臺北高等行政法院行政-TPBA,98,訴,131,20090331,1

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第131號

原 告 台北縣政府
代 表 人 甲○○（縣長）
訴訟代理人 李承志律師
被 告 勞工保險局
代 表 人 乙○○總經理）住
訴訟代理人 戊○○
丙○○
丁○○
上列當事人間因勞工保險條例及就業保險法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國97年12月2 日勞訴字第0970025316號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實

壹、事實概要：緣被告以原告依法應負擔民國（下同）97年5 月份各類被保險人勞工保險條例（以下簡稱勞保條例）保險費暨就業保險法（以下簡稱就保法）保險費補助款，共計新台幣（下同）283,490,608 元，以97年6 月26日保承新字第09760295710號、第00000000000 號、第00000000000 號、第00000000000 號及第00000000000 號函（下合稱原處分）請原告依規定撥付。

原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

二、被告聲明：原告之訴駁回。

參、兩造之陳述：

一、原告主張之理由：

(一)被告所提證據不足以證明原告依法應負擔直轄市標準之勞保費補助款：１、地方制度法第4條修正審查過程及「因應地方制度法第4條、第7條修正行政院專案小組」( 以下簡稱系爭專案小組)會議決議中，皆未提及勞保條例、就保法之問題，被告所提未能符合司法院釋字第550 號解釋意旨：按司法院釋字第550 號解釋意旨，健保補助款負擔計算方式之決定，不能由中央政府單方面為之，而必須以保障地方自治團體陳述意見、協商參與決策等權利，避免有片面決策造成不合理情形。

被告所提之立法院審查系爭地方制度法第4條之記錄及「因應地方制度法第4條、第7條修正行政院專案小組」第3 次及第4 次會議紀錄，該等立法及行政決定過程中，皆未提及勞保條例、就保法之適用問題，況原告曾於「因應地方制度法第4條、第7條修正行政院專案小組」第3 次及第4 次會議中，派員參與決議並簽名，亦非代表被告已與原告完成協商，否則何來本件爭議。

於被告決定原告是否適用勞保法有關直轄市規定過程中，原告從未有實際參與，此與司法院釋字第550 號解釋意旨相違背。

２、被告未給予原告陳述意見之機會：(1)、原告於被告作成原處分前，亦未有陳述意見之機會，顯有 違背行政程序法第102條之瑕疵。

(2)、按行政程序法第102條規定行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前應給予處分相對人陳述意見之機會者，係指作成「具體處分」前，應為陳述意見機會之給予。

(3)、被告主張原告於97年度獲配之中央統籌分配款扣除增加之 支付經費後，尚淨增加財源44億元。

然原告實際上並未如 被告所言97年度淨增加財源44億元，故原告實無力依直轄 市標準負擔勞保費補助款。

３、被告違反法律保留：(1)、被告以行政規則及函示作為認定原告應依直轄市標準負擔勞保費補助款者，違背法律保留原則，而屬違法。

(2)、被告所提行政院公報中有關行政規則之發布及行政院函示 ，其性質僅屬行政規則，參酌行政程序法第159條規範意 旨，行政規則僅得針對非直接對外發生法規範效力之事項 為一般、抽象之規定。

然卻直接課予原告負擔直轄市標準 之勞保費補助款，顯係發生直接對外之法規範效力，除不 符合行政程序法第159條規定外，更違反司法院釋字第443 號解釋所揭諸之法律保留原則。

４、被告雖主張原告已逕自依據直轄市標準繳納部分勞、就保保費補助款，故原告乃對系爭給付義務之合法性為自認。

然查原告依據直轄市標準繳納部分勞、就保費補助款予被告，係恐損及台北縣民權益，且業因受行政強制執行而不得不為公益考量。

並非原告自認依法應該並有能力為系爭公法上給付之義務。

況且，原處分之瑕疵亦不因原告繳納該等費用而得治癒。

(二)原處分違反陳述意見機會之給予、法律保留、平等原則及比例原則等程序上及實體上瑕疵，更違反司法院釋字第550號解釋意旨。

對照與原告相同亦屬準直轄市之高雄縣，為何被告未對其課予相同之公法上負擔。

二、被告主張之理由：

(一)按「縣人口聚居達2 百萬人以上，未改制為直轄市前，於第34條、第54條、第55條、第62條、第66條、第67條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」

為地方制度法第4條第2項所明定。

次按「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：1 、第6條第1項第1款至第6款及第8條第1項第1款至第3款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔百分之二十，投保單位負擔百分之七十，其餘百分之十，在省，由中央政府全額補助，在直轄市，由中央政府補助百分之五，直轄市政府補助百分之五；

職業災害保險費全部由投保單位負擔。

2 、第6條第1項第7款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔百分之六十，其餘百分之四十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。

3 、第6條第1項第8款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔百分之二十，其餘百分之八十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。

4 、第8條第1項第4款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔百分之八十，其餘百分之二十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。

5 、第9條之1 規定之被保險人，其保險費由被保險人負擔百分之八十，其餘百分之二十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。」

為勞保條例第15條所明定。

次按「中央及直轄市政府依本條例第15條規定，應補助之保險費，由保險人按月開具保險費繳款單，於次月底前送請中央及直轄市政府依規定撥付。」

為同條例施行細則第43條所明定。

又「本保險保險效力之開始及停止、月投保薪資、投保薪資調整、保險費負擔、保險費繳納、保險費寬限期與滯納金之徵收及處理、基金之運用與管理，除本法另有規定外，準用勞工保險條例及其相關規定辦理。」

為就保法第40條所明定。

(二)地方制度法第4條第2項規定係於96年5 月23日修正公布，有關直轄市政府負擔保險費補助款之支出，原告既因地方制度法第4條第2項規定之修正，而準用中央法規關於直轄市之規定，自應負相同之義務。

復參諸司法院釋字第550 號解釋文及其理由書，可知國家推行勞工保險、就業保險（同屬社會保險性質）之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對勞工保險、就業保險事項負有協力義務，故勞保條例第15條有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定（就保法準用），屬財政收支劃分法之特別規定。

關於勞保條例及就保法就直轄市負擔保險費之相關規定，自應準用於原告。

至行政院所召開「因應地方制度法第4條、第7條修正行政院專案小組」第4 次會議決議略以：「涉及財政收支法規之準用，配合預算編製及執行，自97年1 月1 日起生效。」

及行政院勞工委員會（下稱勞委會）配合該會議決議，以96年11月5 日勞保一字第09 60140459 號令：「依地方制度法第4條第2項規定，台北縣準用勞保條例第4條、第15條及勞保條例施行細則第43條關於直轄市之規定如後附，並自中華民國97年1 月1 日生效。」

係針對原告應於何時開始準用直轄市負擔保險費之釋示，並無逾越法律規定，被告處分並無違誤。

(三)按「司法院釋字第550 號解釋，關於保險費補助比例規定，在制定過程中應予地方政府充分參與，行政主管機關草擬此類法律，應與地方協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃。

其意旨亦即在法律制訂過程參與或法律草案擬過程中協商。

本件係行政機關依據法律行政過程中所發生之法律解釋問題。

兩者在處理事項及程序均有事物本質上之差異性存在。

是原審適用該號解釋所為認定並無不當。」

為鈞院及最高行政法院一致之法律見解。

（鈞院93年度訴字第888 號、3905號、3924號、94年度訴字第16號、17號、709 號、1320號、1375號及95年度訴字第123 號及最高行政法院95年度判字第1839號判決、96年度判字第1094號、第1095號、第1122號、第1167號、97年度判字第388 號、第389 號、第1108號、第1167號等參照。

）

(四)鈞院對已判決之相同案件有一致法律見解，原告徒以司法院釋字第550 號解釋逕予推論被告違法行政處分，顯不足為據，類此案件，一再興訟，浪費多方行政成本。

理 由

壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出原處分、行政院96年9月29日院台規字第0960091558號函及「因應地方制度法第4條、第7條修正行政院專案小組」96年8 月2 日、8 月13日召開之第3 次及第4 次會議結論為証，且為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：

一、原處分是否違反法律保留原則？

二、原處分是否違反司法院釋字第550 號解釋意旨？

三、原處分是否未給予原告陳述意見之機會？有無違誤？

四、原處分是否違反比例原則、平等原則？

貳、本院之判斷：

一、本件應適用之法條與法理：

（一）地方制度法第4條第2項規定：１、「縣人口聚居達2 百萬人以上，未改制為直轄市前，於第34條、第54條、第55條、第62條、第66條、第67條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」

，其立法理由稱：「2 、為考量人口及產業高度密集地區升格直轄市之實質困難，及行政效能之迫切需求，特增列第2項，明定縣人口聚居達2 百萬人以上者，在改制為直轄市前，得準用直轄市之人事組織及財政規模。

3 、準用直轄市之事項，包括直轄市議會之會期（第34條）、直轄市議會之組織準則（第54條）、直轄市政府首長、副首長及各機關首長之任免（第55條）、直轄市政府之組織準則（第62條）、直轄市稅依本法及財政收支劃分法（第66條）、直轄市收支依本法及財政收支劃分法（第67條）以及其他法律關於直轄市之規定。」

，可知正係因縣地方自治團體人口聚居已達2 百萬人以上，但「尚未成為直轄市」，才有「準用」直轄市相關法律之必要，若已成為直轄市，即屬直接適用，而無準用之必要。

（二）地方制度法第66條規定：「直轄市‧‧應分配之國稅、直轄市及縣（市）稅，依財政收支劃分法規定辦理。」

，及地方制度法第67條第1項規定：「直轄市‧‧之收入及支出，應依本法及財政收支劃分法規定辦理。」

可知直轄市之支出應依地方制度法、財政收支劃分法關於直轄市之規定。

（三）財政收支劃分法第4條附表2 、丙、直轄市支出第10款、第18款規定：「各級政府財政收支之分類，依附表1 、附表2 之所定。

．．．附表2 支出分類表．．．丙、直轄市支出．．．10、社會福利支出：關於直轄市辦理社會保險：社會救助、福利服務、國民就業、醫療保健等事業及補助之支出均屬之。

．．．18、其他支出：關於直轄市其他依法之支出均屬之。」

，則依地方制度法第4條第2項準用地方制度法第67條再準用財政收支劃分法之規定，「社會福利支出」、「關於直轄市其他依法之支出」均為地方制度法第4條第2項準用之範圍。

（四）勞保條例第15條規定：「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：1 、第6條第1項第1款至第6款及第8條第1項 第1款至第3款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔百分之二十，投保單位負擔百分之七十，其餘百分之十，在省，由中央政府全額補助，在直轄市，由中央政府補助百分之五，直轄市政府補助百分之五；

職業災害保險費全部由投保單位負擔。

2 、第6條第1項第7款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔百分之六十，其餘百分之四十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。

3、第6條第1項第8款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔百分之二十，其餘百分之八十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。

4 、第8條第1項 第4款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔百分之八十，其餘百分之二十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。

5 、第9條之1 規定之被保險人，其保險費由被保險人負擔百分之八十，其餘百分之二十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。」

（五）勞保條例施行細則第43條規定：「中央及直轄市政府依本條例第15條規定，應補助之保險費，由保險人按月開具保險費繳款單，於次月底前送請中央及直轄市政府依規定撥付。」

（六）就保法第40條規定：「本保險保險效力之開始及停止、月投保薪資、投保薪資調整、保險費負擔、保險費繳納、保險費寬限期與滯納金之徵收及處理、基金之運用與管理，除本法另有規定外，準用勞工保險條例及其相關規定辦理。」

二、原處分並未違反法律保留原則：

（一）按司法院釋字第550 號解釋略以：「．．．國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央與地方而言。

．．．全民健康保險法，係中央立法並執行之事項。

有關執行全民健康保險制度之行政經費，固應由中央負擔，本案爭執之同法第27條責由地方自治團體補助之保險費，非指實施全民健康保險法之執行費用，而係指保險對象獲取保障之對價，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助，符合憲法首開規定意旨。

．．．基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。

．．．財政收支劃分法第37條第1項第1款規定，各級政府支出之劃分，由中央立法並執行者，歸中央負擔，固非專指執行事項之行政經費而言，惟法律於符合上開條件下，尚非不得為特別之規定，就此而言，全民健康保險法第27條即屬此種特別規定。」

，雖係就健保而立論，但基於相同法理，可知勞保條例第15條亦屬財政收支劃分法之特別規定，其合憲性並無疑義。

（二）依地方制度法第4條第2項準用地方制度法第67條再準用財政收支劃分法之規定，「社會福利支出」、「關於直轄市其他依法之支出」均為地方制度法第4條第2項準用之範圍，勞保條例第15條（就保法準用）有關直轄市應負擔勞工保險費（就業保險費）補助款之義務，既屬「社會福利支出」，亦屬「關於直轄市其他依法之支出」，自屬原告依法律應準用之範圍，其準用均係由法律規定之，並無違反法律保留可言。

（三）原告雖主張「被告以行政院96年9 月29日院台規字第0960091558號函及勞委會96年11月5 日勞保一字第0960140459號令作為原處分之法源依據，違反法律保留原則」云云，惟查：１、於地方制度法第4條及第7條修正生效日（96年5 月25日）之前，原告人口已達200 萬但尚未升格為直轄市，此為兩造所不爭，則自96年5 月26日起，依地方制度法第4條第2項、第67條、勞保條例第15條、就保法第40條，原告依前揭「法律」即有負擔勞保條例、就保法保險費補助款之義務，原處分之法源依據自係「法律」而非行政規則或命令。

２、至行政院96年9 月29日院台規字第0960091558號函謂：「主旨：有地方制度法第4條第2項準直轄市準用中央法規中關於直轄市規定之範圍及相關事宜，請依說明二至四意旨辦理，請查照。

說明：一、依『因應地方制度法第4條、第7條 修正行政院專案小組』（以下簡稱專案小組）於本（96）年8 月2 日、8 月13日召開之第3次及第4 次會議結論辦理。

二、有關準直轄市準用法規範圍及準用生效日期事項，經專案小組第3 次及第4 次會議結論如下：．．．」等語，而其檢附之「因應地方制度法第4條、第7條修正行政院專案小組」第3 次會議記錄‧‧五、會議結論‧‧（二）台北縣準用直轄市相關規定後之法定支出，原由中央一般性補助款支應之經費項目，以及法定須由台北縣負擔之勞健農保保費及老農津貼等法定社福支出，於準用後依法由台北縣自行負擔．．．。

‧‧（四）相關法規經確認予以準用者，其發布方式及生效日期之辦理方式如下：‧‧２、涉及財政收支法規之準用，配合預算編製及執行，自97年1月1 日生效‧‧」，可知行政院96年9 月29日院台規字第0960091558號函僅「確認」經法律授權準用之勞保條例、就保法於97年1 月1 日開始實施，其性質乃「經內部協商後選擇最適當之時機實施，以減少阻力」，並經勞委會96年11月5 日勞保一字第0960140459號令：「依地方制度法第4條第2項規定，台北縣準用勞保條例第4條、第15條及勞保條例施行細則第43條關於直轄市之規定如後附，並自中華民國97年1 月1 日生效。」

發布，其均非以行政命令創設勞保條例、就保法可適用於原告之法源（勞保條例可適用於原告之法源依據係地方制度法第4條第2項、第67條、勞保條例第15條、就保法第40條規定，已如前述），前揭行政函示及勞委會令並依內部協商結果，將適用勞保條例、就保法之時間延至97 年1月1 日，較法律授權適用勞保條例、就保法之時間為晚，其結果對於原告更為有利，自難謂違反法律保留原則，原告主張尚不足採。

三、原處分並未違反司法院釋字第550 號解釋意旨：按司法院釋字第550 號解釋固謂：「法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健康保險法第27條第1款第1 、2 目及第2 、3 、5 款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。

行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；

立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」

，其意指如健保法等相關法律之修訂須由地方負擔經費者，立法機關於「修訂相關法律」時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。

惟本件勞保條例第15條、就保法第40條並未修訂，並非立法過程，原處分自無違反司法院釋字第550 號解釋之可言。

四、原處分縱未給予原告陳述意見之機會，亦無違誤：按「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰．．．5 、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」

，行政程序法第103條第5款定有明文，本件就原告準用勞保條例、就保法關於直轄市之相關規定乙節，為地方制度法第4條第2項之明文規定，且準用之日期，原告之前亦已於「因應地方制度法第4條、第7條修正行政院專案小組」第3 次會議陳述過意見，就法規之適用，殊無再予陳述意見之必要；

而且原處分所根據之事實（即被保險人人數及計算方式）客觀上明白足以確認，原告就原處分作成之事實基礎（即被保險人人數及計算方式）亦無爭執，故依行政程序法第103條第5款之規定，於原處分作成前，縱未給予原告陳述意見之機會，亦無違誤。

五、原處分並未違反比例原則、平等原則：

（一）據財政部96年12月17日台財庫字第09603519170 號函所載：原告97年度獲配之中央統籌分配稅款為318 億元，較96年度增加219 億元，另土地增值稅比照直轄市，不再提撥中央統籌後，可增加收入26億元，原告收入共可增加246億；

另在支出面，依主計處估算勞、農、健保保費等法定社福支出及一般性補助款之經費支出，在準用後依法回歸原告自行負擔金額共202 億元，收支增減互抵後，原告因此仍淨增加財源44億元等語，足證原告因改制為準直轄市後所受中央統籌分配稅款已有增加，且經與勞保費等一般性補助款之經費支出互抵後尚增加財源，原處分依勞保條例、就保法規定令撥付97年5 月份各類被保險人勞保條例暨就保法保險費補助款，共計新台幣（下同）283,490,608 元，，並不會造成原告財政過度沉重之負擔，甚而排擠其他重大民生建設支出，侵害其財政自主權，難謂違反比例原則。

（二）至原告主張前揭中央統籌分配稅款尚未取得，無從繳納補助款云云，縱其主張屬實，中央統籌分配稅款與系爭補助款之繳納並無「同時履行」關係，原告何時可取得中央統籌分配稅款？及事實上會於何時、以何方式繳納系爭補助款？均僅係執行時間之問題，難謂「在法理上」原告有何「不必繳納系爭補助款」之理由。

何況財政部「協助縣（市）政府處理債務及改善財務結構作業要點」已經行政院於97年7 月14日院臺財字第0970025121號核定在案，該要點乃由中央政府編列年度追加減預算籌措專款補助，以紓解縣（市）政府債務壓力與改善縣（市）財務結構，其分配方式以各縣（市）政府統籌分配稅款之分配比率為依據並以各縣（市）政府債務累計未償餘額占歲出比率及自有財源占歲出比率為調整係數，就統籌分配款及財政收支等相關事實問題顯已一併考慮，原告主張尚不足採。

六、從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

參、原告就「系爭法規是否為地方制度法第4條第2項規定之準用範圍」聲請釋憲，並無必要，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 3 月 31 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊莉莉
法 官 林惠瑜
法 官 畢乃俊
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 3 月 31 日
書記官 簡信滇