臺北高等行政法院行政-TPBA,97,訴,1714,20081204,1

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1714號

原 告 宜蘭縣私立光華鄉村俱樂部安養養護綜合園區籌備
處
代 表 人 甲○○
被 告 宜蘭縣政府
代 表 人 乙○○（縣長）
訴訟代理人 丁○○
戊○○
丙○○兼送達代收
上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國97年4 月29日台內訴字第0970057477號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實

一、事實概要：緣原告之代表人甲○○於民國（下同）89年7 月20日向被告提出申請，擬在宜蘭縣冬山鄉○○段1349之3 地號設置「宜蘭縣私立光華鄉村俱樂部安養養護綜合園區」，案經被告以89年8 月31日府社福字第093609號函復，同意依其事業計畫籌設，並告知本案為安養及養護綜合園區，安養床數45床，養護床數4 床，其設施及人員請依「老人福利機構設立標準」第27條規定辦理。

嗣被告以92年4 月29日府社福字第0920040746號函通知原告：「核准所送『宜蘭縣私立光華鄉村俱樂部安養養護綜合園區』平面、綠帶、用排水及污田處理設施變更案及籌設期限展延至95年8 月31日…。」

，被告復以92年11月13日府社福字第0920134205號函通知原告：「同意所請變更光華鄉村俱樂部安養養護綜合園區工程及平面配置變更案…二、請貴處於同意籌設有效期限內完成新建工程並開始營運。」

，嗣原告復於94年10月24日申請將安養床數調整為14床，養護床數調整為35床及建築物構造變更為RC造1層，被告復以95年2 月8 日府社教字第0950016064號函通知原告：「…二、請貴處於同意籌設有效期限內完成新建工程並開始營運。

三、本案搭排許可業已過期，請重新辦理申請。

…。」

，因原告逾籌設期限仍無法如期籌設，被告以95年11月7 日府社教字第0950139140號函通知原告，：「…事業計畫許可自95年9 月1 日起廢止，並請依規定辦理恢復該土地地目原編定事宜，惟如仍欲辦理原目的事業，應依規定重新申請…。」

，原告對之不服，以1.本案請簡豐儀建築師設計規劃於95年4 月14日繳交建師公費，至95年7 月12日取得建造執照(95)(7 )(3 )建管建字第524 號，旋即請自力營造有限公司於9 月13日申報開工，9 月21日放樣，其中部分完工項目有圍牆及基礎底座等。

2.本系爭最終期日之認定，公部門審查期間為不含例假日之作業期間（工作天），而於民眾之期間為日曆天（不變期間），此等不利民眾之施政方式，原告不服等情，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：㈠本案爭執點如下：系爭廢止處分是否合法？㈡原告主張之理由：⒈原告於95年7 月12日領取宜蘭縣政府建築執照，字號為 (95)(7)(3) 建管建字第524 號，應於6 個月開工，8個月完工（呈證一），原告依建造指示進行發包及開工準備，於同年9 月13日開工，同月21日放樣（呈證一背面），據悉承造人於同年11月21日繫電停工（呈證二），復以同年11月7 日府救字第0950139140號函令其廢止，其理由係本案未於95年8 月31日完成事業計畫開始營運，然該函令末依非都市土地使用管制規則第37條之規定詳查開發狀態，暨令原告停止一切作為，有不利於原告之行政處分。

⒉爰依95年11月27日府地權字第0950147421號函令，說明三之要旨，顯係引用錯誤之法規，依前述於同年8 月31日前係已依核定計畫開發尚未完成使用，被告應依非都市土地使用管制規則第37條第2項第2款前段「已依核定計畫開發尚未完成使用者，其已依法建築之土地，除依法提出申請變更編定外，應維持其使用地類別」等語，法有明文。

⒊系爭事件原由於被告行政處分及程序過於冗長，系爭事件於94 年10 月24日送請被告變更原事業計畫等相關資料以為審查，直至95年2 月8 日批可，歷時107 日，未符合被告對外宣稱之ISO 標準之行政水準，此為延宕事實之一（附件1、2）。

⒋系爭事件於宜蘭縣轄下之建築執照申請必須經由當地建築師公會送件始能進入政府部門審查，於95年4 月14日進入程序，直至95年7 月3 日批可，歷時80日完成，此為延宕事實之二。

（附件3 、4 ）。

⒌臻於行政效率遂於95年5 月26日函文被告釋示有關「老人福利機構設立許可辦法」第6條第3項：於第一項有效期限屆滿而未經核准延長，或於第二項規定之延長期限屆滿仍未完成土地變更編定時，老人福利機構籌設之核准失其效力（附件5 ）。

被告並函請內政部中部辦公室鑑核（95年6 月1 日府社救字第0950068293號函）（附件6 ），內政部中部辦公室於95年6 月6 日覆函（內授中社字第0950008314號）（附件7 ），研提具體意見後再送部研議，依中央行政機關法制作業應注意事項，第7 章、法規研釋「十八、各機關適用法規有疑義時，應就疑義之法條及疑點研析各種疑見之得失，擇採適法可行之見解。

如須函請上級機關釋復時，應分別敘明下列事項：㈠有疑義之法條及疑點。

㈡各種疑見及其得失分析。

㈢擬採之見解及其理由。」

，是項函示宜蘭縣政府對係爭事件，應無單獨逕為處分之權限，亦即繫屬內政部中部辦公室，宜蘭縣政府應依內政部中部辦公室之指示為宜。

有無效處分之原因。

⒍依據區域計畫法第15條及區域計畫法施行細則第15條：…前項各種使用地編定完成後，直轄市或縣( 市) 政府應報內政部核備，變更編定時，亦同。

又非都市土地使用管制規則第37條第2項第2款：已依核定計畫開發尚未完成使用者，其已依法建築之土地，除依法提出申請變更編定外，應維持其使用地類別，其他土地依編定前土地使用性質或變更編定前原使用地類別辦理變更編定。

系爭事件被告未依上述法條斟酌開發狀態及事實逕為處分，基於「上位法優於下位法」之法律位階理論，有處分無效之原因，合先敘明。

⒎原告開發事實如下：⑴建照取得：被告於95年7 月3 日來函通知領照（附件8 ），因被告函文地址錯誤，原告遲至95年7 月12日始取得建照（附件9 ），並繳交先期動工之罰款新臺幣（下同）18,250元（附件10），旋即發包由自力營造有限公司承包施作，於95年9 月13日申報開工，95年9 月21日放樣。

已完工之其他工程項目：圍牆，長度161 公尺，佔工程造價21% （522,000/2,521,000），即五分之一強（附件11）。

⑵延請台電公司改善供電設施（3 相4 線）及纜線地下化，並提供土地供台電公司設置高低壓受電設備（附件12）。

⒏原告請求事項：⑴依大法官會議解釋第532 號，行政機關對於人民之授益處分，應維持人民之利益，基於「信賴保護原則」及行政程序法第7 、8 、159 、168 、120 條與中央法規標準法第18條「實體從舊程序從新」之原則等規定，請求廢止被告95年11月7 日日府社救字第0950139140號函之處分（附件13）。

⑵系爭事件之土地使用編定應回復原特定目的事業用地之編定，已取得之建照應維持其效力，以為續行。

⑶開發事實之認定，95年7 月3 日府授建管字第0950004507號（呈證三），受有罰款事項，足證開發事實存在，是證以資本投入，工程進行中，且已部份完成，僅未完成使用是實，原告請求依建熙指示准予限期完工使用，或依行政程序法第120條規定給予補償。

㈢被告主張之理由：⒈按老人福利機構設立許可辦法第6條第1 、2 項規定：「籌設老人福利機構者，其用地未能符合土地使用分區管制規定時，應依第2條、第3條或第5條及其他規定檢附相關資料，由當地主管機關會同相關機關依規定審查合格後，准予籌設；

其有效期限3 年。」

、「前項有效期限屆滿前，有正當理由經當地主管機關核准，得予延長。

延長次數僅限1 次，期限為3 年。」

，又非都市土地申請變更作為社會福利設施使用其事業計畫審查作業要點第1條、第5條第7款規定：「為辦理依非都市土地使用管制規則第30條規定，審查非都市土地申請變更作為社會福利設施使用之興辦事業計畫，特訂定本要點。」

、「直轄市、縣（市）政府受理申請應注意事項如下：…（七）經核准變更使用之土地，不得移作原申請目的事業以外之其他事業使用，並應於3 年內設立，逾期未設立者，應廢止其許可並回復原編定。

但因開發或其他原因無法如期設立，應經目的事業主管機關同意展期，最長以3 年為限。」

。

⒉本件原告之代表人甲○○於89年7 月20日向被告提出申請，擬在宜蘭縣冬山鄉○○段1349之3 地號設置「宜蘭縣私立光華鄉村俱樂部安養養護綜合園區」，案經被告以89年8 月31日府社福字第093609號函復，同意依其事業計畫籌設，嗣被告以92年4 月29日府社福字第092004074 號函通知原告：「…籌設期限展延至95年8 月31日…。」

，是原告申請設置「宜蘭縣私立光華鄉村俱樂部安養養護綜合園區」，被告依老人福利機構設立許可辦法第6條第1 、2 項規定及非都市土地申請變更作為社會福利設施使用其事業計畫審查作業要點規定，審查合格後，准予籌設；

其有效期限3 年，並准予延長1 次，期限為3 年，准予展延至95年8 月31日。

因原告逾上開准予展延籌設之期限95年8 月31日止仍無法如期籌設，被告乃以95年11月7 日府社教字第0950139140號函通知原告：「…事業計畫許可自95年9 月1 日起廢止，並請依規定辦理恢復該土地地目原編定事宜，惟如仍欲辦理原目的事業，應依規定重新申請…。」

，揆諸首揭法令規定，原處分於法並無不合，原告之訴顯無理由，請依法駁回。

至原告主張被告應就其受損利益予以補償乙節，顯係對法令規定有所誤解，於法無據，併此敘明。

理 由

一、按老人福利機構設立許可辦法第6條第1 、2 項規定：「籌設老人福利機構者，其用地未能符合土地使用分區管制規定時，應依第2條、第3條或第5條及其他規定檢附相關資料，由當地主管機關會同相關機關依規定審查合格後，准予籌設；

其有效期限3 年。」

、「前項有效期限屆滿前，有正當理由經當地主管機關核准，得予延長。

延長次數僅限1 次，期限為3 年。」

，又非都市土地申請變更作為社會福利設施使用其事業計畫審查作業要點第1條規定：「為辦理依非都市土地使用管制規則第30條規定，審查非都市土地申請變更作為社會福利設施使用之興辦事業計畫，特訂定本要點。」

第5條第7款規定：「直轄市、縣（市）政府受理申請應注意事項如下：…（七）經核准變更使用之土地，不得移作原申請目的事業以外之其他事業使用，並應於3 年內設立，逾期未設立者，應廢止其許可並回復原編定。

但因開發或其他原因無法如期設立，應經目的事業主管機關同意展期，最長以3 年為限。」

二、本件原告之代表人甲○○於89年7 月20日向被告提出申請，擬在宜蘭縣冬山鄉○○段1349之3 地號設置「宜蘭縣私立光華鄉村俱樂部安養養護綜合園區」，案經被告以89年8 月31日府社福字第093609號函復，同意依其事業計畫籌設，並告知本案為安養及養護綜合園區，安養床數45床，養護床數4床，其設施及人員請依「老人福利機構設立標準」第27條規定辦理。

嗣被告以92年4 月29日府社福字第0920040746號函通知原告：「核准所送『宜蘭縣私立光華鄉村俱樂部安養養護綜合園區』平面、綠帶、用排水及污田處理設施變更案及籌設期限展延至95年8 月31日…。」

，被告復以92年11月13日府社福字第0920134205號函通知原告：「同意所請變更光華鄉村俱樂部安養養護綜合園區工程及平面配置變更案…二、請貴處於同意籌設有效期限內完成新建工程並開始營運。

」，嗣原告復於94年10月24日申請將安養床數調整為14床，養護床數調整為35床及建築物構造變更為RC造1 層，被告復以95年2 月8 日府社教字第0950016064號函通知原告：「…二、請貴處於同意籌設有效期限內完成新建工程並開始營運。

三、本案搭排許可業已過期，請重新辦理申請。

…。」

，因原告逾籌設期限仍無法如期籌設，被告以95年11月7 日府社教字第0950139140號函通知原告：「…事業計畫許可自95年9 月1 日起廢止，並請依規定辦理恢復該土地地目原編定事宜，惟如仍欲辦理原目的事業，應依規定重新申請…。」

，原告對之不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

兩造分別為前揭事實欄所載之陳述，並對於下列事項不為爭執：㈠原告於89年7 月20日申請在宜蘭縣冬山鄉○○段1349之3 地號設置宜蘭縣私立光華鄉村俱樂部安養養護綜合園區，被告於89年8 月31日以89府社福字第093609號函同意籌設。

㈡原告92年4 月7 日以光華新建字第030407號函申請被告於92年4 月29日以府社福字第0920040746號函核准平面及綠帶用排水及污水處理設施變更案，以及籌設期限展延至95年8 月31日。

㈢95年8 月31日原告尚未籌設完成，被告於95年11月7 日府社救字第0950139140號函廢止前開核可籌設案。

㈣原告對於被告92年4 月29日核准展延籌設期限到95年8 月31日的函，沒有提出爭執。

㈤原告在95年8 月31日期限屆至前未申請延長展延期限，而且也不能再申請展延，因為申請展延只能一次。

而兩造主要爭執點厥為：系爭廢止處分是否合法？本院判斷如下。

三、查本件原告之代表人甲○○於89年7 月20日向被告提出申請，擬在宜蘭縣冬山鄉○○段1349之3 地號設置「宜蘭縣私立光華鄉村俱樂部安養養護綜合園區」，案經被告以89年8 月31日府社福字第093609號函復，同意依其事業計畫籌設，嗣被告以92年4 月29日府社福字第092004074 號函通知原告：「…籌設期限展延至95年8 月31日…。」

，是原告申請設置「宜蘭縣私立光華鄉村俱樂部安養養護綜合園區」，被告依當時有效之首揭老人福利機構設立許可辦法第6條第1 、2項規定（按「老人福利機構設立許可辦法」於96年7 月27日修正名稱為「私立老人福利機構設立許可及管理辦法」，原辦法第6條第1 、2 項規定，移植、合併為新辦法第7條第2項，內容相同。

見原處分卷第6 頁、第11頁）及非都市土地申請變更作為社會福利設施使用其事業計畫審查作業要點第五點之（七）規定，審查合格後，准予籌設；

其有效期限3 年，並准予延長1 次，期限為3 年，准予展延至95年8 月31日，已臻明確。

按行政程序法第93條規定：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款，..（第1項）前項所稱之附款如下：一、期限。

..」可知本件被告核准原告籌設「宜蘭縣私立光華鄉村俱樂部安養養護綜合園區」業依審查作業要點明文，延長原告籌設期限一次，且依裁量將延展期限定於95年8 月31日。

次按「附終期之法律行為，於期限屆滿時，失其效力。」

民法第102條第2項定有明文，此項期限效力可資為行政處分附款之法理，類推適用。

從而，本件原告籌設之「宜蘭縣私立光華鄉村俱樂部安養養護綜合園區」既未於被告核准延展期限之終期即95年8 月31日完成籌設，該核准處分即當然失其效力，無待被告再行廢止至明。

四、次查非都市土地申請變更作為社會福利設施使用其事業計畫審查作業要點第五點（七）規定：「經核准變更使用之土地，不得移作原申請目的事業以外之其他事業使用，並應於3年內設立，逾期未設立者，應廢止其許可並回復原編定。

但因開發或其他原因無法如期設立，應經目的事業主管機關同意展期，最長以3 年為限。」

另修正前「老人福利機構設立許可辦法」第12條規定：「經核准設立許可之老人福利機構，如3 年內未開始營運，原設立許可失其效力，由當地主管機關撤銷其設立許可。」

（見原處分卷第7 頁）；

新修正之「私立老人福利機構設立許可及管理辦法」第13條第1項亦明定：「私立老人福利機構於許可設立後3 年內未開始營運者，直轄市、縣（市）主管機關應廢止其設立許可，並註銷其設立許可證書。」

（見原處分卷第12頁），本件綜合園區之籌設經被告延展籌設期間一次後，既已逾被告核准延展之籌設終期，揆諸前揭規定，被告系爭廢止核准許可處分，要屬依法行政作為，核無不合。

五、原告主張老人福利機構設立許可辦法」第6條第3項規定：「於第1項有效期限屆滿而未經核准延長，或於第2項規定之延長期限屆滿仍未完成土地變更編定時，老人福利機構籌設之核准失其效力。」

本件土地早就完成土地變更編定，被告不應廢止其籌設，另被告曾就該項規定函請內政部中部辦公室鑑核，內政部中部辦公室函復被告研提具體意見送部研議，可知被告無單獨逕為處分之權限云云。

但查：㈠被告系爭廢止處分，非以上開辦法第6條第3項為依據，而係依同辦法第12條規定及非都市土地申請變更作為社會福利設施使用其事業計畫審查作業要點第五點（七）規定（原處分誤植為第五點（六），本院準備程序時，已對兩造闡明），已如上述。

㈡老人福利機構設立許可辦法第6條第3項規定極為明確，並無適用之疑義。

被告雖曾於95年6 月1 日以府社救字第0950068293號函請內政部中部辦公室就該條規定惠示意見（見本院卷第49頁）；

但據內政部辦公室於95年6 月6 日以內授中社字第0950008314號函復略以：「依中央行政機關法制作業應注意事項，第7 章、法規研釋【十八、各機關適用法規有疑義時，應就疑義之法條及疑點研析各種疑見之得失，擇採適法可行之見解。

如須函請上級機關釋復時，應分別敘明下列事項：㈠有疑義之法條及疑點。

㈡各種疑見及其得失分析。

㈢擬採之見解及其理由。」

等語（見本院卷第50頁），亦明確指示被告必須有適用上確切之疑義時，應依相關規定函請上級機關釋復而已，其關鍵在於被告對於上開辦法第6條第3項規定之適用缺乏自信所致，要無執為主張被告無逕行處分權限之依據。

㈢本件被告廢止原告綜合園區之籌設非依據上開辦法第6條第3項規定，已如上述。

準此，原告此項主張洵不足採。

六、原告主張系爭處分函說明三之要旨，顯係引用錯誤之法規云云，但查系爭處分函說明三固記載：「有關本案將改為老人住宅，依老人住宅綜合管理要點第七條規定：興建老人住宅應符合區域法、都市計畫法及其他相關法令規定，其建築基地面積應符合（一）在實施都市計畫地區達5 百平方公尺以上，且依都市計畫規定容積核算總樓地板面積達6 百平方公尺。

（二）在非都市土地甲等建築用地及乙等建築用地達5百平方公尺以上。

（三）在丙等建築用地、遊憩用地及特定目的事業用地達1 千平方公尺以上。

請依上述規定辦理。」

等語，核與本件廢止無涉，僅係被告利用廢止處分之函示，另做其他有關若欲將園區改為老人住宅時，應注意之相關法令做善意的行政指導而已，原告此項指摘要無執為其有利證據可言。

七、原告主張系爭事件緣於被告行政處分及程序過於冗長所致云云。

但查原告對於被告核准92年4 月29日展延籌設期限到95年8 月31日的函，未曾提出異議，且在延展籌設終期之95年8 月31日期限屆至前未再申請延長展延期限，業據原告於本院準備程序中自承在卷，原告即無對被告核准之籌設終期等作為再事爭執之餘地，原告此項主張，殊不足採。

八、查系爭處分主旨，除廢止被告於92年4 月29日府社字第0920040746號函所為核准設立綜合園區籌設期限展延至95 年8月31日之處分外，同時告知「並恢復該土地地目原編定」且於說明二記載：「請依規定辦理恢復該土地地目原編定事宜，惟如仍欲辦理原目的事業，應依規定重新申請」等語。

乃直接引述「非都市土地申請變更作為社會福利設施使用其事業審查作業要點」（93年1 月12日內授中社字第0930708866號令修正）第5 點第7 目（原處分誤植為修正前第6 目）：「經核准變更使用之土地，不得移作申請目的事業以外之其他事業使用，並應於3 年內設內，逾期未設立者，應廢止其許可並回復原編定。

但因開發或其他原因無法如期設立，應報經目的事業主管機關同意展期，最長以3 年為限。」

之規定，所為之觀念通知，並不因該記載課予原告任何其他法律上之義務。

蓋，原告系爭事業計畫使用之土地，原地目為農牧用地，因為辦理籌設系爭綜合園區，而申請變更為特定目的事業用地，業因被告系爭處分廢止其綜合園區之籌設許可，而已回復原農牧地目等情，業據兩造於本院言詞辯論時陳述在卷，併此敘明。

至系爭處分是否合法廢止與原告所提區域計畫法第15條、其施行細則第15條，以及非都市土地使用管制規則第37條第2項第2款等規定無涉，原告主張有上開法規之適用，洵屬誤解。

九、末查被告核准原告籌設綜合園區之處分，附有95年8 月31日終期之附款，並未授與原告任何其園區一定營運之信賴基礎，要無「信賴保護原則」之適用，且與行政程序法第7條比例原則、第8條誠信原則之規定無涉，亦與行政程序法第159條行政規則之定義、第168條陳情之定義、第120條違法授益行政處分之撤銷規定風馬牛不相關，更無中央法規標準法第18條「實體從舊程序從新」原則違背之處，原告任意援引毫不相干法條指摘原處分，顯不足採。

十、綜合上述，本件原告起訴論旨均不足採，其獲被告核准籌設之綜合園區既已逾核准籌設之附款終期期限，被告予以廢止，揆諸首揭規定，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。

、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 12 月 4 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林 樹 埔
法 官 林 玫 君
法 官 闕 銘 富
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 12 月 4 日
書記官 孫 筱 晴