臺北高等行政法院行政-TPBA,97,訴,1783,20081225,1

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1783號

原 告 裕豐砂石建材股份有限公司
代 表 人 甲○○（董事長）
訴訟代理人 林詠嵐 律師
黃重剛 律師
李詩皓 律師
被 告 臺北縣政府
代 表 人 乙○○（縣長）
訴訟代理人 戊○○
丙○○兼送達代收
丁○○
上列當事人間因工廠管理輔導法事件，原告不服經濟部中華民國97年6 月23日經訴字第09706106960 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實

一、事實概要：緣原告前經被告核准於臺北縣三峽鎮○○路○ 段115 號設立工廠（廠名為裕豐砂石建材股份有限公司三峽工廠；

下稱繫案工廠），主要產品為耐火、黏土建築材料及陶瓷製品、其他非金屬礦物製品；

產業類別為非金屬礦物製品製造業，並領有被告所核發之工廠登記證（工廠登記證號00-000000-00）。

嗣經行政院環境保護署（下稱環保署）於民國（下同）96年8 月7 日查獲繫案工廠違反廢棄物清理法等規定，函請被告依法查處，被告所屬環境保護局嗣於97年1 月15日會同臺灣板橋地方法院檢察署檢察官及相關單位至繫案工廠稽查後，認繫案工廠違反水污染防治法第7條第1項規定，依同法第40條規定，應予以勒令歇業，乃以97年1 月18日北環水字第0970005273號函請被告所屬經濟發展局依水污染防治法第66條規定執行勒令歇業。

案經被告於同日分別以北府經工字第0970048018號函依據水污染防治法相關規定對原告之繫案工廠處以勒令歇業之處分，並依工廠管理輔導法第20條規定以北府經登字第0970049044號函通知原告於文到7 日內繳銷工廠登記證，並告知逾期未繳銷者則予公告註銷。

惟原告逾期未繳銷工廠登記證，被告爰以97年1 月29日北府經登字第0970071304號公告註銷繫案工廠之工廠登記，並以同年月30日北府經登字第0973145232號函註銷其工廠登記及工廠登記證。

原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：㈠本案爭執點如下：1.原告對於勒令歇業處分提起訴願、行政訴訟，未經確定被告再為系爭處分是否合法？2.工廠管理輔導法第20條的歇業，是否限於工廠本身的因素，或者包括外力勒令歇業？㈡原告主張之理由：⒈請求鈞院於另案原告起訴請求撤銷被告所為勒令歇業行政處分之裁判確定前，依行政訴訟法第177條第2項規定，裁定停止本案之訴訟程序：按本件被所為公告註銷原告工廠登記及工廠登記證之前提事實為被告業經勒令歇業，被告推理依據係認原告既於法律上經主管機關命為歇業，自無繼擴營業之可能，被告因而以原告無營業可能或事實而公告註銷工廠登記證，然則，此與當事人係因事實上停工或歇業而遭註銷工廠登記證之情形不同。

故本件所須審酌者，係被告所為勒令歇業之行政處分究係合法與否，苟被告所為之勒令歇業處分確係違法，則原告自有營業可能或縱使繼續營業亦無違法之處。

故本件行政訴訟之裁判自當以被告先前所為勒令歇業處分究有無違法為前提，爰依法請求裁定停止本案之訴訟程序。

⒉原告之訴訟要旨如下：⑴原告並無違反水污染防制法所定之行政法上義務：查原告經被告核准於臺北縣三峽鎮○○路○ 段115 號設立繫案工廠，前已將廠區出租予第三人陳信安為使用（對此，得通知陳信安【住：桃園縣大溪鎮中庄下坎18號】到場為說明），並不知第三人陳信安有無違法之情；

詳言之，原告並無排放廢（污）水之情，自無違反水污染防制法第7條第1項之規定，而有同法第40條之行政罰可言。

⑵再者，本件於97年1 月15日採樣時，被告未依規定會同原告勘驗並採水，且未依環保署之採樣規定採水，其採水送驗行為違背程序規定，則所採樣品得否逕認係原告所排放，因未經原告所確認，即有疑問；

自難認其結果準確：①按被告於97年1 月15日會同臺灣板橋地方法院檢察 署檢察官及相關機關，前來取締原告三峽工廠，並 認有勘驗之必要，而於臨近原告三峽工廠之三峽河 採水送驗，並認檢驗結果：懸浮固體29800 毫克/ 公升，未符合放流水標準，所排放廢水污染物（懸 浮固體）濃度極高，因認被告違規情節重大云云。

按行政程序法第42條規定「行政機關為瞭解事實真 相，得實施勘驗。

勘驗時應通知當事人到場。

但不 能通知者，不在此限。」

，本件被告既於取締時， 得會同多方單位到場，且認有勘驗必要，依上開規 定，自「應」通知原告到場會勘。

然則被告既未通 知原告到場會勘，原告完全不知被告所採水樣之實 際地點為何或距離被告放流口多遠。

②又本件被告採水樣，有無依據環保署公告之水中總 溶解固體及懸浮固體檢測方法（NIEA W2l0.57A ） 及水中化學需氧量檢測方法（NIEA Q515.54A 、NI EA W517.51B ）之樣品保存規定為之（上開檢測方 法詳見於環保署網站公告，因內容過於龐大，且涉 及專業，此不贅引），並將懸浮固體樣品4 ℃冷藏 以保樣品無變質腐化之虞，均不得而知，亦未見被 告提出水樣之保存紀錄或證明，其認定原告所排放 廢污水濃度過高云云，顯無積極證據足以證明。

原 採樣機關所稱原告廢水造成「三峽河至大漢溪段嚴 重汙泥淤積及影響該河段水質」，並未能提出長期 監測數據及客觀佐證資料，足以證明該河段汙泥淤 積與原告廢水有直接之關連性，且影響河川水體水 質因素繁雜，各因素影響權重原採樣機關亦未進行 進一步之研究分析，即認原告有排放廢水之情，並 為造成該河段河川水體水質之主要影響因子，顯屬 率斷。

⑶從而，被告97年1 月18日北府經工第0970048018號函認原告違反水污染防制法第7條第1項之規定，依同法第40條之規定，為勒令歇業處分（見附件三，業已向行政院環境保護署提起訴願），本屬違法；

被告又依水污染防制法為勒令歇業處分為據，而依工廠管理輔導法第20條為本件之原處分：被告97年1 月30日北府經登第0973145232號函註銷裕豐三峽工廠登記及工廠登記證，自屬違法，應予以撤銷；

詎經濟部以97年6 月23日經訴字第09706106960 號訴願決定書竟駁回對上開原處分之訴願，實難令人甘服，爰依法提起本件之行政訴訟，用保權益。

⒊被告依水污染防制法為勒令歇業處分，送達不合法，自不生效力：⑴按行政程序之行為，對於機關、法人或非法人之團體為送達者，應向其代表人或管理人為之，行政程序法第69條第2項定有明文。

⑵被告所為之上開公告註銷原告工廠登記及工廠登記證之處分，無非係本於被告97年1 月18日北府經工字第0970048018號函，以被告違反水污染防治法違規情節重大為由，處予原告勒令歇業之處分為前提，且既認原告既已遭勒令歇業，自無繼續營業之可能或事實，而再依工廠管理輔導法之規定，令原告繳銷工廠登記證，又因原告未依函令繳銷，始為本件公告註銷原告工廠登記及工廠登記證之處分。

按，本件被告處分所本之上開勒令歇業之行政處分，其處分之送達，並未依法送達予原告公司之代表人甲○○，而係送達予第三人施宗三，此觀之被告97年1 月18日北府經二字第0970048018函之說明二及正本送達者自明。

⑶從而，本件原處分以上開不生效力之被告依水污染防制法為勒令歇業處分，自屬無據，無可維持，至為明確；

又訴願決定書認被告依水污染防制法為勒令歇業處分，合法送達原告即原告而發生效力云云（見訴願決定書第5 頁），顯有違誤，自應一併予以撤銷。

⒋本件被告依水污染防制法為勒令歇業處分及原處分等行政處分前未予原告為陳述意見，自屬違法：⑴行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」

，且行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意，及行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，同法第9條及第10條復有明文規定；

又同法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。

但法規另有規定者，從其規定。」

。

⑵查被告依水污染防制法為勒令歇業處分及原處分等行政處分，均未予原告為陳述意見，業已違反行政程序法第102條之規定，至為灼然；

至前開上開被告依水污染防制法為勒令歇業處分，雖稱本件有行政程序法第103條第2款所定：「情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者。」

而不給予陳述意見云云；

然查，本件何以有「情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者」之情，均未見被告舉證而為說明，即無從認有「情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者」之情；

況被告以97年6 月12日北府經工第0970435056號函（見附件四），令原告於97年6月20日前為意見之陳述，益證前開被告依水污染防制法為勒令歇業處分稱本件「情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益」云云，前後矛盾不一，至為明確。

⑶再者，被告97年6 月12日北府經工第0970435056號函，令原告於97年6 月20日前為意見之陳述，顯有裁量濫用之情；

蓋行政程序法第102條所定予以相對人陳述意見，雖無期限之規定；

然解釋上，上開予以相對人陳述意見之規定，係有利於相對人之規定，則行政機關應預留相當期間與相對人為陳述意見，方屬適當；

對此，由行政程序法第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」

，要屬當然之解釋結果；

是以，前開被告97年6 月12日北府經工第0970435056號函令原告於97年6月20日前為意見之陳述云云，參酌原告於97年6 月16日方收受上開函文，則陳述意見之期間，當有不足，即非相當之期間；

是以前開被告97年6 月12日北府經工第0970435056號函，則有違反行政程序法第10條之規定，有濫用裁量權之違法。

⑷綜上，本件原處分及所引為依據之上開被告依水污染防制法所為勒令歇業處分，違反行政程序法第102條之規定，應予以撤銷；

對此，本件之訴願決定書，未予以詳查而遽為決定，自屬違法。

⒌本件被告依水污染防制法為勒令歇業處分及原處分等行政處分，違反比例原則：⑴按比例原則係法治國之基本法律原則，行政程序法第7條予以明文化而為規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。

二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。

三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」

。

⑵原告並無違反水污染防制法所定之行政法上義務，已如前述；

退言之，縱認原告有違反行政法上義務，被告為上開依水污染防制法為勒令歇業處分，如後所述，有違反比例原則。

⑶按水污染防治法第7條第1項規定：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」

，如有違反，則依水污染防制法第40條後段之規定：「並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；

情節重大者，得命其停工或停業；

必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」

，本件被告依水污染防制法為勒令歇業處分：認原告違反水污染防治法第7條第1項之規定，依水污染防制法第40條後段之規定，處原告勒令歇業云云；

但查，原告有何排放廢（污）水於地面水體，且未符合放流水標準之行為，未經被告舉證為說明；

且為上開處分前，並未通知原告為改善，本屬違法；

況縱認原告違反水污染防制法第7條第1項 ，情節重大，除有必要時，得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業外，僅得命停工或停業；

但上開處分，未見任何說明與舉證，即逕為原告之勒令歇業處分，屬法定最重之處罰，對於事業如本件原告而言，無異同自然人極刑之宣告，衡與比例原則所認：有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者（最小損害原則，或稱必要性原則），及採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡（利益衡量原則），均有所違誤，至為明確。

⒍且查，本件裕豐三峽工廠之廠區經查獲後，業已停止運作；

但裕豐三峽工廠附近之三峽河河段，污染依舊（見附件五），足見原告所營之裕豐三峽工廠及陳信安所經營之事業，均非造成三峽河污染之原因；

又被告環境保護局及水利局人員，於97年8 月27日，前往上開處所勘查，當有相同之勘查結果。

為此，聲請向被告函查，被告環境保護局及水利局人員，於97年8 月27日勘查裕豐三峽工廠附近之三峽河河段之結果，用以證明被告所營之裕豐三峽工廠及陳信安所經營之事業，並無污染三峽河。

⒎原告之三峽工廠並無違反廢棄物清理法等違法行為：被告所稱原告之三峽工廠前於96年7 月已遭行政院環境保護署查獲違反廢棄物清理法云云，原告否認之，且被告未舉證以實其說，自不足信。

按原告之三峽工廠確係出租予陳信安所經營之漢壘興業有限公司（附件九），並由陳信安實際經營，於96年7 月間，因被告認原告之三峽工廠有違反水利法、廢棄物清理法等行為，前來原告三峽工廠取締，並將陳信安移送臺灣板橋地方法院檢察署偵辦。

然查，原告或陳信安確無上開違反水利法或廢棄物清理法之行為，此業經臺灣板橋地方法院檢察署查明並以96年度偵字第16029 號不起訴處分書（附件十）以還原告清白。

按行政程序法第9條及第36條分別規定「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」

、「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項干律注意。」

，查原告實無上開違法之行為，証被告未善盡其注意義務，仍認原告有上開之違法行為，並因此認原告長期污染環境危害公共安全而情節重大，其認定顯有誤會。

⒏被告所稱：原告未依領有廢（污）水排放許可證，即逕行埋設不明管線排放廢水於店面水體云云，均與事實不符，不足採信；

原告所領之廢（污）水排放許可證雖已屆期，然原告繼續排放廢污水至地面水體之行為，並無違反水污染防治法第14條第l 項之規定：⑴查原告確實領有水污染防治許可證（北縣環水許字第01441-01號，參原告附件六），其許可種類為「廢（污）水排放地面水體許可證」，期間則自「91年6 月6 日起至96年6 月5日 止」，乃依行政院環境保護署96年4 月17日環署水字第0960029093號公告水污染防治許可證（文件）換發期限及換發方法（參原告附件七），其公告第一項之申請換發期間至遲應於98年12月31日換發完成，又公告第五項規定，准許換發期間原取得之許可證（文件）有效期間屆滿，核發機關尚未完成換發或准駁者，於換發期間應以原核准事項繼續進行水污染防治措施。

則依上開公告之規定，原告之水污染防治許可證雖已屆期，然在98年12月31日之換發期間屆滿前，原告仍得繼續進行水污染防治措施，故原告繼續排放放流水至地面水體之行為，並無違反水污染防治法第14條第l 項之規定。

被告不察此，遂認原告係未經許可而為上開排放行為，顯有不當。

⑵本件現場經查獲之不明管線並非原告所埋設，且原告從未利用該管線排水。

⑶本件原告之廠區現場，設有四個沈澱池，並於95年10月6 日，以新臺幣838 萬元之價金，購置有污水處理設備（附件八），凡任何水源之排放均需依序經過四個沈澱池及污水處理設備為處理後，由第四個沈澱池自然溢流場區之溝渠為排放，且所排放者並非廢污水。

⒐被告又稱：原告於受處分期間及訴願審理期間，均未有廠區出租與他人之詞云云；

但查，被告為本件之原處分，根本未予原告陳述益見之機會，原告何能說明廠區以出租他人；

又於訴願期間，原告對於廠區出租與他人之情，已於97年7 月14日訴願補充理由㈡狀，詳加說明，並提有訴願證一至五為證。

⒑被告再稱：被告所轄河川週邊違法工廠，被告依法強力取締後，於水體水質已以有大幅改善，此有相關數據及剪報資料可稽（證12），更足證原告三峽工廠之違法行為污染環境並危害公共安全之情節重大云云，並復稱：原告聲請函查被告所屬環境保護局及水利局人員，於97年8 月27日，前往三峽河段之勘查結果，並無必要云云；

惟查，被告上開所述內容，顯屬矛盾，蓋：⑴查河川水質有無改善，當以勘查人員之勘查結果為斷，焉能以無證據力之如被告所提之證12剪報之內容為憑；

⑵倘如被告所稱：被告所轄河川週邊違法工廠，被告依法強力取締後，於水體水質已以有大幅改善云云屬實，益證原告並無污染水源之情，蓋三峽河之污染，當係如被告所稱係違法工廠所致，即非係合法工廠之被告所為；

⑶再者，本件原告三峽工廠之廠區經查獲後，業已停止運作；

但原告三峽工廠附近之三峽河河段，污染依舊，足見原告所營之裕豐三峽工廠及陳信安所經營之事業，均非造成三峽河污染之原因；

足見被告環境保護局及水利局人員，於97年8 月27日，前往上開處所勘查之結果，有函查之必要。

而被告反對函查上開勘查結果，顯屬心虛之舉，至為明確。

⒒被告認原告三峽工廠排放高濃度廢水污染物，造成三峽河至大漢溪河段嚴重污泥淤積云云，尚嫌無據：按被告僅憑97年1 月15日一次採水樣之濃度，即認三峽河至大漢溪河段之嚴重污泥淤積均為原告之原因所造成，而未提出長期監測數據及客觀佐證資料，自難單憑被告一次之監測結果即證明該河段污泥淤積與原告所排放之放流水有關。

況影響河川水體水質因素繁雜，各因素影響之權值比重，採樣機關亦未作進一步之研究分析，即遽認原告之放流水為造成河段污泥淤積之原因，顯屬率斷而無據。

況被告於97年7 月18日行政訴訟答辯狀第5 頁第8 行亦坦承於被告轄內河川週邊有違法工廠，經其取締後，水體水質大幅改善云云，則河川週邊既有其他違法工廠存在，而原告係領有許可證之合法業者，人如何遽認三峽河至大漢溪河段嚴重污泥淤積係原告所造成，致違規情節重大。

⒓綜上所述，被告所為勒令歇業之行政處分，既因未送達而尚未對外發生效力，則本案行政處分前提之歇業事實即不存在，從而，被告據歇業事實所為公告註銷原告工廠登記及工廠登記證之行政處分，亦因無前提事實存在而當然違法，應予撤銷。

又本件被告所為勒令歇業之行政處分，有濫用裁量權、違反比例原則、認定事實不依證據、未依法通知當事人會勘或保存樣品、誤認原告無排放廢（污）水許可等重大缺失之處，而本件公告註銷原告工廠登記及工廠登記證又係本於該重大違法之勒令歇業處分，而非原告實際上停止營業，故本件仍應實質審酌前開勒令歇業行政處分之當否，以決定本件撤銷工廠登記行政處分之當否。

而前開勒令歇業行政處分之違法缺失，既已分陳如上，自不應予以維持，而本於該勒令歇業行政處分之本案行政處分，亦應予以撤銷，始符法制。

㈢被告主張之理由：⒈按「河川區域內，禁止下列行為：…五、棄置廢土或其他足以妨礙水流之物。

…七、其他妨礙河川防護之行為。」

、「本法專用名詞定義如下：…七、事業：指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。」

、「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」

、「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請，經審查登記，發給排放許可證或簡易排放許可文件後，始得排放廢（污）水。」

、「違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6 萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；

情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業」、「違反本法規定，經認定情節重大者，主管機關得依本法規定逕命停止作為、停止貯存、停工或停業；

必要時，並得勒令歇業。」

、「本法之停工或停業、撤銷、廢止許可證之執行，由主管機關為之；

勒令歇業，由主管機關轉請目的事業主管機關為之。」

、「第40條、第43條、第46條、第49條、第52條、第53條及第54條所稱之情節重大，係指下列情形之一者：一、未經合法登記或許可之污染源，違反本法之規定者。」

，水利法第78條第5款、第7款（證8 ）及水污染防治法第2條第7款、第7條第1項、第14條第1項、第40條、第55條、第66條及第73條第1款分別定有明文（證9 ）。

⒉查水污染防治法第40條及第55條所稱「必要時」之認定，係法律授予主管機關之行政裁量，而所謂「行政裁量」乃行政機關基於本身職權或法律授權可自由處分之權限，法律授權行政機關基於行政行為合目的性（合公益性考量）觀點，選擇各種不同之法律效果。

行政機關在法律積極明示之授權或消極默許範圍內，基於行政目的自由斟酌，選擇自己認為正確之行為，而不受法院審查者；

亦即基於合目的性考量，行政機關在法律要件具備時，得自行決定是否採取行為或於數種可能之法律效果中，擇取最適合立法目的者為之。

被告基於維護水源、民眾之飲用水品質及安全，具體斟酌業者長期偷埋暗管違法排放高污染廢水對當地民眾造成之危害，訂定相關取締政策，且屢次函諭業者務必恪遵被告政策，並為業者所熟知。

是以被告認本案非以歇業處分不足以阻卻高污染廢水對臺北縣民眾衛生及公共安全之戕害，實已符合行政裁量上就「必要時」之目的性。

⒊又，「為促進工業發展，健全工廠管理及輔導，特制定本法；

本法未規定者，適用其他法律之規定。」

、「工廠歇業者，應將工廠登記證繳銷；

其不繳銷者，由主管機關公告註銷之。」

，工廠管理輔導法第1條、第20條第1項亦有明文（證10）。

另，課以人民義務之法律，於適用時，該法律所訂事項若權利義務相關連者，本於法律適用整體性及權利義務平衡性，當不得任意割裂適用，亦經司法院釋字第385 號解釋在案（證11）。

⒋復按臺灣河川污染日益嚴重，部分更被冠上「黑龍江」、「死河」等稱號，但河川整治成效非一朝一夕可成。

而「生活廢水」、「事業廢水－工業廢水及畜牧廢水」排放則為扼殺河川生態的二大凶手。

其中事業廢水則因水量及污染種類變異亟大，成為環保機關污染管制之首要課題。

行政院環境保護署為提昇事業廢水管制成效，於93年度起，陸續採行多項對策，包括事業污染源專案稽查管制、推動事業污染預防管理及徵收水污費等政策。

以河川污染整治為前提，由法制、技術及執行面，全方位檢討現行事業廢水管制體系及架構，被告並配合行政院環境保護署對轄內相關業者多方加以宣導。

本案原告之三峽工廠前於96年7 月已遭行政院環境保護署查獲違反廢棄物清理法，復經被告長期監控並查獲未依法領有廢（污）水排放許可證即逕行埋設不明管線排放廢水於地面水體，違反水污染防治法第14條第1項規定，現場並經採水送驗結果未符合流水標準，違反水污染防治法第17條第1項規定，被告鑑於原告之三峽工廠排放廢水卻未依法申請廢（污）水排放許可證，已違法在先，復又排放高濃度廢水污染物，造成三峽河至大漢溪河段嚴重污泥淤積，此有稽查記錄及現場相片可稽，其污染環境並危害公共安全之情節重大，洵堪認定，倘不予以勒令歇業，恐有立即影響衛生及公共安全之虞，據此，本案原告之工廠既經被告所屬環境保護局以97年1 月18日北環水字第0970005273號函移請目的事業主管機關執行勒令歇業處分，並經被告（經濟發展局）以97年1 月18日北府經工字第0970048018 號 函依水污染防治法第66條規定處以勒令歇業處分，實無繼續營業之可能，已構成工廠管理輔導法所稱歇業之要件事實，被告（經濟發展局）乃依該法規定以97年1 月18日北府經登字第0970049044號函請該工廠於文到7 日內繳銷工廠登記證，惟該工廠逾期未為辦理或陳述意見，被告爰依工廠管理輔導法第20條第1項規定公告註銷其工廠登記及工廠登記證之處分於法並無違誤。

⒌進一步言，被告所轄河川週邊之違法工廠經被告依法強力取締後，於水體水質已有大幅改善，此有相關數據及剪報資料可稽（證12），更足證原告三峽工廠之違法行為於污染環境並危害公共安全之情節重大。

⒍次按「（第1項）原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。

（第2項）原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。

（第3項）前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」

，訴願法第93條定有明文（證13）。

又「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。

…（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。

但於公益有重大影響者，不在此限。

…」、「行政訴訟之裁判須以民事法律關係是否成立為準據，而該法律關係已經訴訟繫屬尚未終結者，行政法院應以裁定停止訴訟程序。

除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」

，分別為行政訴訟法第116條、第177條所規定（證14）。

詳言之，勒令歇業處分之執行除法律另有規定外，不因提起訴願或行政訴訟而停止，若於維護重大公共利益所必要上，更無停止適用之餘地。

所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或於一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。

最高行政法院90年裁字第578 號裁定明白陳述：「…又所謂『難於回復之損害』，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。

此所稱回復原狀，非謂應回復原有狀態。

在財產權之情形，非指權利形態與內容之完全一致，而著重在經濟上之等價性。

財產權之損害，除難以金錢估計者，如古蹟之拆除，原則上能以金錢填補，不得據以聲請停止執行。

否則，所有物或權利狀態之變動幾可被視為『難於回復之損害』，而聲請停止執行，即與行政訴訟上『行政處分之執行，原則上不因行政爭訟之提起而停止，僅例外情況下容許停止』之立法原則相違。」

（證15）。

查本件原告僅以受勒令歇業之不利益處分未確定前若貿然為註銷工廠登記及工廠登記證之處分，將遭不可回復之損害云云為由，據以指陳本件處分確有違誤，卻未具體指明有何難以回復之損害。

退萬步言，由原告之主張，可見原告所主張之損害厥為無法經營工廠業務之營收，則其損害非不能以金錢賠償，況原告遭註銷工廠登記及工廠登記證後，苟嗣後所提行政救濟獲有利之決定或判決，原告亦得再回復營業並恢復其工廠登記及工廠登記證，是難認本件處分之執行，有何不能回復或將發生何種難於補償之損害。

且原告亦未證明其停止執行有何避免難於回復損害之急迫必要性，揆諸前揭規定，殊無訴願法第93條第2項及行政訴訟法第116條第3項之適用，亦無原告所稱行政訴訟法第177條第2項適用之餘地，是其所訴實無理由。

⒎再按「本法未規定者，適用其他法律之規定。」

，工廠管理輔導法第1條後段定有明文。

復按「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」

，行政程序法第110條第3項亦定有明文。

又「就特定之具體事件所為之一般處分，依行政處分之公定力、確定力，在其未經有權機關撤銷或廢止前，不因時間之經過而失其效力，因該公告所發生之法律效果（由被告代為遷葬之執行力）自亦應有效存在。」

，最高行政法院88年度裁字第318 號裁定亦著有明文（證16）。

申言之，合法有效之行政處分之效力，通說認為具有拘束原處分機關、相對人、利害關係人之效力（有稱之為「實質存續力」），並基於權力分立原則之要求，具有拘束其他機關、法院或第三人之效果（有稱之為「構成要件效力」）。

故非屬行政爭訟標的之行政處分，其效力應受到適法之推定，而有拘束法院、行政機關之效力。

本案原告之工廠既經被告所屬環境保護局以97年1 月18日北環水字第0970005273號函移請目的事業主管機關執行勒令歇業處分，並經被告（經濟發展局）以97年1月18日北府經工字第0970048018 號 函依水污染防治法第66條規定處以勒令歇業處分，依前開法令判解，其效力既屬仍繼續存在，則原告之工廠已構成工廠管理輔導法所稱歇業之要件事實，被告乃依該法規定以97年1 月18日北府經登字第0970049044號函請該工廠於文到7 日內繳銷工廠登記證，惟該工廠逾期未為辦理或陳述意見，被告爰依工廠管理輔導法第20條第1項規定公告註銷其工廠登記及工廠登記證之處分於法並無違誤。

⒏末按「應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或違反作為義務，而不以發生損害或危險為要件者，推定其有過失，於行為人不能舉證證明其無過失時，即應受處罰，本件原告違反應改善之作為義務，且原告違法排放廢水之情事仍然存在，自係可歸責於原告。」

，最高行政法院91年度判字第1883號判例著有明文（證17）。

縱觀原告所提理由，僅泛稱其申請換發水污染防治許可證所受駁回處分不當，被告所屬環境保護局97年1 月18日北環水字第0970005273號函移請目的事業主管機關執行勒令歇業處分之事實認定部分有所瑕疵，復於起訴理由轉而訴稱已將廠區出租予第三人陳信安使用，其違法情事與原告無關云云，惟對其違反法令禁止規定及違反作為義務部分卻疏而不論，顯見其所訴為無理由。

經查本件原告於受處分時及訴願審理期間，均未有廠區已出租予第三人之詞，僅一再辯稱其工廠未有違法之情事或本件處分所依據之前端勒令歇業處分有所瑕疵云云，則原告本件起訴所稱已將廠區出租予第三人陳信安使用，第三人之違法情事與原告無關等語為卸責狡辯之詞，實不足採。

再者，原告既登記使用該廠區經營工廠業務，就廠區土地及建築物之使用而言，即有遵守相關管理法令之責，並負有管理維護之義務，豈能以廠區出租予第三人而主張可免除其公法上義務，此觀諸最高行政法院89年度判字第1883號判例甚明（證18）。

⒐更有甚者，原告既自承其申請換發水污染防治許可證已遭否准，則原告之工廠於未依法領有廢（污）水排放許可證即逕行埋設不明管線排放廢水於地面水體，違反水污染防治法第14條第1項規定之違法行為甚明，則原告理應遵照相關法令規定辦理，方為正法。

⒑綜上所述，被告對原告所為處分，並無違法或不當，原告所訴核無理由，謹請依法駁回其訴訟。

理 由

一、按「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請，經審查登記，發給排放許可證或簡易排放許可文件後，始得排放廢（污）水。」

、「違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6 萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；

情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業」、「違反本法規定，經認定情節重大者，主管機關得依本法規定逕命停止作為、停止貯存、停工或停業；

必要時，並得勒令歇業。」

、「本法之停工或停業、撤銷、廢止許可證之執行，由主管機關為之；

勒令歇業，由主管機關轉請目的事業主管機關為之。」

、「第40條、第43條、第46條、第49條、第52條、第53條及第54條所稱之情節重大，係指下列情形之一者：一、未經合法登記或許可之污染源，違反本法之規定者。」

水污染防治法第14條第1項、第40條、第55條、第66條及第73條第1款分別定有明文。

又「為促進工業發展，健全工廠管理及輔導，特制定本法；

本法未規定者，適用其他法律之規定。」

、「工廠歇業者，應將工廠登記證繳銷；

其不繳銷者，由主管機關公告註銷之。」

復為工廠管理輔導法第1條及第20條第1項所分別明定。

二、本件原告前經被告核准於臺北縣三峽鎮○○路○ 段115 號設立工廠，主要產品為耐火、黏土建築材料及陶瓷製品、其他非金屬礦物製品；

產業類別為非金屬礦物製品製造業，並領有被告所核發之工廠登記證（工廠登記證號00-000000-00）。

嗣經行政院環保署於96年8 月7 日查獲原告工廠違反廢棄物清理法等規定，函請被告依法查處，被告所屬環保局嗣於97年1 月15日會同臺灣板橋地方法院檢察署檢察官及相關單位至繫案工廠稽查後，認原告工廠違反水污染防治法第7條第1項規定，依同法第40條規定，應予以勒令歇業，乃以97年1 月18日北環水字第0970005273號函請被告所屬經濟發展局依水污染防治法第66條規定執行勒令歇業。

案經被告於同日分別以北府經工字第0970048018號函依據水污染防治法相關規定對原告工廠處以勒令歇業之處分，並依工廠管理輔導法第20條規定以北府經登字第0970049044號函通知原告於文到7 日內繳銷工廠登記證，並告知逾期未繳銷者則予公告註銷。

惟原告逾期未繳銷工廠登記證，被告爰以97年1 月29日北府經登字第0970071304號公告註銷繫案工廠之工廠登記，並以同年月30日北府經登字第0973145232號函註銷其工廠登記及工廠登記證。

原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

兩造分別為前揭事實欄所載之陳述，並對於下列事項不為爭執：㈠原告領有被告核發的工廠登記證（證號00-000000-00）。

㈡行政院環保署96年8 月14日發函台北縣建設局查明原告有無涉嫌違反廢棄物清理法的事實。

㈢被告97年1 月18日北府經工字第0970048018號函函處原告勒令歇業的處分。

㈣被告在97年1 月18日以北府經登字第0970049044號函通知原告於收到該函7 日內繳銷工廠登記證，逾期予以註銷。

㈤原告未遵函釋，逾期繳銷，被告在97年1 月30日以北府經登字第0973145232號函註銷原告的工廠登記、及工廠登記證。

㈥原告對於被告97年1 月18日北府經工字第0970048018號函勒令歇業處分另案提起訴願，訴願決定駁回，原告提起行政訴訟。

而兩造主要爭執點厥為：㈠原告對於勒令歇業處分另案提起訴願、行政訴訟，未經確定被告再為系爭處分是否合法？㈡工廠管理輔導法第20條的歇業，是否限於工廠本身的因素，或者包括外力勒令歇業？本院判斷如下。

三、按行政處分不僅創設或確認行政主體與相對人（包括繼受人）間之權利義務關係，並且在外部關係上亦產生一定之法律效果，因而對原處分機關以外之關係人、其他機關或法院，亦有一定之拘束力。

換言之，行政處分就個案之處置，所形成之法律狀況--包括作為、不作為及其他規律事項--應受到第三人、其他機關及法院之尊重。

學說上稱之謂行政處分構成要件效力。

無論行政處分之內容為下命、形成或確認，均有產生一種行政法上法律關係之可能，不僅應受其他國家機關之尊重，抑且在其他行政機關甚至法院有所裁決時，倘若涉及先前由行政處分所確認或據以成立之事實，即應予以承認及接受，故又稱為確認效力。

易言之，行政機關之行政處分在未經原處分機關、上級行政機關、訴願決定機關或行政法院判決撤銷前，均推定為有效之行政處分，除依訴願法第93條及行政訴訟法第116條規定獲得停止執行之決定或裁定外，原處分不停止執行，此觀訴願法第93條第1項及行政訴訟法第116條第1項自明。

四、查本件原告因涉嫌違反水污染防治法第14條第1項、第17條第1項規定，經被告所屬環保局以97年1 月18日北環水字第0970005273號函請被告所屬經濟發展局依水污染防治法第66條規定執行勒令歇業（見原處分卷第16頁）。

被告亦於同日分別以北府經工字第0970048018號函依據水污染防治法相關規定對原告工廠處以勒令歇業之處分（見原處分卷第19頁），並依工廠管理輔導法第20條規定以北府經登字第0970049044號函通知原告於文到7 日內繳銷工廠登記證，並告知逾期未繳銷者則予公告註銷（見原處分卷第21頁）。

因原告逾期未遵前開函示意旨，繳銷工廠登記證，被告爰以97年1 月29日北府經登字第0970071304號公告註銷繫案工廠之工廠登記（見原處分卷第23頁），並以同年月30日北府經登字第0973145232號函註銷其工廠登記及工廠登記證（見原處分卷第25頁）。

準此，可見系爭被告97年1 月30日北府經登字第0973145232號函所為註銷工廠登記及工廠登記證之處分，係依前揭97年1 月18日北環水字第0970005273號函、同日北府經工字第0970048018號函、北府經登字第0970049044號函所為一連串處分之接續處分，揆諸前揭行政處分構成要件效力及確認效力之說明，被告做成系爭處分核屬有據。

易言之，被告勒令原告歇業之處分依法已具形式上存續力，而該處分經原告提起訴願後，亦經為駁回訴願之決定，雖原告已提起撤銷訴訟，但尚未獲得勝訴之判決，得以阻斷該勒令歇業之處分之存續力，準此，系爭處分依工廠管理輔導法第20條第1項規定，於原告未繳銷工廠登記證時，予以註銷，自屬依法行政之作為，且依該法條之規定，被告無裁量之餘地，更無所謂違反比例原則可言。

五、次查原告雖對於被告97年1 月18日北府經工字第0970048018號函所為勒令歇業處分，依訴願法提起訴願，惟業經訴願決定駁回，原告雖再提起行政訴訟；

惟上開勒令歇業處分既尚未經有權機關撤銷，即仍屬有效，被告依據該歇業處分之構成要件效力及確認效力之拘束，依工廠管理輔導法第20條第1項註銷原告工廠登記證，要屬依法行政之作為，亦無不合。

六、原告主張工廠管理輔導法第20條第1項註銷登記，僅限於工廠本身事由歇業者始有適用云云。

但查工廠管理輔導法第20條第1項明定：「工廠歇業者，應將工廠登記證繳銷；

其不繳銷者，由主管機關公告註銷之。」

初未分其歇業原因係出於工廠本身主動原因之歇業抑或遭有權機關之行政處分命令歇業，原告此項主張，洵屬無據。

七、末查原告起訴狀記載其不服被告97年1 月18日北府經工字第0970048018號函所為勒令歇業處分之陳述，但查原告被處分違反水污染防治法之前開事實，非本院本件審理之範疇，原告長編累牘有關無違反水污染防治法之主張，在上開勒令歇業處分未經行政法院撤銷前，要非足以資為系爭註銷工廠登記證處分違法之依據，從而，兩造有關原告有無違反水污染防治法之攻擊防禦，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。

八、綜合上述，原告違反水污染防治法被命令歇業之處分既尚未經撤銷，被告依工廠管理輔導法第20條第1項規定註銷其工廠登記證，自屬於法有據，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞及一己主觀見解，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

至於原告聲請依行政訴訟法第177條第2項規定停止本件訴訟程序，因前此之勒令歇業處分之撤銷訴訟，若原告獲得勝訴，被告自當依職權撤銷系爭註銷工廠登記證之處分；

若原告敗訴，本件被告所為系爭處分，自屬合法有據。

準此，原告既已接受勒令歇業之處分，被告依法做出本件註銷工廠登記證之處分，即無停止訴訟程序之必要，併此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 12 月 25 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林 樹 埔
法 官 林 玫 君
法 官 闕 銘 富
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 12 月 26 日
書記官 孫 筱 晴