臺北高等行政法院行政-TPBA,98,訴,216,20091105,1

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第216號
98年10月22日辯論終結
原 告 甲○○
訴訟代理人 林凱律師
顏碧志律師
被 告 桃園縣政府
代 表 人 乙○○（代理縣長）
訴訟代理人 丙○○
丁○○
上列當事人間徵收放領事件，原告提起行政訴訟。
本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：

（一）原告起訴時被告之代表人為朱立倫，嗣於訴訟中變更為乙○○，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

（二）按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」

行政訴訟法第111條第1項定有明文。

本件原告於起訴後追加先位聲明，請求：1.確認民國42年9 月26日登記座落於桃園縣楊梅鎮○○○○段大金山下小段第56號土地地目「田」變更為「溜」地之行政處分無效。

2.確認被告徵收桃園縣楊梅鎮○○○○段大金山下小段第56號土地之法律關係不存在。

3.確認民國42年9 月26日附帶徵收原告所有座落於桃園縣楊梅鎮○○○○段大金山下小段56號土地之行政處分無效。

經查，被告雖不同意原告為訴之追加，惟本院審酌追加部分與原起訴部分，係基於同一原因事實，調查之事證可予援用，於被告之防禦尚無重大影響，應認原告為訴之追加，尚屬適當，爰依前開規定予以准許。

二、事實概要：原告與訴外人張登錦等4 人共有桃園縣楊梅鎮○○○○段大金山下小段56地號土地（以下簡稱系爭土地），於民國42年9 月26日因實施耕者有其田政策，被告將系爭土地地目由「田」逕為變更登記為「溜」，並於58年3 月3 日附帶徵收放領登記予承領農戶范細燈所有。

就系爭土地之地目由「田」變更為「溜」暨系爭附帶徵收放領，原告及其他土地共有人始終未受通知，且對於「公告」亦未有得知，原告認附帶徵收處分違法，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張：

（一）先位聲明 1、系爭行政處分業經被告為實質審查確認並非無效，原告自無庸再踐行行政訴訟法第6條第2項之程序。

（1）行政訴訟法第6條第2項之目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。

是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。

例如經訴願程序為實體審理後，提起確認訴訟，或提起撤銷訴訟後變更為確認訴訟，即不能認為欠缺行政程序。

又起訴而欠缺行政程序，並非原告一己所能補正，法院無庸定期命補正，得認起訴不備法定要件，為不合法而逕行裁定駁回之。

然在裁定駁回前，如行政處分已經原處分機關為實質審查確認並非無效，應認為行政程序之欠缺因而補正（最高行政法院94年判字第199 號參見）。

（2）本件原告於97年6月9日曾就被告針對系爭土地所為地目變更、附帶徵收放領之行政處分，向內政部依法提起訴願，訴願期間被告答辯系爭土地乃依規定逕為辦理地目變更，並依實施耕者有其田條例所為之公告程序辦理公告，公告期間原告並未依限提出異議，法律關係即歸確定，並請求駁回原告訴願之請求。

是以被告已就系爭土地辦理地目變更、附帶徵收之行政處分為實質審理，並認定該行政處分並非無效，則原告請求確認被告辦理地目變更、附帶徵收之行政處分無效，自無庸再踐行行政訴訟法第6條第2項之程序。

2、被告逕為辦理地目變更之行政處分無效 （1）「無效的行政處分，參照學者見解認定，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容有任何人一望即知之瑕疵，已達重大明顯程度，而自始、當然、確定不生效力，此外依行政程序法第111條各款及行政訴訟法第6條第1項前段規定，有關行政處分之無效，係採重大明顯說，其中第1款至第6款乃重大明顯之例示規定，除此六種情形外，其他重大明顯瑕疵者亦屬無效，惟所謂重大明顯之瑕疵者，係指外觀有明顯重大瑕疵而言，亦即任何人一望即知重大明顯程度，始足當之，若行政處分有違法不當的通常瑕疵，而未達明顯重大者，僅得請求撤銷該違法行政處分，尚不得訴請確認行政處分為無效」（本院97年度簡字第776號判決參照）。

（2）依實施耕者有其田條例台灣省施行細則第3條規定，水田、旱田以土地登記簿所記載者為準，原地目非田、旱田而已變更為田，逕辦地目變更登記。

依該施行細則，得逕行變更登記者僅為原地目非「田」，但事實上已進行耕作，登記與事實不相符合之地目，方得以逕行變更。

立法源由在於42年為推行耕者有其田，就各地予以探查，為避免地主規避法令，方規定若事實上為田，但與地目登記不同，方得以逕行變更為「田」。

經查，系爭土地原地目於35年登記為「田」，但地政機關卻將該地目逕行變更為「溜」地目。

按涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件與法律效果，應由法律定之；

法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第23條法律保留原則之意旨，釋字394 號解釋已予闡明，復以地目登記涉及人民對其土地得否自由利用，並依地目不同受相關法律之限制，而地目變更亦涉及人民行使所有權之限制，變動原本之權利義務，是以地目變更必須法律規定，或訂立授權命令方得以為之，然行政機關並無任何法律依據，據以變更原告之地目，該行政行為，具重大明顯瑕疵，應為無效。

（3）系爭土地之地目於35年登記為「田」，36年間共有人向土地銀行申請借貸並以系爭土地設定抵押，經土地銀行行員現場勘驗確屬「田」地，而准予放款並設定抵押權；

而系爭土地確為耕作之土地乙節並有系爭土地38年至41年田賦實物繳納收據可稽；

又依申請日期：42年3 月28日之佃農承租私有耕地複查表系爭土地之地目亦載為「田」，該表於備考欄復填寫「承租人范揚城死亡繼承人范振圳耕作」，得以知悉於42年3 月28日系爭土地仍在耕作中，不可能變更為灌溉用之「溜」地。

雖依佃農承租私有耕地複查表中之附註填寫「變成溜池（民國32年）」，然系爭土地於35年時仍登記為「田」地目，36年土地銀行亦係因系爭土地為「田」地方同意設定擔保借款，地主於41年前仍繳納田賦，已如上述，且該附註與上開備考欄之記載不符，復無任何行政機關依行政程序辦理勘驗之文書作為「田」地目已實際變更為「溜池」之佐證，是以該附註之記載不實，不足採信。

復依私有耕地租約登記申請書雖登載系爭土地地目為「溜池」，然該私有耕地租約申請書顯出於偽造。

按該申請書上「出租人」欄中「張登錦、甲○○」之簽名筆跡相同，「林萬叶、張登松」簽名之筆跡相同，應出自同一人之字跡，不符當事人自行簽名之常情，而「甲○○」之印章是否為原告所有，無從辨明；

再者，38年原告之弟林萬叶當時仍未成年，實無可能由林萬叶自行簽名同意私有耕地之租約，若由原告代理，亦應載註原告為代理人及由原告簽章以示代理之旨才是，但該份申請書上竟無上述代理之記載，不合常理；

且38年范揚城等人之父親范阿養尚生存，實無由范揚城等人與原告訂立租約之可能，復以該租約上多處更改之處均無出租人、承租人或承辦人員之印鑑，與一般租約之訂立，或行政機關處理流程顯不相符，該私有耕地租約登記申請書顯有嗣後偽造之嫌，無以信為真實。

（4）依常理推斷價值較低之地目例如「水」、「溜」、「池」等地目，所有權人為獲取更大利益，乃會將其開闢種植或建築房舍，將產生地目與實際使用方式不符，或所有權人將地目直接申請變更為「田」、「旱」、「建」、「道」等地目，換言之，均係將地目以更具經濟效益之方式使用，然本件卻係從經濟價值較高之田地目，變更為經濟價值較低之溜地目，顯與常情不符，被告辯稱乃係實地勘查後所為之變更究屬可議。

（5）綜上述，系爭土地為得以耕作之「田」地，然被告卻於無任何法律依據下變更地目，且變更之地目復與實際土地之利用情況顯不相符，是以被告就變更地目之行政處分具有重大瑕疵，應屬無效。

3、系爭土地未發給補償費，兩造徵收之法律關係不存在 （1）「本件原告主張被徵收土地應補償之地價，未依行為時土地法第二百三十三條規定，於公告期滿後十五日內發給者，其徵收土地核准案從此失其效力，而所謂徵收失其效力，係指向後失其效力，而非溯及自始之行政處分無效，因徵收處分已執行完畢而不存在，故所稱失其效力係指公法上之徵收法律關係自有失效原因起失其效力。

其次原核准機關函覆原告『不生徵收失效情事』，僅屬就徵收案表明是否失效之意見而已，並非行政處分，尚難提起撤銷訴訟，是以，原告以未依限發給補償費完竣，主張徵收失效而提起確認之訴，似應依行政訴訟法第六條第一項規定，確認兩造間之徵收法律關係不存在，而非請求確認本案原徵收處分無效或失效」（臺中高等行政法院92年度訴字第520號判決參照）。

（2）耕地附屬之池沼得以附帶徵收放領者，依實施耕者有其田條例第13條第1項規定，須以該池沼位於被徵收耕地範圍以內，現供佃農使用收益者，為其要件，而關於附帶徵收之定著物(包括池沼)，除原有習慣土地買賣時不另計價外，其價額應經鄉（鎮）（縣轄3 市）（區）公所耕地租佃委員會評估，報請縣（市）政府耕地租佃委員會會議審定後，層報省政府核定，併入地價內補償之。

此在同條第2項亦定有明文。

（3）依據桃園縣楊梅地政事務所第0970802842號函說明四：「另有關附帶放領清冊中記載『依習慣不另計價』乙節，依據實施耕者有其田條例第13條第2項『習慣上土地買賣時不另計價者，從其習慣』之規定，本案係依上開規定辦理」，是以被告業已自承系爭土地並未計價補償。

惟參酌實施耕者有其田條例第13條附帶徵收之標的乃為「房舍晒場池沼果樹竹木」，除果樹竹木外，其他皆屬不動產具有一定經濟價值，是以實施耕者有其田條例所規定依習慣不另計價而附帶徵收之部分，應屬「果樹竹木部」，而系爭土地雖為被告逕自變更為溜池，然仍為不動產，具有一定之價值，實無可能依習慣不另計價，被告亦無提出任何符合相關習慣之文件，資以證明附帶徵收無庸補償。

是以本件附帶徵收之地價未依法補償，並予以提存，兩造徵收之法律關係乃不存在。

4、被告附帶徵收系爭土地之行政處分無效 （1）按實施耕者有其田條例第17條第1項第1款、第4款規定，實施耕者有其田之徵收放領法定程序，必須先予以公告，並將地價依法發放予地主或提存。

又「現時台灣省內各地方法院，均已附設提存所，則實施耕者有其田條例第十七條第一項第四款所定之依法提存，依上開規定，自應向各地方法院附設之提存所為之。」

（（43）台公參第1117號函參見）。

依系爭土地登記簿之記載，42年9 月26日被告將系爭土地逕為地目變更時，已同時為附帶徵收，是以被告本應於42年9 月26日前先行公告程序，使原告知悉土地將被附帶徵收，然被告卻未踐行相關程序，原告與其共有人對徵收行為毫不知悉，此由系爭土地共有人之一張登錦之繼承人張烈水於57年方提起陳情得以查明。

被告之57年8 月10日桃府地籍字第46901 號通知函雖回復稱：附帶徵收並無不法，惟該函之說明二係記載：「本案經轉據中壢地政事務所57年7 月23中第三字第二三九四號呈：『二、查楊梅鎮原業戶張烈水提出申請楊梅鎮○○○○段大金山下第五六第號田錯誤以溜池地目辦理附帶徵收放領乙節經查該號土地登記簿地目放領前為田地目至放領時逕為地目變更為溜池地目並經登記完畢在案次查該五六地號土地原業佃訂立之三七五租約（溪字第九五號）係以溜池地目訂約是以該地之附帶徵收放領似無不合』。」

即該函僅說明系爭土地地目變更登記之情形，對於系爭土地徵收之實際過程並無說明，故不得據該函認定徵收放領之疑義已明確答覆在案，亦無由該函認定有徵收放領之公告，符合實施耕者有其田條例第17條之法定程序，被告持該函作為依法徵收放領之抗辯誠屬本末倒置。

故42年9 月26日前被告既無踐行法定公告程序，本件徵收行為不符徵收應具備之要件，應屬無效。

復查徵收放領必須就地價予以補償，若土地所有權人並未領取，必須依法提存，雖被告認其徵收放領依照法定程序，符合法定要件，然卻未提出42年間附帶徵收後任何提存之證明，顯見被告並未依法提存，不符徵收要件。

若被告認定該附帶徵收依實施耕者有其田條例第13條規定原有習慣上土地買賣時定著物不另計價者，從其習慣者，被告亦無提出任何符合相關習慣之文件，資以證明附帶徵收無庸補償。

是以本件附帶徵收之地價未依法提存，不符附帶徵收之法定要件，該徵收行為無效。

（2）依實施耕者有其田條例第5條規定，徵收之土地僅為水田及旱田，該條例第13條規定，被徵收耕地範圍內現供佃農使用收益之房舍晒場池沼果樹竹木等定著物及其基地得以附帶徵收。

依上揭規定，附帶徵收之前提，必須具有主徵收之水田或旱田土地，附帶徵收方有實益。

然桃園縣楊梅鎮附帶徵收放領清冊上完全無登載系爭土地之附帶徵收，係依附在何主徵收土地之下。

雖以桃園縣楊梅鄉（鎮）私有耕地放領清冊第4 頁系爭土地記載於附帶徵收放領清冊上，然無法知悉依附在何主徵收土地已如上述，復以該清冊備註欄記載：「44年1 月21日（44）桃府地籍字第1609號副本通知以原住居田寮補辦附帶徵收」，而系爭土地上當時並無任何房舍存在，反而係同清冊上另筆91地號土地上有面積16坪之建物存在，顯然上開函文所述之附帶徵收放領不及於系爭土地，益證系爭土地係在不合實施耕者有其田條例第13條之法定要件情況下遭附帶徵收，其徵收行為明顯違法而無效。

且依該清冊備註欄之記載，該放領清冊顯然係因44年徵收放領，方予以記載，然依土地登記謄本，系爭土地於42年即已附帶徵收，兩者顯有矛盾，是以耕地放領清冊第4 頁將系爭土地登載於附帶放領清冊，顯有不實。

（3）按徵收放領清冊乃係依據土地所有權人名下之土地予以區分編排那些土地予以徵收、那些土地予以附帶徵收，此自地籍圖謄本中，徵收之土地並非為同一區塊，即得以知悉。

清冊完成後需依據清冊資料一一公告，並計算補償金額對地主予以補償，不僅主徵收土地需清楚明列，附帶徵收之土地亦係如此，甚至要件更為嚴格，因附帶徵收之土地法定程序除與主徵收土地相同之外，其尚有另一要件，即為必須有主徵收土地存在，因若無主徵收土地存在，其附帶徵收即毫無意義。

（4）依據附帶徵收放領清冊中，附帶徵收土地為第76、74、78、68、91、56地號土地，而依表列中之「耕地放領清冊頁數」予以對照，第76、74、68地號之主徵收土地乃於耕地放領清冊第10-110頁、10-112頁，第78地號之主徵收土地乃於耕地放領清冊第10-110頁，與原證21之耕地放領清冊完全相符，雖第91地號土地之耕地放領清冊頁數與耕地放領清冊具有誤差，但自耕地放領清冊仍得以清楚知悉第91地號土地乃係依附在第55-2主徵收土地下為附帶徵收，唯獨系爭土地交叉比對附帶徵收放領清冊與私有耕地放領清冊完全無法知悉系爭土地係依附在何筆主徵收土地之下。

是以附帶徵收放領清冊中所有附帶徵收之土地均一一詳列其主徵收土地，唯獨系爭土地欠缺，顯與行政機關辦理附帶徵收土地之程序不相符合。

復以耕地放領清冊中第75地號土地之附帶徵收一欄中雖有附帶徵收溜地，然該附帶徵收之土地乃係在附帶清冊第142 頁，系爭土地所在者乃為附帶清冊第141 頁，是以第75地號土地亦非系爭土地之主徵收土地，故被告辦理系爭土地之附帶徵收時未有主徵收存在昭然若揭。

5、被告就系爭土地所為之變更地目、附帶徵收之行為均未依法通知原告： （1）原告於96年接獲被告通知進行「楊梅都市計畫公（六）公園」用地協議取得會議，乃係針對大金山下段大金山下小段78地號所為之協商會議，嗣後復收到該會議決議及說明，原告發現其就大金山下段大金山下小段78地號之持份僅為300 分之11，原告對該地號之所有權持份產生疑惑，遂向被告申請說明，經桃園縣楊梅地政事務所之楊地價字0970000365號函所附之附件資料，原告發現第74、78、68地號溜池均早已被附帶徵收放領，系爭土地乃係依靠上述3地號灌溉，若上述3 地號均已被附帶徵收放領，系爭土地將無法繼續灌溉種植，原告不解何以政府機關規劃徵收竟會如此草率、不周延。

然經原告申請相關資料竟發現系爭土地於42年9 月26日由被告逕為地目變更，並為附帶徵收，但原告從未收受任何通知，原告私有財產在未有任何通知、補償之下，被告逕自為地目變更及附帶徵收，侵害原告財產權甚鉅。

（2）本院於98年7 月22日準備程序中所提示之私有耕地租賃契約註銷通知書，乃係涉及溪字第095 號租賃契約，該租賃契約之標的乃為大金山下段大金山下小段75地號，並非系爭土地，故原告從未收受通知為註銷租賃契約之行為，更未收受通知系爭土地已為地目變更、附帶徵收，導致原告未能主張權利。

（二）備位主張：附帶徵收之行政處分違法 1、「行政訴訟法第六條第一項後段所謂已執行完畢之行政處分適用範圍，應以行政處分執行完畢，且無回復原狀可能之情形為限；

故於行政處分已執行完畢，且無回復原狀可能，即應提起行政訴訟法第六條第一項之確認訴訟而非撤銷訴訟以為救濟。

請求撤銷之土地分配處分不僅已執行完畢，且縱將原處分撤銷亦無回復原狀之可能，提起本件之撤銷訴訟，並無法達其訴訟之目的；

其起訴顯係欠缺保護必要」（高雄高等行政法院90年度訴字第2180號判決參照。

2、按被告附帶徵收系爭土地後，移轉予佃農范細燈，復再由范綱生等人繼承取得，並於70年出賣予訴外人葉傅靜錦，現系爭土地之所有權人乃為訴外人陳秋月。

系爭土地既由訴外人善意取得，依照土地法43條之規定，系爭土地已無回復原狀之可能。

被告為附帶徵收時未踐行法定公告程序、徵收補償且附帶徵收無任何主徵收之存在，因此被告之附帶徵收違反實施耕者有其田條例第13條、第17條之規定，附帶徵收之行政處分違法，系爭土地又為訴外人善意取得已無回復原狀之可能，故原告得主張被告附帶徵收之行政處分違法。

（三）訴之變更追加符合行政訴訟法第111條規定： 1、按被告附帶徵收系爭土地之行政處分具有：①並未發給補償費②未有主徵收之土地存在③附帶徵收之行政處分並未合法送達於原告之事實。

2、原告原依上開事實提起確認行政處分無效之訴，然行政法院就行政訴訟之訴訟類型，因循長久以來判決之累積，為維持法律之安定性，避免對人民訴訟權造成突襲，就系爭事實應適用何種訴訟類型，已有一定規範得以遵循，是以就被告附帶徵收未發給補償費之部分，依據台中高等行政法院92年訴字第520 號、各級行政法院94年度行政訴訟法律座談會提案第2 號、最高行政法院93年判字第1670號，提起確認徵收系爭土地之法律關係不存在。

然就系爭土地之附帶徵收未有主徵收之土地存在，提起確認附帶徵收系爭土地之行政處分無效並未為訴訟標的之變更。

3、復以確認行政處分無效需以行政處分具有重大明顯瑕疵方得以提起，要件相當嚴格，且本案與上開實務見解之案例事實亦有些許差異，為避免法院認定上開事實與原告所提之訴訟標的要件不相符合，因此以上開事實提起確認行政處分違法之備位聲明。

（四）原告並聲明： 1、先位聲明： （1）確認民國42年9 月26日登記座落於桃園縣楊梅鎮○○○○段大金山下小段第56號土地地目「田」變更為「溜」地之行政處分無效。

（2）確認被告徵收桃園縣楊梅鎮○○○○段大金山下小段第56號土地之法律關係不存在。

（3）確認民國42年9 月26日附帶徵收原告所有座落於桃園縣楊梅鎮○○○○段大金山下小段56號土地之行政處分無效。

2、備位聲明：確認民國42年9 月26日附帶徵收原告所有座落於桃園縣楊梅鎮○○○○段大金山下小段56號土地之行政處分違法。

四、被告則以：

（一）程序部分： 1、有關原告所提訴之聲明，係以確認被告所為之行政處分無效為訴求，是以若認原告所提者為確認之訴，原告前既未向被告請求確認其無效，或經請求後於30日內不為確答者，今逕以確認系爭地目變更及附帶徵收放領無效提起訴訟，已違行政訴訟法第6條第2項提起確認訴訟之要件。

2、本訴訟就原告所為之主張，應屬於確認行政處分無效所為無效確認之訴，然對於無效之行政處分，其無效應肇因於違法性重大明顯，進而產生自始無效之效力。

被告就系爭土地所為之附帶徵收，係依當時實施耕者有其田條例第13條第1項規定，此為被告依法所為之行政行為，非違法之行政處分，倘原告對被告依法所為之處分有所不服，應循其他相關行政救濟程序為之，若原告欲尋求司法救濟途徑，就本案訴之聲明而言，應有「訴願前置原則」之適用，就本件訴訟之提起，應先行提起訴願，於不服受理訴願機關之決定時，始得提起行政訴訟，然本案原告並未踐行訴願前置原則，未就其相關主張提起訴願，就此一行政救濟程序而言，原告所為之程序似與法不符。

3、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。

被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」

為行政訴訟法第111條第1 、2 項明定。

原告於98年5 月13日當庭提出之行政訴訟準備狀與98年2月18日前所提出之行政訴訟陳報狀所陳述之事實與理由完全不同，對被告訴訟上之防禦造成妨礙，使被告於準備程序中立於不對等之地位，有訴訟上突襲之虞；

又原告於98年6 月10日提出第2 份行政訴訟準備狀，就訴之聲明部分為更正，實為訴之追加，被告依行政訴訟法第111條規定表示不同意，請法院認定本案爭訟範圍應以98年2 月3 日原告所提出之起訴狀及98年2 月18日前原告所提出之行政訴訟陳報狀為認定標準。

（二）實體部分： 1、本案原告訴求聲明為42年及58年所為之行政行為，依檔案管理相關公告程序作業資料，業逾保存期限銷毀在案。

惟就原告請求確認42年9 月26日登記系爭土地地目「田」變更為「溜」地無效。

查地目乃土地使用現況之表示。

原告所主張系爭土地地目由「田」地變更為「溜」地之登記無效，依楊梅地政事務所楊地價字第0970802842號函所附「佃農承租私有耕地複查表」，其附註欄已將當時該系爭土地之實際狀況加以記載，註明「變成溜池」，又查辦理耕者有其田時，有關附帶征收清冊填寫說明第三點（一）：「段、小段、地號、地目等則，本筆面積各欄- 照附帶征收調查表抄入。」

。

（詳內政部81年6 月編印之「臺灣光復初期土地改革實錄專集」第1071頁）是以，依系爭土地附帶徵收放領清冊暨楊梅鎮公所38年6 月24日溪字第95號耕地租約申請書，均已載明，系爭土地地目為「池」。

且為原告於該文件認章在卷。

是以本案系爭土地之地目為池顯為原告所知悉，被告推動實施耕者有其田政策依現況事實辦理地目變更，並無不符。

又現該系爭地目，再於70年辦理地目變更為建。

已與原告訴求情況不符，無法實地採證，故原告以不知情論斷當時地目變更之無效，論理法，均無所依據。

2、按桃園縣楊梅鎮公所96年5 月9 日桃楊鎮工字第0960011567號函所附耕地三七五租約登記申請書影本顯示，系爭土地於38年6 月24日由業佃雙方（出租人：張登錦、甲○○、林萬叶、張登松，承租人：范揚城）同意訂立，訂約當時地目記載為「池」，該地目欄項資料並無增刪修改情事，租約並經原告核章。

原告主張私有耕地租約登記申請書顯出於偽造云云，查該申請書為楊梅鎮公所所管理之合法文件，原告主張簽名之筆跡不符常情、印章是否為其所有無法辨明之部分，係屬當事人主張有利於己之事實者，倘原告欲推翻該文件之法律效力而主張係為偽造，應付實質舉證責任。

3、原告主張與其共有人就系爭土地之徵收毫不知悉云云。

查上開桃園縣楊梅鎮公所函所附之桃園縣私有耕地租賃契約註銷通知書（42桃府地籍字第10780 號）於42年所為之通知，「一、楊梅鄉（鎮）貴戶溪字第095 號租賃契約內所載出（承）租耕地因實施耕者有其田業已全部征收原租約依法應予註銷」，該溪字第095 號租賃契約內所載之地即包括系爭土地，本通知書具有文號、關防暨被告代表人屬名，應為正式之通知公文，其並註明「右通知：出租人張登錦等四人」，顯見被告就該徵收行為已為正式公文之通知，實無原告主張與其共有人就系爭土地之徵收毫不知悉之可能。

4、被告於辦理徵收放領時均依法定程序為之： （1）召開各鄉鎮租佃委員會：依42年4 月27日（42）桃府地籍字第8384號令，被告依法命各鄉鎮租佃委員會為辦理耕者有其田就附帶徵收清冊進行評估議定，故被告就附帶徵收放領依習慣不另計價之審定，符合法定程序。

（2）函告各鄉鎮公所辦理徵收放領公告之方式：依42年4 月27日（42）桃府地籍字第8438號令，被告依法命各鄉鎮公所為實施耕者有其田徵收放領進行公告，並表明張貼方式及位置。

（3）辦理附帶徵收公告：依42年4 月27日（42）桃府地籍字第8439號公告，被告就實施耕者有其田附帶徵收之公告時間、期間、地點、更正方式、法律效果等法定程序均依法公告週知。

（4）辦理附帶放領公告：依42年4 月27日（42）桃府地籍字第8440號公告，被告就實施耕者有其田附帶放領之公告時間、期間、地點、更正方式、法律效果等法定程序均依法公告週知。

（5）辦理放領清冊公告：依42年4 月30日（42）桃府地籍字第8600號公告，被告就應予放領之耕地清冊公告之時間、期間、地點、更正方式、法律效果等法定程序均依法公告週知。

（6）辦理徵收清冊公告：依42年4 月30日（42）桃府地籍字第8601號公告，被告就應予徵收之耕地清冊公告之時間、期間、地點、更正方式、法律效果等法定程序均依法公告週知。

5、查實施耕者有其田所為之公告程序，悉依實施耕者有其田條例（現已廢止）規定辦理。

按該條例第17條規定：「徵收耕地之程序如左：一、縣（市）政府查明應予徵收之耕地，編造清冊予以公告，公告期間，為三十日。

二、公告徵收之耕地，其所有權人，及利害關係人，認為徵收有錯誤時，應於公告期內，申請更正。

三、耕地經公告期滿確定徵收後，應由縣（市）政府通知其所有權人，限期呈繳土地所有權狀，及有關證件；

逾期不呈繳者，宣告其權狀證件無效... 依本條例第13條規定附帶徵收之定著物及其基地，亦依前項規定之程序辦理。」

。

依上開規定，本案土地於附帶徵收放領之公告期間，原告未依限提出異議，其法律關係即歸確定。

6、依被告57年8 月10日桃府地籍字第46901 號通知，系爭土地曾經共有人張登錦之繼承人張烈水陳情該土地之附帶徵收放領徵收疑義，並經被告查復略「... 查該五六地號土地原業佃訂立之三七五租約（溪字第九五號）係以溜地地目訂約是以該地之附帶征收放領似無不合」。

由此，本案原告之訴既於57年8 月10日經被告查復函復共有人，並就徵收放領之疑義已明確答覆在案，顯本案徵收放領之公告程序，已有足以讓當事人知情之可能。

始於58年3 月3 日完成附帶徵收放領登記完畢，難謂被告之處分，於法有違。

（三）綜上，原告之訴無法就事實做具體舉證。本案系爭土地業就於58年完成登記在案，依土地法第43條規定既有絕對效力。

（四）被告並聲明： 1、駁回原告之訴。

2、訴訟費用由原告負擔。

五、經查，系爭土地為原告與訴外人張登錦、張登松、林萬叶四人分別共有，權利範圍各四分之一等情，有土地所有權狀、桃園縣共有人名簿謄本、38-40 年、40年第1 期之台灣省新竹縣政府田賦實物繳納收據在卷可稽，而系爭土地原地目為「田」，嗣於42年9 月26日登記為「溜池」，並備註「因實施耕者有其田逕為地目變更」等情，亦有前開所有權狀、系爭土地桃園縣土地登記總簿謄本可憑，故此部分之事實，應堪認定。

六、原告先位聲明部分：

（一）先位聲明第1項、第3項請求確認系爭土地於42年9 月26日登記地目「田」變更為「溜」地之行政處分、及附帶徵收系爭土地之行政處分均無效部分： 1、按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」

行政訴訟法第6條第2項定有明文，故提起處分無效之確認訴訟，須經無效確認先行程序，乃為此種確認訴訟之特別訴訟要件，意即須已向原處分機關請求確認其無效未被准許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起。

2、原告主張於97年6 月9 日曾就被告針對系爭土地所為地目變更、附帶徵收放領之行政處分，向內政部依法提起訴願，訴願期間被告之答辯內容，已就系爭土地辦理地目變更、附帶徵收之行政處分為實質審理，並認定該行政處分並非無效，是原告自無庸再踐行行政訴訟法第6條第2項之程序云云，惟查原告之訴願，係就被告57年8 月10日以桃府地籍字第46901 號函（本院卷第79頁）提起，而該函係被告就訴外人張烈水（即共有人張登錦之繼承人）陳情所為之函復，原告並非相對人，且訴願嗣以該覆函僅係就訴外人張烈水陳情所為之事實敘述，並非行政處分而決定不受理，而依原告訴願內容以觀，亦僅係陳述系爭土地之地目變更及附帶徵收程序，涉有瑕疵文件，確有疑點應予查證釐清，並無請求確認行政處分無效之旨，自難以該訴願及被告於訴願程序之答辯，即認原告已踐行請求確認處分無效之先行程序，是依前開法條說明，原告就此部分所提確認處分無效之訴，不符行政訴訟法第6條第2項之特別訴訟要件，已難認合法。

3、縱認原告此部分之確認之訴，因被告嗣後於審理中業已明確主張行政處分有效，而其瑕疵得以補正，惟查，無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容有任何人一望即知之瑕疵，已達重大明顯程度，而自始、當然、確定不生效力。

行政處分若有違法不當之通常瑕疵，而未達明顯重大者，僅得請求撤銷該違法行政處分，尚不得訴請確認行政處分為無效，此觀諸行政程序法第111條規定自明。

本件原告主張之系爭土地地目變更登記處分，欠缺法律依據；

附帶徵收處分，未經公告程序、且無徵收補償及主徵收等節，於行政處分之形式觀察，顯非一望即知之重大瑕疵，是自非屬得訴請確認行政處分無效之情形，故原告此部分之主張，亦無理由。

（二）確認被告系爭土地之法律關係不存在部分： 1、按「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」

行政訴訟法第6條第3項定有明文。

法律關係因行政處分而發生者，當事人如有爭執，本應提起撤銷訴訟請求撤銷原處分，如當事人怠於提起訴願及撤銷訴訟，聽任行政處分確定，得再爭執由行政處分所生之法律關係成立或不成立，則行政處分之效力將永遠處於不確定之狀態，撤銷訴訟亦形同虛設。

是以前開法條之規範目的在促使原告選擇直接而有效之訴訟類型，以保護其權利，並避免原告規避在撤銷訴訟或請求應為行政處分訴訟時，所應遵守之訴願前置程序及起訴期間等限制。

2、本件原告請求確認之附帶徵收法律關係，係因附帶徵收之行政處分而發生，依前開說明，如行政處分違法，本應提起撤銷訴訟以求救濟，是以原告以確認訴訟請求確認法律關係不存在，於法已有未合。

原告雖主張未依土地法之規定，於公告期滿後15日發給被徵收土地應補償之地價，其徵收失其效力，係指自有失效原因起失其效力，並非溯及自始之行政處分無效，故尚難提起撤銷訴訟云云，惟查本件依原告之主張，並非主張系爭土地之附帶徵收，有未於公告期滿後15日發給被徵收土地應補償之地價之情形，而係主張系爭土地之附帶徵收，有未予公告、通知、無主徵收存在，及不合於不另計價補償等之違法情事，是以原告所主張者，均係附帶徵收行政處分作成時存有違法之事由，並非主張該附帶徵收法律關係成立後具有失效之原因，是以並無不能提起撤銷訴訟之情形，原告主張本件無法提起撤銷訴訟救濟，並非可採，是依前開法條規定，原告就附帶徵收之行政處分既非不能依撤銷訴訟提請救濟，則其提起本件確認法律關係不存在之訴訟，即非合法。

（三）綜上所述，原告先位聲明第1 、3 項部分無理由、第2項部分不合法，均應駁回。

七、原告備位聲明請求確認系爭土地附帶徵收之處分違法部分：

（一）原告主張附帶徵收未經公告程序部分： 1、行為時實施耕者有其田條例第17條規定：「徵收耕地之程序如左：一、縣（市）政府查明應予徵收之耕地，編造清冊予以公告，公告期間，為三十日。

……依本條例第十三條規定，附帶微收之定著物及其基地，亦依前項規定之程序辦理。」

2、原告主張系爭土地附帶徵收處分，未依前開規定程序公告而有違法，惟查本件附帶徵收收件時間為42年9 月26日，距今已逾50年，相關文件已逾保存年限，是以尚不得以被告未能提出系爭土地附帶徵收之公告內容，即可逕認本件未經公告徵收程序。

且查，依被告查得尚存之42年實施耕者有其田相關函令公告，被告曾函命各鄉鎮公所為實施耕者有其田徵收放領進行公告，且分別辦理徵收、放領、及放領清冊、徵收清冊之公告，此有被告42年4月27日桃府地籍字第8438號令、（四二）桃府地籍字第8439號、8440號公告，及42年4 月30日（四二）桃府地籍字第8600號、8601號公告附卷可稽（被告補充答辯書附件16-20 ），可認被告有依法定程序進行公告，原告空言指摘被告未進行公告，顯非可採。

3、原告另主張被告徵收未予通知，其均不知情云云，惟查，原告自承系爭土地於民國41年前均依法繳納田賦，並提出田賦實物繳納通知單為證，原告雖主張其就系爭土地經附帶徵收均不知情，然如系爭土地非經附帶徵收而放領予耕地承租人，原告因何未能提出42年後繳納田賦之證明？況系爭土地原係出租予范揚城，此有私有耕地租約登記申請書可憑，系爭土地之承租人於放領後自無可能再繳交原訂租金，原告就此亦難諉稱不知，是以原告主張系爭土地之附帶徵收未經公告，且因被告未予通知，其就被徵收之事實，均非知情，顯與常情有違，尚難憑採。

（二）原告主張系爭土地地目經違法登記為「溜池」，且未為徵收補償部分： 1、按行為時實施耕者有其田條例第5條規定：「本條例所稱耕地，指私有之水田（田）及旱田。」

第13條規定：「被徵收耕地範圍內，現供佃農使用收益之房舍晒場池沼果樹竹木等定著物，及其基地，附帶徵收之。

前項定著物及其基地之價額，由鄉( 鎮) ( 縣轄市) ( 區) 公所耕地租佃委員會評估，報請縣 (市) 政府耕地租佃委員會議定後，層報省政府後定之；

其價額併入地價內補償之；

但原有習慣上土地買賣時定著物不另計價者，從其習慣。」

次按實施耕者有其田條例台灣省施行細則第3條規定：「本條例第五條所稱之水田( 田) 、旱田，以土地登記簿上所記載者為準，原地目非田而已變更為田使用者，應仍依本條例處理，並逕辦地目變更登記。」

2、系爭土地之耕地承租人於42年3 月28日申請承領時，經被告所屬鄉鎮調查，已依前開租約附註系爭土地「變成溜池」，此有前開佃農承租私有耕地複查表在卷可稽，依桃園縣楊梅鎮公所提供之38年6 月24日溪字第95號私有耕地租約登記申請書所載，系爭56地號土地亦為該耕地租約之土地範圍，且該申請書上就系爭土地之地目，早已記載為「池」，足認系爭土地地目原雖登記為田，然於出租時之狀況，已有作為「池」使用之事實，故前開複查表附註系爭土地變成溜池，核與原告申請租約登記時之使用情形相符，應非被告無端杜撰。

原告雖主張系爭土地於36年間尚向台灣土地銀行抵押借款，應經勘驗確屬田地，始准予放款云云，惟查依土地登記謄本所示，系爭土地僅係共同擔保土地中之一筆，此觀同一抵押權之登記，亦出現於同小段74、78、68等地號之登記謄本可知，是以貸款之核放，應與共同擔保土地之價值有關，原告認銀行如查得系爭土地為溜池，即無可能核貸，僅屬推論，尚難認與事實相符。

又原告主張前開租約登記申請書非屬真實，惟該申請書係由租賃雙方具名提呈楊梅鎮公所，而由該所檔存，原告亦不否認有耕地租賃之事實，系爭申請書如有不實，原告為租賃契約之當事人，應有相關租賃文件得以據為主張，然原告就申請書如何與事實不符，如何係經偽造或變造等節，均未舉證以實其說，是其主張系爭土地於徵收時非屬溜池，即屬乏據。

3、原告雖主張系爭土地地目，由被告逕為變更為溜池，並無法律依據云云，惟查實施耕者有其田條例台灣省施行細則，係依該條例第33條授權台灣省政府擬定，報經行政院核定。

該施行細則第3條後段規定原地目非田而已變更為田使用者，仍依該條例處理，並逕辦地目變更登記，明示該條例第5條所稱水田早田之解釋，應依「事實」為準據之意旨，徵收時兼辦地目調查及變更登記，乃因依前開條例徵收之土地，係由現耕農民承領，故依該條例被徵收之土地，自應依實際狀況確定使用狀況，以確認是否屬農民現耕之土地，施行細則第3條係審酌地目變更原屬人民申請登記事項，為避免人民怠於登記，造成土地使用現況與登記不符，影響徵收之效力，故訂立此細節性及技術性之規定，核未逾該條例授權之規範目的，故就登記地目與使用情形不符者，均應有逕辦地目變更登記之適用，否則即無法達成該條例以土地使用事實為適用準據之意旨。

故如本件徵收土地查核情形，原地目為田，現已變為非田使用之溜池，自得由主管機關逕辦地目變更登記，原告主張該變更登記無法律依據，尚非可採。

4、另原告主張系爭土地之附帶徵收未發給徵收補償云云，經查，系爭土地因地目為「溜」而依習慣不另計價等情，有桃園縣楊梅鄉（鎮）附帶徵收放領清冊影本可稽，而此依習慣不另計價，係依實施耕者有其田條例第13條第2項之規定，由鄉（鎮）公所耕地租佃委員會評估，並報經縣政府耕地租佃委員會議定等情，亦有經各委員會用印之前開附帶徵收放領清冊可稽，故系爭土地既已依程序由前開委員會依條例所賦予之權責分別評估、議定，原告主張被告應提出不另計價之習慣，即屬無據。

（三）原告主張系爭土地附帶徵收並無主徵收部分：依承領人范細燈、范揚超之放領清冊，其等承領之16筆土地（戶號456號范細燈部分為：大金山下55、55-2、57、58-2、73、75、77、79、90、91-1、91-2、58等筆，戶號457號范揚超部分為67、76等筆），與原告及張登錦等共有人被徵收之土地地號相同，有私有耕地放領清冊（第110、111、112頁）、及戶號262號張登錦等4人私有耕地徵收清冊可憑。

而含系爭土地之附帶徵收放領清冊，各筆附帶徵收土地下均記載承領農戶之姓名、住所、及耕地放領清冊頁數，有關承領農戶姓名分別記載為范細燈、范揚超，並註記承領農戶耕地放領清冊頁數為10-110、10-112，與前述范細燈、范揚超之私有耕地徵收清冊頁碼相符，顯見該附帶徵收係附隨於前開耕地之徵收，另被告於前開耕地租賃所載之出租耕地全部徵收放領後，亦註銷原租約並通知出租人及承租人，有桃園縣私有耕地租賃契約註銷通知書可憑，原告之共有人張登錦亦代表領取戶號262 號之補償地價（應配實物土地債券），此有台灣土地銀行桃園辦事處補償征收耕地附帶征收地價結計清單在卷可證（被告補充答辯書附件10），是以原告主張本件附帶徵收並無主徵收存在，亦非可採。

（四）原告主張系爭土地之附帶徵收處分有前開違法情事，均不可採，從而，原告備位聲明請求確認附帶徵收處分違法，為無理由。

八、本件原告先位聲明一部不合法、一部無理由；備位聲明無理由，從而原告提起本件確認訴訟，不應准許。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及聲明主張，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 11 月 5 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 蕭忠仁
法 官 劉穎怡
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 11 月 5 日
書記官 林苑珍