臺灣臺北地方法院行政-TPDA,104,簡,150,20151224,1

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第150號
原 告 何相堂
被 告 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
訴訟代理人 薛欽峰律師
上列當事人間溫泉法事件，原告不服經濟部中華民國104年4月17日經訴字第00000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告於臺北市○○區○○○路000巷00號1樓經營「馬槽花藝村」（下稱花藝村），並以「馬槽花藝商行」為商業登記，對外提供溫泉場所及設施供不特定人泡浴（俗稱泡湯）使用。

經被告於同年5 月15日下午派員稽查，依該址入口處掛有「馬槽花藝村」招牌，註明「溫泉、餐飲、品茗、休憩」等場所用途，櫃臺立有「收費標準每人（新臺幣，下同）150 元」之告示，且有販賣泡湯券，現場並有消費者用餐、泡湯等情，認原告未依溫泉法規定取得溫泉標章，即經營以溫泉作為觀光休閒遊憩目的之溫泉使用事業，涉嫌違反溫泉法第18條第1項規定，先由被告所屬觀光傳播局（下稱觀傳局）於同年月26日發函通知原告經營之花藝村溫泉餐廳，應依規定取得溫泉標章後，始得經營溫泉事業，並擬依法裁罰，而於同年6月5日及7月8日，兩度以公函通知原告陳述意見，復於同年10月14日下午再度派員前往稽查，仍查獲花藝村現場有消費者用餐、泡湯，乃以原告於103年5月15日有違反溫泉法第18條第1項規定，違章經營溫泉事業之事實明確，依同法第26條前段及被告處理違反溫泉法事件統一處理及裁罰基準第3點第6項規定，以103 年10月28日府觀產字第00000000000號裁處書（下稱原處分），裁處原告1萬元之罰鍰。

原告不服，提起訴願經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：原告之母於62年8 月間取得花藝村所在之土地及建物所有權，於68年 4月間以子何相華名義登記取得水權後，開始引用陽明山磺溪水系之泉水及溫泉水，並經營花藝村之餐廳及溫泉事業，早於溫泉法於92年7月2日之公布施行，並於97年3 月間即辦妥商業登記，按時向被告產業發展局繳納溫泉取用費而營業至今。

陽明山國家公園區雖經核定公告適用國家公園法，但依內政部102 年7月4日以臺內營字第0000000000號函公告之「陽明山國家公園保護利用管制原則」（下稱國家公園管制原則）第17條及第31條規定，馬槽為遊憩區，土地及建築物之使用性質、用途與規模，允許有溫泉遊憩設施之遊憩及服務設施的使用。

陽明山國家公園區內硫磺谷、龍鳳谷等地區之溫泉事業，業經被告核定公告為溫泉產業特定專業區，作為輔導該地區業者取得溫泉水權登記之依據，但與該等區域相同，均於溫泉法施行前即開始在馬槽地區經營溫泉事業之原告，卻未能本於平等原則一併公告為溫泉產業特定專業區，以輔導取得溫泉水權登記，反而倒果為因指謫原告違反溫泉法第18條第1項規定，並予裁罰，明顯違憲違法，且縱原處分於法無違，未依行政罰法第8條規定減輕或免除對被告之處罰，亦有違誤。

再原告在同一營業所經營餐館及溫泉湯屋，因未能取得溫泉水權登記，而無從申請溫泉標章，經濟部卻於104 年3月4日依水利法第93條第1項規定，以經授水字第00000000000號處分書（下稱經濟部處分），對馬槽花藝村之前負責人徐淑玲處12萬元之罰鍰，乃對同一行為重複裁罰，亦違反行政罰法第24條第1項規定等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：原告所經營之花藝村，於被告於103年5月15日、同年10月14日稽查時，確實有提供溫泉場所及設施供不特定人泡湯使用，並收取一定費用，核屬溫泉業務之營業行為。

而溫泉專用標章係用以保障溫泉作為觀光休閒遊憩目的之溫泉使用事業所使用之溫泉品質，符合溫泉法及溫泉標章申請使用辦法之規範，藉以保障公眾使用溫泉之品質及安全，實寓有維護泡湯消費者權益之立法目的。

因此，以溫泉為觀光休閒遊憩目的之溫泉使用事業，依溫泉法第18條第1項及第31條第2項規定，自102年7月1日緩衝期屆至起，即應向直轄市、縣（市）觀光主管機關申請核給溫泉標章後，始得營業。

倘未取得標章者，應停止提供溫泉之休閒遊憩目的使用。

原告自始未曾向被告申請核給溫泉標章，被告於103年5月26日已通知原告取得標章後始得提供溫泉泡湯服務，原告先後於同年5 月15日及10月14日，均被查獲未取得溫泉標章即逕提供溫泉予不特定人泡湯使用並收取相當之費用，確屬違法。

至原告雖有繳納溫泉取用費，但此係依溫泉法第11條第1項及溫泉取用費徵收費率及使用辦法，基於「使用者付費」原則所徵收，舉凡取用溫泉使用者，不論取用合法與否，只要有取用溫泉之事實，即有依法繳納取用費之義務。

又溫泉法第4條第7項雖規定主管機關應輔導本法施行前已開發溫泉使用者取得水權，但非課予主管機關應使已開發溫泉使用者取得水權之義務。

而溫泉法第18條第1項既稱以溫泉作為觀光休閒遊憩目的之溫泉使用事業，應申請發給溫泉標章後，始得營業，則未取得標章者，於取得溫泉標章前，即應停止提供溫泉泡湯服務，經主管機關輔導取得溫泉水權，進而取得標章後，始得以溫泉為營業，故溫泉法第4條第7項與第18條第1項間，並無相互扞格。

再者，被告於96年2月7日公告之臺北市溫泉區管理計畫，設有包含馬槽溫泉區在內之4 處溫泉區，原告主張被告未將馬槽地區劃設為溫泉區，違反平等原則云云，顯有誤會。

另花藝村坐落陽明山國家公園之一般管制區而非遊憩區內，並無國家公園管制原則第17條及第31條規定之適用。

而國家公園一般管制區的營業溫泉湯屋及餐館，依上開管制原則第5 點規定，須於74年9月1日陽明山國家公園計畫公告實施前，即已依法取得營利事業登記者，始得繼續原核准營業項目之經營。

原告遲至97年3 月12日始完成商業登記，與國家公園管制原則規定不符，亦無適用此原則之可能。

再被告於103年5月15日查得原告違法之事實，已於同年月26日發函通知，並命取得溫泉標章後再提供溫泉泡湯之服務，如有違反，將依稽查結果及調查事證核處。

嗣經被告於同年10月14日再次稽查，仍查獲有違法事實，足證原告明知法令規定而無視之，繼續違章經營溫泉事業，難謂有行政罰法第8條之情事，自無減輕或免除處罰之可能。

另行政罰法第24條第1項所稱之一行為，不能單以自然行為之外觀觀察，而應併考慮各該行政法規及違反行政法規之構成要件之法律上是否一行為，及侵害之法益或各該行政法規之行政目的等整體觀察後，就具體個案核實認定。

溫泉法第22條未依法取得溫泉水權或礦業權而為溫泉取用，及同法第23條未取得開發許可而開發溫泉等行為，乃侵害溫泉之國家天然重要資源，所侵害屬「國家法益」，並列於溫泉法第2 章「溫泉保育」範疇；

至於以溫泉作為觀光休閒遊憩目的之溫泉使用事業，依同法第18條規定，應將溫泉送經中央觀光主管機關認可之機關（構）、團體檢驗合格，並向直轄市、縣（市）觀光主管機關申請發給溫泉標章後，始得營業，並應將標章懸掛明顯可見之處，則是基於消費者保護，而列於同法第4 章「溫泉使用」之規範範疇，屬對溫泉利用行為之規範，重在對消費者「社會法益」之保護。

且依溫泉標章申請使用辦法第7條第1項第3款規定，溫泉使用事業得選擇檢附「溫泉水權狀」，或「溫泉取供事業之供水證明」，申請溫泉標章標識，故無溫泉水權狀，非當然無從取得溫泉標章，兩者保護法益不同，構成要件亦不相同、類似或包含，應屬二行為，況原處分與經濟部處分之受處分人非屬同一，自無一行為不二罰之適用等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所述之事實，為兩造共同肯認屬實，且有被告觀傳局103年5月26日北市○○○○00000000000 號函、103 年6月5日同字別第00000000000號函、103年7月8日同字別第00000000000 號函、原告之陳述意見書、補充陳述意見書、馬槽花藝商行為原告獨資經營之商業登記資料、臺北市商業處103年5月15日及10月14日之商業稽查紀錄表、兩次稽查花藝村現場之稽查彩色照片、原處分與訴願決定等影本在卷可稽（見原處分卷第13-19、21-22、24-25、32-37、39、46 、57-63頁），堪認與事實相符。

本件兩造以前詞爭執，故本件爭點端在於：被告依溫泉法第18條第1項規定裁處原告罰鍰1萬元，此處罰及其裁量是否適法有據？

五、本院之判斷：

（一）以溫泉作為觀光休閒遊憩目的之溫泉使用事業（下稱溫泉觀光業），應將溫泉送經中央觀光主管機關認可之機關（構）、團體檢驗合格，並向直轄市、縣(市)觀光主管機關申請發給溫泉標章後，始得營業。

溫泉法第18條第1項定有明文。

同法第26條前段並規定，未取得溫泉標章而營業者，由直轄市、縣（市）觀光主管機關處新臺幣1 萬元以上5 萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。

核此規定係針對欲經營溫泉觀光業者，就其營業用之溫泉，特設應經檢驗合格之確認性行政處分，始得營業之特許條件。

此等對職業選擇自由之事前限制，旨在確保供觀光休閒遊憩營業使用之溫泉水質符合法定檢驗標準，以維護不特定多數觀光遊客浸浴使用溫泉水所需之高度衛生安全。

又溫泉為國家稀有之天然水資源，其開發取用，按溫泉法第2 章「溫泉保育」之相關規定，固應藉由溫泉水權登記（同法第4條）、溫泉開發許可（第5條至第7條、第9條）、其他足以影響溫泉之開發行為的限制（第8條）、溫泉基本資料庫之建制（第10條）、寓含「以價制量及使用者付費」意旨之溫泉取用費徵收（第11條、第12條）等多重措施，確保溫泉資源之永續保育。

但欲經營溫泉觀光業者，為行使其職業自由所須事前送檢驗之溫泉，依溫泉法第18條第3項授權中央觀光主管機關訂定之溫泉標章申請使用辦法第7條第1項第3款規定，並不以自行對於地面或地下溫泉水有直接取用之溫泉水權為必要，如能自其他已取溫泉水權或礦業權之溫泉取供事業處，取得其同意供水之證明者（亦即由他人以合法方式就溫泉水源直接取得溫泉水後，供溫泉觀光業者使用），即足確保溫泉觀光業者使用之溫泉，來自符合溫泉法第2 章關於溫泉保育之溫泉水源，亦得依此申請溫泉標章，並兼顧溫泉保育與溫泉觀光業之營業自由。

是溫泉觀光業營業自由之行使，固應先取得溫泉標章，但並不以溫泉水權之取得為其前提。

（二）原告於臺北市○○區○○○路000巷00號1樓經營花藝村之溫泉餐廳，建置溫泉泡浴之場所及設施，並以收費對價，供不特定至陽明山國家公園區觀光之遊客，浸浴使用，應屬溫泉法第18條第1項之溫泉觀光業無誤，且其於被告103年5 月15日稽查時，查獲有消費者在其內浸泡其營業用提供之溫泉的事實。

則原告未先將營業用溫泉，依同條項規定，送經檢驗合格後，向被告申請發給溫泉標章即逕違章營業之事實，甚為明確。

且溫泉法自92年7月2日立法公布，於94年7月1日依行政院命令發布施行，並於99年5 月12日修正公布同法第31條規定，自同年7月1日起施行，依該條第2項之規定，於溫泉法制定公布前已開發溫泉使用而未取得合法登記者，亦應於102 年7月1日前完成改善。

是原告縱屬溫泉法立法施行前，即已開始進行溫泉使用者，依溫泉法第31條過渡條款之意旨，亦應於102 年7月1日以前，改善其溫泉經營使用行為，使其使用溫泉營業行為合法。

然原告卻未於溫泉法施行後長達8年有餘（計算至103年5 月間遭查獲為止）之過渡期間內，完成合法營業之準備，就此違章事實，本得依同法第26條前段規定，處以1萬元以上5 萬元以下之罰鍰無誤。

至原告前述主張不應受罰之各節：1.溫泉標章之取得，不以自行對於地面或地下溫泉水有直接取用之溫泉水權為必要，如能取得溫泉取供事業同意供水之證明者，確保其營業使用之溫泉水，源自合法之開發取引，亦無礙其溫泉標章之申請，已如前述。

故原告縱未依法享有溫泉水權，亦得經由其他溫泉取供事業同意，提供其溫泉水使用，並以之送請檢驗合格而申請溫泉標章。

原告不思以其他合法取得溫泉水源之方式，符合溫泉標章申請之要件，在未依法取得溫泉水權之情形下，執意自行就源取引溫泉水，以供營業之用，再指摘被告未盡溫泉法第4條第7項所定輔導其取得水權之責，或未核定花藝村所在之馬槽地區為溫泉產業特定專業區，資為輔導取得溫泉水權之依據云云，實均難認其免除違章營業責任之主張為正當可採。

況溫泉法施行前，已依規定取得溫泉用途水權或礦業權，或已開發溫泉使用者，依溫泉法第4條第5項、第7項規定，主管機關固負有輔導其於一定期間內辦理權利換證，或取得溫泉水權之行政責任，但此等輔助導引性質之軟性行政，旨在導引溫泉法施行前，已合法取得水權或已現實上取用溫泉水之人，儘速符合溫泉法規範意旨之過渡性行政輔助措施，並無擔保此等使用人必取得溫泉水權或完成權利換證之效力。

原告縱未受充分輔導取得溫泉水權，亦不能因此即不受溫泉法第2章有關溫泉保育（取得溫泉水權才得就源取水）之規範，也無從以此免除其依同法第3章第18條第1項規定，應先取得溫泉標章，確保其營業用溫泉水質符合衛生安全標準之義務。

2.開發取用溫泉水應取得溫泉水權之規定，規範於溫泉法第2 章溫泉保育，旨在維護溫泉稀有資源之永續保育，與取用溫泉人是否經營溫泉觀光事業無關。

另溫泉標章之取得義務，則定於同法第4 章溫泉使用章節，僅針對有意經營溫泉觀光業之營業人，用以確保供觀光休閒遊憩營業使用之溫泉水質，符合法定檢驗標準，維護觀光遊客浸浴使用溫泉水之衛生安全。

故就源取用溫泉應先取得溫泉水權之規定，與經營溫泉觀光事業應先送驗溫泉水並申請取得溫泉標章之規定，兩者保護法益不同，規範之行為態樣也互異，原告經營花藝村，倘在未依法先行取得溫泉水權之情形下，逕行違法取用地面或地下水之溫泉水源，又未另思以其他溫泉取供事業合法取得之溫泉水送驗後，去申請取得溫泉標章，即在欠缺溫泉標章之合法營業條件下，又以違法取用之溫泉水，作其溫泉觀光事業營業之用，核實屬侵害不同法益，行為態樣有別的兩各別違章行為，依行政罰法第25條規定，此等數行為違反不同行政法上義務之規定，本俱應處罰之。

故即令經濟部針對原告經營之花藝村違章取用溫泉水乙節，另依水利法等相關規定裁處行政罰，亦不免除原告另依溫泉法第18條第1項、第26條前段應受罰之責任。

原告主張其違法擅自取用溫泉水，遭經濟部處分依水利法第93條規定裁罰，與本件違章經營溫泉觀光事業屬一行為，應依行政罰法第24條第1項規定，從罰鍰額度較高之裁處，而撤銷本件額度較低之原處分云云，也於法無據，難採為免罰之依據。

3.溫泉法第11條、第12條有關溫泉取用費之徵收，目的在藉由使用者付費之建制，以價制量，達成溫泉節制取用之保育目的。

故有溫泉使用之事實，即應徵收溫泉取用費，此與其取用是否已先依法取得溫泉水權無關。

否則僅向有溫泉水權之合法取用人徵收費用，違法取用者即免徵費用者，無異鼓勵違章擅自取用溫泉水，以圖免納費用之風，反足以造成溫泉之耗竭取用，違反此等規定所寓含溫泉保育之旨。

是原告雖提出花藝村繳納溫泉取用費之單據證明（見本院卷第41頁），亦無從證明其已取得溫泉標章而合法經營溫泉觀光業之事實。

4.綜上，原告各項關於免除其違反溫泉法第18條第1項規定裁罰責任之主張，於法均難認有據。

其違反該條項規定，應依同法第26條前段規定裁罰之事實明確。

（三）未依溫泉法第18條第1項規定取得溫泉標章而營業者，由直轄市、縣（市）觀光主管機關處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰，此為溫泉法第26條前段所定明。

且被告訂定之「處理違反溫泉法事件統一處理及裁罰基準」（下稱統一裁罰基準），乃被告本於職權，依其行政目的，將違反溫泉法之行為，依行政罰法第7條、第8條、第9條、第11條、第12條、第13條、第15條、第16條、第18條、第20條等各種不予處罰、免除處罰、減輕或加重處罰、併罰、追繳、審酌之法定條件或因素，予以分類列明，並針對違法溫泉法之行為類別，在各類行為之法定罰鍰額度或裁罰性不利益行政處分之範圍內，以遭查獲次數，遞次加重罰度。

本院斟酌此等統一裁罰基準，出於類同案情不同個案間適用法律裁罰避免恣意之考量，顧及各不同類之違法行為應受責難程度與所生影響各有不同，且對於前已有違法紀錄，卻再為相同違法之行為人，有其較高之可責難性，而予公平適當之合理差別待遇，與行政罰法第8條所定裁處罰鍰應審酌之裁量因素相合，此等裁罰基準性規範，與實質平等原則尚難認有間，非法所不許，應得為被告援用以辦理具體個案違規行為處罰裁量之基本準繩（此基本準繩之上，於個案裁罰具體額度決定時，仍應視個案情節為進一步之合義務裁量，自不殆言）。

本件原告經被告於103年5月15日第1 次查獲未取得溫泉標章而經營溫泉觀光事業，依統一裁罰基準第3點第6項之規定，原得處1萬元至2萬元之罰鍰，原處分裁處1 萬元之罰鍰，已係溫泉法第18條第1項與統一裁罰基準所定裁罰額度範圍內，最低度之罰額。

再溫泉法施行至原告遭查獲之時，已8年有餘，原告所繼承經營之花藝村事業，又係溫泉法施行前即已開始營業至今，原告對於諸如硫磺谷、龍鳳谷等地區內之溫泉觀光事業，能取得溫泉標章合法營業之情，亦知之甚詳，斷無不知溫泉法令之可能，實無依行政罰法第8條規定減輕或免除其處罰之必要。

而原處分上開裁罰之裁量結果，經查也無明顯不合比例之情，或有證據顯示逾越法規授權裁量範圍之裁量逾越，或裁量怠惰，或有何不當聯結、違反比例原則或平等原則之裁量濫用等的裁量瑕疵存在，於法並無不合，應予維持。

六、綜上所述，原告主張並非可採，被告認原告違反溫泉法第18條第1項規定，依同法第26條前段及統一裁罰基準規定，以原處分裁處原告罰鍰1 萬元，其認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。

原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 12 月 24 日
行政訴訟庭 法 官 梁哲瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 12 月 24 日
書記官 蔡凱如