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臺北高等行政法院判決
98年度訴更一字第29號
98年10月22日辯論終結
原 告 甲○○（原名程龍飛
丙○○（原名程隆華
乙○○○（原名程潘
共 同
訴訟代理人 莊明翰 律師
被 告 臺北縣政府
代 表 人 丁○○（縣長）住同
訴訟代理人 戊○○（兼送達代收
己○○
庚○○
上列當事人間退休給與事件，原告不服教育部中華民國95年1 月24日台訴字第0950005746A 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決後，被告提起上訴，經最高行政法院判決發回更審，原告並為訴之變更，本院更為判決如下：
主 文
被告應給付原告新臺幣肆拾玖萬貳仟壹佰捌拾肆元，並自民國九十四年十二月八日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」
「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」
行政訴訟法第111條第1 、2 項定有明文。
查本件原告起訴時，原係依行政訴訟法第5條提起課予義務訴訟，求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告應給付原告新臺幣（下同）496,184 元及自94年9 月6 日起，按年息5%計算之利息。
嗣於本院更為審理時，改依同法第8條規定提起給付訴訟，並變更其聲明為：被告應給付原告492,184 元及自起訴狀送達被告之翌日起按年息5%計算之利息。
被告對此訴之變更並無異議，而為本案之言詞辯論，依法視為同意變更，依前開規定，應准原告變更，合先敘明。
二、事實概要：㈠原告係臺北縣新店市大豐國民小學已故退休教師程子宜之遺族。
程子宜於民國（下同）90年間返大陸探親，因中風致2 年間無返臺記錄，92年8 月8 日遭前內政部警政署入出境管理局（現為內政部入出國及移民署）註記「遷出國外」，被告乃依「支領月退休給與之公立學校教職員赴大陸地區長期居住改領停領及恢復退休給與處理辦法」（下稱教職員支領月退休金處理辦法）第4條第4項規定，暫停發給程子宜93年下半年（即93年7 至12月）月退休金216,969 元、94年上半年（即94年1 至6 月）月退休金223,276 元、93年中秋節慰問金2,000 元、94年春節慰問金2,000元及93年年終獎金51,939元，共計496,184 元。
㈡嗣程子宜於94年4 月病逝，原告向被告申請補發上開停發金額，被告以94年5 月23日以北府人三字第0940393657號函（下稱原處分）否准，原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起行政訴訟，求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應給付原告496,184 元及自94年9 月6日起，按年息5%計算之利息。
經本院以94年度訴字第3650號判決：「（第1項）訴願決定、原處分就後開第2項部分，均撤銷。
（第2項）被告應給付原告494,184 元及自94年9 月6 日起，按年息5%計算之利息。
（第3項）原告其餘之訴駁回。
（第4項）訴訟費用由被告負擔。」
被告就其敗訴部分不服，提起上訴（按原告敗訴部分未據原告上訴，業已確定），經最高行政法院98年度判字第147 號判決將原判決除確定部分外廢棄，發回本院更為審理。
三、原告主張略以：㈠按人民與中央地方機關間因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第8條第1項訂有明文。
原告之被繼承人程子宜依據學校教職員退休條例施行細則第34條第2項規定，得向被告請求月退休金及年終獎金，被告未發給程子宜93年7 月至94年6 月月退休金及93年年終獎金，該等權利在程子宜死亡（94年4 月8 日）前即發生，於程子宜死亡後，當由原告繼承，故原告自得依據行政訴訟法第8條規定提起本件訴訟，請求被告給付上開退休金及年終獎金。
㈡教育部於93年11月5 日以台參字第0930144562A 號令訂定發布之教職員支領月退休金處理辦法第4條第4項之規定，逾越臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第26條第5項之授權範圍，應屬無效：⒈按人民之自由權利應予保障，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之，又該限制不得逾越必要之程度，憲法第156條、第23條訂有明文。
又法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。
惟如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，始為憲法之所許。
若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，業據司法院以釋字第367號解釋在案。
⒉兩岸人民關係條例第26條第1項及第3項已就退休給與之改領、停止受領及恢復退休給與設有明文規定；
關於前開事項之細節性、技術性事項，依同條第5項規定得授權由各主管機關定之。
教職員支領月退休金處理辦法係依上開條例第26條第5項之授權而定，故其規定之內容應限於「改領」及「停領及恢復退休給與」之二種相關事項，始符合立法意旨。
⒊教職員支領月退休金處理辦法第4條第4項卻規定「退休教職員未依兩岸人民關係條例第26條第1項申請改領，自行前往大陸地區長期居住，其未在大陸地區設有戶籍或未領用大陸地區護照者，居住大陸地區期間，暫停其領受月退休給與之權利。」
係就退休教職員退休給與之財產權加以法律上所無之限制，亦未經法律授權，顯然違背憲法第15條、第23條及行政程序法第150條第2項對人民自由權利之限制應以法律規範或由法律授權規範之規定。
是教職員支領月退休金處理辦法第4條第4項規定，依行政程序法第158條第1項第2款之規定，應屬無效，被告竟據無效之規定，停止程子宜受領93年7 月份至94年6 月份之月退休俸，實屬違法。
㈢基於法治國家之法安定性原則，人民因信賴特定行政行為所形成之法秩序，而安排其生活或處置其財產時，不能因嗣後行政行為之變更，而影響人民之既得權益，使其遭受不可預見之損害，此即為信賴保護原則，行政程序法第8條後段亦加以規定。
本件原告之被繼承人程子宜於90年7月間前往大陸探親時，法規尚無「在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者」或「未在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者」將暫停受領月退休給與之規定。
嗣立法院通過兩岸人民關係條例之修正案，並於92年10月29日經總統公布，自93年3 月1 日起施行，主管機關教育部於93年11月5 日發布教職員支領月退休金處理辦法，並溯及自93年3 月1 日起生效。
上開規定均在程子宜前往大陸探親中風後2 年方修正施行，實為程子宜所不能預見，本於保護程子宜合理信賴，程子宜自仍得受領月退休給與，不受上開法規之拘束、限制。
㈣原告之被繼承人程子宜遭被告停發之金額為：93年7 月至12月月退休金216,969 元、94年1 月至94年6 月月退休金223,267 元、93年年終獎金51,939元，合計492,184 元，為此訴請判決：被告應給付原告492,184 元及自起訴狀送達被告之日起按年息5%計算之利息。
四、被告則以：㈠教育部93年11月5 日台參字第0930144562A 號令頒之教職員支領月退休金處理辦法，係依兩岸人民關係條例第26條第5項規定之授權訂定。
該辦法第4條第4項規定，退休教職員未依兩岸人民關係條例第26條第1項規定辦理，自行前往大陸地區長期居住，其未在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者，居住大陸地區期間，暫停其領受月退休給與之權利，俟其申請改領或回臺居住時，得依相關規定申請回復請領權利。
同辦法第9條復規定，該辦法自93年3 月1 目施行。
已故退休教師程子宜於90年間返大陸探親，嗣因重病滯留大陸，因2 年間無返臺記錄，92年8 月8 日遭前內政部警政署入出境管理局依戶籍法規定註記：遷出國外。
故其月退休金於93年7 月起遭被告依教職員支領月退休金處理辦法第4條第4項規定，以其係退休教職員，未依兩岸人民關係條例第26條第1項規定辦理，即自行前往大陸地區長期居住，亦未在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者，被告以其仍在大陸地區居住，暫停其領受月退休給與之權利，俟其申請改領或回臺居住時，再依相關規定申請回復請領權利，原告要求被告補發停發期間之月退休金，因無兩岸人民關係條例第26條第1項規定回復請領之事實，被告拒絕所請，與前揭教育部93年4 月16日台人㈢字第0930047956號函暨教職員支領月退休金處理辦法第4條第4項規定，並無不合。
㈡又就「停發93年年終工作獎金（慰問金）及停發期間三節慰問金」乙節，參照行政院人事行政局83年1 月26日83局給字第00764 號函規定意旨，僅係就赴大陸探親之退休人員，其返臺後之續辦發給年節慰問金，並不包含補發情形；
又參酌軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項第2 點⑵規定，年終慰問金發給對象，係按月支領退休給與之各級政府退休（役、職）人員。
是以，原告請求補發93年年終慰問金暨三節慰問金，於法無據。
㈢系爭教職員支領月退休金處理辦法雖於93年11月5 日始頒布生效，然其第9條規定，該辦法自93年3 月1 日開始施行；
又按教育部93年3 月4 日台人㈢字第0930027075號書函略以，公立學校教職員在相關處理辦法訂定發布前先行比照系爭處理辦法之規定係93年2 月13日經考試院訂定發布。
再按92年6 月19日修正之「學校教職員退休條例施行細則」第34條規定，學校退休教師退休金之核發係分別於每年1 月16日及7 月16日由原服務學校之主管縣市政府支給。
被告依前揭規定以93年3 月1 日或比照適用93年2 月13日發布之公務人員支領月退休給與相關辦法之規定為基準日，於93年7 月起暫停故程教師之領受月退休金及相關權益，均無違誤。
㈣依教育部95年9 月7 日台人㈢字第0950129797號函及行政院大陸委員會95年9 月15日陸法字第0950016959號函可知，如赴大陸長期居住之退休人員得委託他人代領月退休金，在查證困難之情形下，恐生當事人已亡故但仍由他人續領之情事，故相關主管機關在兩岸人民關係條例第26條第5項之授權下，分別於相關子法訂定未設籍、領有護照之月退休人員需俟返臺後，始得回覆請領權利之規定，於情於理並無不當。
程子宜長期居住大陸，致月退休金暫停發放，後於大陸亡故，原告要求被告補發其停發期間之月退休金，卷查確無符合回復請領之事實，被告未予同意補發係依上開相關規定及函釋所為適當之處理，原告之訴為無理由等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠查程子宜係臺北縣新店市大豐國民小學退休教師，90年7月18日赴大陸探親，因中風致2 年間無法返臺，92年8 月8 日遭前內政部警政署入出境管理局依戶籍法規定註記「遷出國外」，被告因而暫停發給程子宜93年下半年（即93年7 至12月）、94年上半年（即94年1 至6 月）月退休金及93年年終獎金，共計492,184 元；
程子宜在大陸地區居住期間未在當地設有戶籍，亦未持有大陸地區護照，94年4 月8 日病逝大陸，原告為程子宜之繼承人等情，為兩造所不爭執，並有原告3 人之戶籍謄本、程子宜之診斷證明書、死亡公證書、聲明書、台胞證、財團法人海峽交流基金會95年11月17日海隆（法）字第0950040153號函在卷為證（見本院前審卷1 第18-20 頁、第231 頁、第8-9 頁、第255-262 頁及本院前審卷2 第102-103 頁），堪認為真實。
㈡按學校教職員退休條例施行細則第26條規定：「國（省）立學校教職員之退休案，由教育部審定，直轄市立學校由直轄市政府教育局審定，縣（市）立學校由縣（市）政府審定。」
第34條規定：「（第1項）一次退休金及第一次月退休金於退休案審定後，即通知支給機關實簽發支票，連同退休金計算單及領據，函送原服務學校轉發，並應於退休人員簽收支票時，同時辦妥退休金領據簽章手續後，立即檢還支給機關。
（第2項）月退休金之發給，第一次由支給機關核轉服務學校轉發，其後每6 個月發給1 次，其定期如下：1 至6 月份退休金於1 月16日發給。
7至12月份退休金於7 月16日發給。」
由上揭規定可知，學校教職員之退休案須先經主管機關加以審定，退休案經審定後，退休教職員之退休金給付請求權即已確定，審定機關應通知支給機關核轉退休教職員之原服務學校，依法定日期發給退休金。
是退休教職員於審定退休後，如因退休金發給、執行等爭議涉訟，本於退休金給付請求權對相關主管機關有所請求時，因其請求權業經審定確定，即得逕依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟。
本件原告之被繼承人程子宜為業經審定退休之退休教師，其93年下半年及94年上半年之退休金，分別於93年7 月16日、94年1 月16日即已屆給付期，嗣程子宜於94年4 月8 日死亡後，上開債權（本於退休審定之給付請求權）依法即由程子宜之繼承人繼承，故原告以程子宜繼承人之身分，本於繼承法律關係，依行政訴訟法第8條規定提起本件給付訴訟，為法所許，合先敘明。
㈢又本件被告暫停發給程子宜93年下半年及94年上半年月退休金、93年年終獎金並拒絕原告給付之請求，無非係以教職員支領月退休金處理辦法第4條第4項規定為據，惟查：⒈人民自由權利之限制應以法律定之，且不得逾越必要之程度，為憲法第23條所揭櫫之原則。
又法律內容不能鉅細靡遺，立法機關固得授權行政機關發布命令為補充規定，惟如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容應具體明確；
行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，發布命令為補充規定，不得逾越法律之授權，始為憲法所許，司法院釋字第367 號解釋理由書亦明揭斯旨。
⒉查教職員支領月退休金處理辦法係教育部依兩岸人民關係條例第26條第5項之授權所訂定，並以93年11月5 日教育部台參字第0930144562A 號令發布之法規命令，此觀該辦法第1條揭示之授權依據即明。
而兩岸人民關係條例對於長期居住大陸地區者退休給與之領取，其第26條明定：「（第1項）支領各種月退休（職、伍）給與之退休（職、伍）軍公教及公營事業機關（構）人員擬赴大陸地區長期居住者，應向主管機關申請改領一次退休（職、伍）給與，並由主管機關就其原核定退休（職、伍）年資及其申領當月同職等或同官階之現職人員月俸額……。
（第3項）第1項人員未依規定申請辦理改領一次退休（職、伍）給與，而在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者，停止領受退休給與之權利，俟其經依第9條之2 規定許可回復臺灣地區人民身分後定恢復……。
（第5項）第1項改領及第3項停止領受及恢復退休（職、伍）給與相關事項，由各主管機關定之。
」依上開規定可知，兩岸人民關係條例僅規定長期住大陸地區之支領月退休給與之退休人員，應申請改領一次退休，並明定未依規定申請辦理改領一次退休者，於符合在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照之要件時，始暫停其領受退休給與之權利；
且兩岸人民關係條例第26條第5項係針對同條第1項及第3項所定改領、停止受領及恢復退休給與之細節性、技術性事項，授權行政主管機關發布命令為補充規定，並未授權主管機關得就改領、停止受領及恢復退休給與之要件，得於兩岸人民關係條例第26條第1項及第3項規定之外，另為限制。
⒊然教職員支領月退休金處理辦法第4條第4項卻規定「退休教職員未依本條例第26條第1項規定辦理，自行前往大陸地區長期居住，其未在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者，居住大陸地區期間，暫停其領受月退休給與之權利，俟其申請改領或回臺居住時，得依相關規定申請回復請領權利。」
核其規範內容，顯係限制未依兩岸人民關係條例第26條第1項規定辦理而在大陸地區長期居住，但未設有戶籍或領用大陸地區護照之退休教職員，在居住大陸地區期間領取月退休給與之權利，依首揭說明，此等事項因涉及退休教職員支領月退休給與之權利，須以法律定之，如由主管機關以命令補充，則須有法律之授權，惟兩岸人民關係條例第26條第5項並非就此類事項為授權，故教職員支領月退休金處理辦法第4條第4項規定，欠缺法律具體明確授權，與憲法第23條規定牴觸；
且其內容亦非僅係執行兩岸人民關係條例第26條第1項及第3項所定改領、停止受領及恢復退休給與之細節性、技術性事項，而係就長期居住大陸地區但未設有戶籍或領用大陸地區護照之退休教職員領受月退休給與之權利增加法律所無之限制，顯已逾兩岸人民關條例第26條第5項之授權內容與範圍，依行政程序法第158條第1項第2款規定，該規定應屬無效。
⒋本件原告之被繼承人程子宜為業經審定退休之退休教師，其於90年7 月間赴大陸探親後，雖因中風致滯留大陸無法返臺，然其於滯留大陸期間既未在大陸地區設有戶籍，亦未領用大陸地區護照，即與兩岸人民關係條例第26條第3項所定應停止受領月退休給付之規定不符，是其93年下半年（即93年7 至12月）、94年上半年（即94年1 至6 月）月退休金，自應依法如期發給，不得暫停發放。
又政府為安定軍公教人員生活，於農曆春節前10日發給年終工作獎金或慰問金，其中年終慰問金係針對按月支領退休給與之各級政府退休（役、職）人員所發給，此觀93年軍公教人員年終獎金（慰問金）發給注意事項㈡規定即明，原告之被繼人程子宜既符合上開所定年終慰問金發給資格，亦有領取該已屆給付期之93年年終慰問金之權利。
從而，原告於程子宜死亡後，以程子宜繼承人之身分，主張繼承程子宜上開權利，請求被告給付暫停發給之程子宜93年下半年（即93年7 至12月）、94年上半年（即94年1 至6 月）月退休金及93年年終慰問金，為有理由。
被告依上開無效之教職員支領月退休金處理辦法第4條第4項規定暫停發給並拒絕原告給付之請求，於法無據，難認有理。
五、綜上所述，本件原告請求被告給付暫停發給之程子宜93年下半年（即93年7 至12月）、94年上半年（即94年1 至6 月）月退休金及93年年終慰問金共計492,184 元，暨自起訴狀繕本送達之日即94年12月8 日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為有理由，應予准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述並所提之證據，經審酌後，認均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 11 月 5 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 吳慧娟
法 官 程怡怡
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 11 月 6 日
書記官 張正清
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