臺灣臺北地方法院行政-TPDA,105,簡,323,20170206,1

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第323號
原 告 徐淑玲
訴訟代理人 秦玉坤律師
被 告 經濟部
代 表 人 李世光
訴訟代理人 袁健峰律師
楊建宏
高華璟
上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國104年9月18日院臺訴字第1040145703號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以104年度簡字第317號裁定移送臺北高等行政法院後，原告撤回訴之一部，再經臺北高等行政法院以105年度訴字第669號裁定移送前來，本院判決如下：

主 文

訴願決定及原處分一關於原告違反水利法第九十三條第一項規定裁處罰鍰逾二萬元部分撤銷。

原告其餘之訴駁回。

訴訟費用由被告負擔八分之一，餘由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：

（一）按「（第1項）原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。

但於公益之維護有礙者，不在此限。

（第2項）前項撤回，被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意。

（第3項）訴之撤回，應以書狀為之。

但於期日得以言詞為之。

（第4項）以言詞所為之撤回，應記載於筆錄，如他造不在場，應將筆錄送達。

（第5項）訴之撤回，被告於期日到場，未為同意與否之表示者，自該期日起；

其未於期日到場或係以書狀撤回者，自前項筆錄或撤回書狀送達之日起，十日內未提出異議者，視為同意撤回。」

行政訴訟法第113條定有明文。

查原告起訴時訴之聲明為：「1.訴願決定及原處分均撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。」

而原告提起本件行政訴訟所不服之原處分，包括被告民國104年3月4日經授水字第10420230761號處分書（下稱原處分一），乃依水利法第93條規定，裁處原告罰鍰新臺幣（下同） 4萬元，以及被告104年4月7日經授水字第10420231101號處分書（下稱原處分二），係依溫泉法第22條規定，裁處原告罰鍰12萬元並應立即停止溫泉取用。

因就原處分二關於被告勒令原告停止利用溫泉之部分，非屬因稅額、罰鍰或輕微處分而涉訟，亦非類同職業保險、全民健康保險或行政契約等因公法上原因發生財產上之給付關係涉訟，而應適用通常訴訟程序，本院前於105 年4月15日以104年度簡字第317 號裁定將本件移送臺北高等行政法院。

嗣經被告於臺北高等行政法院審理中為本案言詞辯論後，原告於民國105年8月23日在臺北高等行政法院準備程序期日，以言詞變更上開第1.項訴之聲明而為：「訴願決定及原處分關於裁處原告罰鍰部分均撤銷。」

實質上乃撤回原聲明所含不服原處分二關於命原告停止利用溫泉部分，而只對原處分一、二罰鍰部分表示不服，且被告於期日到場，未為同意與否之表示，視為同意撤回，且該部分撤回於公益之維護又屬無礙，其一部撤回合法，又本件經訴之一部撤回後，乃因不服行政機關所為新臺幣40萬元以下罰鍰處分而涉訟之事件，自應依依行政訴訟法第229條第2項第2款，適用簡易訴訟程序，合先敘明。

（二）本件原告起訴時，被告之代表人為鄧振中，嗣於訴訟中變更為李世光，茲據被告新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：原告於民國103 年3月7日以前，為臺北市○○區○○○路000巷00號1樓「馬槽花藝村」之營業負責人，並以「馬槽花藝商行陽明營業所」辦理營業稅籍登記，對外經營以溫泉場所及設施供不特定人泡浴之溫泉餐廳（下稱花藝村）。

被告所屬水利署北區水資源局（下稱取締機關）於 102年10月29日至花藝村溯其使用水源稽查，發現原告在臺北市○○區○○段○○段000○0地號土地（下稱系爭218之1地號土地）磺溪水系馬槽溪流經地點，未經水權登記即在該地二處毗鄰取水點，架設塑膠管線，違反水利法而擅行引取上開地面一般溪水至花藝村內存蓄使用；

並發現原告另在同小段397地號土地（下稱系爭397地號土地）同屬磺溪水系馬槽溪流經地且蘊含自然湧出溫泉之露頭處，未依法取得溫泉水權或礦業權，即架設管線取引溫泉露頭湧出之溫泉，至花藝村存蓄使用。

取締機關於當日通知花藝村予其陳述意見機會後，先於104 年3月4日，以原告「未經水權登記擅行取水（系爭218之1地號土地取一般溪水部分）」為由，依水利法第93條第1項規定，及經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點（下稱水利法裁罰要點）第12點第1項及其附表1第16款第1 目之裁罰基準，以經授水字第10420230761 號處分書（下稱原處分一），裁處罰鍰合計新臺幣（下同）4萬元。

後於104年4月7 日，另以原告「未取得溫泉水權或礦業權而為溫泉取用」為由，依溫泉法第22條規定，及經濟部辦理違反溫泉法第22條及第27條案件裁罰要點（下稱溫泉法裁罰要點）第8 點附表第壹項第3款第1目之裁罰基準，以經授水字第00000000000 號處分書（下稱原處分二），裁處罰鍰12萬元，並應立即停止溫泉取用。

原告不服，提起訴願經決定駁回後，對原處分一、二裁處罰鍰部分仍有不服，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

（一）訴外人即花藝村現登記負責人何相堂之母於62年8 月間取得花藝村所在之土地及建物所有權，於68年4 月間以子何相華名義登記取得水權，經臺北市政府於68年5 月間發給「中臺字第20956 號」水權狀（下稱系爭水權狀），即開始引用陽明山磺溪水系之泉水及溫泉水，並經營花藝村之餐廳及溫泉事業，早於溫泉法於92年7月2日之公布施行，並於97年3 月間即辦妥商業登記由原告任負責人，復按時向臺北市政府產業發展局繳納溫泉取用費而營業至今。

臺北市政府所發給上述水權狀內雖記載「核准水權年限至民國74年6 月10日止」，惟臺北市政府並未依水利法第41條規定註銷水權狀並公告，原告信賴該水權仍繼續有效而得取用磺溪之水，且臺北市政府怠於執行溫泉法第4條第7項：「應輔導取得水權」之作為義務，依司法院釋字第 469號解釋意旨，應負國家賠償責任，但被告卻反認原告違反水利法第93條第1項及溫泉法第22條規定，而分別裁處原告罰鍰4萬元及12萬元云云，已有違誤。

（二）陽明山國家公園區雖經核定公告適用國家公園法，但依內政部公告之「陽明山國家公園保護利用管制原則」（下稱國家公園管制原則）第17條及第31條規定，馬槽、硫磺谷、龍鳳谷等地區為溫泉遊憩區，允許作為溫泉區使用。

而陽明山國家公園區內硫磺谷、龍鳳谷等地區，業經臺北市政府於103年3月28日以府都規字第10300251700 號令，核定公告為溫泉產業特定專業區，作為輔導該地區業者取得溫泉水權登記之依據，但臺北市政府對於與硫磺谷、龍鳳谷等區域相同，均於溫泉法施行前即開始在馬槽地區經營溫泉湯屋及餐館事業之原告，卻未能本於平等原則與禁止差別待遇原則，一併公告劃設陽明山馬槽地區為溫泉產業特定專業區，並輔導原告所營花藝村取得溫泉水權登記，被告非但未本於中央主管溫泉法機關之地位，指導或糾正臺北市政府違反前揭溫泉法第4條第7項之輔導作為義務，竟又以原告未取得溫泉水權登記而取用溫泉為由，裁處原告罰鍰12萬元，明顯違反憲法第7條平等權與第15條對工作權之保障意旨，並違法而難免國家賠償法第2條第2項後段之責。

（三）退步言，縱被告以原告違反水利法第93條第1項及溫泉法第22條規定，分別裁處原告罰鍰於法有據，惟原告雖有各別取用一般溪冷水及溫泉水之行為，但主觀上係基於經營餐館及溫泉湯屋之單一意思而為，且客觀上亦無從認為各別取用一般溪冷水及溫泉水之行為得分開為各具獨立性之營業行為，應認為各別取用行為包括於一營業行為內，依行政罰法第24條第1項規定，應從一重處罰之，故被告仍以原告違反水利法第93條第1項規定，而裁處原告罰鍰4萬元部分，即與行政罰法第24條第1項規定有違，亦應予撤銷等語。

（四）並聲明：⒈訴願決定及原處分一、二關於罰鍰部分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

四、被告則答辯略以：

（一）原告主張之系爭水權狀，依臺北市政府產業發展局104年5月7日北市產業公字第10411921000號函說明，已逾核准年限，業已失效，且不論臺北市政府是否辦理註銷及公告，依水利法第40條規定，水權於核准年限屆滿時消滅，故系爭水權狀未經申請展延即已喪失取用水資源權利。

（二）依臺北市政府103年11月17日府授產業公字第10314118200號函復，花藝村係屬馬槽溫泉區，該區因受限於國家公園土地使用分區規定，且各使用事業位置分散，由業者自行申請成立取供事業，且97年起多次邀集業者召開說明會，推動轄下各溫泉區成立溫泉取供事業，依法徵收溫泉取用費，於前述會中已向該商行說明溫泉法相關規定，即無行政罰法第8條之適用。

又政府為協助溫泉法施行前既有溫泉業者，於溫泉法訂定後能儘速依水利法規定取得水權，以發展溫泉產業及保育溫泉資源，爰於溫泉法4條第7項規定：「本法施行前，已開發溫泉使用者，主管機關應輔導取得水權。」

但對違反水利法者，並無阻卻違反水利法或其他法律效力之規定。

且該條輔導之立法原意，乃對客觀條件可取得溫泉水權者，由政府輔導業者補辦欠缺之申請程序，以合法申請取得水權為主；

對客觀條件無法取得溫泉水權者，如佔用國有或他人土地、土地違規使用或無法符合安全、消防、衛生條件等，在盱衡社會公義原則下，僅輔導業者自其他合法水源取水或轉業、歇業，尚非對違法業者悉許其就地合法。

此經取締機關103年12月9日經水事字第10331125140 號函復甚明。

訴外人何相華於68年取得之水權，用途為農業使用，引水至豬舍，難認花藝村現為既有合法之溫泉取用，且該等引水地點為國家公園特別景觀區，屬國有土地，依國家公園法禁止開發行為，且無法取得陽明山國家公園管理處用地同意證明文件，難以申請溫泉水權，客觀條件即無法輔導，並非如原告主張被告或臺北市政府有怠於輔導之責。

（三）營業稅籍登記為馬槽花藝商行陽明營業所，或以「馬槽花藝商行」為商業登記（統一編號00000000，所在地設臺北市○○區○○街00號）者，均於97年3 月間為設立登記，並未於陽明山國家公園計畫在74年9月1日公告實施前，即依法取得「一般浴室業、麵店、小吃店、溫泉湯屋」之營業稅籍登記或營利事業登記。

依陽明山國家公園管理處104年4月24日營陽企字第1040002432號函復，花藝村溫泉餐廳位置係屬陽明山國家公園一般管制區第三種用地，該區用地並無允許營業使用，依該國家公園管制原則第5 點規定，僅於74年9月1日陽明山國家公園計畫公告實施前已依法取得營利事業登記證者，得繼續經營原核准營業項目，是原告所營花藝村並未依法得在陽明山國家公園內營業使用，至為明確。

（四）原告雖主張：臺北市政府對溫泉法制定公布前已在陽明山馬槽地區經營溫泉湯屋及餐館等事業之原告，如陽明山硫磺谷、龍鳳谷等地區，一併公告劃設馬槽地區為溫泉區，以輔導原告取得合法溫泉水權登記，違反平等原則或禁止差別待遇云云，然依馬槽溫泉區與新北投溫泉區、行義路溫泉區、中山樓溫泉區等4處溫泉區，業經臺北市政府以96年2月7日府交四字第09600818101號函公告劃定，並無原告主張未將陽明山馬槽地區劃設為溫泉區之情事，此經臺北市政府104 年5月20日府授觀產字第10412300800號函復說明。

但花藝村位屬陽明山國家公園區內，依陽明山國家公園管理處104 年5月7日營陽企字第1030007134號函復說明，應優先適用國家公園法並依陽明山國家公園計畫管制，而該營業所坐落國家公園第三種一般管制區，非屬遊憩區，並無國家公園管制原則第17點（遊憩區）之適用；

另依同原則第5 點規定，第三種一般管制區之營業溫泉湯屋及餐館使用，須符合於74年9月1日陽明山國家公園計畫公告實施前已依法取得營利事業登記證，始得繼續經營原核准營業項目，是花藝村既未於陽明山國家公園計畫公告實施前依法取得營利事業登記證，不得繼續經營溫泉餐廳，與隸屬行義路溫泉區之硫磺谷、龍鳳谷等地區非位屬國家公園區情形不同，管制亦有差異，與平等原則及禁止差別待遇原則無涉，原告顯有誤解。

（五）原告雖有按時向臺北市政府產業發展局繳納溫泉取用費，但依溫泉法第11條規定，溫泉取用費之徵收對象為「溫泉取供事業或個人」，凡取用溫泉供自己或他人使用者，均屬溫泉取用費徵收對象，不以合法之溫泉取用事業為限。

故非因原告使用溫泉繳納溫泉取用費，即無溫泉法或水利法裁罰之適用。

（六）原告未經水權登記及溫泉水權登記，擅自在系爭218之1地號土地取水地點有2 個引用磺溪水系一般冷水之取水行為，在系爭397地號土地取水地點有1個取水行為，引取磺溪水系溫泉水，至花藝村使用。

原告確實分別於不同取水地點，各別引取一般冷水冷水及溫泉水後，引至營業所使用，業經取締機關稽查明確。

行政實務上，就水權登記而言，以一個取水點為一取水行為為一案處理，不以營業時整體使用水源之一行為否認行為時分別於不同取水點之取水行為，況兩引取一般冷水地點座標定位有異（一取水地點定位：N0000000、E306911；

另一取水地點定位：N0000000、E306925），另引取溫泉水地點更在另筆土地而相異。

是應認原告違反水利法第93條第1項之取水行為有二，而分別依行政罰法第25條、水利法第93條第1項規定，二行為共裁處原告罰鍰4萬元，另針對原告在他筆土地引取溫泉水而違反溫泉法第22條之行為，裁處原告罰鍰12萬元，均無不當等語。

（七）並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。

五、本件如事實概要欄所述之事實，為兩造共認屬實，且有財政部臺北國稅局於103年3月7日以財北國稅士林營業字第1033901040 號函准馬槽花藝商行陽明營業所辦理營業稅籍登記負責人由原告變更為訴外人何相堂之函件、取締機關於102 年10月29日至花藝村稽查，發現原告前開引取磺溪水系馬槽溪地面一般溪水至花藝村存蓄使用之執行違法取水案件查勘紀錄、現場照片，同次稽查發現原告前述引取溫泉露頭湧出溫泉至花藝村存蓄使用之執行違法取用溫泉水案件查勘紀錄、現場照片，原處分一、二與訴願決定等影本在卷可稽（見訴願卷第79-80頁，原處分卷第1-7頁、第8-19頁，本院104 年度簡字第317號卷第10、12、13-16頁），堪認與事實相符。

本件兩造以前詞爭執，故本件爭點端在於：被告以原處分一依水利法第93條第1項規定裁處原告罰鍰4萬元，並另以原處分二依溫泉法第22條規定，裁處原告罰鍰12萬元，此等處罰及其裁量是否適法有據？

六、本院之判斷：

（一）按「水為天然資源，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響。」

、「本法所稱水權，謂依法對於地面水或地下水，取得使用或收益之權。」

、「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」

、「用水標的之順序如左：一、家用及公共給水。

二、農業用水。

三、水力用水。

四、工業用水。

五、水運。

六、其他用途。」

、「登記之水權，因水源之水量不足，發生爭執時，用水標的順序在先者有優先權；

順序相同者，先取得水權者有優先權，順序相同而同時取得水權者，按水權狀內額定用水量比例分配之或輪流使用。

其辦法，由中央主管機關定之。」

水利法第2條、第15條、第17條、第18條第1項、第20條分別定有明文。

又同法第27條第1項規定：「水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力。」

同法第29條第1項規定：「水權之登記，應由權利人及義務人或其代理人提出左列文件，向主管機關申請之：一、申請書。

二、證明登記原因文件或水權狀。

三、其他依法應提出之書據圖式。」

同法第34條規定：「（第1項）登記申請，經主管機關審查履勘，認為不適當者，應於審查完畢10日內附具理由駁回申請；

認為適當者，應即於審查完畢10日內依下列規定公告，並通知申請人：一、揭示於申請登記之水權所在顯著地方。

二、揭示於主管機關之公告地方。

（第2項）前項公告之揭示期間，不得少於15日。」

同法第35條規定：「前條公告，應載明左列事項：一、登記人之姓名。

二、登記原因。

三、核准水權年限。

四、用水標的。

五、引用水源。

六、用水範圍。

七、使用方法。

八、引水地點。

九、退水地點。

十、引用水量。

十一、水頭高度（水力用）。

十二、水井深度（地下水用）。

十三、用水時間。

十四、申請登記年、月、日。

十五、對於該項登記得提出異議之期限及處所。

十六、其他應行公告事項。」

同法第37條第1項規定：「水權經登記公告，無人提出異議，或異議不成立時，主管機關應即登入水權登記簿，並發給水權狀。

但直轄市或縣（市）主管機關發給水權狀時，應層轉或報請中央主管機關驗印備案。」

、同法第38條規定：「水權狀應記載左列事項：一、登記號數及水權狀號數。

二、申請年、月、日及號數。

三、水權人姓名。

四、核准水權年限。

五、用水標的。

六、引用水源。

七、用水範圍。

八、使用方法。

九、引水地點。

十、退水地點。

十一、引用水量。

十二、水頭高度（水力用）。

十三、水井深度（地下水用）。

十四、用水時間。

十五、登記主管機關。

十六、其他應行記載事項。」

同法第40條規定：「水權於核准年限屆滿時消滅。

但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記。」

同法第41條規定：「水權消滅、水權人或義務人應繳回水權狀，為消滅之登記。

水權年限屆滿後，不申請消滅登記者，主管機關應予註銷，並公告之。」

綜合前開水利法規定意旨可知，水為天然資源，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響。

對於地面水或地下水，人民僅能取得使用或收益之水權，且因水權之引水使用收益勢必影響該引水地點土地所有權人之使用權利、該地點水資源分享之利益，為避免糾紛，水利法對於水權採物權化規範，使水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依水利法登記不生效力，透過登記之公示制度，使水權效力具對世效力，得對抗第三人，尤能解決稀有之天然水資源，於數水權人對同一水源因不同使用標的均有使用收益之水權紛爭，經由登記內容之用水標的，定水權人間之優劣順序。

因此，水權登記之內容，決定水權人權利之內容。

故水權獲准登記入簿並登記有水權核准年限者，水權人依登記取得之水權即是定有終期而對特定水源享有使用收益期限之權利。

水權於核准年限屆滿，依原登記之公示對世效力，即應歸於消滅。

故水利法第40條前段規定：「水權於核准年限屆滿時消滅。」

無非落實水權原登記效力，貫徹水權登記制度之規範。

至於同法第41條規定關於水權消滅應繳回水權狀，並為消滅之登記之規定，尤其水權核准年限屆滿，依水利法第40條規定，權利原不待其他登記公示，依原登記內容，即應歸於消滅，水利法第41條後段卻另規定「不申請消滅登記者，主管機關應予註銷，並公告之」，其意旨僅在加強水權公示性之登記行政管理措施，但水權因原登記核准年限屆滿即依法消滅，要不因主管機關尚未為同第41條註銷登記或公告而有影響。

至於原水權人獲登記設定或取得之水權內容，因有設定核准年限之終期，且此尚記明於所領水權狀內，是水權人對其登記設定、取得之水權，僅得信賴其於核准年限內享有對特定水源按登記內容享有使用收益之水權的效力；

逾水權登記核准年限者，水權按原登記及原領得水權狀登載之內容，依法歸於消滅，縱水權人怠於申請消滅登記，或主管機關未予註銷登記或公告，水權人甚或其他第三人經由原登記公示內容，原早得知該水權附有核准年限之終期，並足以判斷水權是否仍存續有效，簡言之，水權人或其他第三人對於逾核准年限歸於消滅之水權，欠缺信賴之基礎，不得主張其得正當信賴水權逾核准年限之終期後，仍繼續存續而未消滅，此與水權人是否怠於繳回水權狀並申請消滅登記，或主管機關有無註銷登記並公告無涉。

再者，由前述說明可知，水為國有之稀有天然資源，必須經由核准並經登記公示之高度管制，才得享有水權而得對特定水源依其登記之用水標的、範圍、使用方法、引退水地點、核准年限等權利內容，使用收益該水資源。

故未經水權登記而擅行取水、用水者，自屬違反水利法或主管機關依法所發有關水利管理命令，而擅行或妨礙取水、用水或排水之行為，依水利法第93條第1項規定，即應處銀元4,000元以上20,000元以下之罰鍰。

且水利法上開罰鍰規定之貨幣單位乃銀元，依現行法規所定貨幣單位折算新臺幣條例第2條規定，現行法規所定金額之貨幣單位為圓、銀元或元者，以新臺幣元之3倍折算之。

故水利法第93條第1項規定，以新臺幣折算之者，即應對違反水利法或主管機關依法所發有關水利管理命令，而擅行或妨礙取水、用水或排水之行為，處新臺幣12,000元以上60,000元以下之罰鍰。

（二）溫泉雖亦為天然水資源之一種，但較於水資源更為稀有，溫泉法對溫泉之開發取用，定有更嚴謹之保育管制規範，藉由溫泉水權登記（同法第4條）、溫泉開發許可（第5條至第7條、第9條）、其他足以影響溫泉之開發行為的限制（第8條）、溫泉基本資料庫之建制（第10條）、寓含「以價制量及使用者付費」意旨之溫泉取用費徵收（第11條、第12條）等多重措施，確保溫泉資源之永續保育。

故溫泉法第2 章關於溫泉保育之規定，性質上屬水利法之特別法。

而未依法取得溫泉水權或溫泉礦業權即為溫泉取用者，雖同時可能構成違反水利法或主管機關依法所發有關水利管理命令，而擅行或妨礙取水、用水或排水之行為，但因溫泉法第22條已另定有處罰規定，自應適用相對於水利法而為特別法之溫泉法第22條規定，由溫泉法主管機關處新臺幣（下同）6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令停止利用；

其不停止利用者，得按次連續處罰。

再溫泉法於94年7月1日施行前，已開發溫泉使用者，依溫泉法第4條第7項規定，主管機關應輔導取得溫泉水權，而依同法第31條第2項規定，溫泉法於92年7 月2日制定公布前，已開發溫泉使用未取得合法登記者，應於102 年7月1日前完成改善。

綜言之，溫泉法主管機關依溫泉法第4條第7項規定，固負有輔導溫泉法施行前已開發溫泉使用者之行政責任，使其於102 年7月1日以前，完成改善取得溫泉水權合法登記，但此等輔助導引違法人於過渡期間儘速改正以遵循法制之軟性行政，對於溫泉法施行前未合法取得水權，僅現實上已在取用溫泉水之人，其等本屬違反當時水利法規定而違法擅行取水者，原無既得之合法權益可資為正當信賴之基礎，本無向國家請求信賴保護可言，更自溫泉法制定施行前即有按當時水利法規取得水權始得用水之義務，溫泉法上開輔助性行政規定，核屬溫泉法特予之寬待，並非立法者專為保護此等違法使用人之生命、身體及財產等法益，而課予主管機關應盡之作為義務，更無藉此輔導責任，擔保此等使用人必取得溫泉水權登記之效力。

故此等長期違法使用溫泉水資源之使用人，在102 年7月1日改善寬待期限屆至後，不論主管機關前有無盡輔導之責，倘仍未合法取得溫泉水權登記者，依溫泉法第31條第2項規定意旨可知，自仍應依溫泉法第22條規定予以裁罰；

否則僅因主管機關人物力資源或其他緣故難盡完全輔導違法者遵法之責，即任令本有知法遵法義務之人民繼續違法狀態恆久持續，繼續恣意取用溫泉，實乃違背溫泉法保障溫泉稀有天然資源之意旨。

原告主張主管機關怠於輔導溫泉法施行前已開發溫泉使用者，侵害其工作權，且依司法院釋字第469 號解釋意旨，應負國家賠償責任，復不得對未受輔導溫泉業者裁罰云云，於法均有所誤，並不可採。

（三）經查，原告仍任花藝村負責人而經營該溫泉餐廳之期間，於102年10月29日經取締機關稽查發現在系爭218之1地號土地磺溪水系馬槽溪流經地點毗鄰二取水點，架設塑膠管線，引取上開地面一般溪水至花藝村內存蓄使用，並另在同小段397 地號土地同水系溪流經地點蘊含溫泉露頭處，未依法取得溫泉水權或礦業權，即架設管線取引溫泉露頭湧出之溫泉，至花藝村存蓄使用。

原告雖主張其因信賴系爭水權狀繼續有效，而使用磺溪水至今，臺北市政府並未依水利法第41條規定註銷水權狀並公告，其有水權云云，但查卷附系爭水權狀影本（見本院104年度簡字第317號卷，下稱本院104 年度卷第39頁），系爭水權乃於68年間由臺北市政府核發，其上已載明用水標的乃農業用水，使用方法為水管引水至豬舍使用，核准水權年限並僅至74年6月10日止，且依68年間當時之水利法第35條、第37條規定，此等水權內容均應為登記公告，待公告期滿無人異議或異議不成立後，即登入水權登記簿，並依登記事項發給水權狀，而當時水利法第40條、第41條之內容則至今未有更動。

由此可知，系爭水權狀登載水權上開內容，應經公告程序而登入登記簿內公示，則系爭水權狀所載水權至登記公示之74年6 月10日，即已屆滿核准年限之登記效力終期，參酌前開關於水利法第40條、第41條規範意旨之說明，該水權於核准年限屆滿即依原登記與水利法第40條前段規定意旨而消滅，不待權利人申請消滅登記或主管機關為註銷登記或公告，且原告身為持有系爭水權狀之原水權人，對於該狀內與經登記公示之水權乃附有終期期限，早已得知，自無從主張信賴該水權逾核准年限仍繼續有效之信賴保護，原告主張其因信賴系爭水權狀而得繼續使用該水權云云，顯無可採。

況原告今經營花藝村溫泉餐廳之用水標的及使用方法，亦與系爭水權狀當初登載之農業使用與引水供豬舍使用顯然不符，也非當時仍在存續期間由主管機關經由核准登記之水權，所發有關水利管理命令之取、用水行為，而原告也從未曾取得溫泉水權登記或溫泉礦業權，凡此，均足證明原告經稽查取締之取用磺溪水系馬槽溪之一般溪水或溫泉露頭湧出之溫泉水，分別屬「未經水權登記擅行取水（一般溪水部分）」違反水利法第93條第1項規定，以及「未取得溫泉水權或礦業權而為溫泉取用」違反溫泉法第22條規定之違法行為無誤。

（四）溫泉法於94年7月1日施行前，已開發溫泉使用者，依溫泉法第4條第7項規定，主管機關應輔導取得溫泉水權，而依同法第31條第2項規定，溫泉法於92年7 月2日制定公布前，已開發溫泉使用未取得合法登記者，應於102 年7月1日前完成改善。

但此等由溫泉法主管機關依溫泉法第4條第7項規定所負輔導責任，僅為輔助導引過渡性質之軟性行政，對於溫泉法施行前未合法取得水權，僅現實上已在取用溫泉水之人，其等本屬違反當時水利法規定而違法擅行取水者，原無既得之合法權益可資為正當信賴之基礎，本無向國家請求信賴保護可言，更自溫泉法制定施行前即有按當時水利法規取得水權始得用水之義務，溫泉法上開輔助性行政規定，並非為立法者專為保護此等違法使用人生命、身體及財產等法益，而課予主管機關應盡之作為義務，更無藉此輔導責任，擔保此等使用人必取得溫泉水權登記之效力，此等長期違法使用溫泉水資源之使用人，有義務於於102 年7月1日期限屆至前改善違法狀態完成，否則不論主管機關前有無盡輔導之責，均仍應對該長期違法未依限改善之人，依溫泉法第22條規定予以裁罰，始得有效落實溫泉法保障稀有天然溫泉資源之目的，已經本院敘明如前。

因此，不論溫泉法主管機關是否有盡輔導原告之責，原告均有於102 年7月1日前，改正其違法使用溫泉之狀態，取得合法之溫泉水權，但原告卻自溫泉法94年7月1日施行日起，計至取締機關稽查時，長達8 年有餘，均未完成合法登記取得溫泉水權之準備，且亦已超過上開改正過渡期限，原告主張被告或臺北市政府怠於輔導原告取得溫泉水權在先，或對硫磺谷、龍鳳谷等其他地區有積極輔導之差別待遇，故不得對原告裁罰云云，核均與溫泉法第4條第7項、第31條第2項及第22條等規定之整體規範意旨不符，並不可採。

（五）況臺北市政府對於原告經營花藝村所在之馬槽溫泉區，曾於96年2月7 日以府交四字第09600818101號函辦理公告，與新北投溫泉區、行義路溫泉區（硫磺谷、龍鳳谷所在）、中山樓溫泉區等，共同公告劃定為溫泉區，有臺北市政府104 年5月20日府授觀產字第10412300800號函復存卷可按（見原處分卷第86頁），並無獨對馬槽地區未予劃設溫泉區作為輔導取得溫泉水權依據之事實。

至於花藝村之所以不能如硫磺谷、龍鳳谷區域內溫泉業者，經輔導取得溫泉水權，乃因硫磺谷、龍鳳谷位於行義路溫泉區，在陽明山國家公園之遊憩區內，而原告所營花藝村則坐落陽明山國家公園內之第三種一般管制區，非屬遊憩區，此參國家公園保護利用管制原則，及卷附陽明山國家公園管理處104 年5月7日營陽企字第1030007134號函復甚明（見原處分卷第87頁）。

原告主張花藝村坐落馬槽地區之遊憩區云云，與事實不符，並不足採。

而依國家公園法第2條規定：「國家公園之管理，依本法之規定；

本法未規定者，適用其他法令之規定。」

可見為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，關於國家公園之管理，國家公園法具特別法之地位，應優先其他法適用。

而國家公園一般管制區內溫泉水源之使用，依國家公園法第14條第1項第7款規定，應經國家公園管理處之許可，始得為之；

再陽明山國家公園範圍內之資源與土地利用，乃依內政部公告之上開國家公園管制原則為之，依此管制原則第17點針對遊憩區之使用，雖容許馬槽、硫磺谷、龍鳳谷等地區劃屬遊憩區者，得為溫泉遊憩設施之使用，但對於馬槽地區內劃屬第三種一般管制區者，依同原則第20點規定，則不容許包括溫泉遊憩之遊憩設施使用。

再者，原告所營花藝村遲至97年間始辦理營業稅籍登記，或另以「馬槽花藝商行」為名辦理商業登記，均非於陽明山國家公園計畫在74年9月1日公告實施前，即依法取得「一般浴室業、麵店、小吃店、溫泉湯屋」之營業稅籍登記或營利事業登記，也無從依上開國家公園管制原則第5點規定，於74年9 月1日陽明山國家公園計畫公告實施後，繼續經營原核准營業項目使用，此並參前揭陽明山國家公園管理處104年5月7日營陽企字第1030007134 號函即明，依此更足徵花藝村未如硫磺谷、龍鳳谷等地溫泉業者，經主管機關輔導取得溫泉水權，乃因花藝村位於陽明山國家公園第三種一般管制區，依該國家公園對各地區土地之管理使用所致，此等差別待遇，容有保護國家公園各區資源合理保存使用之正當基礎，並無違反平等原則或僅禁止差別待遇原則可言。

原告主張花藝村未受輔導取得溫泉水權違反平等或禁止差別待遇原則云云，也屬誤會，並不足採。

（六）至溫泉法第11條、第12條有關溫泉取用費之徵收，目的在藉由使用者付費之建制，以價制量，達成溫泉節制取用之保育目的。

故有溫泉使用之事實，即應徵收溫泉取用費，此與其取用是否已先依法取得溫泉水權無關。

否則僅向有溫泉水權之合法取用人徵收費用，違法取用者即免徵費用者，無異鼓勵違章擅自取用溫泉水，以圖免納費用之風，反足以造成溫泉之耗竭取用，違反此等規定所寓含溫泉保育之旨。

是原告雖提出花藝村繳納溫泉取用費之單據證明，亦無從證明其已合法取得溫泉水權之事實。

（七）綜上，原告違反水利法第93條第1項、溫泉法第22條規定之事實明確，其各項關於免除其違法裁罰責任之主張，於法均難認有據，被告本得依法裁罰無誤。

但就裁罰之次數與額度而言：⒈按「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。

但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」

、「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」

行政罰法第24條第1項、第25條分別定有明文。

因此，行為違反數不同行政法上義務規定，是否分別處罰，首應判定是一行為或數行為。

至於行政罰法第24條第1項禁止國家對人民之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰，乃基於比例原則之考量，禁止人民因一行為承受過度不利之後果。

而所謂「一行為」，其概念包含「自然一行為」與「法律上一行為」，業經最高行政法院105 年度10月份第1 次庭長法官聯席會議決議明確，此統一行政法院見解之意見，本院自應遵循。

又所謂自然一行為，乃指行為人本於一個意思決定，在外界現實上形諸於外單一之身體舉動，或應為舉動而消極不為舉動；

或者本於單一決意所為數舉動在時間空間密接關係下，以自然意義觀察仍可視多數舉動為單一作為者。

至於法律上一行為，則指透過應然規範面，將自然意義之數行為視為法律上單一行為，例如相同舉動具有反覆實施性質之營業行為，但主管機關裁處後即切斷其單一性（最高行政法院上開聯席會議決議意旨參照），又如刑法之結合犯、集合犯、想像競合行為等。

至於行為人本於數個意思決定，在外界現實上表現為數舉動，且自然意義觀察上無法評價為單一作為，而非自然一行為，另法律又未將此等自然數行為規範為單一行為評價者，則係數行為，自不受行政罰法第24條第1項之拘束，而應依同法第25規定，分別處罰之。

⒉被告訂定之水利法裁罰要點及溫泉法裁罰要點，均為被告本於職權，依其行政目的，分別將違反水利法之行為，及違反溫泉法第22條及第27條之行為，依行政罰法第7條、第8條、第9條、第14條、第15條、第16條、第18條、第20條等各種不予處罰、免除處罰、減輕或加重處罰、併罰、審酌之法定條件或因素，予以分類列明，其中水利法裁罰要點第12點第1之附表1，針對違法水利法之行為類別，在各類行為之法定罰鍰額度或裁罰性不利益行政處分之範圍內，以各違法行為態樣侵害法益與所得利益之輕重，劃定不同裁罰基準，且該附表1 第16款所定關於違反水利法第93條第1項規定行為之裁罰基準，乃以有無營利行為及遭查獲之次數，區別遞次加重之罰度輕重；

另其中溫泉法裁罰要點第8 點之附表第壹項關於違反溫泉法第22條行為所定裁罰基準，也以取用溫泉有無營利或為農業及地熱使用，以及遭查獲之次數，區別地次加重之罰度輕重。

本院斟酌此等統一裁罰基準，出於類同案情不同個案間適用法律裁罰避免恣意之考量，顧及各不同類之違法行為應受責難程度與所生影響各有不同，而予公平適當之合理差別待遇，與行政罰法第8條所定裁處罰鍰應審酌之裁量因素相合，此等裁罰基準性規範，與實質平等原則尚難認有間，非法所不許，應得為被告援用以辦理具體個案違規行為處罰裁量之基本準繩。

又此等裁量基準既在力促裁罰機關於同類案件之裁罰公平，基於行政自我拘束及禁止恣意原則，並考量平等原則，如無應裁罰基準所列或此基準以外特別應另為加重或減輕裁罰之合理裁量因素者，自不得恣意背離上開裁罰基準之額度，而任意決定裁罰之輕重，致有裁量濫用之情事。

⒊查原告於102 年10月間遭取締機關查獲時，經發現在系爭218之1地號土地違法擅行引取磺溪水系馬槽溪流之一般溪水，另在同小段397 地號土地同屬磺溪水系馬槽溪流經地點蘊含自然湧出溫泉之露頭處，未依法取得溫泉水權或礦業權，即為溫泉取用，以兩地相隔甚遠，且比對兩地現場稽查採證照片，原告架設管線在兩地各引取溪冷水、溫泉至花藝村內蓄水之管線架設方式、蓄水設備建置方式（一為大型塑膠水桶、另一為水泥塑造水池）顯然不同，其中溫泉之存蓄更建有沈澱池及以水泥構造之蓄水池，均足見原告並非在時間、空間之密接關係下，以單一決意而為之多數取水舉動，且違法取水行為，本質上並非具反覆實施性之營業行為，也非經立法者如結合犯、集合犯或想像競合犯等，特將多數行為擬制為單一行為者。

是故，應認原告在系爭218之1地號、系爭397 地號等兩相異土地上，分別取用一般溪水與取用溫泉行為，乃基於兩獨立意思決定，且行之於外舉止態樣不同之數行為，並非自然意義下之一行為，也非法律上一行為，應屬數行為而得分別依水利法第93條第1項規定、溫泉法第22條規定裁罰無誤。

就此而言，被告針對原告在系爭397 地號土地上未依法取得溫泉水權或溫泉礦業權而為溫泉取用之行為，以原處分二，依溫泉法第22條規定，且原告乃經被告第1 次查獲違法，但其違法取用溫泉有營利行為，故按溫泉法裁罰要點第8 點之附表第壹項第3款第1目規定之裁罰基準，裁處罰鍰12萬元，核原處分二上開裁罰之裁量結果，查無明顯不合比例之情，或有證據顯示逾越法規授權裁量範圍之裁量逾越，或裁量怠惰，或有何不當聯結、違反比例原則或平等原則之裁量濫用等的裁量瑕疵存在，於法並無不合，應予維持。

⒋至於原告在系爭218之1地號土地上，未經取得水權登記違法擅行引取一般溪水違反水利法行為部分，被告雖辯稱原告在該土地兩取水地點各設有管線引取一般溪水，核屬二違反水利法第93條第1項規定行為，應各依水利法裁罰要點之基準，裁處2萬元，合計4萬元罰鍰云云。

然查原告在系爭218之1地號土地上，雖有架設二管線違法引水，且依取締機關查勘照片及紀錄顯示（見原處分卷第1- 7頁），二引水點座標確有些微差異，但此二引水點位置仍相毗鄰，又在同一土地上，且二引水點所用塑膠管線雖寬窄稍有所別（一為100mm；

一為80 mm），但直插入地面溪水引水之方式相同，且皆自此地延伸管線至花藝村內同一處塑膠蓄水桶內蓄水使用，當可認原告乃基於單一違反水利法擅自引水之意思決定，為引取足夠冷水量供花藝村經營使用，而在時間、空間密接狀態下，接續所為以完成單一引水目的下之多數舉動，以自然意義觀察，仍可視此多數舉動為單一之作為而為一行為。

被告辯稱原告在上開218-1 地號土地上毗鄰引水點之二引水舉動，應解為二次違反水利法行為云云，實忽略原告密接二次舉動顯現之單一意思決定而有所誤，並不可採。

另就裁處罰鍰之金額而論，針對原告在系爭218之1地號土地上未取得水權登記而擅行引水使用行為，屬取用水有營利行為，但屬第1 次查獲，依水利法裁罰要點第12點第1之附表1第16款第1 目所定，本應僅處罰鍰2 萬元，但被告本於錯誤之事實認定，以原處分一按二次行為裁罰，共裁處4 萬元，就其裁罰錯誤認定尚有第2次違法行為而裁處超過2萬元部分，即有所誤，於法不合，原告主張就此部分應予撤銷，即有理由；

至於原處分一以系爭218之1地號土地有單一次違反水利法第93條第1項行為，而裁處2萬元部分，經核在此部分原處分一之裁量結果，並無明顯不合比例之情，或有證據顯示逾越法規授權裁量範圍之裁量逾越，或裁量怠惰，或有何不當聯結、違反比例原則或平等原則之裁量濫用等的裁量瑕疵存在，於法並無不合，則應予維持。

七、綜上所述，被告就原處分一部分關於違法行為數認定有誤，致以二次行為各裁罰2 萬元，合計4萬元罰鍰，就超過1次行為而裁罰逾2 萬元部分，原處分一認事用法均有所誤，訴願決定就此部分未予糾正，亦有所誤，應依原告所請，就此部分，併予撤銷。

至原處分一以一違反水利法第93條第1項行為，裁處罰鍰2 萬元部分，及原處分二以原告違反溫泉法第22條裁罰12萬元罰鍰部分，則認事用法，均無違誤，訴願決定就此部分維持，亦核無違誤，原告主張前開各節，在此部分範圍內，即非有據，應予駁回。

八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核均與判決結果不生影響，自無一一深究論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 2 月 6 日
行政訴訟庭 法 官 梁哲瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 2 月 6 日
書記官 蔡凱如