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臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第221號
原 告 臺灣銀行股份有限公司
代 表 人 李紀珠
訴訟代理人 陳慶瑞
陳清進律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
訴訟代理人 黃旭田律師
熊依翎律師
陳景筠律師
上列當事人間臺北市樹木保護自治條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國104年6月25日農訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬文化局（下稱文化局）於民國102年7月17日會同樹木保護委員會（下稱樹委會）委員及原告之代理人吳明智等相關單位人員，辦理「蘇力颱風災後受保護樹木會勘」，發現原告管理坐落於臺北市○○區○○○街0號土地上之受保護樹木編號：1808榕樹（下稱系爭榕樹）已罹患褐根病，惟目前樹勢生長尚可，請原告儘速提出救治計畫（含支撐架）至文化局審查通過後施作，以免影響公共安全。
另訴外人中華學校財團法人中華科技大學（下稱中華科技大學）於102年9月17日進行臺北市珍貴樹木調查，亦發現系爭榕樹罹患褐根病，以102年9月30日華科大生字第0000000000號函知原告應儘速決定系爭榕樹醫治與否，並副知文化局。
文化局則再度於102年10月8日以北市文化四字第00000000000號函（下稱102年10月8日函）及於同年10月21日以北市文化四字第00000000000號函（下稱102年10月21日函）請原告儘速提送系爭榕樹之救治計畫至該局進行審查，並於核定後即刻進行施作；
另請適度加設固定支撐等防護設備，避免該樹發生無預警倒伏情形，並應持續監控疫情，同時檢附臺北市樹木褐根病防治作業手冊供原告參考。
原告即委請專業廠商即訴外人天蕊股份有限公司（下稱天蕊公司）現勘，並將該公司提供之專業意見略以，系爭榕樹無存活機率及價值，建議移除並施作褐根病防治等語函復文化局，並請該局派員現勘。
旋經文化局於102年12月13日再次會同原告之代理人王子俊及莊鳳仙辦理第2次現場會勘，並確認系爭榕樹之樹液輸送情況尚可，仍有救治機會，請原告儘速提送系爭榕樹之救治計畫送審施作。
嗣經文化局再次以103年2月26日北市文化四字第00000000000號函（下稱103年2月26日函）命原告於文到7日提送系爭榕樹褐根病救治計畫，違者將依臺北市樹木保護自治條例（下稱樹保自治條例）等相關規定裁罰。
原告遲至103年3月21日始委請國立臺灣大學植物病理及微生物學系（下稱臺大植微學系），就系爭榕樹進行勘察評估，並協助提供該樹救治計畫，經臺大植微學系勘察評估結果及後續處理意見略以，系爭榕樹根系均已腐爛成海綿狀，已無活根功能，建議移除。
原告即據前開評估結果及建議，另以103年6月10日產管非自用字第00000000000號函報文化局備查。
嗣文化局於103年6月20日會同原告之代理人劉天贊及莊鳳仙君辦理第3次會勘，發現原告自102年7月迄今就系爭榕樹未有實質救治行為，導致其病徵惡化蔓延，主根腐死殆盡。
被告遂提經103年7月24日第9屆臺北市樹木保護委員會第14次專案小組暨第14次幹事會會議及同年11月6日第18次專案小組暨第18次幹事會會議討論後，認原告就系爭榕樹自102年7月至同年12月無臨時支撐架，亦未刮除菌絲面等作為，其消極怠惰不作為，延誤救治導致系爭榕樹衰弱死亡，有未善盡維護管理及未維護良好生態環境之情事，以其違反樹保自治條例第5條規定，依同法第11條及臺北市政府處理違反臺北市樹木保護自治條例事件統一處理及裁罰基準（下稱樹保自治條例裁罰基準）第2點項次1規定，於103年12月8日以府文化資源字第00000000000號裁處書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）9萬元。
原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠伊所管坐落於臺北市○○○街0號房地上之系爭榕樹罹患褐根病嚴重衰弱死亡，前迭經具專業能力之行政院農業委員會林業試驗所褐根病防治技轉廠商天蕊公司及臺大植微學系等專業機構勘查表示治癒機率甚微，建議應予移除，詎被告率予認定伊消極無實質救治作為並延誤救治時機，導致樹勢衰弱死亡無法挽回生機，依樹保自治條例第5條、第11條及樹保自治條例裁罰基準第2點項次1規定，以原處分處以罰鍰9萬元。
伊對原處分不服，經提起訴願，仍遭決定駁回。
㈡伊並非植物養護專家，更無治療褐根病之能力，就管有因樹保自治條例第5條規定而負有維護義務之90餘株受保護樹木（包含系爭榕樹在內），相關養護救治等事項均需委外交由專業單位或公司代為處理，伊就養護珍貴樹木業已耗費許多人力及資源，並無任何故意消極不養護或卸責之情事。
伊就系爭榕樹感染褐根病之相關處理歷程如下：⒈文化局於102年7月17日召開蘇力颱風災後受保護樹木會勘，經樹委會委員現勘，認為系爭榕樹及隔鄰街區受保護樹木編號：1850香楠均已罹患褐根病，惟目前樹勢生長尚可，請伊儘速提出救治計畫至文化局審查通過後施作，以免影響公共安全。
⒉伊因非植物疫病處理之專業人員，未具處理及治療褐根病之專業知識及能力，於接獲文化局及樹委會委員上開指示後，隨即於102年9月間委請具有處理及治療樹木褐根病專業技能之廠商天蕊公司至現場勘查系爭榕樹狀態，以擬訂救治計畫及提供報價，俾伊辦理防治採購，並處理鄰近一棵倒伏之非保護榕樹，依天蕊公司當時之判斷，系爭榕樹所患褐根病之治癒機率甚微，建議應予移除。
⒊其後，因中華科技大學於102年9月間進行臺北市珍貴樹木調查時，以102年9月30日華科大生字第0000000000號函通知伊及文化局關於系爭榕樹罹患樹木褐根病乙事，其防治建議載明：「發病之根部若只有局部感染可利用樹木外科手術切除，若發病之根部為全面感染則需移除病根，病土需殺菌處理。」
⒋惟文化局僅以102年10月8日函通知伊提出救治計畫並於系爭榕樹適度加設支撐等防護措施。
伊收受該函文後，因考量先前天蕊公司已表示系爭榕樹治癒機率甚微而建議應予移除，及中華科技大學樹木病蟲害診斷中心診斷報告記載系爭榕樹患病已蔓延至地基部，且依伊於102年10月9日再實地勘查系爭榕樹，其樹葉幾乎已掉光等情事，遂於102年10月9日以產管非自用字第00000000000號函通知文化局系爭榕樹感染褐根病已明顯蔓延至地基部，隨時有倒伏傷及行人可能，而請求文化局儘速派員到現場了解，俾確定後續應採取救治或移除之處理方式。
⒌文化局收受伊上開函文後，以102年10月21日函重申要求伊提出救治計畫及加設支撐，並不願意派員至現場勘查。
伊因文化局102年10月21日函文內容顯傾向後續應採取救治之處理方式，遂於102年11月8日以臺灣銀行不動產管理部產管非自用字第00000000000號函請天蕊公司以其多年防治經驗，就系爭榕樹之狀況提供專業意見，以利為後續處理防治採購事宜。
⒍天蕊公司自102年8月起即受伊委請處理近鄰區域相關樹木防治作業，經再次勘查系爭榕樹整體狀態後，以102年11月12日天蕊102字第00000000號函覆伊，依該函附件樹木現況說明第5點：「現況說明：經現場勘查後發現，榕樹樹木頂端葉子枯萎凋零甚至枯黃，榕樹目前也已經沒有氣生根可以輔助吸收養分，盤根感染褐根病嚴重，經手一觸摸樹皮即破裂，呈現海綿狀，樹勢非常衰弱，褐根病病兆也已經跑往樹幹上，肉眼已可明顯看見，隨時有無風自倒的可能性。
搶救機會渺茫，因葉子稀少，已無法行光合作用，甚至根部已停滯生長，無存活機率及價值，建議儘快移除並施作褐根病防治，以免擴散到旁邊鄰近樹木，造成病情擴大傳染及公共安全問題。」
⒎伊再於102年12月6日以產管非自用字第00000000000號函將上開天蕊公司現場勘查之結果及建議通知文化局，並請儘速派員到現場了解。
文化局遂於102年12月13日於現場會勘系爭榕樹之狀態，惟該次會勘結論仍為經樹保委員現勘確認，系爭榕樹雖已罹患褐根病，惟該樹樹液輸送情狀尚可，仍有救治機會，請伊儘速提送褐根病救治計畫，並待審核後盡速施作；
另請先行以支撐架或鋼索等方式加強穩固樹身，以免該樹無預警倒伏。
⒏雖樹委會委員與天蕊公司對於系爭榕樹之狀態及後續處理方式所持見解明顯分歧，伊基於尊重樹委會委員之判斷及文化局之要求，仍著手進行架設支撐及褐根病救治等項目，且於103年1月7日以產管非自用字第00000000000號函通知文化局，已招商辦理樹身穩固工程，並另案規劃招商辦理褐根病之救治。
伊先行於103年1月15日完成系爭榕樹樹身穩固工程，因相關防治作業預算龐大（約需佰萬餘元）且招商程序繁複，復另於103年3月3日以產管非自用字第00000000000號檢送救治計畫予文化局。
⒐鑒於施作系爭榕樹褐根病防治工程作業繁複浩大，伊於103年1月間即與訴外人臺大植微學系曾顯雄教授聯繫尋求專業協助，並於103年3月21日以產管非自用字第00000000000號函，請求臺大植微學系協助提供救治計畫並估列相關費用，俾辦理招商救治採購作業。
臺大植微學系為勘查評估系爭榕樹罹病情形，遂於103年4月17日至現場開挖系爭榕樹基部周遭土壤，並進行根部取樣診斷鑑定化驗。
依其現場勘驗、取樣及化驗後所作成之樹木病害診斷報告及處理措施建議書所示：「建議處置措施：建議盡速移除標的樹木全株及其地下根部組織。
說明：㈠此標的樹木之根系均已腐爛成海綿狀，已無活根之功能，而且將漸漸失去支撐能力……。」
⒑伊於103年6月10日以產管非自用字第00000000000號函將上開臺大植微學系診斷結果通知文化局，並表示為安全計擬依專業建議儘速移除全株及地下根部組織，罹病地則以自然撫育法進行病害管理。
文化局遂於103年6月20日於系爭榕樹現場進行勘驗，並將本件提報樹委會討論後續處理方式，樹委會於103年7月24日會議時作成先行同意解除系爭榕樹之列管，於伊召開社區說明會併對外公開說明後，儘速移除系爭榕樹，並認伊違反樹保自治條例，請文化局依相關條例規定裁處。
被告則於103年12月8日作成原處分，對伊裁處罰鍰9萬元。
㈢伊未砍伐、移植或以其他方式破壞系爭榕樹及其生長環境，且已妥善維護系爭榕樹之生長環境，伊應未違反樹保自治條例第5條規定，原處分及訴願決定顯有違誤：⒈按受保護樹木非經主管機關許可，不得砍伐、移植或以其他方式破壞，並應維護其良好生態環境，樹保自治條例第5條定有明文。
是以，被告欲以前揭規定作為處罰伊之依據，則需伊有未經主管機關許可而砍伐、移植或以其他方式破壞系爭榕樹之行為，或伊有不維護系爭榕樹良好生態環境之情事。
然伊無未經被告許可而對系爭榕樹進行砍伐、移植等行為，對此兩造並無爭議，應屬無疑。
又被告雖要求伊提出救治計畫，伊亦積極洽商專家協助救治，惟伊因專家見解相歧，而未能提出救治計畫並對系爭榕樹進行治療，然上開情事應亦非屬前揭第5條前段所稱以其他方式破壞系爭榕樹，蓋依前揭樹保自治條例第5條前段之條文整體觀之，所謂「以其他方式破壞」應係指類似於「砍伐、移植」等導致受保護樹木受到破壞之積極行為，但原告並未有任何破壞系爭榕樹之積極行為，原告應未違反樹保自治條例第5條前段之規定。
⒉被告雖稱伊有義務防止系爭榕樹病況蔓延、及時救治，以維護其良好生態環境，伊未提出救治計畫亦未進行救治，伊係故意不作為而違反樹保自治條例第5條規定應維護良好生態環境之義務云云。
惟該條例第5條後段規定之「維護良好生態環境」，應係指維護受保護樹木之周遭生長環境，而伊所有（管有）之陽明山美軍宿舍範圍內，經被告列管受保護之樹木計有90餘株（包含系爭榕樹），伊向來恪遵相關法令規範盡力維護其自然環境，從未破壞系爭榕樹之生長環境，而褐根病本即亞洲熱帶及亞熱帶地區林木重要根部病害，因此，系爭榕樹罹患褐根病而死亡，乃係因自然生態環境所致，屬自然界生物歷程之一環，實非因原告破壞生態環境所致，且被告就其主張伊有破壞系爭榕樹周遭地區生態環境之事實亦無具體事實及舉證，伊應已善盡維護系爭榕樹良好生態環境之義務，無違樹保自治條例第5條後段之規定。
㈣伊因未具專業能力治療樹木褐根病，已積極探詢具有相關治療專業技術之專家，惟多次經專業判斷後，均認系爭榕樹罹患褐根病嚴重，已無存活可能，伊對系爭榕樹之死亡應無故意或過失，亦無故意消極不作為而違反樹保自治條例第5條之情事，原處分及訴願決定之認事用法顯有違誤，應予撤銷：⒈按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，行政罰法第7條第1項定有明文。
復按行政罰法第7條第1項立法理由：「一、現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第1項明定不予處罰。」
⒉被告稱伊經多次通知要求提出救治計畫，卻消極不作為，遲未提出救治計畫，且未為任何救治行為，以致系爭榕樹所患褐根病已達無法救治之程度，伊已屬故意違反樹保自治條例第5條所定之義務云云。
惟伊非植物養護專家，更無治療褐根病之能力，就伊因樹保自治條例第5條規定而負有養護義務之數10棵受保護樹木，包含系爭榕樹在內，相關養護救治等事項均需委外交由專業單位或公司代為處理，伊就養護受保護樹木業已耗費許多人力及資源，實無任何故意消極不養護或卸責之事。
且伊本身未具有擬具包含植物疫學及救治等專業知識之救治計畫之能力，因此，伊接獲被告要求提出救治計畫之要求時，即先徵詢專業單位或公司，並請其就樹木現況進行研判，伊則會依其研判結果及政府採購法進行採購發包，並由專業單位或公司擬具植物疫學及救治等專業知識之救治計畫書，再由伊轉呈被告，以取得被告核准後，以進行相關救治。
⒊於102年7月17日蘇力颱風災後受保護樹木會勘後，因士林區山仔后地區之受保護樹木罹患褐根病情況嚴重，會勘結論要求移除樹木編號1777之受保護印度橡膠樹，及對系爭榕樹提出伊救治計畫，及就整區進行褐根病檢測與提出救治計畫等事項。
伊接獲被告上開要求後，於102年8月已請廠商清理蘇力颱風災損外，並委請救治褐根病專業廠商天蕊公司研商依會勘結論辦理相關事宜。
天蕊公司遂於102年8月7日現場勘查包含系爭榕樹在內之受保護樹木罹患褐根病之狀態，並於其後依102年7月17日蘇力颱風災後保護樹木會勘結論，進行相關編號1777之受保護印度橡膠樹之移除工程，且就該區受保護樹木及非受保護樹木進行防治事宜。
惟天蕊公司於102年8月及9月份持續就該區保護樹木及非保護樹木進行防治及檢視時，依其現場實際勘查系爭榕樹，發現系爭榕樹罹患褐根病之病況嚴重，治癒機會極微，因此，天蕊公司人員口頭將上開情事告知伊，並稱初估救治費用需高達235萬元，且無法保證存活，在為保護周遭其他樹木不受系爭榕樹褐根病影響之情形下，建議應移除系爭榕樹並進行消毒防治處理為妥。
⒋伊就本件特地委請具有相關專業能力之天蕊公司，以其專業對系爭榕樹之患病情形進行勘查及分析，天蕊公司多次均對伊表示系爭榕樹無存活機率及價值，建議儘快移除。
因天蕊公司所為移除系爭榕樹之建議與文化局所為提出系爭榕樹救治計畫之要求間，顯有衝突，伊已兩次將上開情事告知文化局，並函請文化局派員至現場查勘，以判斷系爭榕樹究應移除或救治。
伊身為未具治療褐根病專業能力者，就系爭榕樹之罹病狀態及相關治療建議，業已積極詢問專家意見及處理，顯非消極怠惰不作為，伊對於系爭榕樹罹患褐根病後處置應無任何故意或過失。
⒌再者，文化局於102年12月13日對系爭榕樹進行第2次現場勘驗後，樹保委員認系爭榕樹仍有救治機會，雖此判斷與天蕊公司判斷顯有分歧，伊業已基於尊重樹保委員及文化局之判斷，而依其要求對系爭榕樹架設支撐，並洽詢其他具治療褐根病專業技術之專業廠商（霖園園藝有限公司、青田庭園景觀有限公司等）辦理褐根病防治事宜，均告知系爭榕樹治癒機率甚微；
另又委請臺大植微學系協助辦理對系爭榕樹進行相關救治之招商採購作業。
惟因伊係屬公營事業，對於系爭榕樹進行架設支撐及進行救治等採購案，均須依政府採購法之法定程序辦理，尤其系爭榕樹褐根病治療之複雜及困難，其所需費用龐大，更須依政府採購法之法定程序為之，故需有一段時日處理相關程序，伊係依法辦理相關程序，應未故意或過失拖延對系爭榕樹之治療。
⒍又伊為依法定程序籌備對系爭榕樹進行救治之採購案及研擬招商文件時，委請臺大植微學系協助對系爭榕樹進行現場勘驗並提供救治計畫，惟臺大植微學系實際對系爭榕樹進行現場勘查後，亦作出與天蕊公司相同之建議，均認系爭榕樹已無存活可能。
且依臺大植微學系出具之編號1808受保護樹木罹患褐根病診斷補充說明：「四、編號1808受保護樹木於今年2至4月間診斷時，地上部葉片已經明顯黃萎及掉落，所有大小根部已全部腐朽成海綿狀；
另依臺銀公司提供102年9月照片，因菌絲已上樹幹，當時大小根部應已嚴重腐朽，推測罹病時間應該在一年以上。」
足證系爭榕樹之大小根部於102年9月時即已嚴重腐朽，而與天蕊公司102年9月時所為之判斷相同，系爭榕樹於該時即已無存活可能，因此，伊對於系爭榕樹之死亡應無故意或過失可言。
⒎被告稱102年7月17日會勘結論已揭示伊應提出救治計畫並經審查通過後施作，即被告已指明伊身為系爭榕樹維護義務人所應為之行為，且從未囑託伊進行重複評估或另為判斷，伊僅需按會勘結論作業即可云云。
惟查褐根病需依個案不同之實際情形採取不同而適宜之救治方式，是以，本件提出救治計畫之前提，即需由具專業植物疫病學能力者對系爭榕樹進行勘查及評估後，再依系爭榕樹罹患褐根病之實際情形，研擬出救治計畫。
伊為提出救治計畫，自需對系爭榕樹患病狀況再次實際進行評估及判斷，被告上開所稱顯係因不了解救治計畫研擬及撰定歷程，而所為與實際狀況不合之主張。
於此亦突顯被告一再主張伊係故意不提出救治計畫云云，係因其不熟稔救治計畫之研擬過程，且因專家學者認為系爭榕樹已無救治可能，致無法提出救治計畫，伊於本件實無故意消極不作為之情事。
⒏伊於臺北市境內負責養護之樹木即已高達近百棵，對於被告向來之養護指導，均耗費人力財力盡力達成，若系爭榕樹真有救治之可能，伊又豈會故意不為救治並提出救治計畫。
再者，樹保自治條例課予土地所有人或管理人負有養護受保護樹木之義務時，全然未考量土地所有人或管理人是否有養護受保護樹木之能力，尤以系爭榕樹之救治而言，該樹乃罹患需具專業植物疫病學能力者，方能治療之褐根病，以一般人而言，根本無法判斷系爭榕樹之存活機率為何或應如何施以治療方式為妥，於此情形下，伊委託專家進行救治評估，乃是正常且屬負責任之措施，被告稱伊僅能依其指示提出救治計畫，不能再委請專家學者進行救治評估，並據此課予伊超出其能力之義務，亦有顯失公平。
⒐綜上，伊因未具治療褐根病之專業能力，已積極詢問相關專家天蕊公司、臺大植微學系等之意見，於樹保委員與各專家機構對於系爭榕樹之生存機率判斷有明顯分歧時，伊亦已多次積極請求文化局再次進行現場勘驗以確定對系爭榕樹之處置方式，並依循文化局之決定而為，伊業已於能力範圍內竭盡所能為之，伊對於系爭榕樹之死亡應無故意或過失可言。
況且，伊長期以來投入人力及資金，積極地對系爭榕樹及其鄰近受保護及非受保護之樹木進行褐根病防治及相關養護工作，且102年7月17日蘇力颱風災後受保護樹木會勘結論所要求之事項，包含移除編號1777之受保護印度橡膠樹及就該區保護樹木及非保護樹木進行防治事宜等事項，伊均已陸續委由天蕊公司處理且確實已執行，伊豈可能故意消極不作為而不救治位於同區域之系爭榕樹，益徵本件確實係因天蕊公司與臺大植微學系就系爭榕樹生存機率之研判與樹保委員多次相異所致，並非伊故意消極不作為。
依前揭行政罰法第7條第1項規定及其立法理由，伊既無故意過失，自不應因系爭榕樹之死亡而受裁處罰鍰，原處分顯有違法且不當，應予以撤銷。
且本件顯係因樹保委員、天蕊公司、臺大植微學系等不同專家學者間，對系爭榕樹應否救治之意見相互歧異所衍生之問題，伊並無任何消極不作為之情事，卻將專家學者間見解分歧之問題，要求伊負擔全部責任，並對伊處以裁罰，對伊顯失公允。
㈤被告未能舉證證明系爭榕樹確係因伊之故意或過失而導致死亡，原處分及訴願決定之認事用法顯有違誤，應予撤銷：⒈按行政罰法第7條之立法理由：「三、現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法。」
據上，國家應舉證證明行為人對於違反行政法上義務有故意或過失，方得對行為人加以處罰。
亦即，本件被告欲對伊進行裁罰，被告需舉證證明系爭榕樹確係因伊之故意或過失而導致死亡。
⒉被告以「受保護榕樹（編號1808）罹病至今（103）7月，本府文化局4次函請貴公司應提出救治計畫，亦召開3次現場會勘，其中去（102）年12月本市樹木保護委員會委員再次勘查該樹罹患褐根病情狀，雖已有部分菌絲面攀附樹木根基情形，枝葉也有落光情況，惟該樹仍有部分綠葉生長，顯示該樹仍保有一絲活力，立即透過外科手術及灌藥方式進行緊急搶救，應有挽救機會。
惟至今（103）年7月貴公司仍無實質救治作為，導致罹病嚴重難救治及挽回生機……」為由，而稱係因伊消極無實質救治作為並延誤救治時機，導致樹勢衰弱死亡而無法挽回生機云云。
惟依天蕊公司及臺大植微學系對系爭榕樹之勘查及分析，系爭榕樹之大小根部於102年9月時即已嚴重腐朽，呈現海綿狀，系爭榕樹於該時應已無存活可能，已如前述。
再者，關於文化局4次要求伊提出救治計畫部分，查伊非植物疫病治療專家，因此對於相關保護樹木之救治計畫，需於發包予專業單位後，由承包商協助提出，而本件因樹保委員與各專業機構對於系爭榕樹生存機率之反覆數次判斷，均有明顯分歧，已如上述，因對於系爭榕樹究應移除或救治意見分歧，致伊未能將救治採購案發包而未能提出救治計畫，系爭榕樹罹患褐根病嚴重而衰弱死亡應不可歸責於伊。
⒊據上，被告上開裁處伊之理由，均不足採，被告業無其他事證證明伊對系爭榕樹之死亡有任何故意過失。
被告既未能舉證證明系爭榕樹確係因伊之故意或過失而導致死亡，依前揭行政罰法第7條第1項規定及其立法理由，原處分及訴願決定之認事用法顯有違誤，應予撤銷。
㈥被告未衡量本件實際情形，即依樹保自治條例裁罰基準規定，處以罰鍰9萬元，原處分及訴願決定之認事用法顯有違誤，應予撤銷：⒈按憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。
惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。
關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照司法院釋字第392號解釋理由書），而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。
至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異；
諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；
涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；
若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許，此可參司法院大法官解釋第443號解釋理由書。
⒉查樹保自治條例裁罰基準之內容已涉及對人民權利義務之限制，非單純執行法律之細節性、技術性次要事項，依前揭司法院大法官解釋第443號解釋理由書意旨，應非得僅由主管機關發布命令為之，而需相關法律授權。
惟樹保自治條例第5條及第11條均未授權行政機關得自行制定樹保自治條例裁罰基準，被告自行制定樹保自治條例裁罰基準，顯已違反法律保留原則及授權明確性原則。
因此，被告直接援引樹保自治條例裁罰基準，而裁處伊9萬元罰鍰，顯已違法且有不當。
再者，縱被告得以樹保自治條例裁罰基準作為本件裁處之依據，惟按裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，行政罰法第18條第1項定有明文。
復按樹保自治條例裁罰基準規定：「三、依行政罰法第18條第1項裁處時，應審酌⑴違反行政義務行為應受責難程度⑵所生影響⑶因違反行政法上義務所得之利益⑷並得考量受處罰者之資力等因素，酌予加重或減輕。
但應敘明加重或減輕之理由。」
依該等規定，被告欲因本件對伊為裁罰時，應考量伊違反行政義務行為應受責難之程度等情形。
惟被告完全未考量伊非具治療褐根病之專業，但已積極探詢具有相關專業技術之專家，且本件主要係因樹保委員與伊所委請之專家天蕊公司、臺大植微學系等間，對於系爭榕樹生存機率之反覆數次判斷，均有明顯分歧，方致對系爭榕樹究應救治或移除遲難以斷定。
因此，縱伊有違反行政法上義務，其受責難程度應相當輕微，被告逕以樹保自治條例裁罰基準而裁罰伊9萬元，顯違反行政罰法第18條第1項規定，原處分及訴願決定之認事用法顯有違誤，應予撤銷等情。
並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠原告於102年7月17日第1次會勘時，即已明知就系爭榕樹罹患褐根病後，應為儘速提出救治計畫送伊所屬文化局審查核可後即進行施作之必要處置行為，且於同年10月8日已明知未儘速提送系爭榕樹之救治計畫，則屬違反樹保自治條例第5條所定維護受保護樹木良好生態環境之義務之行為，然原告經伊所屬文化局多次通知後，仍怠為該必要處置行為，致系爭榕樹因延誤救治而致樹勢衰落死亡，原告實有故意不作為而違反樹自治保條例第5條所定義務之情事：⒈按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」
、第10條第1項規定：「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」
、司法官大法官釋字第275號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。
但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」
及樹保自治條例第5條規定：「受保護樹木非經主管機關許可，不得砍伐、移植或以其他方式破壞，並應維護其良好生態環境。」
、第11條規定：「違反第五條之規定者，處新臺幣5萬元以上10萬元以下之罰鍰，經限期改善未完成者，得連續處罰至完成改善為止。」
揆諸上揭規定及解釋意旨，顯見對於法律上義務以消極不作為能防止而未防止，與積極即故意而違反法律上義務之行為，並無不同；
又樹保自治條例第5條之規定，旨在維護珍貴樹木之生態資源，除禁止砍伐、移植或以其他方式破壞受保護樹木等積極行為外，亦課予受保護樹木之所有人或占有人維護其良好生態環境之法律義務，是以倘受保護樹木之所有人或占有人以消極不作為之方式怠於維護受保護樹木之良好生態環境，即就受保護樹木之生育狀況應為適當之處置而怠於作為時，自屬以不作為方式違反樹保條例所課予之行政法上之義務，即有違反前揭樹保自治條例第5條規定之故意。
⒉次按，法務部97年11月6日法律字第0000000000號函釋意旨：「按行政罰法（以下簡稱本法）第7條第1項規定：『違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。』
所稱『故意』係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言。
其判斷標準，乃行為人之『明知』、『預見』等認識範圍，原則上均以『違反行政法上義務之構成要件事實』為準，至於有無違法性之認識，則非所問，換言之，行為人不得主張其不知法規而否認其有故意或過失。」
即主管機關在判斷行為人違反行政法上義務，是否具有「故意」之主觀要件時，應以行為人對於違反行政法上義務之構成要件事實是否「明知」並有意使其發生，或是否「可預見」其發生而其發生並不違背其本意等情形，予以判斷。
申言之，土地所有人或土地占有人依樹保自治條例第5條規定，就受保護樹木有負有維護其良好生態環境之義務，已如前述，如主管機關已告知其就受保護樹木之生育狀況應為必要處置行為，此時土地所有人或土地占有人就其有為該必要處置行為之行政法上義務已有認識，倘經主管機關多次通知其應為該必要處置行為仍消極不作為時，土地所有人或土地占有人即屬「故意」違反樹保自治條例第5條所定之義務。
⒊查臺北市○○○街0號之土地所有人為中華民國，管理機關為原告，依前揭規定，土地所有人中華民國就該土地上之受保護樹木為樹保自治條例所課與義務之權利主體，而管理機關原告代表土地所有人中華民國管理上開土地且具實質管領力，而為受保護樹木之管理機關，除不得為砍伐、移植或以其他方式破壞受保護樹木之行為外，並負有維護受保護樹木之良好生態環境之義務，自無疑問。
次查伊所屬文化局於102年7月17日召開第1次會勘時，原告亦有代表出席，經出席之樹保委員專業判斷後，認定系爭榕樹雖罹患褐根病，惟因樹勢生長尚可，因此要求原告儘速提出救治計畫（含支撐架）至伊所屬文化局進行審查，待通過後即進行施作，因此原告於102年7月17日已明知就系爭榕樹確認罹患褐根病時，應提出救治計畫送審核定後即進行施作；
又中華科技大學於同年9月30日檢送「珍貴樹木健康保護技術策略研究」之樹木褐根病診斷報告予原告及伊所屬文化局等單位，亦陳明系爭榕樹已罹患褐根病，並請原告儘速決定該樹醫治與否，以避免褐根病菌蔓延，而伊所屬文化局收受前揭診斷報告後，為避免系爭榕樹因原告延誤救治而導致其褐根病之病況加劇，復於同年10月8日再次發函告知原告其依樹保自治條例規定，有應維護系爭榕樹良好生態環境之義務，應儘速提送系爭榕樹之救治計畫至被告文化局進行審查，於核定後即刻進行施作，並檢附臺北市樹木褐根病防治作業手冊供原告參考，即原告已明知「未儘速提送系爭榕樹之救治計畫」屬違反樹保自治條例第5條所規定維護受保護樹木良好生態環境之義務之行為。
復查，原告委託查看系爭榕樹之天蕊公司人員即證人謝煥廷到庭證稱：「102年夏天我們去看編號1808號榕樹，該榕樹我們認為還是可以救治，……」、「我夏天去看時，這棵樹救治的機率很大，當時如果做支架接著我們會做導根手術，因為是在夏天天氣熱，所做的導根會很快發芽，這棵樹救治的機率就很大，應該會有8成的救治機會。
到了秋天我們第2次會勘時，這棵樹雖還有些微的樹葉，但褐根病已經變嚴重，這時如果以支架支撐，再做導根手術，只剩下5成救治機會」，證人莊鳳仙亦稱：「我跟天蕊公司的馬小姐聯絡，告訴她我們接到臺北市政府文化局的會勘記錄說編號1808榕樹要救治，……102年9月底10月初時，有天天蕊公司在這4棵非受保護樹作移除褐根病時，我適逢有到陽明山，我有遇到謝先生，謝先生告知我說編號1808榕樹的樹葉已經枯萎，褐根病非常嚴重，不好救治。
……印象中在102年10月8日臺北市政府文化局也有轉送中華大學的診斷報告，該函文告訴我們要趕外救治。
……文化局則在102年10月21日發文要我們趕快送救治計畫…。」
是以原告雖稱其不具植物疫病之專業而無法救治云云，惟對於系爭榕樹應盡速救治不宜延宕等情況，原告自行委託之廠商天蕊公司亦已於102年8月間告知，且原告並已多次收到伊所屬文化局通知，故原告對於應立即提送救治計畫以利施作等情應已屬清楚知悉。
⒋然查，原告不但未儘速提出系爭榕樹之救治計畫，其於102年11月8日復另函請天蕊公司就系爭榕樹罹患褐根病之情形提供意見，而天蕊公司雖於同年11月12日回覆原告系爭榕樹狀況不佳，惟證人謝煥廷曾證稱：「（法官問：秋天去勘驗時，只剩下五成的救治機會，既然還有5成的機會，為何報告會說沒有存活的機率？）我可以確定原告的承辦人確實有要我寫一份書面成給他的長官看，但是沒有說叫我寫編號1808榕樹沒有存活的機率，至於為何要寫沒有存活的機率，現在已經不太記得，可能是怕原告被罰。」
、「（法官問：證人102年12月11日的書面報告，內容記載這棵榕樹無存活機率，這份書面報告交給莊小姐，莊小姐看到這報告之後，有無跟你或跟你公司同仁說這份報告上開記載與你在現場跟她說要趕快救治不同？）沒有。
我之前曾經承辦過萬華國中的保護樹，萬華國中後來沒有救治就被罰9萬元，所以我接到保護樹的案子，都會提醒委託人要趕快救治不然會被罰錢。」
，證人即原告承辦人員莊鳳仙亦稱：「（法官問：證人於102年9月底10月初時遇到謝先生有無問他編號1808號榕樹可否救治？）我有問他這樹現在怎麼樣，他說這棵樹樹葉都已經快掉光，菌絲也長那麼高，且佈滿根部，不好救治。」
、「（原告訴訟代理人問：證人是否曾經要求天蕊公司提出救治計畫？）沒有，我只是請他提出救治費用，救治計畫是採購的一部分。」
是以，對於原告據以主張系爭榕樹無存活機率之天蕊公司出具函文，其內容與當初系爭榕樹事實狀況不符，蓋系爭榕樹當時雖然不好救治，但並非不能救治，況原告人員曾至現場履勘，並與證人謝煥廷討論該樹狀況，故亦知悉該函文內容與現場狀況不符等情，而按前揭樹保自治條例第5條規定，原告對於受保護樹木負有維護其良好生態環境之義務，則姑不論原告當時並無任何實質救治措施，甚且擬定救治計畫以著手進行最初之救治行為均無，實難認其無怠於作為情事。
⒌嗣原告取得上開天蕊公司102年11月12日函覆後，遲至同年12月6日才發函通知伊所屬文化局有關天蕊公司現勘之結果，並要求文化局派員會同現場勘查；
而樹委會為確認系爭榕樹當時之生育狀況，於同年12月13日辦理第2次現場會勘，原告亦有代表出席，經出席之樹保委員再次判斷系爭榕樹因其樹液輸送情況尚可，仍有救治機會，因此請原告儘速提送救治計畫並待審核後儘快施作，並於同年12月19日將該會勘紀錄送達予原告，惟原告於103年1月7日函覆伊所屬文化局時，仍未檢送系爭榕樹之救治計畫予文化局，僅表示系爭榕樹褐根病救治部分正規畫招商辦理，因此伊所屬文化局後於103年年2月26日通知原告於函到7日內提送系爭榕樹之救治計畫。
惟原告於103年3月3日所檢送之系爭榕樹之救治計畫，僅為原告辦理系爭榕樹褐根病防治勞務採購文件及預算表，完全與救治計畫完全無涉，原告遲至同年3月21日始委請臺大植微學系就系爭榕樹罹病情形深入勘察評估，並協助提供救治計畫憑報伊所屬文化局核可後據以實施救治；
綜觀前述經過，原告雖一再辯稱其不具植物疫病處理及治療褐根病之專業知識及能力，於接獲伊所屬文化局及樹委會委員通知已積極洽詢聯繫云云，惟依102年7月17日第1次會勘結論即告知應提出系爭榕樹之救治計畫送審，經核定後即應進行施行，惟原告直至103年3月21日始委請臺大植微學系提供救治計畫，且在此期間原告未有取得救治計畫之實質措施，遑論為任何救治或菌絲面刮除防止疾病蔓延之行為，延誤救治系爭榕樹8個多月甚明，致系爭榕樹所患褐根病病況加劇、已達十分難以救治之程度，因此臺大植微學系於103年5月29日函復原告系爭榕樹之根系均已腐爛成海棉狀，已無活根之功能，難謂原告有盡維護責任。
⒍另查，伊所屬文化局係依樹保自治條例第3條之規定，而對於受保護樹木負有普查、督導、協調之權責，是以多次催促原告對系爭榕樹實施救治，係基於上述義務而為之觀念通知，是以亦未限期要求原告作為；
惟原告既為系爭榕樹之占有人，則依樹保自治條例之規定，對於系爭榕樹即負有維護其良好生態環境之責任，不待伊所屬文化局之通知。
⒎綜上，原告於102年7月17日第1次會勘時，已明知就系爭榕樹罹患褐根病後，應為「儘速提出救治計畫送伊所屬文化局審查核可後即進行施作」之必要處置行為，且於同年10月8日已明知「未儘速提送系爭榕樹之救治計畫」，則屬違反樹保自治條例第5條所定「應維護受保護樹木良好生態環境」之義務之行為，然原告經伊所屬文化局多次通知後仍怠為必要處置行為，導致系爭榕樹因延誤救治而致樹勢衰落死亡，實有「故意」不作為而違反樹保自治條例第5條所定義務之情事甚明，因此樹委會於103年7月24日及同年11月6日分別召開之專案小組暨幹事會會議中，就系爭榕樹原告是否有未善盡管理維護責任而違反樹保自治條例第5條規定之情事，在給予其陳述意見之機會後，認定原告因無實質作為，就系爭榕樹死亡有可歸責事由，因此伊依樹保自治條例第5條、第11條及樹保自治條例裁罰基準第1項第2點等規定，裁罰原告9萬元，實為適法。
㈡本件並無原告所稱專家間意見分歧等情事，縱認有何意見分歧情形，因系爭榕樹罹患褐根病屬無爭議之事實，原告當可於經伊所屬文化局通知後逕先行提送救治計畫：⒈原告雖稱其不具植物疫病專業並已積極洽詢相關專業人員，因專家間意見分歧而有紛爭，致原告無法提出救治計畫，且因其需依法定程序辦理因此需時處理因此對於本件時程延宕而未有故意過失云云，然證人即臺大植微學系曾顯雄教授所作成之編號1808受保護樹木罹患褐根病診斷補充說明，雖表示「另依臺銀提供102年9月照片，因菌絲以上樹幹，當時大小根部應已嚴重毀朽，推測罹病時間應該在一年以上」，惟該補充說明並未表示102年9月當時系爭榕樹已無存活可能，且其判斷亦僅由照片而未至現場勘查系爭榕樹之根部實際狀況，況證人曾顯雄係於103年2月至4月間始履勘系爭榕樹，並證稱：「……我在103年2月到4月間多次去看系爭榕樹，我們有做挖根部組織去做檢驗，拍照，及培養等檢驗，直到103年5月份才出一份報告給原告」、「（法官問：證人當時看到系爭榕樹時，是否可以救治？）我認為應該是可以救治，但是我認為即使救治，能保活幾年？」足證即使至103年4月間，系爭榕樹之病況不但尚可施行治療，且仍有恢復健康之可能，是對於系爭榕樹能否救治此一議題，專家間並無歧見，原告泛稱系爭榕樹於102年9月當時已無存活可能、專家間意見分歧云云，實難採認。
⒉又姑不論原告所指之臺大曾顯雄教授與樹保委員間意見不同僅係於檢驗方法、是否該救治等議題上，而非就系爭榕樹能否救治此一問題，縱認該歧異有何影響原告之判斷，亦係發生於103年5月臺大植微學系檢驗報告出爐之後，距原告102年7月17日知悉系爭榕樹罹患褐根病已8個多月餘，況對於「系爭榕樹罹患褐根病」一事，學者間之認定並無歧異，原告當可逕先行著手擬定並提送救治計畫予伊所屬文化局。
從而，即便依原告自行提出之工作期程計算，自招標作業準備至提出搶救防治計劃，其時程至多僅需57日曆天，換言之，若原告於102年7月17日第1次履勘後立刻辦理實質救治行為並進行採購程序，即便有1、2週延宕，至遲於102年9月底前即可獲取救治計畫而開始進行實質救治措施，且伊所屬文化局於102年12月13日辦理第2次履勘時，依樹保委員專業意見仍有救治機會，因此若原告於102年7月17日第1次履勘後至102年12月13日第2次履勘期間，甚至於第2次履勘之後，祇須立即進行救治準備作業，系爭榕樹均仍有救治可能，惟原告延宕救治，亦未為任何阻止病況惡化之措施，致系爭榕樹延誤治療而死亡，其故意不作為之情形甚明。
⒊再查，伊所屬文化局多次催促原告提出救治計畫，實因救治樹木須先有包含目前病況及救治方式之救治計畫以評估、調整其救治過程，始能開始施救，而為救治樹木過程之必要準備作業，否則倘不清楚樹木病況，豈能對症下藥？是以，救治計畫猶如人類生病時需先至醫院掛號詢問病況、安排療程後始得開始實際治療之必要準備作業，質言之，姑不論後續施救過程是否順利，原告連救治計畫均未提出，猶如對於病危樹木連至醫院掛號詢問病況之行為皆無，實難認其無怠於作為而有違反樹保條例之故意。
⒋據上，本件並無原告所稱專家間意見分歧等情事，縱認有何意見分歧情形，因系爭榕樹罹患褐根病屬無爭議之事實，原告本可於102年7月間經伊所屬文化局通知後，逕先行提送救治計畫，是原告所稱專家學者間意見衝突致其無法提出救治計畫，顯屬卸責之詞，不足採信。
㈢樹保自治條例裁罰基準係伊依職權所制定之行政規則，無須法律授權，且行政機關對於職權內得裁罰之事項，訂定裁量基準亦屬適法，因此並無原告所稱裁罰基準有違反法律保留原則及授權明確性之疑義，而伊依樹保自治條例第5條、第11條、樹保自治條例裁罰基準及行政罰法第18條第1項等規定，審酌原告違反行政法上義務之責難程度而裁罰原告9萬元罰鍰，並無違誤，原處分應予以維持：⒈按行政程序法第159條規定：「（第1項）本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。
（第2項）行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。
二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」
即行政規則係行政機關為規範機關內部秩序，依其權限或職權所制定之一般、抽象之規定，而為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實或行使裁量權而訂頒之解釋性規定及裁量基準亦屬之，簡言之，行政機關依其權限或職權即可訂頒行政規則，無須法律授權。
⒉次按最高行政法院93年判字第309號判例：「行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用之一致性及符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之基準，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政之平等原則，非法律所不許。
財政部發布稅務違章案件裁罰金額或倍數參考表按各種稅務違章情形及違章後情形等事項分別訂定裁罰金額或倍數，該表除訂定原則性或一般性裁量基準外，另訂有例外情形之裁量基準，與法律授權之目的，並無牴觸。」
亦明確肯認行政機關就其裁量範圍內訂定裁量基準，與法律保留原則無違。
⒊再伊就違反樹保自治條例第5條所規定之行政法上義務者，就裁罰之金額依同條例第11條規定，享有5萬元以上10萬元以下之裁量權限，而伊在基於裁量一致性、執法公平性、減少爭議和訴願之行政成本以及提昇公信力之考量下，依職權頒訂樹保自治條例裁罰基準，乃將違反樹保自治條例第5條之行為態樣、情節輕重以及裁罰之金額予以明確化，此一裁罰基準係屬行政規則，揆諸前揭行政程序法規定及最高行政法院判例意旨，伊依職權即可頒訂，並無法律保留原則及授權明確性之疑義，因此伊依樹保自治條例第5條、第11條及樹保自治條例裁罰基準第1項第2點一、㈢等規定作成原處分，並無違法或不當。
此外，原告於102年7月17日已明知就系爭榕樹罹患褐根病後，應為「儘速提出救治計畫至伊所屬文化局審查核可後即進行施作」之必要處置行為，然經被告所屬文化局多次通知催促原告檢送系爭榕樹之救治計畫，且於同年12月13日所召開第2次會勘時，出席之樹保委員已再次確認系爭榕樹之樹液輸送情況尚可，仍有救治機會，原告應提儘速提送救治計畫，原告仍怠為必要處置行為，導致系爭榕樹因延誤救治而樹勢衰弱死亡，原告實有「故意」不作為之情形，顯已違反樹保條例第5條所課與其「維護受保護樹木之良好生態環境」之義務。
是被告在考量原告經多次通知仍怠於提出系爭榕樹救治計畫，導致系爭榕樹因延誤救治而造成死亡之結果，已達裁罰基準第1項第2點一、㈢所訂「其他非屬情節嚴重」之情形，因此依樹保自治條例第5條、第11條、裁罰基準第1項第2點一、㈢及行政罰法第18條第1項等規定並審酌原告應受責難程度後，裁罰原告9萬元，並無違誤等語，資為抗辯。
並聲明：原告之訴駁回。
四、本件事時概要欄所述之事實，業經兩造陳明在卷，並有文化局102年7月22日北市文化四字第00000000000函（下稱102年7月22日函）暨檢送之102年7月17日「蘇力颱風災後受保護樹木會勘紀錄」1份、中華科技大學102年9月30日華科大生字第0000000000號函暨檢之診斷報告1份、文化局102年10月8日函暨檢送之臺北市樹木褐根病防治作業手冊1份、文化局102年10月21日函、原告不動產管理部102年12月6日產管非自用字第00000000000號函暨檢送之天蕊公司102年11月12日有關系爭榕樹現況說明、文化局102年12月19日北市文化四字第00000000000號函暨檢送之102年12月13日會勘紀錄、文化局103年2月26日函、原告不動產管理部103年3月21日產管非自用字第00000000000號函（洽請臺大植微學系評估及提供救治計畫）、臺大103年5月29日校生農字第0000000000號函暨檢送之102年樹木病害診斷報告及處理措施建議書、原告不動產管理部103年6月10日產管非自用字第00000000000號函、文化局103年7月2日北市文化資源字第00000000000號函暨檢送之103年6月20日會勘紀錄1份、103年7月24日第9屆臺北市樹木保護委員會第14次專案小組暨第14次幹事會會議紀錄、103年11月6日第9屆臺北市樹木保護委員會第18次專案小組暨第18次幹事會會議紀錄、原處分及訴願決定書等件附卷足稽（見本院卷一第16-19、93-141頁），應堪認定。
又經核兩造前揭陳述，本件爭點厥為：被告以原告對系爭榕樹遲未進行救治行為，致系爭榕樹樹勢衰弱死亡、無法挽回生機，違反樹保自治條例第5條規定，依同法第11條、及樹保自治條例裁罰基準第2點項次1規定，以原處分裁處原告罰鍰9萬元，是否適法？
五、本院之判斷：㈠按「本法依中華民國憲法第180條及中華民國憲法增修條文第9條第1項制定之。」
、「下列各款為直轄市自治事項：……四、關於教育文化及體育事項如下：……（四）直轄市文化資產保存。
……」、「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。
自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；
自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」
地方制度法第1條第1項、第18條第4款、第25條定有明文。
是臺北市政府自有權利依地方制度法規定擬定草案，經臺北市議會審議通過後，公告發布實施樹保自治條例。
㈡臺北市為保護具有保存價值之樹木及其生長環境，維護都市自然文化景觀及綠色資源，並健全都市生態，特制定樹保自治條例（參諸該條例第1條）。
該條例第2條規定：「本自治條例所稱受保護樹木，係指本市轄區內，具有下列各款情形之一者：一、樹胸高直徑0.8公尺以上者。
二、樹胸圍2.5公尺以上者。
三、樹高15公尺以上者。
四、樹齡50年以上者。
五、珍稀或具生態、生物、地理及區域人文歷史、文化代表性之樹木，包括群體樹林、綠籬、蔓藤等，並經主管機關認定者。
前項樹胸高直徑係指離地1.3公尺所量測之樹木直徑，樹胸圍係指離地103公尺所量測之樹木周圍。」
、第5條規定：「受保護樹木非經主管機關許可，不得砍伐、移植或以其他方式破壞，並應維護其良好生態環境。」
、第11條規定：「違反第5條之規定者，處新臺幣5萬元以上10萬元以下之罰鍰，經限期改善未完成者，得連續處罰至完成改善為止。
」是未經主管機關許可，逕行砍伐、移植或以其他方式破壞受保護樹木，或未維護受保護樹木良好生態環境者，依法自應受裁罰。
㈢經查：被告所屬文化局自102年7月17日辦理蘇力颱風災後受保護樹木會勘，發現原告所管理之系爭榕樹感染褐根病後，至以原處分裁罰原告，曾多次發函通知原告儘速提送救治計畫，其發函時間、內容臚列如下：⒈文化局於102年7月17日會同稱樹委會委員及原告之代理人吳明智等相關單位人員，辦理「蘇力颱風災後受保護樹木會勘」，發現原告管理坐落於臺北市○○區○○○街0號土地上之受保護樹木之系爭榕樹已罹患褐根病，惟斯時樹勢生長尚可，請原告儘速提出救治計畫（含支撐架）至文化局審查通過後施作，以免影響公共安全，有文化局102年7月22日函暨檢送之102年7月17日「蘇力颱風災後受保護樹木會勘紀錄」1份在卷足參（見本院卷一第93頁）。
⒉嗣中華科技大學於102年9月17日進行臺北市珍貴樹木調查，亦發現系爭榕樹罹患褐根病，以102年9月30日華科大生字第0000000000號函知原告應儘速決定系爭榕樹醫治與否，並副知文化局（見本院卷一第94頁）。
文化局遂於102年10月8日以北市文化四字第00000000000號函請原告，該函文明載：「旨案經中華科技大學函知貴公司轄管一株受保護樹木…已罹患褐根病，依『臺北市樹木保護自治條例』規定，受保護樹木所在土地之管理單位，應維護其良好生態環境，故請儘速提送該樹之救治養護計畫至本局進行審查，並於核定後即刻進行施作；
另請適度加設固定支撐等防護設備，避免該樹發生無預警倒伏情形，並應持續監控疫情，以免褐根病擴大傳染。」
等語，並檢附臺北市樹木褐根病防治作業手冊1份予原告（見本院卷一第95-99頁）。
⒊由於原告不動產管理部以102年10月9日產管非自用字第00000000000號函文化局，表示系爭榕樹感染褐根病已蔓延至地基部，隨時有倒伏及傷人之可能，基於安全考量，請文化局儘速派員會同現場瞭解（見本院卷一第100頁）。
文化局乃再以102年10月21日函知原告：「旨揭受保護榕樹木本局前於102年10月8日已函請貴行提送救治養護計畫在案…，至於反映該樹褐根病已蔓延至地基部乙事，考量維護該樹良好生態，仍請儘速提送救治計畫至局審查；
另請先行以支撐架或鋼索等方式加強穩固樹身，以免該樹無預警倒伏。」
等語（見本院卷一第103頁）。
⒋原告委請天蕊公司就系爭榕樹罹患褐根病一事提供意見後，並於同年12月6日以產管非自用字第00000000000號函通知文化局：「本案受保護榕樹，經委託專業廠商現勘後提供專業意見，該樹樹葉枯萎凋零，樹勢非常衰弱，褐根病病兆已跑往樹幹上，肉眼已明顯可見，樹基部已有海綿現象，隨時有傾倒之虞，無存活機率及價值，建議移除並施作褐根病防治，爰請儘速派員會同現場勘查，俾利後續處理。」
等語（見本院卷一第105頁）。
文化局乃於102年12月13日辦理第2次會勘，會勘結果認為系爭榕樹樹液輸送情狀尚可，有救治機會，請原告儘速提送褐根病救治計畫，並待審核後盡速施作，有「本市○○區○○○街0號後院之受保護榕樹（編號：1808）生育狀況現場會勘紀錄」附卷足佐（見本院卷一第107頁）。
⒌文化局再度以102年2月26日函函催原告盡速提系爭榕樹送救治計畫（見本院卷一第110頁），原告於103年3月21日以產管非自用字第00000000000號函，請求臺大植微學系協助提供救治計畫並估列相關費用，俾辦理招商救治採購作業，並副知文化局，文化局復於103年4月28日以北市文化資源字第00000000000號函請原告持續與臺大植微學系共同評估並提出救治計畫至該局審核後儘速施作，以免延誤救治時程或導致公共安全危險之虞（見本院卷一第115頁）。
原告並於103年6月10日以產管非自用字第00000000000號函知文化局有關臺大植微學系勘查評估結果為：「主旨：本行陽明山編號1808受保護榕樹感染褐根病經委請國立灣大學進行診斷根部腐爛呈現海綿狀已無活根功能，為安全計擬依專業建議儘速移除全株及地下根部組織，罹病地並以『自然撫育法』進行病害管理。」
等語（見本院卷一第123頁）。
文化局遂於103年6月20日辦理第3次會勘，會勘結論：系爭榕樹後續處理方式，建請提報樹委會討論評斷，另原告未善盡管理維護責任，恐已違反樹保自治條例，提報樹委會討論裁處。
⒍據上可知，被告所屬文化局自102年7月17日辦理蘇力颱風災後受保護樹起，至103年6月20日辦理第3次會勘，前後共計6次發函通知原告儘速提出系爭榕樹感染褐根病之救治計畫，惟原告均未提出任何有關系爭榕樹之救治計畫。
原告固主張其因未具專業能力治療樹木褐根病，已積極探詢具有相關治療專業技術之專家，惟多次經專業判斷後，均認系爭榕樹罹患褐根病嚴重，已無存活可能，加以專家意見紛歧，其對系爭榕樹之死亡應無故意或過失，亦無故意消極不作為云云，並提出其處理歷程以為證。
惟查，⒈證人傅春旭到庭具結證述，伊第1次去看系爭榕樹係在颱風過後，當時去看美軍宿舍區（亦即原告管理之地方）老樹風倒及病蟲害情形，剛好看到系爭榕樹有褐根病，系爭榕樹雖罹患褐根病，但當時這棵樹看起來還不錯，例如颱風剛過，附近有些樹被風吹倒，但系爭榕樹並未被吹倒，而且樹葉雖被颱風吹掉一些，但是樹葉顏色等有生氣，看起來不錯，當時伊用鑰匙去刮樹幹皮，白色乳汁流出很多，流出之速度與正常樹木差不多，這棵樹是一排形狀像屏風，很有特色，故伊印象深刻。
以當時系爭榕樹之狀況，伊認為要救治是很容易之事，不會有太大之困難，但絕對不能拖等語（見本院卷一第197頁反面）。
又證人即原告所委請之專業廠商天蕊公司人員謝煥廷亦到庭具結證稱，天蕊公司何時受原告委託伊已不太記得，伊印象中係在102年夏天，那時伊去看系爭榕樹，伊認為當時該樹尚可救治，但是需要鋼骨支架支撐。
102年秋天原告約伊至現場會勘系爭榕樹，伊發現系爭榕樹菌絲面又長高了，伊當場告知原告所派人員莊鳳仙小姐若要救治系爭榕樹，要盡快救治，如再拖延，即無救治機會了，伊有建議莊小姐要盡快做支撐，因為怕會傾倒，原告有叫伊盡快做支撐，但認為伊之報價太貴，原告希望金額在10萬元以內。
伊夏天去看系爭榕樹時，伊認為救活機率甚高，蓋當時如先做支架，接著伊會做導根手術，因為是在夏天天氣熱，所做之導根會很快發芽，系爭榕樹救治之機率甚大，應該會有8成之救治機會。
到了秋天，伊第二次會勘時，這棵樹雖還有些微之樹葉，但褐根病已經變嚴重，此時若以支架支撐，再做導根手術，僅剩5成之救治機會。
伊第1次去看系爭榕樹時，該樹頂端樹葉還蠻多，菌絲部在樹之樹基部，比較嚴重，有往樹幹延伸，最高部分約有80公分，伊第2次去看系爭榕樹，該樹樹葉變稀疏了等語（見本院卷一第194-195頁反面）。
另證人即原告所委請之臺大植微學系教授曾顯雄則到庭具結證述，伊係於103年3月間去看系爭榕樹，當時看到該樹時，伊認為應該係可以救治，但伊認為即使能救治，能活幾年等語（見本院卷一第198頁）。
綜觀上開3位證人之證述，均認為系爭榕樹應可救治，縱證人曾顯雄認為不知救治後能存活多久，但亦認為系爭榕樹可救治，並未有原告所稱專家意見紛歧之情。
是以，原告執專家意見紛歧，而主張其對系爭榕樹之死亡應無故意或過失，亦無故意消極不作為云云，當係卸責之詞，洵難採取。
⒉又觀諸原告下述有關系爭榕樹救治歷程，難認原告有何積極救治行為：①文化局以102年7月22日函檢送之102年7月17日「蘇力颱風災後受保護樹木會勘紀錄」明白記載：「○○○街0號受保護榕樹（樹木編號：1808）…經樹保委員現勘，均已罹患褐根病，惟目前樹勢生長尚可，請臺灣銀行儘速提出救治計畫（含支撐架）至本局審查通過後施作，以免影響公共安全。」
等語（見本院卷一第93頁反面），原告接獲該函文及會勘紀錄後，雖曾於102年8月7日委請天蕊公司人員現勘系爭榕樹，但卻未委請天蕊公司對系爭榕樹提出救治計畫，此有莊鳳仙到庭具結證稱：「（原告訴訟代理人問：證人是否曾經要求天蕊公司提出救治計畫？）沒有，我只是請他提出救治費用」等語即明（見本院卷二第13頁）。
足徵原告接獲文化局102年7月22日函後，未有任何包含提出救治計畫在內等積極救治系爭榕樹之行為。
②嗣原告接獲中華科技大學102年9月30日函檢送之有關系爭榕樹「樹木病蟲害診斷中心診斷報告」，再度告知原告系爭榕樹已罹患褐根病，且已蔓延至地基部，需將地基部部分清除並做土壤燻蒸消毒以防褐根病擴散傳染，繼接獲文化局102年10月8日函，該函文明載：「旨案經中華科技大學函知貴公司轄管一株受保護樹木…已罹患褐根病，依『臺北市樹木保護自治條例』規定，受保護樹木所在土地之管理單位，應維護其良好生態環境，故請儘速提送該樹之救治養護計畫至本局進行審查，並於核定後即刻進行施作；
另請適度加設固定支撐等防護設備，避免該樹發生無預警倒伏情形，並應持續監控疫情，以免褐根病擴大傳染。」
等語，並檢附臺北市樹木褐根病防治作業手冊1份供原告參考（見本院卷一第95-99頁）。
而原告除在接獲中華科技大學上開函文後，曾於102年9月底10月初派員即證人莊鳳仙至○○○街0號現勘系爭榕樹外，亦無任何積極救治系爭榕樹之行為。
尤其證人莊鳳仙至○○○街0號現勘系爭榕樹時，同於現場查勘之天蕊公司人員即證人謝煥廷有當面告知其系爭榕樹褐根病非常嚴重，不好救治，此參諸證人莊鳳仙到庭具結證述，伊於102年9月底10月初時，有天天蕊公司在為4棵非受保護樹做移除褐根病時，伊適逢有到陽明山，有遇到謝先生（即證人謝煥廷），謝先生告知伊說系爭榕樹樹葉已經枯萎，褐根病非常嚴重，不好救治等語（見本院卷二第11頁），及證人謝煥廷證述，102年秋天原告約伊至現場會勘系爭榕樹，伊發現系爭榕樹菌絲面又長高了，伊當場告知原告所派人員莊鳳仙小姐若要救治系爭榕樹，要盡快救治，如再拖延，即無救治機會了等語自明。
原告既已知系爭榕樹須盡快救治，再拖延即無救治機會，仍未見原告有何積極救治行為，僅於102年10月9日以產管非自用字第00000000000號函文化局，表示系爭榕樹感染褐根病已蔓延至地基部，隨時有倒伏及傷人之可能，基於安全考量，請文化局儘速派員會同現場瞭解（見本院卷一第100頁）。
③原告直至天蕊公司於102年11月6日提出估價單（非救治計畫）後，始以102年11月8日產管非自用字第00000000000號函請天蕊公司就其多年防治經驗提供專業意見，俾為後續處裡，天蕊公司則於102年11月12日以天蕊字第00000000號函檢附「樹木現況說明」予原告，原告卻遲至102年12月6日始檢附「樹木現況說明」發函文化局，表示系爭榕樹無存活機率及價值，請求文化局速派員會同現場勘查（見本院卷一第35頁）。
文化局於102年12月13日派員會勘，樹保委員現勘確認系爭榕樹雖已罹患褐根病，惟該樹樹液輸送情狀尚可，仍有救治機會，請原告儘速提送褐根病救治計畫，並待審核後盡速施作，另請先行以支撐架或鋼索等方式加強穩固樹身，以免該樹無預警倒伏，文化局並於102年12月19日函送上開「○○區○○○街0號後院之受保護榕樹（編號1808）生育狀況」現場會勘紀錄（見本院卷一第106-107頁）。
原告則於102年12月27日辦理簡易支架採購（見本院卷一第174-175頁），並於103年1月7日以產管非自用字第00000000000號函函知文化局，表示已招商辦理樹身穩固工程，至系爭榕樹褐根病之救治，正另案規劃招商辦理。
足見原告至此僅為系爭榕樹樹身穩固工程，有關救治行為甚至包含救治計畫均尚未為之。
④原告於103年1月間電請臺大植微學系協助提供救治計畫，文化局則以102年2月26日號函第5度函催原告盡速提系爭榕樹送救治計畫，原告雖於103年3月3日以產管非自用字第00000000000號函檢送系爭榕樹褐根病救治計畫1份，然觀之其所檢送之救治計畫僅係勞務採購過程及預算表（見本院卷一第111-113頁），自難謂原告已提出系爭榕樹之救治計畫。
⑤嗣原告以103年3月21日產管非自用字第00000000000號函請臺大植微學系協助提供救治計畫憑報文化局核可後據以實施救治，副本函知文化局，文化局則以103年4月28日北市文化資源字第00000000000號函請原告持續與臺大植微學系共同評估並提出救治計畫至該局審核後儘速施作，以免延誤救治時程或導致公共安全危險之虞。
臺大於103年5月29日以技生農字第0000000000號函檢送樹木病害診斷報告及處理措施建議書予原告（見本院卷一第116-122頁），原告遂於103年6月10日以產管非自用字第00000000000號函知文化局有關臺大植微學系勘查評估結果為：「主旨：本行陽明山編號1808受保護榕樹感染褐根病經委請國立灣大學進行診斷根部腐爛呈現海綿狀已無活根功能，為安全計擬依專業建議儘速移除全株及地下根部組織，罹病地並以『自然撫育法』進行病害管理。」
等語（見本院卷一第123頁）。
文化局乃於103年6月20日辦理第3次會勘，會勘結論：系爭榕樹後續處理方式，建請提報樹委會討論評斷，另原告未善盡管理維護責任，恐已違反樹保自治條例，提報樹委會討論裁處。
⑥縱觀上開原告處理歷程，原告自接獲文化局102年7月22日函要求其儘速提出救治計畫（含支撐架）至該局審查通過後施作，以免影響公共安全起，除102年8月7日委請天蕊公司人員至現場查勘，及於103年3月21日始函請臺大植微學系協助提供救治計畫憑報文化局核可後據以實施救治，及於103年6月10日始函知文化局有關臺大植微學系勘查評估結果外，無其他任何積極救治系爭榕樹之行為，甚且原告委請臺大植微學系協助提供救治計畫亦係遲至103年3月21日始為之，是以，原告自102年7月17日第1次會勘起至103年6月10日提出臺大植微學系勘查評估結果，期間確無其他任何積極救治系爭榕樹之行為，洵堪認定。
⒊綜上，文化局於102年7月17日辦理系爭榕樹第1次會勘起，共計6次發函催促原告盡速提出救治計畫，俾審核後，盡速施作，然原告卻遲於103年6月10日始向文化局提出臺大植微學系所為之系爭榕樹救治計畫，已距第1次會勘近1年；
而系爭榕樹於文化局102年7月17日第1次會勘時，雖已罹患褐根病，但樹勢生長尚可，猶能救治，於臺大植微學系勘查時，系爭榕樹主根已腐死殆盡，則被告認為原告經文化局多次通知盡速提出救治計畫，經審核通過後，盡速施作，惟原告怠於為之，導致系爭榕樹因延誤救治致樹勢衰弱死亡，違反樹保自治條例第5條規定，尚非無據。
⒋原告雖主張其未具專業能力治療樹木褐根病，已積極洽詢專家處理云云，惟查，中華科技大學102年9月30日函檢送之有關系爭榕樹「樹木病蟲害診斷中心診斷報告」中之「防治建議」欄已詳載救治系爭榕樹褐根病之方法（見本院卷一第94頁反面），又被告所屬文化局亦以102年10月8日函文檢附臺北市樹木褐根病防治作業手冊1份（見本院卷一第96-99頁）供原告參考，加以原告自承其負責養護之受保護樹木及非受保護樹木多達百餘棵，原告自當對系爭榕樹救治計畫有所知悉，原告當可及早委請天蕊公司或臺大植微學系協助提供系爭榕樹救治計畫，原告卻遲至103年3月間始委請臺大植微學系協助提供救治計畫，難謂原告有積極救治系爭榕樹之行為。
原告上揭主張，尚難據為有利於原告之認定。
原告又主張被告未舉證證明系爭榕樹確係因伊之故意或過失致死亡云云，查依前引樹保自治條例第5條規定：「受保護樹木非經主管機關許可，不得砍伐、移植或以其他方式破壞，並應維護其良好生態環境。」
、第11條規定：「違反第5條之規定者，處新臺幣5萬元以上10萬元以下之罰鍰」可知，僅須未經主管機關許可，對受保護樹木為砍伐、移植或以其他方式破壞、或未維護其良好生態環境，即構成裁罰之要件，並不以上揭行為致受保護樹木死亡為其要件。
原告於文化局就系爭榕樹於102年7月17日辦理第1次會勘時，即已遭文化局要求其盡速提出救治計畫，原告卻遲至103年3月間始函請臺大植微學系協助提供救治計畫憑報文化局核可後據以實施救治，於103年6月10日始函知文化局有關臺大植微學系勘查評估結果，已如前述，原告對已罹患褐根病之受保護之系爭榕樹怠於為積極之救治行為，自構成樹保自治條例第5條所規定「以其他方式破壞」及「未維護其良好生態環境」之違法行為。
另文化局早以102年10月8日函知原告，原告依樹保自治條例規定，為系爭榕樹之管理單位，應維護該樹其良好生態環境（見本院卷一第95頁）。
原告自當知悉其對系爭榕樹依法負有維護該樹其良好生態環境，原告卻自102年7月17日第1次會勘起，均無包含提出救治計畫在內之任何積極救治行為，則原告對系爭榕樹之死亡縱無故意，亦有過失，是原告主張其無故意或過失云云，殊難採取。
按行政機關為顧及法律適用的一致性，符合原則，或針對於經簡化類型化法律效果的需求，在典型、大量出現之輕微不法事件，訂定裁量基準作為下級機關行使裁量權之準則，上開裁量基準或裁量基準表，性質上屬行政規則，若未逾越法律授權及違反法律保留原則，並依行政程序法第160條規定公告，行政機關於具體裁罰事件予以援用，本院亦予適當尊重。
又被告為能依據適當原則、有效裁處違反樹保自治條例案件，並建立執行之公平性，所定樹保自治條例裁罰基準，作為處理相關案件之裁罰準則。
其中，違反樹保自治條例第5條者，於「以其他方式破壞」或「未維護其良好生態環境」者，分情節嚴重及其他非屬情節嚴重，及是否致受保護樹木死亡予以不同裁罰金額，而其他非屬情節嚴重者，如導致受保護樹木死亡，處9萬元之規定，參照上開說明，裁罰基準既經公告，又未逾越母法授權及法律保留原則，本院予以尊重。
查依前所述，系爭榕樹在文化局於102年7月17日辦理第1次會勘時，雖已罹患褐根病，但樹勢生長尚可，猶能救治，然至103年3月間臺大植微學系勘查時，系爭榕樹主根已腐死殆盡，而此實係因原告於該期間內怠於為積極救治行為，導致系爭榕樹因延誤救治致樹勢衰弱死亡，原告之行為自構成樹保自治條例第5條所規定之「以其他方式破壞」及「未維護其良好生態環境」違法行為，則被告依樹保自治條例第5條、第11條及樹保自治條例裁罰基準第2點項次1規定，裁處原告9萬元罰鍰，於法尚無違誤。
六、綜上所述，原告未經被告所屬文化局許可，對系爭榕樹怠於積極救治，顯構成樹保自治條例第5條所規定「以其他方式破壞」及「未維護其良好生態環境」違法行為，被告依同自治條例第11條及樹保自治條例裁罰基準第2點項次1規定，以原處分裁處原告罰鍰9萬元，經核並無違誤；
訴願決定予以維持，亦無不合。
從而，原告執前詞訴請撤銷如聲明所示，並無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，核與判決結果無影響，爰不逐一論列，附予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 魏式瑜
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 4 月 29 日
書記官 林郁芩
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