,1678,20081218,1

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1678號

原 告 強訊郵通股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 林志忠 律師
陳國華 律師
被 告 交通部
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 官朝永 律師
上列當事人間因有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國97年4 月28日院臺訴字第0970084706號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實

一、事實概要：緣被告依據檢舉，以原告遞送錢興文化企業股份有限公司寄送汪ＯＯ雜誌退費通知單（下稱系爭郵件），違反郵政法第6條第1項規定，乃依同法第40條第1款規定，以民國96年12月4 日交郵字第0960011430號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定、原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：⒈按，「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰2 、主旨、事實、理由及其法令依據。」

行政程序法第96條第1項第2款定有明文。

又，「書面行政處分應記載事項中之『事實』，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。

而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地。」

最高行政法院著有93年度判字第1624號判決可供依循。

⒉經查，依本件被告原處分書之記載，僅泛稱違法日期時間「96年7 月」、違法地點「台北地區」、違法事實為「貴公司有以遞送錢興文化企業股份有限公司寄送汪君之雜誌退費通知單為營業情事」云云，認定原告違反郵政法第6條第1項之規定而依據同法第40條第1款加以處罰。

然觀諸被告原處分書之記載，並未依前揭行政程序法之規定，明確載明原告具體之違規事實為何，即言之，原處分書並未載明原告於具體之何一時間、在具體之何一地點、有遞送何一文件之行為及基於如何之具體事實足認原告有以遞送文件為營業之情事等一切與適用法令有關之事項，使其處分達於可得確定之程度，俾與其他行政處分為區別之情節，則被告之原處分書與行政程序法之規定不符，要無疑義。

⒊次以，「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」

郵政法第6條第1項固定有明文。

然，郵政法第6條第1項既已明定科處罰鍰之構成要件為遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，所稱通信性質之文件，依司法院釋字第402 號及第423 號解釋，參酌信函、明信片之性質、本條郵政專營權之立法目的、一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函。

惟被告據郵政法第48條訂定之郵件處理規則第4條第2項規定對通信性質郵件之定義，顯逾越母法即郵政法第6條第1項之授權目的。

是以系爭郵件均係對早已發生法律效果之某次法律行為，作事後比對或證明所用之電腦大量套印之印刷類商業文書，並無對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質，亦不產生任何新的法律效果，當不屬信函、明信片及其他具有通信性質之文件，亦無任何秘密通訊自由保障可言，自非郵政法第6條第1項規範之客體，即無依同法第40條第1款規定處罰之可能，訴願決定及原處分應予撤銷。

⒋原處分或可謂郵政法第6條第1項、第40條第1款及郵件處理規則第4條第2項為其依法行政之依據，而符合法律保留原則之形式合法性要求，惟國家干預人民之工作自由權除應符合形式合法性外，尚須符合實質正當性之要求。

觀諸郵政法第6條第1項係屬規定國家得以獨占事業之職業選擇客觀許可要件，其嚴重違反基本人權，限制不特定人民進入職業市場之條件，參酌德國聯邦憲法法庭於西元1958年藥房判決案後所形成的三階段理論，必須只有為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害。

而郵政法第6條第1項規定之立法理由可分為保障人民秘密通訊自由與確保郵政普及化義務兩部分。

就保障人民秘密通訊自由部分，時至今日，科技網路、電信傳播發達，不論電子郵件、行動通訊皆蓬勃自由發展，應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益；

且人民本可自由選擇秘密通訊之方式，選擇由中華郵政公司與某一民營郵政公司遞送，郵政法第6條第1項給予中華郵政公司郵政專營權，限制一般人民從事遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險。

另就確保郵政普及化義務部分，郵政專營權之立法目的之一，顯係為中華郵政公司負有之普及化服務義務所給予之特有保障，令其得以從該專營權所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，惟因此限制一般人民參與該工作之職業選擇自由權，顯然並非為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險，且亦可以選擇專案補助或特定稅賦優惠之較小侵害手段為之。

故郵政法第6條第1項規定顯屬違憲，應不得作為裁罰依據。

⒌再者，行政機關於作成行政處分前，應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，惟其調查對當事人有利及不利事項均應予以注意，以符合行政法上職權調查原則及合法性原則，此觀行政程序法第36條之規定及其立法理由自明。

本件原告於96年10月30日以96強函字第036 函回覆被告上開函件即謂：「．．．今貴部僅以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序，對於其如何取得該等文件（無論係半途攔截或進入私人處所查扣）、如何確認該等文件之真實性、如何確認該等文件係交由本公司投遞、如何確認本公司確有投遞該等文件之行為．．．等均未著墨」等語，而被告於96年11月9 日以交郵字第0960056259號函就原告之質疑僅稱：「本案舉發之證物（信函封套、雜誌退費通知單）郵件係經收件人同意提供作為舉發證物」云云，惟被告係如何取得檢舉人之同意、有無據實製作檢舉紀錄（行政程序法第38條參照）、有無通知檢舉人到場詢問（行政程序法第39條參照）、甚至被告有無唆使檢舉人交寄文件以陷害原告之情事，均無可考。

是以，被告所據以作成原處分之調查證據程序是否合法而無瑕疵可指，尚有可疑，自難認其基此調查所作成之原處分符合合法性原則。

⒍更且，退萬步言，縱令原告有違反郵政法第6條「不得以投遞信函、明信片」之客觀事實，然原告於主觀上亦無故意可言，蓋以：⑴按，「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」

行政罰法第7條第1項定有明文。

次以，憲法第12條明定：「人民有秘密通訊之自由」，申言之，非依法律之規定，任何人均不得無故侵害他人之秘密通訊自由。

⑵查，本件原告所遞送錢興文化企業股份有限公司寄送汪君之物品，基於職業道德，及憲法上對於秘密通訊自由之保障，原告從未開拆其所交寄之物品，而由其外觀上僅有以印刷之方式套印之寄件人錢興文化企業股份有限公司名義之字樣，以及以字腦打字所記載之收件人汪君之地址等，並未標明所交寄物品之內容，原告實無法得知該等文件之內容，更無從得知錢興文化企業股份有限公司所交寄之文件是否屬於郵政法第6條第1項所定，且有通信性質之文書，從而，自難認為原告於本件遞送之物品，在主觀上有何違反郵政法第6條第1項之情事。

揆諸行政罰法第7條第1項之規定，自不能對原告加以處罰，被告無視此情，竟仍對原告加以處罰，核其處分，確實違法，其情彰彰。

⒎綜上所述，郵政法第6條第1項之規定有違憲之虞、被告對於該條文之解釋有不當擴張之情，且就被告處分之程序以觀，乃至於對原告處分之責任條件之認定上，均與法律之規定不符，至為明確。

㈡被告主張之理由：⒈被告曾於96年10月23日以交郵字第0960053033號函通知原告相關具體之違規事實，故原處分書並非未明確載明具體之違規事實：被告為本件處分前，業依行政程序法第102條、104 條規定，於96年10月23日以交郵字第0960053033號函就原告之投遞時間、地點、對象、交寄者為表明，已可確定系爭處分之原因事實，且被告所為系爭處分亦已載明原告於何時、何地為違法行為，則原告主張被告未依法詳載原告之違規事實，應屬無效及泛稱被告處分之事證不符云云，皆無可採。

⒉被告並非以來源不明之檢舉文件影本作為處分依據：原告謂被告僅以來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序，對於其如何取得該等文件、如何確認該等文件之真實性、如何確認該等文件係交由原告投遞、如何確認原告確有投遞該等文件之行為．．．等等，被告於前開事實過程中均未著墨云云，惟查：⑴被告依舉發之證物上有原告之收據樣式（強訊郵通掛號郵件收據），另原告從未否認系爭郵件非其所投遞，且被告為本件處分前，業依行政程序法第102條、104 條規定，分別於96年11月9 日以交郵字第0960056259號函及96年11月26日以交郵字第0960058816號函之函文分別說明該等事項，觀諸該等函文業已指明被告係經檢舉而啟動調查程序，繼為上述郵件之取得，並就原告所涉違法之郵件具體指述，是原告主張被告作成本件處分未經合法調查程序，俱與事實不符，要無可採。

⑵另依據94年12月28日公布之「政府資訊公開法」第18條規定略以「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。

但對公益有必要者，得公開或提供之。

四、政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。

．．．六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。

但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。

．．．」，本件檢舉內容因涉及證人保護，且為被告實施取締之相關資料，被告依法並無公開之義務，併此敘明。

⒊郵政法第6條第1項並無違憲：「按人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維持生計，雖為憲法第15條所明定。

惟上開權利為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條『人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。』

規定自明。

而查：⑴、、郵政為國家保育行政之一環，負有提供全體人民迅速、公平、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內外流通，俾維民生之所需之義務。

是國家基於對人民生存照顧之義務、達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務，從而，郵政法之訂定，核於憲法第23條、第144條、第107條第五款之規定並無不合。

⑵、又郵政法立法之旨在健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，業經郵政法第1條揭示明確。

而郵政法稱之郵件，含信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品（郵政法第2條參照），前揭郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文件多生法律效果，影響人民權益甚深，已如前述，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6條第1項『除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。』

之規定，確為增進公共利益所必要；

況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，是原告選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利或人民選擇不具有通信性質之文件、物品之遞送者之權利，並未被剝奪，該規定既無悖於比例原則，亦未逾越立法權自由形成之範圍，與憲法並無牴觸。」

鈞院94年度訴字第1422號判決第16至17頁參照。

⒋郵件處理規則第4條第2項並無逾越母法之授權：按「郵政法第48條已就郵政種類及定義，授權被上訴人訂定後報行政院核定。

被上訴人據此訂定之郵件處理規則第4條第2項規定：『前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。』

其訂定說明中指出所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定人之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之『通信性質』，傳達方式須為實體遞送，傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實。

核該規定係對郵政法第6條第1項之『通信性質』一詞之定義性規定，在『通信性質』文義之可能範圍內，合於一般法律解釋原則，具有合理性，自無逾越母法（郵政法第48條）授權範圍與郵政法立法精神（參見司法院釋字第611 號解釋）。

上訴人主張依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函云云，尚乏依據，其進而指郵件處理規則第4條第2項規定逾越母法之授權，原判決有行政訴訟法第243條第1項之不適用法規或適用不當之判決違背法令云云，自不足採。」

最高行政法院97年度判字第30號判決第9 至10頁參照。

⒌系爭郵件客觀上屬於郵政法第6條第1項規定具有通信性質之文件：⑴按郵政法第1條：「為健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，特制定本法；

本法未規定者，依其他法律之規定。」

、同法第2條：「本法主管機關為交通部」、同法第6條第1項：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」

及同法第40條：「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；

未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。

二、違反第6條第2項規定，遞送與貨物有關通知以外之郵件者。」

等均為規範郵件遞送業務之規定，合先陳明。

⑵「按郵政法第6條第1項所稱信函、明信片或其他文件具有通信性質乃例示規定，係指寄件者為將其對特定之人之心理狀態（訊息）向特定之人發表，而藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳遞者而言。

又上開表示行為，有欲成立法律行為者（此即法律行為構成要件中所稱之意思表示），有非欲成立法律行為者。

而非欲成立法律行為之表示行為中，可細分為知的表示、情的表示與意思通知；

再非欲成立法律行為之表示行為有時亦因法律之規定逕生一定之法律效果，例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等之表示。

惟無論何種表示行為，如其傳遞訊息之介體記錄者係寄件人向特定人所為之個別性訊息，即屬具有通信性質之文件；

而有別於向不特定之多數人傳達之通知、公告等，係屬普遍性、不具個別屬性之訊息傳遞。」

鈞院94年度訴字第3283號判決第19至20頁參照。

⑶查郵政法第6條第1項規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」

，係將信函、明信片與其他具有通信性質之文件並列為中華郵政公司（以下簡稱郵政公司）郵政專營權範圍，並不以「一對一私人文書」為限，尚包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私，而所謂「信函」依郵件處理規則第4條第1項規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函」，準此，依文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬郵政公司專營權範圍。

⑷再查，有關大量印刷之商業文書，諸如各類通知單、帳單或對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思之通信功能，其不問是否大量印製或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6條第1項之郵件，鈞院95年3 月17日（94年度訴字第1422號）、95年4 月25日（94年度訴字第1615號）、95年6 月8 日（94年度訴字第3208號）、95年6 月29日（94年度訴字第3284號）、95年6 月30日（94年度訴字第3283號）、95年8 月30日（94年度訴字第2227號）、95年8 月30日（95年度訴字第216 號）、95年9 月14日（95年度訴字第414 號）、96年4 月4日（95年度訴字第2508號）、96年4 月18日（95年度訴字第3175號）、96年5 月10日（95年度訴字第3730號）、96年5 月16日（95年度訴字第4046號）、96年5 月16日（95年度訴字第2910號）、96年5 月16日（95年度訴字第4041號）、96年5 月16日（95年度訴字第3729號）、96年5 月24日（95年度訴字第3494號）判決亦採同一見解。

⑸原告所稱系爭郵件，為電腦印製之錢興文化企業股份有限公司寄送汪君之雜誌退費通知單，係對早已發生法律效果之某次法律行為，作事後比對或證明所用之電腦大量套印之印刷類商業文書．．．亦不產生任何新的法律效果，當不屬「信函、明信片及其他具有通信性質之文件」乙節，惟查：①退費通知單為業者（寄件人）通知客戶退回一定金額費用之文件，當然具有傳達意思與特定人之性質，自屬郵件處理規則第4條第2項規定之通信性質文件。

②有關大量印製之商業文書，諸如各類通知單、帳單或對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思及事實之功能，與郵件處理規則第4條第2項規定通信性質文件之構成要件相符，至於是否大量印製或文件作成之方式為何，已非所問。

⑹審酌系爭郵件係針對收件者所為特定且個別性訊息之表示，揆諸前揭說明，原告所遞送之文件即屬具有通信性質之文件，原告主張伊所遞送之系爭文件僅係以電腦大量套印之印刷類商業文書，非一對一高度個性化文書，非郵政法第6條第1項規範之客體云云，核無可採。

⒍原告主觀上亦有故意或過失：⑴查原告既認定系爭交寄物品涉及通訊自由，必先已認知系爭信件為郵政法第6條第1項規範之客體為前提。

否則若系爭交寄物品僅是非對特定人傳達意思、觀念或事實之物，何來涉及通訊自由之保護？原告以基於職業道德，及憲法上對於祕密通訊自由之保障，而主張不知所遞送者為具有通信性質之文件，證明其無故意而主張免責，自無可採信。

⑵按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」

行政罰法第7條第1項定有明文，原告之違法事實前經被告警告及處分在案，渠當於洽攬及收寄文件時，依交寄物品之外觀，本應詢明「文件內容」是否屬於郵政法第6條第1項規範之客體，其怠惰不為過濾通信文件，實有對於違法事實明知並有意使其發生，或對違法事實預見其發生而其發生並不違背其本意之直接或間接故意。

⑶退步而言，郵政法第6條第1項為禁止規定，行為祇須客觀構成要件該當，並不以發生損害或危險為其要件，行為人違反該禁止規定時，即推定為有過失，原告既不能舉證證明自己無過失，且其行為又係累犯，故原告主觀上最少該當於過失。

⑷揆諸前揭說明，原告主觀上已具備故意或過失，原告以「不知所遞送者為具有通信性質之文件」證明其無故意而主張免責，自無可採信。

⒎綜上所陳，被告所為之行政處分並非未明確載明具體之違規事實，且係依法調查相關證據，所依憑之法律、行政規則並無違憲，及逾越母法之虞。

原告違反郵政法第6條第1項規定之事實至為明確，且係累犯，原告所為主張顯無理由而不足採，從而被告以96年12月4 日交郵字第0960011430號取締違反郵政法事件處分書，依法核處原告50萬元罰鍰，並通知其立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為之處分，並無違誤。

理 由

一、按郵政法第6條第1項：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」

；

第40條：「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；

未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。

．．．。」

。

二、本件事實概要已如前述，有相關卷證可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：㈠被告原處分書之記載，未明確載明原告具體之違規事實為何，使其處分達於可得確定之程度，與行政程序法第96條第1項第2款之規定不符。

㈡被告據郵政法第48條訂定之郵件處理規則對通信性質郵件之定義，逾越郵政法第6條第1項之授權目的。

系爭郵件均係對早已發生法律效果之某次法律行為，作事後比對或證明所用之電腦大量套印之印刷類商業文書，並無對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質，當不屬信函、明信片及其他具有通信性質之文件，亦無任何秘密通訊自由需予保障，自非郵政法第6條第1項規範之客體，即無依同法第40條第1款規定處罰之可能。

㈢郵政法第6條第1項規定，限制一般人民參與該工作之職業選擇自由權，顯屬違憲，應不得作為裁罰依據。

㈣被告於96年11月9 日以交郵字第0960056259號函就原告之質疑僅稱：「本案舉發之證物（信函封套、雜誌退費通知單）郵件係經收件人同意提供作為舉發證物」云云，惟被告係如何取得檢舉人之同意、有無據實製作檢舉紀錄、有無通知檢舉人到場詢問、甚至被告有無唆使檢舉人交寄文件以陷害原告之情事，均無可考。

是以，被告所據以作成原處分之調查證據程序是否合法而無瑕疵可指，尚有可疑，自難認其基此調查所作成之原處分符合合法性原則。

㈤本件原告所遞之系爭郵件，其外觀僅有以印刷之方式套印之寄件人錢興文化企業股份有限公司名義之字樣，以及以電腦打字所記載之收件人地址等，並未標明所交寄物品之內容，原告實無法得知該等文件之內容，更無從得知錢興文化企業股份有限公司所交寄之文件是否屬於郵政法第6條第1項所定，從而，自難認為原告於本件遞送之物品，在主觀上有何違反郵政法第6條第1項之情事，揆諸行政罰法第7條第1項規定，自不能對原告加以處罰云云。

三、經查，原告於96年7 月間以掛號方式，為錢興文化企業股份有限公司寄送其客戶汪ＯＯ之系爭郵件，內容係通知訂戶其所訂閱之錢櫃雜誌定於96年6 月號出刊後即將暫停，就客戶已訂閱而不發行之部分，將以退款方式處理，客戶應於期限內選擇退款方式辦理退款，此有該信函信封原本附於本院卷，及有通知單影本附於原處分卷第10頁可憑。

故此信函係對特定人表達具體之訊息，自屬具有通信性質之文件，原告又有收取掛號郵資之情事，業已該當以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業之情事，自已違反郵政法第6條第1項規定，被告依同法第40條第1款規定，裁處原告罰鍰50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，自屬合法有據。

四、再查：㈠原告雖主張被告原處分書之記載，僅泛稱違法日期時間「96年7 月」、違法地點「台北地區」、違法事實為「貴公司有以遞送錢興文化企業股份有限公司寄送汪君之雜誌退費通知單為營業情事」，違反行政程序法第96條第1項第2款之規定云云。

惟查，被告於作成裁罰前，先以96年10月23日交郵字第0960053033號函通知原告陳述意見，該公函即附有系爭郵件影本；

另系爭處分之裁罰處分書上「違法事實欄」，載明「貴公司有以遞送錢興文化企業股份有限公司寄送汪君雜誌退費通知單為營業情事，相關證物（含違法地點及違法時間），詳本部96年10月23日交郵字第0960053033號函之附件」；

另於「違反條文」、「處分依據」分別載明郵政法第6條第1項及同法第40條第1款；

「處分內容」欄亦載明主旨、理由，此有該處分書附於原處分卷第12頁可憑。

是該處分書之記載已屬客觀明確，足以令人了解處分之內容及其依據之事實、法律，已符合行政程序法之要求。

原告主張原處分書之記載未符規定云云，委無足採。

㈡郵政法第6條第1項所稱信函、明信片或其他文件具有通信性質之意，係指寄件者為將其對特定之人之心理狀態（訊息）向特定之人發表，乃藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳遞者而言。

而上開表示行為，有欲成立法律行為者（此即法律行為構成要件中所稱之意思表示），有非欲成立法律行為者。

無論何種表示行為，如其傳遞訊息之介體記錄者係寄件人向特定人所為之個別性訊息，即屬具有通信性質之文件，有別於普遍性、不具個別屬性之訊息傳遞。

查本件原告所遞送之系爭郵件內容係退費通知單，此已詳述於前，係屬寄件人針對收件者所為特定且具個別性訊息之表示。

揆諸前揭說明，原告所遞送之文件，即係具通信性質之文件。

原告主張其所遞送之系爭文件，非屬一對一高度個性化文書，並非郵政法第6條第1項所規範之客體云云，要屬一己主觀之見，核無可採。

㈢按人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維持生計，雖為憲法第15條所明定。

惟上開權利為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條規定「人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」

自明。

查郵政為國家給付行政之一環，負有提供全體人民迅速、公平、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內外流通，俾維民生之所需之義務。

是國家基於對人民生存照顧之義務，達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務，從而，郵政法之制定，核與憲法第23條、第107條第5款、第144條之規定並無不合。

又郵政法立法之旨，在健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，業經郵政法第1條揭示明確。

而郵政法所稱之郵件，含信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品（郵政法第4條第3款），前揭郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文件，多生法律效果，影響人民權益甚深，已如前述，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6條第1項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」

之規定，確為增進公共利益所必要。

況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，從而原告選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利或人民選擇不具有通信性質之文件、物品之遞送者之權利，並未被剝奪，該規定既無悖於比例原則，亦未逾越立法權自由形成之範圍，與憲法並無牴觸。

另原告主張專營權限制人民選擇秘密通訊方式之自由云云，查立法機關將信函、明信片及其他具有通信性質之文件遞送業務，於郵政法第6條明文規定僅郵政公司及受其委託者得遞送，除為確保達成郵政普及化義務外，亦為保障人民秘密通訊自由。

立法者應已衡量民營業者與國營之郵政公司對於人民秘密通訊之侵害可能性，及對於可能受侵害之人民保障程度後，始對於一般民營業者加以限制。

蓋郵政公司雖非公務機關，但仍屬受國家監督之國營事業，其員工仍具刑法上公務員身分，違法時除須受行政處分外，並受較嚴厲之刑事處分，且人民權利若受侵害，因屬國營事業，當不致使受害人民無從求償，故對人民有較充分之保障。

是以，郵政法第6條規定郵政公司之專營權，同時兼具事前之防範及事後救濟之保障，難謂該條規定非基於人民秘密通訊自由之保障而訂定。

次查郵政服務為具利潤低、成本高、勞力密集特性之產業，競爭者尚無法提供與郵政公司相同之服務指標與全國均一價格，為確保通信郵件遞送迅速與安全之需要，政策上爰賦與郵政公司擔負郵政普及服務的義務，並賦予該公司擁有部分郵件專營權（即信函、明信片或其他具有通信性質文件），其他高資費之小包、包裹、快遞等不具有通信性質和印刷品、新聞紙、雜誌、商業廣告、傳單等，則已完全開放民營遞送業者依法經營。

此種立法要無違憲可言。

至於對職業自由客觀限制之相對公益程度，學者間本有不同之認定標準，有認僅需合乎公益目的，有認需為重大明顯公益，惟不論採何種標準，於本案中國家所為專營權之立法，在於積極促進人民實現該基本權，應屬重大明顯公益，而其限制之手段亦僅限制部分郵件之投遞，已可認屬最小侵害手段，自可符比例原則。

原告所引三階段理論純屬學界之見，尚未成為通說，非本件所應適用。

再查通訊自由與職業自由兩基本權相衝突時，何者應為退讓，應為立法者職權所在，而立法者已於郵政法第6條中就部分郵件為限制營業規定，基於權力分立原則，自應予以尊重。

原告援引學說主張所謂此限制侵害人民自由選擇工作之權利，洵不足採。

㈣至原告主張被告調查證據程序不合法云云，但查被告依舉發之證物上有原告公司之服務標章，且原告從未否認上開郵件為其所投遞，原告爭執被告機關單純以其來源不明之檢舉文件影本為依據，核無實益。

而依94年12月28日公布之政府資訊公開法第18條規定「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．．三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。

但對公益有必要者，得公開或提供之。

四、政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。

．．．六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。

但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」

本件檢舉內容因涉及證人保護，且為被告實施取締之相關資料，被告依法要無公開之義務。

㈤原告又主張依系爭郵件之外觀，無以辨別交寄內容，原告自無法得知所交寄之文件是否屬於郵政法第6條第1項規定之文件，其無違章之故意過失云云。

惟查，系爭郵件之信封大小與標準信封相近，除載明寄件人、收件人之姓名住址外，尚有錢櫃雜誌之符號標示及收件人訂戶編號、剩餘1 期等印刷文字，一望即知係雜誌發行商寄交訂戶之郵件；

又原告為郵遞業務之經營者，對於郵件性質較諸一般人有更充分之認識，其受託遞送外觀如前述之郵件，縱認其對於該郵件具有郵政法第6條第1項所規定之通信性質，並非明知，惟其既為習以郵遞為業之人，按其情節自具有注意義務，且無不能注意之情事，乃竟疏未予注意，即難諉卸其過失責任。

是以，原告主張其無故意過失云云，亦難成立。

五、綜上所述，原告主張各節均無可採，原處分科處原告罰鍰50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。

原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 12 月 18 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 鄭 小 康
法 官 陳 秀 媖
法 官 李 玉 卿
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 12 月 18 日
書記官 陳 又 慈