臺灣臺北地方法院行政-TPDA,110,年簡,5,20211130,2

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決
110年度年簡字第5號
110年11月18日辯論終結
原 告 李文珍(何碧燕之承受訴訟人)

李威昇(何碧燕之承受訴訟人)

李舒昇(何碧燕之承受訴訟人)

訴訟代理人 陳昱成律師
朱敏賢律師
複代理人 陳新傑律師
被 告 臺北市政府

代 表 人 柯文哲


訴訟代理人 吳冠萱
上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服教育部中華民國107年12月4日臺教法㈢字第1070124695F號訴願決定，向臺北高等行政法院提起行政訴訟，經該院於109年5月27日以107年度訴字第298號裁定移送本院，原告提起抗告，經最高行政法院駁回，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：

㈠、訴訟之全部或一部，法院認為無管轄權者，依原告聲請或依職權以裁定移送於其管轄法院，行政訴訟法第18條準用民事訴訟法第28條第1項定有明文。

又行政訴訟法第229條第1項、第2項第3款規定：「適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。」

「下列各款行政訴訟事件，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序：……。

三、其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金額或價額在新臺幣40萬元以下者。」

第13條第1項規定：「對於公法人之訴訟，由其公務所所在地之行政法院管轄。

其以公法人之機關為被告時，由該機關所在地之行政法院管轄。」

㈡、原告之繼承人何碧燕因不服被告依公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱公教職員退撫條例）第36條、第37條及第39條規定，以民國107年6月5日府教人字第10734488000號函附同字號已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書「人員序號228」（下稱原處分）重新審定其每月退休所得，向教育部提起訴願，於107年12月4日遭駁回後，遂於107年12月18日向臺北高等行政法院（下稱北高行）提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分。

訴訟進行中，何碧燕於108年3月26日死亡，經原告等人聲明承受訴訟，嗣經北高行以107年度年訴字第298號裁定認定應適用簡易程序而將本件移送本院行政訴訟庭，原告不服，提起抗告，仍遭最高行政法院於110年1月29日以108年度年抗字第11號（下稱最高行政法院裁定）裁定駁回，合先敘明。

㈢、原告係主張其因原處分重新審定之結果，致何碧燕每月退休所得減少，本件核屬關於公法上財產關係之訴訟。

再因何碧燕已於108年3月26日死亡，其因原處分規制效力，致其遭扣減之月退休所得總計金額，應自原處分於107年7月1日生效起，計算至其死亡止。

是原處分重新審定所減少之金額僅有何碧燕得獲取之優惠存款每月利息（計算至何碧燕死亡止），故總計何碧燕因而遭扣減之優惠存款利息（下稱優存利息）總額約為新臺幣（下同）132,277元【計算式：｛24,658.5元（1,643,900元（原優惠存款本金）×18％12，新法施行前每月可領取之優存利息）－9,740元（新法施行後每月可領取之優存利息）｝×｛8個月+<26/30>個月（即自107年7月1日起至108年3月26日止，死亡翌日即終止優存）｝＝132,277元】，則本件訴訟標的之金額（即原告若勝訴可獲得之利益）132,277元，未逾40萬元，應適用簡易訴訟程序。

二、事實概要：原告之被繼承人何碧燕係退休教育人員，前經被告依學校教職員退休條例（下稱舊法）核定退休，嗣立法院制定公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫條例），於107年7月1日施行，被告依退撫條例第34條、第36條、第37條及第39條規定（下稱系爭規定），重新審定原告每月退休所得，並以原處分通知原告，原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件訴訟。

三、本件原告主張：

㈠、本件被繼承人於相關主管機關核定退休時，已就退休金等各項憲法所保障之財產權均予以審定，而關於原核定退休處分未受撤銷或廢止前，被繼承人退休之公法財產權關係業已確定，且具行政處分之存續力（或稱確定力、公定力），故被告不得重行作成與原核定退休處分內容不一之重新審定處分，否則即屬後處分牴觸前處分之存續力，而有違背行政程序法第110條第3項規定之瑕疵。

按原「學校教職員退休條例施行細則」第31條業明文規定：「退休人員或遺族依本條例擇領退休金、撫慰金及補償金之種類，均應於辦理時審慎決定，經主管教育行政機關審定並領取退休給與後，不得以任何理由請求變更」即行政處分形式存續力及實質存續力法律概念之具體化規定。

是以，依行政程序法第110條第3項規定，因被繼承人原核定退休處分既未經撤銷或廢止，則該原核定退休處分當然尚具行政處分之形式存續力及實質存續力。

本件重新審定之原處分並無撤銷或廢止原核定退休處分之公法上意思表示，更無「撤銷或廢止原退休審定」之法令依據記載（行政程序法第96條第1項第2款參照），是原核定退休處分之效力，依法繼續存在。

此際，不僅被繼承人及原告，甚且作成原核定退休處分之被告，亦當然受其實質存續力所拘束，故而，原處分機關依法即不得再作成與原核定退休處分內容相牴觸之行政處分。

憑上以觀，重新審定處分確屬違法。

本件退休給與之後處分（即重新審定處分）作成時，被告依原「學校教職員退休條例」所作成前處分（即原核定退休處分）既未經廢棄，其形式存續力及實質存續力自仍存在，則基於前處分之拘束力，後處分之作成即屬違法而應予撤銷，彰然明甚。

㈡、本件重新審定處分無非基於107年7月1日方施行之系爭條例為被繼承人之不利處分，然被告於前開條文施行前即據以作成重新審定處分，顯不合法：1.按「法規明定自公布或發佈日施行者自公布獲發佈之日起算至第3日發生效力。」

、「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」

中央法規標準法第13條、第14條分別定有明文。

次按，「公立學校教職於退休撫卹條例」第100條明文規定：「本條例除第8條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自中華民國107年7月1日。

（第1項）前項其餘條文施行之日起，原學校教職員退休條例及原學校教職員撫卹條例不再適用。

（第2項）」。

查「公立學校教職員退休撫卹條例」於107年7月1日前即作成重新審定處分時尚未生效，而原「學校教職員退休條例」及「原學校教職員撫卹條例」於107年7月1日前亦未失效，則被告於作成重新審定處分時，適用未生效之「公立學校教職員退休撫卹條例」，自屬違法，而應予撤銷；

反之，被告作成重新審定處分時，「原學校教職員退休條例」及「原學校教職員撫卹條例」尚為有效之法律，被告違法不依，亦屬違法，是重新審定處分洵無維持餘地，非予撤銷，不合法制。

2.舊法就學校退休教師之年資審定，係採公立學校與私立學校服務年資合併審計，退撫條例第7條規定亦同，退撫條例並無任何授權主管機關就系爭重新審定公立學校退休教師之所得替代率時，可扣除其曾任私立學校而受審定之私立學校退休年資，故被告逕自扣除原告之私立學校退休審定年資，猶於法無據，且該重新審定業致原告所得替代率遭調降，進而造成原告退休金上限調降，暨使優惠存款利息遭調降或提早歸零，確已違法剝奪原告於憲法上所保障之退休及優惠存款等財產權。

3.退撫條例第100條第1項規定：「本條例除第8條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自中華民國107年7月1日施行。」

退撫條例於107年7月1日前即作成原處分時並未生效，而舊法於107年7月1日前亦未失效，則被告於作成各該原處分時，適用未生效之退撫條例自屬違法，應予撤銷，反之，被告作成原處分時，舊法尚為有效之法律，被告違法不依照，亦屬違法。

4.原處分所適用退撫條例系爭規定及第77條第1項第3款規定，改變公教請領資格、延後月退休金起支年齡、調整退休金計算基準、調降退休所得、取消年資補償金、調整月撫慰金制度、退休金制度定期檢討機制、退休給付債權永成不確定狀態等，嚴重牴觸憲法第18條公務人員制度性保障（含憲法課予國家對公務人員之贍養義務）、憲法第165條教育工作者特別保障規定、憲法第7條平等原則、禁止溯及既往原則、信賴保護原則、憲法第23條比例原則、公益原則及侵害原告於憲法第15條所保障之財產權、工作權、生存權、第18條服公職權等違憲。

㈢、公立學校教職員屬「廣義」公務員乃我國法制及實務均承認之實態，甚且為釋字第783號解釋所不爭，關其退休事項之規定及保障自得比附援引公務員法制。

又國家與公務員間，無非係公務員提供勞務，交換報酬作為勞務之債之關係，基此，退休金改革即屬「勞動契約實質給付內容重大且片面變更」之債務不履行情形，有違正當法律程序及法律不溯及既往原則，更過度侵害人民之服公職權且破壞公務員制度性保障，惟遍查釋字第783號解釋文及解釋理由書，卻不見大法官就此重要爭點表示意見，顯有理由不備之缺失：1.公立學校教職員固未直接適用公務人員法規，惟教師就教育行政事項與國家間具有行政委託性格，併觀之歷年教師退休制度設計上多參照公務員退休法令、實務上主管機關對公立學校教師之懲戒教師亦參照公務員懲戒規定辦理，復衡諸公立學校教師亦加入公務人員退休撫卹基金等實態，足徵我國早已承認公立學校教職員屬「廣義」公務員，更為大法官所肯認，此觀諸釋字第783號、第782解釋文及解釋理由書之內容間幾無二致即可得知。

從而，「公立學校教職員退休資遣撫卹條例」所涉退休給付請求權之本質究竟如何，實應細察公立學校教職員等廣義公務員與國家間關係為何。

公務員自「任用」時起，即與國家產生公法上勤務關係，受特別法律關係之拘束；

公務員提供勞務，交換報酬作為勞務之債之關係，相對於國家負有忠誠、服從義務、職務專念義務、服勤義務與禁止圖利義務，此即同於服從勞務債權人之指揮監督，具有民法上僱傭契約提供勞務之特徵，不因其間法律關係由法律明定而影響其契約性質，蓋勞動基準法之強行規定亦構成勞動契約之一部[1]，其雖屬法律明定之事項，猶無礙私人勞動關係屬契約性質。

承此，國家單一方就退休法令制度進行變革，當然涉及公務人員與國家間「勞動契約實質給付內容」之重大變更，已然傷及債之相對性及拘束力，核為契約單方當事人事後破毀契約，屬債務不履行之情形。

故而，基於正當法律程序與法治國原則而論，新法措施自須受法律不溯及既往原則之檢驗。

2.尤以，退休金新法改革所涉變動者，實為撼動我國之公務人員制度性保障。

憲法第18條規定：「人民有應考試、服公職之權。」

亦即不分貧富貴賤，人民參與考試獲得錄取，均有平等擔任公務員之權利，是故，國家依據憲法公務員制度性保障，必須善盡「照顧義務」，此亦為釋字第658號解釋所肯認；

公務員制度性保障除為人民應考試、服公職權之體現，亦保障資本主義之社會結構下底層人民得透由考試獲得公務人員身分之機會，俾其向上流動，藉以調和資本制度之殘酷性。

更有進者，公務員制度性保障亦有維持其「具備吸引力之文官制度」之必要以招攬我國年輕菁英投入文官體系，奉獻公務，增進政府效能之必要，故本次退撫新法就軍公教人員退撫給與調降措施，除涉因系爭條例變革退休公務人員之基本權外，更關乎我國公務員整體制度之效能，毋庸置疑。

基於前述公立學校教師之廣義公務員性質，關於上開公務員退休法制之憲法爭議自應有所比附援引，是以上開憲法爭點尤有必要予以釐清，惟遍覽軍公教退休金改革等3號解釋意旨，大法官就此重要爭點悉無論述，即遽行操作比例原則、信賴保護原則等，逕謂調降退休給付之部分均屬合憲，非惟速斷，更見疏漏，顯有理由不備之缺失。

㈣、教師退休金制度涉及憲法制度性保障、工作權、財產權及生存權等憲法制度與基本權保障交錯關係（司法院釋字第730號解釋李震山大法官協同意見書意旨參照）。

是以，退撫條例剝奪原告退休教師之退休金給與，乃侵害原告之財產權及生存權，要屬無疑。

公教退撫基金之管理，在資訊不透明，國家亦未說明等情形下，並無法一窺各年金管理實況，且本次修法過程中，並無獨立公正之鑑定委員會提供確實可信之年金現況正確資訊，及可行之整體情勢評估、財政計畫之可行性，政府亦無提供透明資訊，此觀總統府國家年金改革委員會之官方文書均僅簡要記載程序內容及提供附件，而無任何討論與決議紀錄可證，國家徒以政策裁量及立法裁量選擇退休金剝奪對象，已違反民主原則，而於立法過程中，更僅因單一立法委員之見即驟然改變，故而所謂年改之「精算」根本不足作為法案修法正當性之合憲基礎。

事實上退撫基金存有諸多積弊，分析其原因包含「績效不佳」、「黑箱作業標的不明」、「管理不當風險」、「用人不當」、「具體違法」、「未能保障基金參與人權益」等各種可歸責於國家之因素，而退撫基金監理委員會組長亦自認基金資產配置偏中性保守，致績效表現被固定收益投資項目拖累，而監理委員且曾指出退撫基金管理不停損造成績效損害，惟迄今並無任何改善。

又若從退撫基金經營現況觀之，其中「已實現加計未實現後之收益數」及「已實現加計未實現後之年收益率」於89年至104年間皆為負數，又單以退撫條例實施後之107年10月1個月而言，退撫基金又再虧損1228億元，就此可見真正虧空退撫基金者為政府，非已退休公教人員，基此可證明造成基金問題之真正原因者並非領多支少，其核心過咎實為政府任由資金操作者慘賠所致，此非可歸責於退休公教人員之因素，今以剝奪已退休人員退休金之手段因應之，手段與目的間欠缺正當聯結，應屬違憲。

㈤、公教人員退休金從法制結構及給付金額多寡角度言之，係以公保養老給付及退撫給付之退休金為核心，優惠存款所為之給付金額，從釋字第717號解釋觀點，其誤以為僅為衍生之財產給付，惟優惠存款實為年金之替代，亦即其不過係形式上透過高額定存利息之外觀，將本應保障退休公教人員養老之一次性給付予以「年金化」後遞延給付而已，其本為退休公教人員本於退休關係已結算數額之退休給付，確為國家應予「確定」給付之財產，國家自不可對已確定之事實狀態及法律關係予以溯及剝奪。

另依退撫條例第4條第5款規定觀之，就每月退休所得內涵尚包含優惠存款利息，足見優惠存款利息收入業因最退撫條例制化過程，而列入退休公教人員之「每月退休所得」中，此與釋字第717號解釋係對舊法時期優惠存款之認知有所不同，故而釋字第717號解釋已不足為退撫條例體系解釋所用，大法官即有應予補充解釋或變更解釋之必要。

又優惠存款固為本次修法重大爭議，惟其僅適用於84年修法以前之保險年資，且不遑為政府為履行公教人員照顧義務一環，尤其該制度因長達數十年之實施，故應承認其具法規範之外部化效力，何況其早於99年修正公務人員退休法時將之法制化，從而釋字第717號解釋將優惠存款仍僅視作單純政策性補貼，對退休公教人員權益戕害不言可喻，從修憲內容可能構成違憲之情況以觀，釋憲者之釋憲內容亦非不可能違憲，上開解釋即屬適例。

我國對財產權保障體系認知多繼受德國聯邦憲法法院之見解，認為具財產權法律地位須具備個人使用性、相當程度之自我給付、具生存權保障功能等特性。

按退休公教人員之退休金係由公教人員與政府共同提撥費用所建立之退休撫卹基金所支付，且其退休金請求權係歸屬於其個人使用，且係透過相當之對價支付所取得，同時亦具有維繫老年生存基礎之功能，故可主張財產權之憲法保障，對此多號大法官解釋亦已肯認公教人員退休給付具有財產權之性質（司法院釋字第312號、第434號、第526號、第730號解釋意旨參照），其中釋字第434號解釋已說明公保養老給付請求權具有「自己給付」及「私使用性」之財產價值地位，是以被保險人於繳費若干年後，已滿足年金制度之「等待期間」，其請求權因具有前述獨立之財產價值，而不僅屬於立法機關之裁量空間，此對於我國法制中，採「一次性退休金」之請求權具肯定之作用，及對於「月退休金」者之年金請求權亦採持續性保障之意義。

另當年金關係成立，即於繳納第一次費用之際，即已呈現請求權人相當之財產價值地位，其財產權或期待權均應受憲法保障，惟此次修法卻剎時削奪上開權益，無任何保護機制，其手段侵害原告等財產權至為明確。

㈥、大法官釋字第783號解釋仍有諸多自我矛盾、未確實按聲請解釋事由予以解釋及解釋理由不完足等嚴重情事，懇請鈞院秉持法官獨立審判之地位暨對於憲法之法律確信，翔實表彰就系爭議題合憲與否之心證，並裁定停止訴訟，聲請補充解釋：釋字第783號解釋文第1段至第3段與第5段間裁判主文之矛盾、該解釋所認定退撫基金參與人數減少之情未依證據、該解釋拒不併案審理臺北高等行政法院第5暨第6庭之釋憲聲請而嚴重違背大法官歷來鼓勵並尊重各級法院法官依其憲法心證聲請大法官解釋之先例、該解釋引用其作成解釋時尚未查詢之網頁資料、該解釋審酌退休金退撫條例調降給付手段是否合憲並未依據合理客觀事證且漏未審查說明關係機關所舉答辯資料真實性、該解釋援引為重要認事基礎之精算報告內容彼此齟齬、該解釋就「最後支付保證責任」之闡釋違背法釋義學原則且有違反權力分立之虞、該解釋漏未就審查標的涉及之全部基本權利及制度性保障為評價而有判決理由不備之失，並致審查標準採擇錯誤等嚴重憲法解釋瑕疵，洵非合於大法官之違憲審查核心及解釋先例。

㈦、就退休金改革退撫條例所擇採之審查密度，徒以退撫給與來源之不同而粗糙區別以對，是否具有正當性？且本次解釋所採審查基準，與釋字第601號解釋相較之下，大法官於涉及自己俸給時卻顯採嚴格審查標準，是否標準不一？另軍公教退休人員之退休金構成要件法律事實成就時點，是否概如解釋文中所述，得以「請領完畢與否」作為構成要件事實實現之判斷標準，而遽論領取非一次性退撫給與者於退撫條例施行後屬繼續性法律關係，無涉法律不溯及既往原則？以及，就退撫條例調降退休所得，是否違反信賴保護原則，大法官採寬鬆審查標準而作成合憲認定之理由是否有據？退休金改革退撫條例所追求之目的是否屬重要公共利益？解釋理由書中以政府補貼優存利息造成嚴重負擔、徒以人口結構老化及少子化而使得繳納費用者日漸減少、退撫基金即將用罄等大纛，逕論「調降」退撫給與係為追求重要公共利益，符合比例原則暨信賴保護原則，而就釋憲聲請人提出大量指摘修法理由洵非的論之國內外研究資料，視若無睹；

又上開退休金改革3號解釋作成後，大法官並未循例於「各該解釋文」公開網站添具聲請人除釋憲聲請書外所提出全部理由書暨相關資料等抄本，此究係基於何種原因而於本次解釋刻意將立委、人民聲請釋憲所提關於各憲法爭點之重要理由書及資料不於各該解釋文公開網站頁面公開，令人不得其解，致外界疑慮極深，眾人爭議不能弭平，殊屬本次退体金改革解釋之大憾。

㈧、並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告則以：被告對原告所作成之原處分，係依退撫條例第28條、系爭規定所作成之合法行政處分，原告主張原處分違法，自屬無據。

又參照司法院釋字第717號解釋意旨，所謂禁止法律溯及既往，係指新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係。

至法令公布施行後，對前已開始迄未完結之事實向將來發生效力，縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，無涉禁止法律溯及既往原則。

惟在衡量退休所得合理性時，對較低階或情況特殊之退休教職員，應以更細緻之計算方式，以減緩其退休後生活與財務規劃所受之衝擊。

退撫條例考量已退休教職員其因應經濟變動能力較低，亦無法改變或增加原有退休年資以提高退休給付，爰採循序漸進調降退休所得措施，適度減輕對已退休教職員所生衝擊，且未溯及過去已領取之給與，並設定最低生活保障金額及人道關懷措施，並未違反上開解釋之意旨。

退撫條例採行漸進方式進行制度調整，並訂有相關補救及過渡措施，如採行合理漸進式的調整、退休基本生活之維持（最低保障金額），以及納入人道關懷條款等措施，參照司法院釋字第525號及第605號解釋之意旨，並未違反信賴保護原則。

至於原告所指原處分所依據之退撫條例違反憲法保障之財產權、平等原則、無憲法第23條適用及法安定性云云，尚非被告所得置喙及審查之事項等語，資為抗辯。

並聲明：原告之訴駁回。

五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分、訴願決定等件（原告起訴狀所附資料，最高行政法院裁定卷第37-39頁、第29-35頁）在卷足稽，洵堪認定。

經核本件爭點厥為：被告依106年8月9日公布、107年7月1日施行之退撫條例系爭規定，以原處分重新審定原告之被繼承人何碧燕自107年7月1日起至其死亡止遭扣減之月退休所得總額，有無違誤？

六、法院之判斷：㈠按退撫條例第4條規定：「本條例用詞，定義如下：……四、退休所得替代率（以下簡稱替代率）：指教職員退休後所領每月退休所得占最後在職同等級人員每月所領本（年功）薪額加計1倍金額之比率。

但兼領月退休金者，其替代率之上限應按兼領月退休金之比率調整之。

五、每月退休所得，依教職員支領退休金種類，定義如下：(一)於支領月退休金人員，指每月所領月退休金（含月補償金）加計公務人員保險（以下簡稱公保）一次養老給付優惠存款利息（以下簡稱優存利息），或於政府機關、公立學校、公營事業機構參加各項社會保險所支領保險年金（以下簡稱社會保險年金）之合計金額。

……六、最低保障金額：指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。

……」第34條規定：「（第1項）退休教職員因兼具退撫新制實施前、後年資而得依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定核發補償金者，於本條例施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發。

（第2項）本條例施行前已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定審定並領取補償金者，仍照本條例施行前原適用之規定發給。

（第3項）前項人員已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定審定並領取月補償金者，於本條例施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。

無餘額者，不再補發。」

第36條規定：「（第1項）退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。

二、自中華民國110年1月1日起，年息為0。

（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。

但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。

（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。

但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。

（第4項）退休教職員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：(一)最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。

(二)超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。

2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。

3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。

4.自中華民國114年1月1日起，年息6%。

二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。

（第5項）退休教職員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項規定辦理。

但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領之月退休金比率計算。

二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。

但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」

第37條規定：「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。

（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。

自第36年起，每增加1年，增給0.5%，最高增至40年止。

未滿1年之畸零年資，按比率計算；

未滿1個月者，以1個月計。

（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。

（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。

（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；

經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」

第39條規定：「（第1項）退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。

二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。

三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。

（第2項）退休教職員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。

但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。

（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，依其兼領比率計算。」

又司法院大法官解釋釋字第185號解釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。」

㈡、經查，被告係依退撫條例第36條、第37條及第39條規定，重新計算並審定原告之被繼承人何碧燕自107年7月1日起之每月退休所得，業據原處分「重新審定說明」部分載明。

原告固主張前揭退撫條例條文規定違憲，被告據以作成原處分，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則，及比例原則云云。

惟查：1.立法委員林德福等38人因行使職權，認106年8月9日制定公布之退撫條例第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款等規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於107年6月向司法院聲請解釋，經司法院於108年8月23日作成大法官釋字第783號解釋，認退撫條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；

第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背；

第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

並於解釋理由中說明：退撫給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異，亦即應依其財源是否係退休公立學校教職員在職時所提撥，而受不同層級之保障。

依退撫新制年資計算之退撫給與，由退撫基金支應，其財源主要有三，⑴個人提撥：現職人員依法定比率按月繳納之提撥費用本息，⑵政府提撥：政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息，以及⑶政府補助：政府於（a）退撫基金未達法定最低收益，或（b）退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交之補助款項本息。

退撫給與中源自上開⑴個人提撥費用本息部分之財產上請求權，基於個人薪給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，就此部分，司法院應採較為嚴格之審查標準。

立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。

上開⑵關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。

基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。

政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與上開(1)由個人薪給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。

就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給上開(2)政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。

至於上開⑶（a）與(3)（b）之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，司法院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準；

政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。

至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲；

退撫給與並非遞延工資之給付；

最低保障金額之設定，係參酌司法院釋字第280號解釋意旨，採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額（107年7月為新臺幣3萬3,140元），作為退休所得最低保障金額。

使因退撫條例之施行而被調降後之退休公立學校教職員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障教育工作者生活之意旨尚無違背；

退撫條例規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。

於退撫條例施行後，始依退撫條例規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依退撫條例所定各年度退休所得替代率與本薪計算之金額，並據以調降、執行於退撫條例施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。

足見上開規定係將退撫條例規適用於舊法規施行期間內已發生，且於退撫條例規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非退撫條例規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則；

立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持及如何維持之形成空間。

2.再查：85年修正發布之舊退休條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄退撫條例公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。

然以退撫條例調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降，係為達成：1.平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；

2.消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；

3.處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；

4.降低政府因補貼優存利息之財務負擔；

5.因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；

6.延緩政府培育人才提早流失，及7.延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等目的，此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。

是所採手段未逾越必要之程度，故與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

從而，本院審理案件適用法律時，應受該解釋見解之拘束。

是被告於退撫條例施行後，依該條例系爭規定，就原告之被繼承人何碧燕自107年7月1日起之每月退休所得，作成重新審定之原處分，於法自無不合。

原告主張原處分有前揭違法違憲事由云云，自非可採。

㈢、次查，行政程序法第110條第1項、第3項規定：「（第1項）書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；

書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。

……（第3項）行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。

……」由此可知，行政處分自其依上開規定發生存續效力後，嗣後如經其他行政處分予以廢止者，原存續力即不存在。

又依同法第123條第4款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。

……」且依同法第125條前段規定，合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。

再行政程序法第110條第1項所謂「依送達之內容對受送達之相對人或利害關係人發生之效力」，是指處分機關基於從事行政處分單方法律行為之意思決定，按所送達行政處分內容所表示之法效意思（規制內容），對法律行為對象（處分相對人或利害關係人）發生之規制性法律效果。

書面行政處分雖自送達相對人時起，即得認知其存在及成立，並得以之為行政爭訟對象，而發生所謂「外部效力」；

但行政處分所欲規制之法律關係內容，均是按送達之處分內容而發生。

是故，行政處分內容所表示之規制性法律效果，倘附有始期者，該內部效力須待始期屆至，方始發生。

由此可知，附有始期之行政處分，其規制內容是否合法，應以始期屆至內部效力發生時之法規狀態為斷。

如前所述，自107年7月1日退撫條例施行日起，原告之被繼承人何碧燕在該法施行前，即擇領月退休金而退休生效之公務人員，即使曾經退休審定機關，就其退撫改制補償金、公保一次養老給付優惠存款、每月退休所得等退休給付內容，以退休審定處分予以審定，並生行政處分之實質或形式之存續效力，但因退撫條例已變更前退休審定處分所依據之法規，應由退休審定機關依退撫條例規定，予以重新計算審定。

且退撫條例系爭規定，是為追求高於退休人員個人信賴利益之重要公共利益，亦經司法院釋字第783號解釋明確。

本件原告之被繼承人何碧燕前雖經被告以前退休審定處分審定，於退撫條例107年7月1日施行前，即擇領月退休金退休。

然參照前開說明，自退撫條例107年7月1日施行起，原告上述退休給付請求內容，均應依退撫條例系爭規定，重新計算核定予以變更。

被告為就原告之被繼承人何碧燕自退撫條例107年7月1日施行起之每月退休所得、退撫改制補償金、公保養老給付得辦理優惠存款之權益等，依退撫條例系爭規定重新計算予以審定，雖所審定系爭退休權益已實質變更前退休審定處分之存續效力內容，但此是因前退休審定處分所依據之法規，即原學校教職員退休條例事後遭退撫條例施行而廢止，且依退撫條例系爭規定，被告有義務應就何碧燕未完結之繼續性退休給與法律關係，另為何碧燕月退休所得之計算審定，此並為達成退撫條例所追求高於何碧燕個人信賴保護之重要公共利益所必要，則被告依退撫條例系爭規定，另為原告之被繼承人何碧燕月退休所得計算審定之原處分，合於行政程序法第123條第4款規定得為廢止前退休審定處分之事由，參酌前揭說明，前退休審定處分之存續效力，自因原處分就其變更原規制內容部分，依法廢止其存續效力而不存在。

另原處分雖係於退撫條例107年7月1日施行日前陸續作成並送達予原告之被繼承人而存在成立，但原處分之規制內容，重新計算審定何碧燕自退撫條例施行日起之月退休所得，亦即其內部效力是自107年7月1日始發生，參照前開說明，原處分本應依據內部效力發生時所施行之退撫條例而作成，不得以經退撫條例第95條第2項規定預告於當時已廢止失效之原學校教職員退休條例，作為其法律依據。

原告主張被告作成原處分時，並未廢止前退休審定處分，原處分不應以作成時尚未生效之退撫條例為依據，均有所誤云云，亦均非可採。

㈣、末查民法第1148條規定：「繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務。

但權利、義務專屬於被繼承人本身者，不在此限。」

所謂「財產上之一切權利」，就金錢債權而言，並不以民法上發生者為限，即公法關係所生之請求權，亦包括在內。

退休公教職員生前應支領之退休金，在法律上既無不得繼承之規定 (參見公教職員退撫條例第69條第1項前段規定：「教職員或其遺族請領退撫給與之權利，不得作為讓與、抵銷、扣押或供擔保之標的。」

），當屬該條所稱「財產上之權利」，而得為繼承之標的，應由法定繼承人依民法相關規定繼承。

另退撫新制實施後，至公教職員退撫條例施行前已審定支領或兼領月退休金而於本條例施行後亡故者，其遺族得申領遺屬一次金或遺屬年金，乃政府為照顧遺族生活，特於公教職員退撫條例第43條至第45條、第50條明定另行給與，性質上屬亡故公教職員之遺族另行依法取得之公法上請求權，此與已轉為一般財產權之退休金而由法定繼承人依民法相關規定繼承者，實屬有別，併予敘明。

七、綜上所述，依大法官上開解釋，退撫條例有關「設定法定退休所得上限(即天花板)計算基準」、「調降月退休所得」、「調降月退休所得之扣減順序」、「調降領取(一次)退休金者之優存利率」等規定均不違憲。

大法官既已作成合憲解釋，本院自應受其拘束，不能為相異之裁判，原告亦不能再事爭執。

從而，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。

原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 110 年 11 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 張瑜鳳
以上正本係依原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。
其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元；
如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 110 年 11 月 30 日
書記官 林劭威