臺北高等行政法院行政-TPBA,97,訴,2408,20081224,1

臺北高等行政法院裁定
97年度訴字第2408號
原 告 中興電工機械股份有限公司
代 表 人 甲○○董事長）住
訴訟代理人 崔駿武 律師（兼送達代收人）
被 告 交通部高速鐵路工程局
代 表 人 龐家驊（局長）
訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
上列當事人間因有關補償事務事件，原告不服交通部中華民國97年7 月25日交訴字第09700358801 號訴願決定，提起行政訴訟。
本院裁定如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

理 由

一、按行政機關代表國家處理行政事務，如與人民因私權關係發生爭執，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範圍。

次按行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟，最高行政法院58年判字第270 號著有判例；

從而，行政機關因開闢道路，須用私人土地，向其價購土地，雖係基於公法為國家處理公務，但其與人民間就私有土地所發生之買賣關係，仍屬私法上之契約關係；

即行政機關非基於土地法相關法規，就徵收土地或其上建物達成補償之公法上契約，不屬基於公法關係以官署地位向土地所有權人所為之行政處分，自不得循行政爭訟程序以求救濟（最高行政法院94年度裁字第127 號、95年度裁字第1327號裁定可資參照）。

二、本件原告起訴理由略謂：原告及第三人巧比公司因機場捷運線穿越前開土地及建物地下與被告協商註記協議書內容期間，被告除同意補償第三人巧比公司之上開土地外，並未告知原告前開審核辦法第13條第2款之相關規定，致原告未能於高鐵五字第0960005547號函到後7 日內表示意見。

其後，原告以96年5 月9 日（96）興停字第108 號函依法向被告爭取補償，被告竟以96年5 月29日高鐵五字第0960013573號函略以：原告之地上建物因得維持原有目的之使用，無須辦理拆遷，而拒絕補償原告所有之地上建物，並以原告如對註記協議書（草案）內容仍無法達成共識，致協議不成，被告將依「土地徵收條例」第57條規定辦理徵收地上權，並依「交通事業穿越私有土地之上空或地下地上權徵收補償辦法」規定辦理云云。

原告簽訂系爭註記協議書後，於97年4 月23日依法向被告申請地上物補償，被告以97年4 月30日高鐵五字第0970010818號函略以：「㈠按『本件土地註記協議書（草案）經…如有修正意見請於文到七日內以書面提送本局』為本局96年12月13日所召開…會議結論所明示。

㈡中興電工當日亦有派員參加，對於協議書第4條…及協議書第7條…並無意見，復為於會後指定期限內表示不同意見，對於相關法令規定已有認識…並無申請書所稱強迫或非出於自願等情，另系爭建物因仍得維持原有目的之使用，亦無顯失公平之虞。

㈢另依『大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法』第12條第2款規定，明定於土地設定地上權獲註記皆可依協議無償提供，依舉重以明輕之法理，影響較輕微甚至仍能維持原有使用之建物，達成該等協議亦依法有據。

㈣中興電工既已與本局簽定合法有效之協議書，自無大眾捷運法第19條之適用云云，否准原告之補償請求。

為此爰依行政訴訟法第5條第2項規定，提起本件課予義務訴訟，請判命被告應依據「大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法」第13條規定，作成准予原告所有坐落桃園縣大園鄉○○段213 及214 建號門牌號碼桃園縣大園鄉○○路○ 段806 號及808 號合法建築物因興建臺灣桃園國際機場聯外捷運路線穿越地下之註記補償之處分。

三、按土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，．．．應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與協議或開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收」。

據此規定，需用土地機關與土地所有權人依上開條例規定達成價購之協議時，核其性質固屬公法契約，惟此所謂之徵收契約應限於為代替徵收處分之公法契約，亦即達到代替徵收行政處分目的之契約，所以必須在徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收行政處分作成之前，當事人就需用土地人申請或即將申請徵收之土地或土地改良物之際，為替代徵收行政處分之目的而達成協議，則該契約自屬「公法契約」。

反之，若需用土地人尚無任何徵收計畫，或開始徵收程序前，並無任何跡證證明隨之有緊密接連徵收程序之開始發動者，僅係人民為避免其土地日後被徵收而預先將其土地賣給需用土地人，則是私法上之買賣契約（參見李建良著公法契約與私法契約之區別問題一文載台灣行政法學會學術研討會論文集）。

另法務部「行政程序法諮詢小組」第34次會議就協議價購之性質為何，其研究意見亦採取：「甲說：私法契約說（不分需用土地人是否為行政機關）㈠需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，以協議價購或其他方式取得，為申請徵收之先行程序，應屬雙方意思合致之私法行為。

次查行政法院八十五年度判字第一六四八號判決亦認為，土地法施行法五十條第十款規定之協議價購屬私法上買賣關係，依民法第三百四十五條第二項規定之反面解釋，若當事人就協議價購之價金未經互相同意時，協議價購契約即不成立。

㈡依我國現行法制，成立徵收契約之機會甚少，蓋不使用強制力徵收，而以協議達成所有權之移轉，則成立民法上之買賣，是否得以一律稱為徵收契約，亦有商榷餘地。

再者，興辦事業人與土地所有人於徵收前達成協議，而完成土地所有權之移轉，有權決定徵收之內政部（土地徵收審議委員會）並非契約當事人，亦未發動公權力（徵收作用）之行使，自不具公法行為之性質。」

之結論，可資參照。

次按大眾捷運法第19條第2項規定：「前項須穿越私有土地及其土地改良物之上空或地下之情形，主管機關得就其需用之空間範圍，在施工前，於土地登記簿註記，或與土地所有權人協議設定地上權，協議不成時，準用土地徵收條例規定徵收地上權。」

可知大眾捷運系統因工程上之必要，欲穿越公、私有土地及其土地改良物之上空或地下（大眾捷運法第19條第1項），所進行的徵收、協議性質與土地徵收條例規定者無異。

四、經查本件被告為辦理臺灣桃園國際機場聯外捷運系統工程，於96年2 月13日召開「研商臺灣桃園國際機場聯外捷運系統工程用地範圍內桃園縣大園鄉○○段245 及252 地號內土地註記協議書會議」，當日原告（建物所有權人）亦有派員參加，其對於協議書（草案）第4條：「本土地註記補償依前項辦法第11條規定標準計算，計新臺幣1,879,073 元整，俟完成註記登記後，由乙方一次支付予土地所有權人，甲方不得再以任何名目請求其他補償或地租。」

，及第7條「本土地上之地上建物，甲方仍得維持原有目的之使用，乙方不予補償；

惟如乙方日後因本捷運系統興建、營運、維修之緊急情況，須進入本土地地面上施作時，甲方不得拒絕，如因乙方進入或使用致其地上建物有損失時，由乙方依法予以補償。」

之規定並無意見，亦未於指定期限內表示不同意見，原告復於96年8 月17日與高鐵局簽訂「臺灣桃園國際機場聯外捷運工程用地註記協議書」在案。

嗣原告事後，不服前揭協議書之協議，於97年4 月23日委託崔駿武律師事務所向高鐵局請求依法補償，高鐵局以同年月30日高鐵五字第0970010818號函回復該律師事務所略以：「…中興電工既已與本局簽訂合法有效之協議書，自無大眾運法第19條之適用；

該協議既係依各方合意而成，且符合相關規定，尚請貴所轉知當事人誠信履行。」

等語請求被告應依據「大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法」第13條規定，作成准予原告所有坐落桃園縣大園鄉○○段213 及214 建號門牌號碼桃園縣大園鄉○○路○ 段806 號及808 號合法建築物因興建臺灣桃園國際機場聯外捷運路線穿越地下之註記補償之處分。

但查本件被告就系爭土地與建物與原告、第三人巧比公司進行協商前，並無任何徵收計畫，亦無作徵收先前準備工作，業據被告陳報在卷（見本院卷第91頁），原告亦表不清楚（見本院卷第77頁），此外亦無其他積極證據足以證明被告在與原告、第三人巧比公司協商簽約前，有任何徵收計畫，或開始徵收程序前，有任何跡證證明隨之有緊密接連徵收程序之開始發動者，足見被告即需用土地人並非為代替徵收之行政處分之公益目的與原告協議系爭建物上空及地下之穿越，彼此之間難認係基於公益目的而成立契約，故本件兩造於96年8 月17日所簽訂之「臺灣桃園國際機場聯外捷運工程用地註記協議書」雖已達成不補償建物之意思合致，核屬私法契約，則原告縱於事後對該協議契約內容不服，應係私法上契約糾紛，本院自無審判權，原告應向有管轄權之民事法院起訴，始為正辦。

原告提起本件行政訴訟，難謂為合法，應予駁回。

五、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容行政處分之訴訟」、「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之：..十、起訴不合程式不備其他要件。」

行政訴訟法第5條第2項、第107條第1項第10款分別定有明文。

可知欲提起課予義務訴訟，必以原告有「依法申請」被告做成一定行政處分之權利為其前提要件。

查本件原告主張其係依據大眾捷運法第19條第1項及大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法第13條規定，請求被告依據「大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法」第13條規定，作成准予原告所有坐落桃園縣大園鄉○○段213 及214 建號門牌號碼桃園縣大園鄉○○路○ 段806 號及808 號合法建築物因興建臺灣桃園國際機場聯外捷運路線穿越地下之註記補償之處分的請求權云云。

但查大眾捷運法第19條第1項規定：「大眾捷運系統因工程上之必要，得穿越公、私有土地及其土地改良物之上空或地下。

但應擇其對土地及其土地改良物之所有人、占有人或使用人損害最少之處所及方法為之，並應支付相當之補償。」

，可知此項規定係大眾捷運法授權大眾捷運系統主管機關因工程上之必要時，得穿越私有土地及其土地改良物上空或地下之授權法規，並非私有土地或土地改良物所有人得據為請求大眾捷運系統主管機關必須對其做成註記補償處分之依據；

另大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法」第13條則規定：「大眾捷運系統工程穿越需取得土地上權或辦理註記之土地，於捷運工程進行穿越時仍存在並定著於土地有牆壁及頂蓋之合法建築物，或領有建造執照施工中建築物，依下列基準計算補償；

..」係對於已辦理註記之建築改良物欲予補償時，如何計算補償之依據法規，亦非法律賦與原告得請求被告做成註記補償處分之依據。

準此，原告並無「依法申請」被告做成註記補償處分之權利，其提起本件訴訟，自為不合法，揆諸前揭規定，自應予駁回。

六、末按本件原告訴之聲明，係請判命被告應依據「大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法」第13條規定，作成准予原告所有坐落桃園縣大園鄉○○段213 及214 建號門牌號碼桃園縣大園鄉○○路○ 段806 號及808 號合法建築物因興建臺灣桃園國際機場聯外捷運路線穿越地下之註記補償之處分。

核非民事訴訟請求權之行使，本院無法明確其是否有私法上爭訟之真意，爰不依行政訴訟法第12條之2第2項規定為移送管轄法院之裁定，特此敘明。

七、依行政訴訟法第107條第1項第1款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 97 年 12 月 24 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林 樹 埔
法 官 林 玫 君
法 官 闕 銘 富
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 12 月 26 日
書記官 孫 筱 晴