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臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1085號
100年5月26日辯論終結
原 告 康偉元
康偉曜
被 告 宜蘭縣礁溪鄉公所
代 表 人 黃太平（鄉長）
訴訟代理人 林志昇
游美英
參 加 人 康忠賢
訴訟代理人 李秋銘 律師
黃金亮 律師
參 加 人 郭阿素
上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國99年3 月16日府訴字第0980096154號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告等2 人與參加人郭阿素因繼承與另一參加人康忠賢（即出租人）存有耕地三七五租約（租約字號：○○字第00號，以下簡稱系爭租約）關係。
至民國97年12月30日耕地租約期滿，原告等2 人及郭阿素依減租條例第20條規定，向被告申請續訂租約，出租人亦依減租條例第19條第2項規定申請收回系爭租約耕地。
被告計算原告等2 人及郭阿素之收入總額，認無減租條例第19條第1項第3款之情形，以98年5 月21日礁鄉民字第0980007818號函（即原處分）核定由出租人收回自耕，並檢送收回自耕通知書。
嗣出租人與原告等2 人及郭阿素洽談補償金未果，出租人將補償金辦理法院提存，被告以98年7 月16日礁鄉民字第0980011092號函通知原告得於文到10日內提出調解調處之申請，惟原告未為申請，被告遂以98年9 月3 日礁鄉民字第0980013819號函通知註記終止其租約。
原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠原處分機關准予出租人收回耕地經營家庭農場，是依據宜蘭縣政府97年8 月14日府地權字第0970104174號函轉頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊）審核標準併計原告等2 人及參加人郭阿素所得、生活費用明細表等。
然此採計方式與事實存有違誤，即郭阿素全戶所得應與康偉元、康偉曜二人分開計算。
㈡前揭工作手冊第六條第（三）項第6款第（1 ）點丁H1但書規定：原處分機關應俟出租人完成補償原告等2 人尚未收穫農作物之價額及承租人改良土地未失效能所支付之費用後方能准予出租人收回耕地擴大家庭農場之經營。
即：⒈該條文雖未明確規定上述補償金是否應於原處分機關裁量准予前完成給付或裁量准予後完成給付，惟揆諸行使公務之人應注意有利益不利益當事人公平二原則考量，是原處分機關應於出租人補償金給付完成，方予准許其收回耕地擴大家庭農場經營之栽量。
原處分機關怎可草率以出租人已將補償金提存於管轄法院，遽認出租人已完成補償金之給付，而准予出租人收回耕地經營農場。
⒉揆按工作手冊第六條第（三）項第6款（1 ）丁I 規定：租佃糾紛尚未解決者，其原訂租約仍繼續有效，俟糾紛解決或法院判決後，再予依法處理。
是以原告等2 人與出租人因上述補償金額仍存有爭議，換言之，本件法定終止租約行為要件未備，苟原處分機關或評委會執以此為私法爭議，豈不有曲法濫權之實。
㈢被告引據內政部97年8 月8 日台內地字第09970124366 號函及工作手冊暨減租條例第19條規定行使裁量，辯稱伊並無違反規定。
惟被告依上述法規審查系爭耕地是否准由出租人收回自耕時，率認原告等2 人與郭阿素係共同承租，否決原告等2 人與郭阿素係各自獨立之法律租賃關係。
事實上，從79年2 月18日起，承租人康金木、康金雄三兄弟簽訂協議書後即向被告報備，聲明三人從此雖具名共同承租但實則各自獨立租賃。
被告竟諉稱天災已無此書擋公文可稽，直要原告提供其它各自獨立租賃之相關事證，縱被告因天災否認原告所提協議書等事證，其伊亦應依行政義務原則續查相關農政水利等單位（如向行政院農業委員會農糧食署）確認原告與郭阿素究係共同承租，或係各自獨立租賃的事實關係？㈣被告僅憑出租人片面之辭及以區區20萬元提存於法院，並指陳承租人未提起即發函准予出租人收回耕地實有違法律、行政之公平比例原則。
按系爭耕地目前公告現值約300 萬元，耕作之作物亦有7 萬元之價值。
被告竟認定參加人於向法院提存後即已完成補償。
倘此認定日後果發生損害賠償，承租人將如何求償？㈤被告就本件租約合併計算審核原告與郭阿素所得，違反行政程序法：第36條應依職權調查證據及對當事人有利不利事項一律注意；
第37條應被理由說明證據之調查；
第38條事實證據調查應做成書面紀錄；
第39條通知原告到場陳述事實；
第40條自由心證事實之真偽等之行政瑕疵錯誤存在，被告確實違反行政程序法第36條至43條誠信衡平原則。
被告亦違反行政程序法第7條比例原則、同法第8條、第119條信賴保護原則，且補償金額應提高至180萬元，方符法制。
㈥被告明知承租人於收文後已提起訴願，卻不待訴願結果，直要出租人向其所屬租佃爭議調解委員會提起調解程序，此不但違背程序原則亦違反利益原則，致承租人喪失求償協調利益之權利等語。
聲明求為判決訴願決定及原處分核定准由出租人收回自耕部分均撤銷；
並判命被告作成准予原告續訂系爭耕地租約之處分。
三、被告則以：㈠本案係依內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函及工作手冊規定辦理。
依手冊有關規定，減租條例第19條第三款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之審核標準係指－租約期滿前一年承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。
經審核承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親96年度收益及生活支付費用各種資料，計算出收支相減後之數據，若該數據為正數，表示足以維持一家之生活；
如為負數，表示不足維持一家之生活。
又承租人有數人時，依內政部81年5 月15日台（81）內地字第8173806 號函示略以：「…數個承租人公同共有承租權之情形，是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算。
本問題，數人因繼承而公同共有承租權，雖部分承租人收支有盈餘，部分承租人收入不足支出，但將全部承租人之收支合併計算既仍有盈餘，耕地被收回不致使其失去家庭生活依據，自應許由出租人收回全部耕地。」
上揭承租人為數人時之收支計算規定，合先敘明。
㈡被告依96年度所得資料，原告等2 人與另一承租人郭阿素等3 人之96年度所得計1,261,656 元，其配偶與同一戶內之直系血親收入950,332 元，故收入總計為2,211,988 元。
而支出部分，依原告及郭阿素等3 人提供之96年全年生活費用明細表資料，全年生活費共計為1,441,814 元。
另其耕地部分所得部分41,407元。
故總計收支為：2,211,988 －1,441,814 －41,407＝728,767 元，為正數，表示足以維持一家之生活。
即出租人無耕地三七五減租條例第19條第三款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形，故准由出租人依三七五減租條例第19條第2項規定收回自耕。
㈢至於原告對出租人所給予之補償費有爭議乙節，被告曾以98年7 月16日礁鄉民字第0980011092號函，提供原告及其他被收回案件之承租人對補償費之相關函釋規定等，並告知得於文到10日內得提出調解調處之申請，並有送達證書可證。
惟原告等並無向被告提出任何調解調處之申請，本所遂依規定終止其租約。
綜上所陳，被告依法令辦理，核定結果並無違誤等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人康忠賢（即出租人）陳述：㈠出租人所有系爭宜蘭縣礁溪鄉○○○段368 地號土地與原告及郭阿素間存有耕地三七五租約，該租約並於97年12月31日屆期，出租人於租約屆期即依減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地，並經被告以98年5 月21日礁鄉民字第0980007818號函准依減租條例第19條第2項規定收回自耕。
㈡原告主張被告將原告等二人及郭阿素所得合併採計，計算是否足以維持一家之生活，自屬有誤等語。
惟查：⒈為健全耕地租約之管理，保障業佃雙方權益，同時內政部為利於下級機關為耕地三七五減租條例第19條規定之執行，以97年8 月8 日台內字第0970124366號函，頒布工作手冊作為減租條例第19條各項規定認定事實準則之行政規則，以為辦理系爭事件之準據。
2.被告應否將原告等人之收支合併計算及原告等人與參加人間之系爭租約租佃關係，是否為各自獨立存在而得分別採認乙節，經細繹系爭租約或原告所申請之三七五租約繼承變更登記申請書上記載，均無原告等人與參加人間業經具體明確認定具有分耕之位置或範圍，亦無其他具體可資證明原告等人有各自耕作、分別繳租之情形。
故就系爭租約而言，原告等人與參加人之間並不具各別獨立之租賃關係存在。
被告認原告等人係因繼承而概括承受，因而共同與出租人就系爭耕地有租賃之法律關係，而將原告等人之96年度總收支合併計算並無違誤。
3.被告依上開工作手冊審核標準，以及原告等三人所得、生活費用明細表與全戶戶籍謄本等資料，核實採計原告等人96年全年總收支，即依96年度所得資料，原告郭阿素、康偉元、康偉曜3 人，96年度所得合計新台幣1,261,656 元，配偶與同一戶內之直係血親收入新台幣950,332 元，故收入總計為2,211,988 元。
另支出部分，依郭阿素、康偉元、康偉曜等3 人提供之96年全年生活費用明細表資料所示，其全年生活費共計為1,441,814 元。
另其耕地部分所得部分41,407元。
故總計收支為2,211,988 元-1,441,814元-41,407=728,767元為正數，且為原告所不爭執，即表示原告足以維持一家之生活。
故參加人並無減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形，被告准予參加人依減租條例第19條第2項規定收回自耕並無違誤。
㈢依工作手冊第10頁H 、所示「出租人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕者，出租人應補償承租人『尚未收穫農作物之價額』及『承租人改良土地所支付之費用，但以未失效能部分之價值為限。』
（司法院釋字第580 號解釋意旨及減租條例第19條第3項準用第17條第2項第1款及第2款之規定），又按減租條例第13條1 項規定：「承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及用費數額，應以書面通知出租人，並於租佃契約終止返還耕地時，由出租人償還之。
但以未失效能部分之價值為限。」
可知，關於出租人應補償承租人改良土地所支付之費用者，除以未失效能部分之價值為限者外，承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及用費數額，應以書面通知出租人，出租人方須於租佃契約終止返還耕地時償還之。
苟承租人並未對所承租之耕地作特別改良或縱有改良其特別改良事項及用費數額，並未以書面通知出租人，則出租人亦無補償承租人改良土地所支付費用之義務。
本件原告等人就系爭土地並未作何等土地改良，或對於特別改良事項及用費數額曾以書面通知出租人，且原告亦未舉證證明其曾就特別改良事項及用費數額以書面通知參加人即出租人，故承租人即原告即無權利請求出租人補償改良土地所支付之費用。
又關於承租人「尚未收穫農作物之價額」之補償，出租人經查估核算後，對於承租人尚未收穫農作物以新台幣20萬元之價額補償之，因承租人拒絕受領，參加人98年6 月18日以臺灣宜蘭地方法院98年度存字第301 號將應給付承租人之補償金辦理清償提存，以代給付補償費。
嗣後被告另以98年7 月16日礁鄉民字第0980011092號函通知原告等人「台端若對出租人所提終止租約之補償費用有疑義時，得於文到10日內提出調解調處申請」，惟承租人並未於期限內申請調解調處，顯然其對於參加人提存之補償金額並無意見，原告依法准予參加人收回系爭耕地，並無違誤。
㈣本件係出租人康忠賢將宜蘭縣礁溪鄉○○○段368 、409 地號土地出租與康金木、康金明、康金雄三人共同承租，其後康金木死亡，由康吳碧繼承，承租人康吳碧、康金明、康金雄三人乃協議分戶分耕，其中368 地號土地由康金木、康金明共同承租，第409 地號土地則由康吳碧承租。
承租人康吳碧、康金明、康金雄三人遂依前開臺灣省耕地租約登記辦法向宜蘭縣礁溪鄉公所申請租約變更登記，經宜蘭縣礁溪鄉公准予變更登記，其中康金明、康金雄租約為○○字第00號，另康吳碧之租約為○○字第00-0號，觀此過程，系爭○○字第47號租約由康金明、康金雄共同承租，渠等並未有分戶分耕之情事。
查本件耕地三七五租約於康金木、康金明、康金雄三人共同繼承時，並無證據可資證明渠等三人曾就上開承租土地為分割，且依渠等三人共同承租前開二筆土地依民法1151條：「繼承人有數人時，在分割遺產前，各繼承人對於遺產全部為公同共有。」
之規定，為渠等三人公同共有。
退而言之，縱認渠等就系承租土地有分別共有之關係，然依前開所敘，仍屬原告三人共同管理，故被告就原告三人之收支合併予以計算，於法並無不符，方至於原告所提出99年9 月6 日之行政訴訟準備書狀所提出之原證一之協議書，其上之康金木、康金明、康金雄之筆跡均為同一人之筆跡，參加人否認其真正。
且前開協議書並未依臺灣省耕地租約登記辦法之規定提出登記，嗣於臨訟後方才提出，其真偽更令人存疑。
又關於康金明、康金雄部分之○○字第00號租約，於登記之時並未依臺灣省耕地租約登記辦法之規定就原告所主張之分戶分管之事實提出登記，被告機關依現存之登記資料認定系爭租約並無分戶分管而就承租人之收支資料合併計算，於法並無違誤。
㈤關於改良土地特別改良事項及用費數額，應以書面通知出租人，出租人方須於租佃契約終止返還耕地時償還之。
本件情形，原告等人並未舉證渠等就系爭土地有作何等土地改良，亦未舉證證明渠等如有改良情事，曾就特別改良事項及用費數額以書面通知出租人，故本件即無請求出租人補償改良土地所支付費用之情事。
又關於承租人「尚未收穫農作物之價額」之補償，出租人之計算方式係以系耕地三七五租約上之正產物稻谷收穫數量2,191 台斤計算，並以行政院農業委員會農糧署糧價查詢98年4 月時稻谷每公斤最高價23.88 元，核計每台斤為14.28 元（23.88 ×0.6 ＝14.28 ），以稻谷收穫數量2,191 台斤計算，應為31,287元（14.28 元×2,191 台斤＝31,287元）。
惟出租人念及承租人之辛勞，因而對於承租人尚未收穫農作物以新台幣（下同）20萬元之價額補償之，因承租人拒絕受領，出租人98年6 月18日以臺灣宜蘭地方法院98年度存字第301 號將應給付承租人之補償金辦理清償提存，以代給付補償費。
㈥末查原告康偉元依原告所主張96年度的收支應分別計算，則其個人收入821,036 元大於經核定之生活費748,756 元，更何況其妻李宜浩係65年00月00日出生，其母吳美雲係41年00月00日出生，渠等二人依上開所敘，亦應以基本工資17,280元／月核計基本收入，則康偉元全家之收入更高於全家之生活費用。
另原告康偉曜為65年00月00日出生，其配偶朱雲真為65年00月00日出生，二人縱依基本工資17,280元／月核計基本收入，則原告康偉曜全家之收入已高於經核定之生活費用236,626 元。
另參加人郭阿素本人為41年00月00日出生，其三女康桂銀為66年00月00日出生，長子康偉昶為69年00月00日出生、五女康紋綺為73年00月00日出生，渠等四人縱依基本工資17,280元／月核計基本收入，則郭阿素全家之收入亦高於經核定之生活費用456,432 元。
故本件縱依原告所主張96年度的收支應分別計算，原告三人之全家收入均高於經核定之生活費用，亦有應予收回耕地之理由等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人郭阿素陳述：系爭租約並未註明原告等2 人與參加人郭阿素係分戶各自獨力耕作特定耕地、各自繳租，且原告等2 人及參加人郭阿素亦未曾依上開方式申請租約變更登記，此觀諸訴外人康吳碧（即康金木之妻）業於92年間即以「分戶分耕」為由而申請租約變更登記在案（宜蘭縣礁溪鄉私有耕地三七五租約書字號：○○字第00－0 號）即明。
至於原告提出79年2 月18日由康金木、康金明、康金雄3 人所簽訂之協議書乙節，參加人郭阿素無從確認其為真正。
退步言之，縱認其為真正者，該協議書乃係在康金木、康金明（即參加人郭阿素之夫）、康金雄（即原告康偉元、康偉曜2 人之父）3 人在世時，為方便合力耕作管理所為之內部協議而已，尚無涉渠等就承租耕地予以分戶各自獨力耕作特定耕地、各自繳租之情事，且未曾依上開方式申請租約變更登記。
況上開協議之約定嗣因康金木、康金明、康金雄3 人陸續死亡及上述康吳碧（即康金木之妻）於92年間以「分戶分耕」為由而申請租約變更登記後應已失其效力。
是以，實際上參加人郭阿素與原告康偉元、康偉曜2 人，就系爭耕地確未另為協議約定分戶各自獨立耕作特定耕地、各自繳租之情形等語。
六、原告等2 人與郭阿素及出租人康忠賢間，就系爭耕地訂有系爭租約，出租人於97年12月31日系爭租約到期時，為擴大家庭農場經營規模，遂依照耕地三七五減租條例第19條第2項之規定申請收回系爭耕地，原告亦申請續訂租約，被告合併審酌原告及其配偶暨郭阿素及同設一戶之直系血親親屬96年度所得、支出資料，核計其收支總額為正數，而認原告並無耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情形，復經出租人提出辦理法院提存證明文件，認出租人業已完成97年底尚未收穫農作物之價額補償程序，以原處分核定出租人收回系爭耕地之申請，即駁回原告續訂租約之申請等情，為兩造所不爭執，並有系爭租約影本、出租人私有耕地租約期滿收回耕地申請書影本、申請收回耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本影本（訴願卷第95、96頁），堪認為真正。
七、本件應適用之法律及相關規定：㈠按「（第1項）耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：一、承租人死亡而無繼承人時。
二、承租人放棄耕作權時。
三、地租積欠達兩年之總額時。
四、非因不可抗力繼續一年不為耕作時。
五、經依法編定或變更為非耕地使用時。
（第2項）依前項第五款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。
但以未失效能部分之價值為限。
二、尚未收穫農作物之價額。
三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」
、「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。
二、出租人所有收益足以維持一家生活者。
三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。
（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。
（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。
（第4項）出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」
、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」
耕地三七五減租條例第17條、第19條、第20條分別定有明文。
準此，耕地租約屆滿時，如出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，且依法並無不得收回之情形時，並非當然應許承租人續訂租約（改制前行政法院60年判字第801 號判例意旨參照）。
㈡次按司法院釋字第580 號解釋闡明：「耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於72年12月23日增訂之第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。
同條項第3款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第153條第1項保護農民政策之必要手段；
且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。
衡諸憲法第143條第4項扶植自耕農、第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化，以及憲法第153條第1項改善農民生活之意旨，上開3 款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權規定之意旨要無不符。」
準此，為擴大家庭農場經營規模，出租人得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，本即是放寬對於出租人財產權（即耕地三七五減租耕地）之限制；
且出租人收回耕地後，承租人並不會因此失其家庭生活依據者，始符合前開耕地三七五減租條例擴大家庭農場經營規模之收回耕地之規定。
㈢又按耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，所謂「家」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體，故此款要件之是否該當，自應以承租人所有收益，是否足以維持與其以永久共同生活為目的而同居之親屬團體，為核算範圍。
又內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，訂立處理工作手冊，作為認定事實準則之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反耕地三七五減租條例第19條規定之意旨，應得作為認定事實之準據，爰予援用。
則耕地租約期滿時，出租人申請收回耕地，主管機關審核其所有收益是否足以維持一家生活，因國民綜合所得額係按年計算，且收回耕地期滿當年之綜合所得額尚未申報及核定，依工作手冊以計算租約期滿前一年之綜合所得及全年生活費支出為原則，並於調查證據之結果，證實租佃雙方當時之收支情形在實質上已有變更者，再參酌其結果，作為判斷是否足以維持一家生活之依據。
㈣復按內政部97年8 月8 日臺內地字第0970124366號函頒「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」規定：「（2 ）審核標準：A 、減租條例第19條第1項…第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1 年（即96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。
B 、出、承租人生活費用審核標準如下：甲、…應由當事人提供該租約期滿前1 年（即96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。
…C 、出、承租人收益審核標準如下：甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1 年（即96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。
…」蓋以耕地租佃期間不得少於6 年，通常以年底為期滿時，收回自耕應於年底前後相當期間內為之，期滿當年度之收益或尚未確定、或尚不易取得證明，乃以明確之前1 年者為準，又以同年度之收益及生活支出作為比較盈虧，亦屬合理。
惟若收回前之收益情形較前1 年者已有變更，確有實據者，自非不得以之為核計標準查此等規定，乃內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反減租條例第19條規定之意旨，在承租人家庭收支情形於租約到期及期滿前一年尚無變動，承租人所提資料不足，致認定結果反而較依工作手冊計算不利時，得作為認定之準據。
至於承租人之收益與生活費用審核標準，依內政部86年10月29日臺內地字第8610098 號函釋意旨：1.承租人之生活費用審核標準，以耕地租約期滿前1 年，承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。
2.承租人之收益審核標準，以耕地租約期滿前1 年，承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。
如承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親為無固定職業或無固定收入之人，如有工作能力，其收益之認定，依上開「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」審核標準，得以行政院勞工委員會最近1 次公布之基本工資17,280元/ 月（註：行政院勞工委員會96年6 月22日勞動2 字第0960130576號令修正發布，並自96年7 月1 日生效；
至於96年6 月30日以前之基本工資，則為15,840元/ 月）核計基本收入。
經核內政部所為上開作業須知及函釋，均係本其職權，對於承租人是否因出租人收回耕地而失其家庭生活依據，就承租人之收益與生活費用審核標準等細節性及技術性事項所為之解釋性行政規則，且其內容尚屬合理，並未牴觸憲法或違反違反耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之立法意旨，被告據以為判斷承租人是否因出租人收回耕地而失其家庭生活依據之標準，本院予以尊重。
㈤再按耕地三七五減租條例第19條第2項所定之「自耕地」，依內政部79年8 月31日臺內地字第828311號函釋，應以出租人所有者為限。
且該條項所謂之「鄰近地段」，依內政部89年8 月3 日臺內地字第8908828 號函釋，係指出租人要求收回之出租耕地與自耕地之距離未超過15公里，而以現今道路建設普及與交通運輸工具之便捷性，如非在深山各耕地高低有相當落差或極偏遠交通不便之地區，15公里距離，各耕地半小時甚至10數分鐘時間內可到達，對於欲擴大家庭農場經營規模之耕作者，縱非毗連相鄰之土地，亦非礙難於從事各土地之農務，且該距離為自耕能力範圍內，故內政部上開函釋係本其職權，對於擴大經營家庭農場參酌交通工具等，就自耕地之性質及其與收回耕地距離所作之解釋性行政規則，並未牴觸憲法或違反耕地三七五減租條例第19條第2項規定之立法意旨，亦得為本件所適用。
八、歸納兩造及參加人陳述意旨，本件爭點在於：原告等2 人與郭阿素是否分戶分耕？此涉及原告等2 人及參加人郭阿素之家庭收支是否應合併計算？系爭耕地出租人收回耕地是否會導致原告失去其家庭生活依據？出租人是否完成補償承租人？茲分述如下：㈠關於原告等2 人與郭阿素是否分戶分耕，各自耕作？原告等2 人及郭阿素之家庭收支是否應合併計算？1.按內政部依耕地三七五減租條例第6條第2項規定之授權，所發布之「臺灣省耕地租約登記辦法」第4條第1項第4款規定，承租人分戶分耕耕地者，應申請租約變更登記。」
次按「公同共有係以公同關係為基礎，公同共有人間之權利義務關係具有不可分性，故於數個承租人公同共有承租權之情形，是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算」、「同一份租賃契約內載明2 人以上承租人且各自耕作各自繳租者，其各人與出租人間即各具獨立之租賃關係存在，不因其為同一份租賃契約而有所不同」，亦有內政部81年5 月15日台（81）內地字第8173806 號函與74年9 月20日台內地字第345012號函釋在案。
2.原告等2 人主張其與參加人郭阿素分戶各自獨力耕作特定耕地、各自繳租乙節，業經出租人否認，自應由原告負舉證責任。
觀諸系爭租約形式上並未註明原告2 人與郭阿素分戶各自獨力耕作特定耕地、各自繳租，亦無分耕之位置或範圍；
雖原告提出79年2 月18日協議書為證（見本院卷頁59），惟系爭租約耕地即宜蘭縣礁溪鄉○○○段306 地號自79年迄今租約書及出租人、承租人申請書等相關資料，並無原告所舉協議書及系爭租約（○○字第00-0號）分戶分租資料，有被告99年10月26日礁鄉民字第0990016704號函附資料在卷可憑；
依前揭「臺灣省耕地租約登記辦法」規定，承租人分戶分耕耕地，應申請租約變更登記，惟原告並未證明已經辦理，且協議書上並無出租人簽章，故此承租人內部協議自不足以拘束出租人，又參加人郭阿素具狀陳稱其與原告就系爭耕地未另協議分戶各自耕作等語，此外復無事實證明原告等2 人與郭阿素與出租人間具有獨立租賃關係，從而原告主張被告未依職權調查原告2 人是否係各自耕作、各自繳租，亦未予原告表示意見之機會，即遽將共同承租人之收支總數合併計算，並非適法等情，要無足採。
是被告認原告等2 人與郭阿素因繼承而為系爭租約之共同承租人，並未分耕，並非無據。
則被告於審酌原告2 人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得稅所得總額及總支出時，應將全部共同承租人合併計算綜合所得及生活費用支出情形，是否足以維持一家生活，自無不合。
3.被告依上開工作手冊審核標準，查核原告等2 人及郭阿素所得、生活費用明細表與全戶戶籍謄本等資料，核實採計系爭租約承租人96年全年總收支，原告等2 人及郭阿素其3 人96年度所得合計1,261,656 元，配偶與同一戶內之直系血親收入1,342,538 元，收入總計為2,604,194 元（被告原誤算為2,604,194 元）；
支出部分，依郭阿素及原告等2 人提供之96年全年生活費用明細表資料所示，其全年生活費共計為1,441,814 元，另其耕地部分所得部分41,407元。
（見訴願卷第118 頁以下）。
故總計收支為2,604,194 元-1,441,814元-41,407=1,120,973 元為正數，且為原告所不爭執，即表示原告足以維持一家之生活。
故本件並無減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形。
又本件出租人所有並欲擴大家庭農場經營規模之自耕地係宜蘭縣礁溪鄉○○○段560 、561 地號土地，其使用分區為「特定農業區」、使用地類別為「農牧用地」（訴願卷第95、96頁），核屬「耕地」，原告及郭阿素對於出租人收回系爭耕地，達成擴大家庭農場規模之目的，並無爭議，故此部分亦堪信為真實。
從而被告准予出租人依減租條例第19條第2項規定收回自耕並無違誤。
㈡出租人是否完成補償承租人？⒈依工作手冊第10頁H 所示「出租人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕者，出租人應補償承租人『尚未收穫農作物之價額』及『承租人改良土地所支付之費用，但以未失效能部分之價值為限。』
（司法院釋字第580 號解釋意旨及減租條例第19條第3項準用第17條第2項第1款及第2款之規定）。」
又按減租條例第13條1 項規定：「承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及用費數額，應以書面通知出租人，並於租佃契約終止返還耕地時，由出租人償還之。
但以未失效能部分之價值為限。」
準此，關於出租人應補償承租人改良土地所支付之費用者，除以未失效能部分之價值為限者外，承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及用費數額，應以書面通知出租人，出租人方須於租佃契約終止返還耕地時償還之。
苟承租人並未對所承租之耕地作特別改良或縱有改良其特別改良事項及用費數額，並未以書面通知出租人，則出租人亦無從補償承租人改良土地所支付費用。
2.按耕地三七五減租條例第13條規定：「（第1項）承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及用費數額，應以書面通知出租人，並於租佃契約終止返還耕地時，由出租人償還之。
但以未失效能部分之價值為限。
（第2項）前項所稱之耕地特別改良，係指於保持耕地原有性質及效能外，以增加勞力資本之結果，致增加耕地生產力或耕作便利者。」
是承租人雖得向出租人請求償還其對於承租耕地之特別改良費用，惟以承租人已將對於承租耕地之特別改良事項及用費數額，以「書面通知」出租人者為限，其規範意旨除藉此使雙方法律關係及早確定，並避免事後舉證之困難，造成爭議，且與誠實信用原則及公平正義均無違背。
次按內政部98年6 月22日台內地字第0980116156號函，略以「……本案出租人以擴大家庭農場經營規模收回出租耕地，倘出、承租人於租約尚未終止前，就改良土地所支付之費用（以未失效能部分之價值為限）及尚未收穫農作物之補償金額有所爭議時，自得依減租條例第26條規定申請調解調處。」
98年6 月25日台內地字第0980119925號函，略以「本案出租人以擴大家庭農場經營規模為由，收回出租耕地自耕，補償承租人之改良土地所支付之費用，以承租人已依耕地三七五減租條例第13條規定，以書面通知出租人為限……」宜蘭縣政府98年7 月6 日府地權字第0980094400號函，略以「……倘承租人依上開條件予以切結或通知並將查估金額依法提存，自得以法院提存證明文件辦理終止，倘承租人針對補償金額有所爭議亦得依前開函示依法提出調解調處之申請……」（見被告答辯卷頁11、12、14）。
3.經查原處分略以「出租人須於文到20日內依法完成補償承租，補償項目：……（參照減租條例第17條第2項、第19條等規定），並未認定本件確有應補償項目及金額；
原告等人就系爭土地並未作何等土地改良，或對於特別改良事項及用費數額曾以書面通知出租人，且原告亦未舉證證明其曾就特別改良事項及用費數額以書面通知出租人，出租人本無從就系爭租約承租人「尚未收穫農作物之價額」之補償。
出租人經查估核算後，對於承租人尚未收穫農作物以20萬元之價額補償之，並以存證信函通知，因承租人拒絕受領，出租人於98年6 月18日以臺灣宜蘭地方法院98年度存字第301 號將應給付承租人之補償金辦理清償提存，以代給付補償費，有存證信函及回執、提存書可稽查（見被告答辯卷頁7 至9 ）。
被告以98年7 月16日礁鄉民字第0980011092號函檢送上開各函，並通知原告，略以「台端若對出租人所提終止租約之補償費用有疑義時，得於文到10日內提出調解調處申請」，惟承租人並未於期限內申請調解調處，被告遂認為原告及郭阿素對於出租人提存之補償金額並無意見，即非無據。
從而，被告依法准予出租人收回系爭耕地自耕，並無違誤。
4.又按依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條前段規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」
準此，出租人倘否認承租人對承租耕地有特別改良之情事，承租人復無法提出特別改良之證據，則其請求補償特別改良土地之費用，自屬無從准許（改制前行政法院70年度判字第942 號判決意旨參照）。
本件關於承租人「尚未收穫農作物之價額」之補償，出租人之計算方式係以系爭耕地三七五租約上之正產物稻谷收穫數量2,191 台斤計算，並以行政院農業委員會農糧署糧價查詢98年4 月時稻谷每公斤最高價23.88 元，核計每台斤為14.28 元（23.88 ×0.6＝14.28），以稻谷收穫數量2,191台斤計算，應為31,287元（14.28元×2,191 台斤＝31,287元），出租人念及承租人之辛勞，因而對於承租人尚未收穫農作物以20萬元之價額補償之，原告主張尚不足以補償，應提存180 萬元等語，惟出租人前曾以存證信函通知補償價額，有存證信函及回執為憑，原告就其等未曾以書面通知出租人耕地改良乙事，亦不爭執，此外，原告復未提出其他具體證據證明系爭耕地確有特別改良事項及其費用數額，則揆諸前揭規定及說明，出租人自不負償還義務，原告此部分主張，殊無足採。
再者，補償價額性質上為出租人與承租人就耕地租佃權利義務事項發生爭議。
揆諸前開函文主旨，原告等承租人應循減租條例第26條 規定申請調解、調處途徑解決，非可逕由行政機關決定。
此外，原處分已載明作成決定之機關、決定內容與法律依據，無違行政處分應具體、可得理解之明確性原則；
原處分並無認事用法之違誤或有偏頗不當之瑕疵，實已兼顧當事人有利、不利情形，原告所指濫權裁量，本件應適用信賴原則，核不足採。
九、綜上，出租人依三七五減租條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭耕地，而原告及郭阿素亦無同條例第19條第1項第3款因出租人收回自耕，致承租人失其家庭生活依據之情形，故被告以原處分准由出租人收回系爭耕地自耕，並駁回原告續訂租約之申請，核無違法，訴願決定予以維持，亦無違誤。
從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求判命被告作成准予原告續訂系爭耕地租約之處分，為無理由，應予駁回。
本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 9 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 蘇 嫊 娟
法 官 林 妙 黛
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 6 月 9 日
書記官 蔡 逸 萱
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