臺北高等行政法院行政-TPBA,97,訴,1812,20081224,1

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1812號

原 告 新竹市政府
代 表 人 甲○○（市長）
訴訟代理人 顏光嵐 律師
被 告 行政院環境保護署
代 表 人 乙○○（署長）
訴訟代理人 丁○○
丙○○
戊○○
上列當事人間因環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國97年5 月9 日院臺訴字第0970084965號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實

一、事實概要：原告辦理新竹市客雅污水處理廠用地暨填築海埔地開發計畫工程（下稱系爭開發計畫）環境影響說明書，前經被告審查有條件通過，並以民國（下同）90年7 月19日（90）環署綜字第0045314 號公告審查結論。

嗣被告於96年6 月20日派員前往進行環境影響評估現地監督作業，發現系爭開發計畫已施工完成之堤頂寬度為6 公尺，與系爭開發計畫環境影響說明書（定稿本）第5-7 頁記載堤頂寬度為10公尺之規劃方式不符，違反環境影響評估法第17條規定，乃依同法第23條第1項第1款規定，以96年10月2 日環署督字第0960074151號函附同號裁處書處原告罰鍰新臺幣（下同）30萬元，並限期於96年12月30日前改善完成（下稱原處分）。

原告不服，以其依環境影響說明書之內容辦理系爭開發計畫造地施工許可之申請，並於94 年8月經內政部區域計畫委員會（下稱區委會）核定；

有關堤頂寬度係考量配合新竹市之社區總體營造需求及新竹市沿海17公里海岸風景區之整體休憩計畫，為呼應區委會委員於審查系爭開發計畫施工許可申請時，建議與海岸保護區之自然景觀及生態維護相調和，依施工許可及功能需求，分為堤頂寬度6 公尺之堤面及堤頂寬度4 公尺之階梯式漿砌塊石、觀景階梯配置設施，作局部佈置調整，合計為10公尺，應符合系爭開發計畫環境影響說明書（定稿本）第5-7 頁堤防工程計畫之規劃需求內容，並無縮減；

現況僅完成6 公尺之部分堤頂，尚餘4 公尺部分，將俟系爭開發計畫環境影響說明書變更內容對照表經主管機關備查後再行施作，堤頂寬度均遵循原同意備查之系爭開發計畫環境影響說明書內容辦理；

本案堤頂工程具可逆性，若變更內容申請未獲同意，仍將遵照原環境影響說明書內容執行，且環境影響說明書並未敘及不可分段施工，故其所載堤頂寬度應為工程完工後之寬度，豈可於未完工階段即判定此部分內容與環境影響說明書內容不符；

系爭開發計畫之執行及闢建事宜，均逐步依環境影響評估法及填築海埔地開發計畫程序規定，辦理有關變更內容差異對照表與變更計畫書，分別送被告及內政部審查，惟辦理前揭申請變更作業事項之程序冗長，倘因此停頓工程，該市○○○○道之完工將一再延宕，其係秉持在不違反相關法令為原則下繼續施工，有效率完成污水下水道工程，達到污水處理之目的云云，提起訴願，經行政院97年5 月9 日院臺訴字第0970084965號訴願決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明：原告之訴駁回。

三、兩造之爭點：原告未依系爭開發計畫環境影響說明書（定稿本）第5-7 頁記載堤頂寬度為10公尺之規劃方式，自行變更堤頂寬度為6公尺，嗣後雖經被告核准變更，是否仍違反環境影響評估法第17條之規定？㈠原告主張：⒈查系爭開發計畫因諸多考量，原告遂設計變更系爭開發計畫之堤頂寬度，並向被告申請核准變更系爭說明書之內容，此亦經被告核准在案，故原告就系爭開發計畫之執行、施作全然合乎法制，原處分實非適當：⑴查原告因考量新竹市整體營造需求、沿海海岸風景區之整體休憩計畫、降低環境衝擊性等目的，復為符合區委會於審查系爭開發計畫時建議系爭開發計畫應具備調和海岸保護區之自然景觀及生態維護之機能，故原告遂依施工許可及上開功能需求，設計變更堤頂寬度之內容，亦即將系爭開發計畫有關堤頂工程之堤頂寬度分為6 公尺之堤面及4 公尺之階梯式漿砌塊台、觀景階梯配置設施，作局部佈置調整，合計為10公尺；

上開變更方式，亦符合系爭說明書原就堤防工程計畫記載堤頂寬度為10公尺之規劃方式，而無縮減之情事。

⑵原告依法向被告申請變更系爭說明書內容，分別於95年11月14日及96年7 月16日提送「變更內容對造表」予被告審查（見本院卷第24、25頁），復依審查會議記錄，又於96年11月27日提出補充及修正（見本院卷第26頁）。

俟被告以97年2 月18日環署綜字第0970012874號函核准（見本院卷第27頁）上開變更內容。

準此，原告係循法申請變更系爭開發計畫內容，並依法向被告申請變更系爭說明書內容，而系爭開發計畫變更堤頂寬度之執行、施作，並無任何違法之情，殆無疑義，故被告所為裁處，實非適法。

⒉訴願決定略謂：「…再者，訴願人96年12月11日補充訴願說明三、㈡及四訴稱，系爭開發計畫堤頂寬度雖已完成6公尺，尚餘4 公尺，在被告未完成審查許可前，該部分將暫不予設施，且本案堤頂工程具可逆性，若變更內容申請未獲同意，將遵照原環境影響說明說內容執行云云，核與其96年10月30日訴願書所稱依系爭開發計畫施工許可及功能需求，分為堤頂寬度6 公尺之堤面及堤頂寬度4 公尺之階梯式漿砌塊石、觀景階梯配置設施作為局部佈置調整，合計10公尺之說詞相互矛盾…」云云。

惟查：⑴按「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」

環境影響評估法第17條明文可稽。

⑵查原告考量環境人文因素，乃將系爭開發計畫中之堤頂工程，作局部佈置調整，分為堤頂寬度6 公尺之堤面及堤頂寬度4 公尺之階梯式漿砌塊石、觀景階梯配置設施，合計為10公尺，已如上述，是以上開變更內容未與系爭說明書就堤防工程計畫之規劃需求內容有所扞格，且原告亦依法向被告申請核准前揭變更內容。

⑶而查原告因慮及施工進度，思忖倘按原系爭說明書內容全面施工完畢，其後倘被告核准上開變更內容，即需拆除施工完畢部分，全面重新施作工程，實係浪費公帑，而無實益；

故原告基於多層考量，乃於不違背系爭說明書之情形下，採取分階段施工方法，即先施作上開堤頂工程未具爭議之6 公尺堤面部分，其餘4 公尺部分則暫不予施作，而待被告同意後，再進行施工；

倘被告未予核准，原告仍得繼續依原定計畫施作其餘4 公尺部分。

準此，原告乃以上開具有彈性之施工方法，試圖於施工進度與環境保護兩者之間取得平衡。

是原告確係依環境影響評估法第17條之規定而為執行，原告於訴願書及補充訴願說明書之主張，其間並無任何矛盾之處，要無疑義。

詎被告不察，僅以派員現場查看發現已施作完成之堤頂寬度為6 公尺與系爭說明書內容不符，未確實查明真相，逕自認定原告有違背法令情事，實與環境影響評估法第17條之規定不符。

⑷再者，被告指稱其派員查看現場時，系爭堤頂工程之堤頂寬度僅有6 公尺，然此亦難謂原告未遵循系爭說明書執行，易言之，工程方法俱有不同，原告於被告派員查看之際，堤頂寬度雖僅施作6 公尺，然其餘4 公尺寬度事後仍能予以修補、變更，焉能以被告一時之查看現場，即斷然論定原告未切實執行系爭說明書內容？實則，原告乃係依上開具有彈性之施工方法，執行系爭開發計畫之工程項目，而未有任何違法之情，要極顯然。

⑸退步言，縱認原告於未經被告准予之情形下，先行依上開變更堤頂工程之方式即就堤頂寬度6 公尺部分予以施作，然該變更堤頂工程部分，事後業經被告同意核准變更在案，實難謂原告有其所指稱之違法情事，誠屬無疑。

然訴願決定未予深明究理，遽認原告說辭不一，並擅斷原告就系爭開發計畫之施作違反環境影響評估法之規定，自有違誤。

㈡被告主張：⒈原告於起訴狀事實及理由二、㈠所述「查系爭開發計畫因諸多考量…原告遂依施工許可及功能需求，設計變更堤頂寬度之內容，亦即將系爭開發計畫有關堤頂工程之堤頂寬度分為6 公尺之堤面及4 公尺之階梯式漿砌塊台、觀景階梯配置設施，作局部佈置調整，合計為10公尺…」乙節，查原告辦理系爭開發計畫系爭環境影響說明書，前經被告審查有條件通過，並於90年7 月19日公告審查結論，其系爭環境影響說明書第5-7 頁三、㈠、1.堤防工程計畫及附圖2-1 西面海堤標準斷面圖明確記載，西面海堤堤防斷面採用承載斷面較大之斜面堤，堤頂設計足夠寬度10公尺，除可作為將來堤防維修之施工道路外，平時亦可規劃為民眾至海濱親水、賞景之散步步道，堤頂兩側設計護欄加強阻擋越波效果及保護人車安全等語。

按環境影響評估法第17條「開發單位應依據環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論切實執行」，為首揭法條明定開發單位應盡之義務，被告96年6 月20日執行系爭開發計畫環境影響評估監督作業，發現原告未依前開系爭環境影響說明書第5-7 頁之規劃方式施工，所修築施工完成之堤頂寬度僅有6 公尺（原處分卷第5 、6 頁之照片可證），顯見原告確未依系爭環境影響說明書之所載內容切實執行，違法事實洵屬明確。

⒉原告於起訴狀事實及理由二、㈡所稱「…原告依法向被告申請變更系爭環說書內容，而分別於95年11月14日及96年7 月16日提送變更內容表予被告審查，復依審查會議紀錄，又於96年11月27日提出補充及修正…」云云，環境影響評估法第16條及其施行細則第36條、第37條及第38條，針對變更原申請內容之定義及程序，已有明定，其中涵括有關基地內設施局部調整位置之申請。

系爭開發計畫自94年12月2 日開始整地施工後，原告雖於95 年11 月間函送本開發案「變更內容對照表」至被告審查，被告業已於95年12月8 日以環署綜字第0950098043號函送會議記錄在案，會議中環評委員及專家學者亦質疑原告「為何堤頂設計寬度由10公尺改為6 公尺…是否有作差異風險分析？…」，該會議結論為「請開發單位依有關委員、專家學者及相關機關所提意見補充、修正後，送本專案小組再審」。

原告心存僥倖，藐視法令及被告決議，竟率爾自行違法施工，俟被告96年6 月20日執行環評監督時，原告唯恐受罰，始於96年7 月16日函送系爭開發計畫環境影響說明書「變更內容對照表（第一次修正本）」供複審。

系爭開發計畫之「變更內容對照表」被告未審查通過前，依法原告仍應依系爭開發計畫審查通過之系爭環境影響說明書內容及審查結論切實執行，被告未完成審查前，不得變更原申請內容，為法所明訂，原告身為公務機關，未恪守法令規定，竟以審查過程冗長為由，企圖解免擅自變更計畫內容，未經審查通過後即先行施作之違規責任，實不足取。

⒊原告於起訴狀事實及理由三、㈢所稱「…原告基於多層考量，乃於不違背系爭環境影響說明書之情形下，採取分階段施工方法，即先施作上開堤頂工程未具爭議之6公 尺堤面部分，其餘4 公尺部分則暫不予施作，而待被告同意後，再進行施工…」，被告於96年6 月20日執行環境影響評估現地監督作業時，發現系爭開發計畫已完成堤防工程，即施作完成6 公尺堤頂寬度及4 公尺階梯式漿砌塊石，與系爭環境影響說明書第5-7 頁及附圖2- 1堤頂寬度10公尺之內容不符，原告確未依系爭環境影響說明書所載內容切實執行，至為明確；

且依前開現場照片顯示，填海築堤造地之堤防工程已完成圍堰並進行抽砂填海工程，完成樣式即為堤頂寬度6 公尺之堤面及寬度4 公尺之階梯式漿砌塊石。

倘若被告未予同意變更，原告豈不需將已回填砂石挖除，及將4 公尺之階梯式漿砌塊石打除重新施作？如此藐視法令，輕忽虛擲納稅人託付政府公帑之心態，頗有可議，原告辯稱以彈性施工方式及分階段施工，純係卸責拖詞。

⒋原告於起訴狀事實及理由三、㈣、㈤訴稱「…工程方法俱有不同，原告於被告派員查看之際，堤頂寬度雖僅施作6公尺，然其餘4 公尺寬度事後仍能予以修補、變更…」「…然該變更堤頂工程部分，事後業經被告同意核准變更在案…」等等，原告未經申請審查核准即逕行變更工程計畫內容及堤頂寬度，並施作完成；

又若原告所稱，該項工程具可逆性，更屬無稽之談。

依原告所提之變更內容對照表，變更後之堤頂寬度之設計，不管堤防坡度、堤防高度及工程材料等都已與原環境影響說明書之堤防設計不同。

再者，原告先行施作6 公尺堤頂寬度之堤防，再予修補、變更4 公尺寬度，此以階梯式漿砌塊石及景觀階梯作為堤防結構，其安全性也令人堪虞；

原告受罰後，方積極向被告辦理變更，而再力陳此種安全無虞，被告方勉予同意。

惟原告因未依環境影響說明書規劃方式施作，違法在先，理當應予裁處，以維公允。

理 由

一、按環境影響評估法第16條第1項規定「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」

第17條規定「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」

第23條第1項第1款規定，違反第17條之規定者，處30萬元以上150 萬元以下罰鍰，並限期改善，屆期仍未改善者，得按日連續處罰。

二、原告辦理新竹市客雅污水處理廠用地暨填築海埔地開發計畫工程（下稱系爭開發計畫）環境影響說明書，前經被告審查有條件通過，並以民國（下同）90年7 月19日（90）環署綜字第0045314 號公告審查結論。

其後被告以92年4 月8 日環署綜字第0920024696號函同意備查原告所請，將系爭開發計畫名稱更改為新竹市客雅水資源回收中心暨用地填築海埔地開發計畫工程。

嗣被告於96年6 月20日派員前往進行環境影響評估現地監督作業，發現系爭開發計畫已施工完成之堤頂寬度為6 公尺，與系爭開發計畫環境影響說明書（定稿本）第5-7 頁記載堤頂寬度為10公尺之規劃方式不符，違反環境影響評估法第17條規定，乃依同法第23條第1項第1款規定，以96年10月2 日環署督字第0960074151號函附同號裁處書處原告罰鍰新臺幣（下同）30萬元，並限期於96年12月30日前改善完成（下稱原處分）。

原告不服，循序提起行政訴訟，並為事實欄所載各節之主張，是本件應審酌者厥為：原告未依系爭開發計畫環境影響說明書（定稿本）第5-7 頁記載堤頂寬度為10公尺之規劃方式，自行變更堤頂寬度為6公尺，嗣後雖經被告核准變更，是否仍違反環境影響評估法第17條之規定？

三、經查：㈠查原告辦理系爭開發計畫環境影響說明書，前經被告審查有條件通過，並以90年7 月19日（90）環署綜字第0045314 號公告審查結論。

其環境影響說明書（定稿本）第5-7 頁三、㈠、1.記載：「堤防工程計畫及附圖2-1 西面海堤標準斷面圖記載，西面海堤堤防斷面採用承載斷面較大之斜面堤，堤頂設計足夠寬度10公尺，除可作為將來堤防維修之施工道路外，平時亦可規劃為民眾至海濱親水、賞景之散步步道，堤頂兩側設計護欄加強阻擋越波效果及保護人車安全」等語，此有該環境影響說明書（定稿本）摘頁附卷可稽。

㈡惟經被告於96年6 月20日派員進行環境影響評估現地監督作業，發現原告並未依前開環境影響說明書（定稿本）第5-7頁所載堤頂寬度為10公尺之規劃方式施工，而係堤面6 公尺，及堤面下方4公尺之階梯式漿砌塊石，有被告96年6 月20日現地監督紀錄表等影本及現場照片附被告卷可稽，此部分事實並為原告所不爭執（參本院卷第45頁準備程序筆錄）。

是系爭工程完工後之現狀，確與環境影響說明書記載者不同，堪予認定。

㈢原告雖稱：原告業已申請變更堤頂之寬度，將10公尺減為6公尺，被告事後並已准許（參本院卷第27頁原證五函），只是在原處分作成時，原證五之函文尚未核准而已等語。

惟查：⒈本件系爭環說書係90年7 月19日公告審查結論，原告於92年4 月8 日向被告申請變更環說書名稱，並於95年11月提出有關變更堤防設計環境影響差異分析送被告審查，目的即在變更堤頂之寬度，將10公尺減為6 公尺，被告於95年11月24日組成專案小組審查，會議中環評委員及專家學者亦質疑原告「為何堤頂設計寬度由10公尺改為6 公尺…是否有作差異風險分析？…」，該會議結論為「請開發單位依有關委員、專家學者及相關機關所提意見補充、修正後，送本專案小組再審」。

惟原告於補充資料再為審查前，即逕自施工變更寬度，且已施工完成，經被告於96年6 月20日執行監督時發現上情，原告始於96年7 月16日補送系爭開發計畫環境影響說明書「變更內容對照表（第一次修正本）」供複審。

被告於96年8 月20日進行第二次專案小組繼續審查，委員仍質疑有安全問題，乃要求原告再補充資料，原告未為補充，被告乃於96年10月2 日進行裁處（參本院卷第13頁原證一），原告因被告之裁處，於96年11月27日再為補充資料，被告始於1 月2 日審查通過，並於97年2 月18日函知原告，此分別有原告95年11月14日及96年7 月16日提送之「變更內容對造表」（見本院卷第24、25頁）、96年11月27日提出之補充及修正資料（見本院卷第26頁），以及被告97年2 月18日環署綜字第0970012874號核准函（見本院卷第27頁）可稽，並為原告所不爭執（參本院卷第46頁準備程序筆錄）。

足見原告未依系爭開發計畫環境影響說明書施工在先，被告核准變更，係在原告變更堤頂寬度為6 公尺完工之後，亦堪認定。

⒉系爭開發計畫之「變更內容對照表」被告未審查通過前，依法原告仍應依系爭開發計畫審查通過之系爭環境影響說明書內容及審查結論切實執行，被告未完成審查前，不得變更原申請內容，為法所明訂，原告身為公務機關，未恪守法令規定，竟未經審查通過即先行變更施作，所訴自不足取。

㈣原告又稱：原告基於多層考量，乃於不違背系爭環境影響說明書之情形下，採取分階段施工方法，即先施作上開堤頂工程未具爭議之6公 尺堤面部分，其餘4 公尺部分則暫不予施作，且本案堤項工程具可逆性，若變更內容申請未獲同意，將遵照原環境影響說明書內容執行云云。

惟查：⒈被告於96年6 月20日執行環境影響評估現地監督作業時，發現系爭開發計畫已完成堤防工程，即施作完成6 公尺堤頂寬度及4 公尺階梯式漿砌塊石，與系爭環境影響說明書第5-7 頁及附圖2- 1堤頂寬度10公尺之內容不符。

另原告於本院準備程序亦陳稱：堤頂工程已完工，完工現狀即為堤面6 公尺，及4 公尺階梯式漿砌塊石等語（參本院卷第45頁準備程序筆錄）。

足見並非分階段施工，原告未依系爭環境影響說明書所載內容切實執行，至為明確。

⒉復依現場完工照片顯示，填海築堤造地之堤防工程已完成圍堰並進行抽砂填海工程，完成樣式即為堤頂寬度6 公尺之堤面及寬度4 公尺之階梯式漿砌塊石。

倘若被告未予同意變更，原告豈不需將已回填砂石挖除，及將4 公尺之階梯式漿砌塊石打除重新施作？且依原告所提供之變更內容對照表，其變更後之堤頂寬度設計，無論堤防坡度、堤防高度及工程材料等皆與原環境影響說明書之堤防設計不同，原告先行施作6 公尺堤頂寬度之堤防，再施作2 公尺階梯式漿砌塊石及2公 尺景觀階梯，以此階梯式漿砌塊石及景觀階梯作為堤防結構，自有安全上之疑慮。

按堤防安全關係人民生命、財產及國家環境資源之永續利用，豈可僅顧及工程進度而忽略工程品質及環境保護，即使須變更工程計畫，仍應遵循相關主管機關之法令規定辦理及執行。

是原告此部分所訴，亦不足採。

四、綜上，原告因未依環境影響說明書規劃方式施作，違法在先。

從而，被告以原告違反環境影響評估法第17條規定，衡酌其違規情節，依同法第23條第1項第1款規定，處以最低額罰鍰30萬元，並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。

原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 12 月 24 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 畢 乃 俊
法 官 陳 金 圍
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 12 月 24 日
書記官 陳 可 欣