臺灣臺北地方法院行政-TPDA,105,簡,71,20161209,2

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第71號
原 告 侯一如
被 告 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
訴訟代理人 施彤宜
上列當事人間幼兒教育及照顧法事件，原告不服教育部中華民國104年12月25日臺教法㈢字第1040162391號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告係臺北市私立五常幼兒園（下稱系爭幼兒園）之負責人。

被告所屬教育局（下稱臺北市教育局）前於民國104年7月27日派員至系爭幼兒園訪查，發現現場有經營許可設立以外之業務（兼辦國民小學兒童課後照顧服務），並有不配合檢查之情事，已違反幼兒教育及照顧法（下稱幼照法）第52條規定，被告乃以104年7月31日府教前字第10437551600號函（下稱前處分）知原告略以：原告違反幼照法第52條規定一案，請於104年8月14日前改善完畢，並將改善情形函報臺北市教育局，並於說明欄中載明：「二、本府教育局於104年7月27日派員前往訪查，經查旨揭幼兒園違反幼照法第52第1項第7款規定，經營許可以外之業務（兼辦國民小學兒童課後照顧服務），請停止國民小學兒童課後照顧服務，並請依旨揭期限改善完成，屆期未改善逕依幼照法第52條辦理。

三、另依幼照法第45條規定略以，直轄市、縣（市）主管機關應對幼兒園辦理檢查、輔導及評鑑。

幼兒園對前項檢查、評鑑不得規避、妨礙或拒絕。

爾後旨揭幼兒園應依該規定辦理，如有違反，將依同法第52條規定辦理」等語。

嗣系爭幼兒園以104年8月14日北市常幼字第1040811401號函報臺北市教育局，該園已停止國民小學兒童課後照顧服務，臺北市教育局以104年8月24日北市教前字第10438231100號函復系爭幼兒園，該局將擇期派員前往複查，如再經查獲違規事項，將逕依幼照法第52條規定裁處。

旋臺北市教育局於104年10月7日再派員前往系爭幼兒園複查，查獲現場仍違規招收國民小學兒童，並仍有拒絕檢查情事。

被告認系爭幼兒園未經核准兼辦國民小學兒童課後照顧服務，即超收2名國民小學學童，且有規避、妨礙或拒絕該府查察之行為，已違反幼照法第45條第2項及第52條第7款規定，依同法第52條第6款及第7款規定，以104年10月19日府教前字第10440568100號函（下稱原處分）分別裁處原告新臺幣（下同）12,000元罰鍰，並請於104年11月5日前改善完畢，且將改善情形函報臺北市教育局。

原告不服，提起訴願，經教育部訴願決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：臺北市教育局學前教育科承辦人員李美瑩於104年10月7日至伊所經營之系爭幼兒園訪查，當時伊外出未在園內，園所員工與學生均在教室內活動，均未聽到有人敲門、按門鈴之聲音。

因電鈴聲音量並不大，只有在大門入口之大廳未活動時方可聽到，直至伊員工（新到職）發現時，見李美瑩與2名員警已站在門口，由於該員工不認識渠等，故未立即開門，且渠等舉動已驚嚇到員工及學生，更不敢隨意開門。

當伊公出返園時，見狀深感詫異，不知發生什麼嚴重事件，竟有2名員警在場，伊立即開門，李美瑩未表明來意,亦未出示證明文件，即魯莽入室內到處搜查。

伊全程均配合調查，未有拒檢之情形，李美瑩卻以員工未立即開門為由，一口咬定伊仍是拒檢，而裁罰伊罰鍰12,000元。

又系爭幼兒園於李美瑩在104年7月27日訪查後，已停止國小兒童課後照顧業務，然常有已畢業之學童返園逗留，與園內幼兒互動。

104年10月7日下午，有2名國小學童於補習之空檔返回系爭幼兒園遊玩，並未有老師在場教學及課輔，李美瑩卻以此為由，裁罰伊罰鍰12,000元。

伊認為李美瑩多次藉機稽查系爭幼兒園，不但嚴重干擾師生在園內活動之進行，亦造成園內教職人員內心之恐懼，且以未尊重人權之方式執行業務，任意重罰懲處，且報警抓人之魯莽行為，有失公務人員應有之操守及職場倫理等語。

並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：臺北市教育局前於104年7月27日前往系爭幼兒園訪查，因查獲該園違反幼照法第52條第7款規定，經營許可設立以外之業務（兼辦國民小學兒童課後照顧服務），且有不配合接受檢查之情形，故伊於104年7月31日以前處分命原告停止國民小學兒童課後照顧服務，並依限改善完成，另命該園爾後應配合伊辦理檢查、輔導及評鑑，不得規避、妨礙或拒絕，如有違反，將依幼照法第52條辦理。

系爭幼兒園則於104年8月14日以北市常幼字第1040811401號函復臺北市教育局，該園已停止辦理國民小學兒童課後照顧服務，該局於104年8月24日以北市教前字第10438231100號函復該園，如爾後申請辦理國民小學兒童課後照顧服務，請確實依幼照法、幼兒園兼辦國民小學兒童課後照顧服務辦法與相關規定辦理，另該局將擇期派員前往複查，如再經查獲上開違規事項，將逕依幼照法第52條規定裁處。

嗣臺北市教育局因接獲民眾電話檢舉，遂於104年10月7日派員前往系爭幼兒園訪查，該員約莫於當日下午3時15分許至現場，經多次敲玻璃門、按電鈴，園內工作人員均不願開門接受檢查，故於下午3時22分許，電請臺北市政府警察局中山分局（下稱中山分局）派員協助，約莫下午3時25分許該分局建國派出所員警抵達系爭幼兒園，期間曾有園內工作人員接近門口，臺北市教育局人員出示識別證並說明來意，惟園內工作人員表示因園長不在，不方便開門，遲至約莫下午3時35分許，臺北教育局人員方得入園檢查，然系爭幼兒園工作人員將儲藏室反鎖，且讓2名國民小學學童藏於雜亂之儲物堆中。

系爭幼兒園104年10月7日除仍違規兼辦國民小學兒童課後照顧服務外，亦有規避、妨礙或拒絕伊查察之行為，對於該園漠視伊到園查察，且讓國小學童藏於雜亂之儲物堆中，除罔顧學童安全及權益，恐讓學童對於政府行使調查之公權力，造成其價值觀之偏差影響，實非屬從事教育工作者應有之作為，故伊以原處分將上揭2違反事件分別處以罰鍰12,000元，共處系爭幼兒園負責人即原告24,000元罰鍰，並未逾越幼照法第52條裁處範圍等語，資為抗辯。

並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述之事實，除原告否認於104年7月27日、10月7日有拒絕檢查，及10月7日有超收2名國小學童外，其餘為兩造所不爭執，並有臺北市教育局104年7月27日訪查紀錄表、前處分、系爭幼兒園104年8月14日北市常幼字第1040811401號函、臺北市教育局104年8月24日北市教前字第10438231100號函、臺北市教育局104年10月7日訪查紀錄表、現場相片6幀、原處分及訴願決定等件附卷足稽（見本院卷第11-12、60-66頁），此部分之事實，應堪認定。

經核本件兩造爭點厥為：被告以原告妨礙檢查及經營許可以外之業務，違反幼照法第45條第2項及第52條第7款規定，而依同法第52條第6款及第7款規定，以原處分各裁處原告罰鍰12,000元，共計24,000元，是否適法？

五、本院之判斷：㈠按幼照法第2條規定：「本法用詞，定義如下：一、幼兒：指2歲以上至入國民小學前之人。

二、幼兒園：指對幼兒提供教育及照顧服務（以下簡稱教保服務）之機構。

三、負責人：指幼兒園設立登記之名義人；

其為法人者，指其董事長。

四、教保服務人員：指在幼兒園服務之園長、教師、教保員及助理教保員」、第45條第1項、第2項規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關應對幼兒園辦理檢查、輔導及評鑑。

（第2項）幼兒園對前項檢查、評鑑不得規避、妨礙或拒絕。」

、第52條第6款、第7款規定：「幼兒園有下列情形之一者，應令其限期改善，屆期仍未改善者，處幼兒園負責人新臺幣3,000元以上30,000元以下罰鍰，並得按次處罰，其情節重大或經處罰3次後仍未改善者，得為減少招收人數、停止招收6個月至1年、停辦1年至3年或廢止設立許可之處分：……六、違反第45條第2項規定，規避、妨礙或拒絕檢查或評鑑。

七、經營許可設立以外之業務。」

次按臺北市政府處理違反幼兒教育及照顧法事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）第3點附表第5項次規定：「法條依據：第52條」，「統一裁罰基準：1、第1次違法先令限期改善，屆期未改善者，處罰鍰3,000元至12,000元，並得按次處罰……。」

上開裁量基準，係被告基於幼照法主管機關之職權，為協助所屬公務人員就法律授予裁罰裁量權之行使，在遵循法律授權目的及範圍內，為實踐具體個案正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等原則，分別就違反幼照法事件，訂定不同之處罰標準，以作為原則性或一般性之裁量基準，與母法尚無牴觸，且未增加法律所無之限制，而與法律保留原則無違，被告自得援引上開基準作成裁量處分。

㈡經查，原告係經被告核准於臺北市○○區○○路000巷00號1樓設立系爭幼兒園（許可文號：北市教三字第40875號），核定招收總人數60名。

臺北市教育局前於104年7月27日派員至系爭幼兒園訪查，發現現場有經營許可設立以外之業務即兼辦國民小學兒童課後照顧服務，並有不配合檢查之情事，已違反幼照法第52條規定，被告乃以前處分告知原告其所屬系爭幼兒園違反幼照法第52條規定，請原告於104年8月14日前改善完畢，並將改善情形函報臺北市教育局，且於前處分說明欄中明載：「二、本府教育局於104年7月27日派員前往訪查，經查旨揭幼兒園違反幼照法第52第1項第7款規定，經營許可以外之業務（兼辦國民小學兒童課後照顧服務），請停止國民小學兒童課後照顧服務，並請依旨揭期限改善完成，屆期未改善逕依幼照法第52條辦理。

三、另依幼照法第45條規定略以，直轄市、縣（市）主管機關應對幼兒園辦理檢查、輔導及評鑑。

幼兒園對前項檢查、評鑑不得規避、妨礙或拒絕。

爾後旨揭幼兒園應依該規定辦理，如有違反，將依同法第52條規定辦理」等語（見本院卷第61頁）。

系爭幼兒園乃以104年8月14日北市常幼字第1040811401號函報臺北市教育局，該園已停止國民小學兒童課後照顧服務，已經改善完畢（見本院卷第62頁）。

臺北市教育局則以104年8月24日北市教前字第10438231100號函復系爭幼兒園，該局將擇期派員前往複查，如再經查獲上開違規事項，將逕依幼照法第52條規定裁處（見本院卷第63頁）。

嗣臺北市教育局於104年10月7日再派員前往系爭幼兒園複查，查獲系爭幼兒園仍有違規招收國民小學兒童，並仍有拒絕檢查情事。

被告認系爭幼兒園未經核准兼辦國民小學兒童課後照顧服務，即超收2名國民小學學童，且有規避、妨礙或拒絕被告查察之行為，已違反幼照法第45條第2項及第52條第7款規定，依同法第52條第6款及第7款規定，以原處分分別裁處原告罰鍰12,000元，共計24,000元，並令其於104年11月5日前改善完畢，及將改善情形函報臺北市教育局。

㈢原告雖主張臺北市教育局人員於104年10月7日下午至系爭幼兒園複查時，系爭幼兒園內之2名國小學童係於補習之空檔返回系爭幼兒園遊玩，並未有老師在場教學及課輔云云，固據其提出該2名國小學童監護人之證明書及收據5紙為憑（見本院卷第15-16、19-20頁）。

惟查，臺北市教育局人員於104年10月7日至系爭幼兒園複查時，係在系爭幼兒園地下室之儲藏間發現有國小1年級、3年級學童各1名，有現場相片4幀在卷足參（見原處分卷第20-21頁）；

又觀諸現場相片，該位於地下室之儲藏間堆滿雜物，該2名國小學童果係返回系爭幼兒園遊玩，又豈會待在堆滿雜物之地下室儲藏間；

且據證人李美瑩即臺北市教育局稽查人員到庭具結證述，伊於104年10月7日下午至系爭幼兒園進行稽查時，發現園內有一活動室另有一扇門，當時該扇門（即通往地下室儲藏間之門）係鎖著，伊有請原告打開，伊不記得原告當時係表示無鑰匙或鑰匙丟了，但伊堅持要原告將該門打開，原告始持鑰匙將門打開，打開後，伊發現有一樓梯通往地下室，伊即與到場之員警一同下去，發現地下室除了有該2名國小學童，尚有一位小妹妹等語（見本院卷第80頁），及證人洪成偉即到場員警到庭具結證述，伊任職之中山分局建國派出所於104年下午3時許，接獲有人報案，請求警方到場協助，派出所即通知伊與另1位女員警一起到場，到場未幾，該名女員警即先行離去。

伊到場時，系爭幼兒園無人來開門，伊有敲玻璃門，屋內有人，依伊之經驗，伊敲門時，伊認為屋內的人應當知道，但其不往外看。

伊等了一會，直至原告開門方得進入屋內。

伊入園後即配合證人李美瑩一起稽查，證人李美瑩要求原告將每一間門均要打開查看，印象中原告對於地下室那扇門當時有拒絕打開，伊到地下室有看到1位小孩，但伊無法走到地下室最底層，因為下面堆滿桌椅等語（見本院卷第100-101頁）。

設若該2名國小學童果真係返回系爭幼兒園遊玩，何以系爭幼兒園之人員要將該2名國小學童放置在堆滿雜物之地下室儲藏間，甚且將通往地下室儲藏間之門鎖上，而原告卻拒絕打開該門，供臺北市教育局人員稽查，是原告主張該2名國小學童係返回系爭幼兒園遊玩云云，殊難採信。

至原告提出該2名國小學童監護人之證明書及收據5紙，擬證明該2名國小學童係返園遊玩，然此些證物之形式上及實質上真正均為被告所否認，復觀之該2紙證明書，其內容除孩童名字不同外，其餘均相同，則該2紙證明書究否確為該2名國小學童監護人所書寫，不無疑義，而原告已當庭表明不願傳喚該2名國小學童之監護人到庭作證證明書之真正（見本院卷第81頁反面），是上開2紙證明書尚無法證明該2名國小學童於104年10月7日係返回系爭幼兒園遊玩。

另原告提出收據5紙，擬證明該2名國小學童於104年10月7日係在補習之空檔返回系爭幼兒園云云，然縱該2名國小學童於該日有在他處補習，亦無法證明原告未兼辦國民小學兒童課後照顧服務之業務。

是原告所提出之該2名國小學童監護人證明書及收據5紙，自無法據為有利於原告之認定。

由於該2名國小學童均為中低年級學童，於學校上課以外時間，仍亟需生活照顧及學校作業輔導，家長當無放任其自行活動之可能，堪認原告確有經營未經許可之國民小學兒童課後照顧服務之業務，甚屬明確。

準此，被告以前處分已限期令原告改善停止兼辦國民小學兒童課後照顧服務業務，原告復於104年10月7日遭臺北市教育局人員檢查時，發現仍有經營許可設立以外業務之違章行為，違反幼照法第52條第7款規定，乃以原處分裁處原告罰鍰12,000元，於法即無違誤。

㈣原告雖又主張伊於104年7月27日及10月7日臺北市教育局人員至系爭幼兒園稽查時，伊並未有拒絕稽查之情事云云，惟查，⒈證人李美瑩到庭證稱，伊於第1次至系爭幼兒園係於104年5月7日之前，係去做評鑑複查，第2次因接獲民眾檢舉系爭幼兒園經營國小兒童課後照顧服務業務，乃於104年5月7日至該園稽查，第3次亦係接獲民眾檢舉相同之原因，於104年7月27日再度至該園稽查，本次仍係接獲民眾檢舉相同原因，再於104年10月7日至該園稽查。

10月7日當天下午約3時15分許，伊到達系爭幼兒園，當時伊按門鈴及敲玻璃門但均無人回應，伊到達時，當時有一位廚工正站在原處分可閱覽卷第14頁相片中玻璃門內，這位廚工之前即見過伊，因為伊於5月7日去訪查時見過這位廚工，7月27日稽查時其亦在現場。

10月7日下午伊到達系爭幼兒園門口時，有看到這位廚工，因為有點距離，伊無法確定其是否看到伊，但伊不排除其有見到伊，故其就轉身離去，伊見其轉身離去立即先敲玻璃門，再按門鈴，然均無人理會，自原處分可閱覽卷第14頁下方相片可以看到當時教室內是有教保員在場，然該教保員亦不理會，不開門。

由於7月27日伊為訪查時，有遇到系爭幼兒園不配合檢查之情形，因此10月7日伊等到下午3時22分許，即電請中山分局請求派警員來支援，約下午3時25分許，中山分局即派兩位員警前來支援，伊與兩位員警就一直在門外等候，伊等同時也有按門鈴及敲門，期間確實是有一位教保人員有出現在玻璃門內，即原處分可閱卷覽第15頁上方相片所示，當伊一見到這位教保員，伊立即拿出識別證，並對該教保員說伊係教育局人員來做稽查，請其開門，這位教保員就說因為園長不在，不方便開門，伊有對這位教保員說如果不開門會違反規定，但伊不太記得此時教保員是否已經轉身走進教室。

伊與員警在門口等候時，伊有見到園內小朋友在教室站起來往門口看。

大約下午3時35分許，原告出現了，原告對伊說：「李小姐有必要這樣嗎？還請員警來。」

伊則對原告表示，伊有接獲民眾檢舉，故必須要來看看，但系爭幼兒園人員不開門，伊方請警察到場協助，原告始開門讓伊進去等語（見本院卷第79頁反面-第80頁），及證述伊於104年10月7日下午至系爭幼兒園進行稽查時，發現園內有一活動室另有一扇門，當時該扇門（即通往地下室儲藏間之門）係鎖著，伊有請原告打開，伊不記得原告當時係表示無鑰匙或鑰匙丟了，但伊堅持要原告將該門打開，原告始持鑰匙將門打開等語如上；

復參以證人洪成偉前揭之證述，伊有敲玻璃門，屋內有人，依伊之經驗，伊敲門時，伊認為屋內的人應當知道。

證人李美瑩要求原告將每一間門均要打開查看，印象中原告對於地下室那扇門當時有拒絕打開等語，堪信原告確有於臺北市教育局人員104年10月7日至系爭幼兒園檢查時，有妨礙、拒絕檢查之情事。

原告雖辯稱系爭幼兒園之門鈴係外面聽得到，園內如孩童沒有活動方會聽到，如孩童在活動有吵鬧聲即聽不到門鈴聲，當天證人李美瑩到園稽查時，孩童已經午覺睡醒，正在課堂活動時間云云，然衡諸一般經驗法則，門鈴之設置其目的係讓屋內人知悉有人到訪，豈有屋外聽得到門鈴聲，屋內卻聽不到之有違常情之情形，又104年10月7日為星期三，而參諸原告所提出之系爭幼兒園快樂班作息表，星期三下午3時至3時30分、3時30分至16時之課程，分別係創意積木樂遊、角落時間，該等課程是否會有孩童活動吵鬧聲致屋內人員聽不到門鈴聲，實有疑義。

原告之主張，顯屬卸責之詞，要難採信。

準此，被告以前處分已限期令原告改善妨礙、拒絕檢查之行為，原告於104年10月7日遭臺北市教育局人員檢查時，發現仍有違反幼照法第45條第2項規定之妨礙、拒絕檢查之違章行為，則被告依同法第52條第6款規定，以原處分裁處原告罰鍰12,000元，於法亦無不合。

⒉另有關原告主張證人李美瑩於104年7月27日到園稽查時，其並無有妨礙、拒絕檢查之行為云云，按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，於未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項參照）；

另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，其效力本應為所有人民，及對該行政處分不具撤銷權之國家機關（包括法院）所承認，並以之認定作為後續裁罰處分之基礎事實。

因而一有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎。

質言之，行政處分除自始無效外，於未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在。

是有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。

當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍（最高行政法院97年度判字第1086號判決要旨參照）。

查原告於104年7月27日臺北市教育局人員到園稽查時，有妨礙、拒絕檢查之行為，業經被告以前處分限期令原告改善，原告對前處分並未爭執（即未提起訴願、行政訴訟），該限期改善之前處分既未經撤銷、廢止或未因其他事由而失效，即具有存續力及構成要件效力，法院於裁罰處分（即原處分）之審查時，揆諸前揭說明，自應予以尊重。

是以，前處分之實質合法性，並非本院審理之範圍。

㈤至原告主張證人李美瑩於104年10月7日至系爭幼兒園檢查時，伊請其出示識別證，證人李美瑩不予理會云云。

按行政罰法第33條規定：「行政機關執行職務之人員，應向行為人出示有關執行職務之證明文件或顯示足資辨別之標誌，並告知其所違反之法規。」

無非在於避免行為人對於執行職務公務員身分之疑慮，進而引發不必要之爭執，且此項義務，不宜過廣，以向行為人出示為限，違反之效果，則無非行為人得拒絕行政機關之人員執行職務。

查原告自承證人李美瑩有3次至系爭幼兒園為稽查，分別為104年5月7日、7月27日及10月7日，5月7日其第1次來時，伊不認識她，7月27日及10月7日其至系爭幼兒園時，伊知悉其係臺北市教育局之稽查人員等語（見本院卷第78頁反面），足徵原告並無所謂對於執行職務公務員身分之疑慮，且證人李美瑩稽查當時有無出示證件，並不影響上開違章行為之成立。

是原告之主張，自無足取。

六、綜上所述，原告起訴主張各節，均無可採。被告以原告前於104年7月27日派員至系爭幼兒園檢查時，發現原告有兼辦國民小學兒童課後照顧服務，及妨礙、拒絕檢查之違章行為，乃以前處分限期令原告改善，嗣於104年10月7日再度派員至系爭幼兒園檢查時，發現原告仍有上開2違章行為，已違反幼照法第45條第2項及第52條第7款規定，依同法第52條第6款及第7款規定，以原處分分別裁處原告12,000元罰鍰，共計24,000元，限期於104年11月5日前改善完畢，並將改善情形函報臺北市教育局，於法核無違誤。

從而，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 105 年 12 月 9 日
行政訴訟庭 法 官 魏式瑜
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 12 月 9 日
書記官 林郁芩