臺灣臺北地方法院行政-TPDA,105,簡,350,20171013,3

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第350號
106年4月27日辯論終結
原 告 丘埔生
輔 佐 人 李文森
被 告 中央選舉委員會
代 表 人 劉義周
訴訟代理人 蔡金誥
唐效鈞
上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，原告不服行政院中華民國105年9月21日院臺訴字第1050177002號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告於第9屆立法委員選舉期間，擔任南投縣國姓鄉選務作業中心主任，為選務人員，於民國104年11月13日選舉公告發布後，在南投縣第1選舉區立法委員候選人2號張國鑫之競選辦事處，於該侯選人及總統特定侯選人載有競選號次之人型宣傳看板前，與助選及輔選工作人員共同比勝利及競選號次2之手勢合影。

嗣該合影照片遭加註支持各該候選人及其所屬政黨文字後，以文宣形式發送於眾時，遭民眾檢舉查獲。

經被告第480次委員會議決議：「本案為南投縣國姓鄉公所辦理選舉事務人員，於第9屆立法委員選舉公告發布後以照相方式『現身支持』某特定候選人，已構成公職人員選舉罷免法(下稱公職選罷法)第45條第1款『署名推薦為候選人宣傳』之違反，考量丘員為選務作業中心主任，爰依同法第110條第1項及行政罰法第18條第1項從重量處，處丘員新臺幣20萬元罰鍰。」

，被告遂據以於105年6月2日以中選法字第1053550173號裁處書，裁處原告新臺幣(下同)20萬元罰鍰。

原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，原告仍不服，向本院提起行政訴訟，於訴訟中被告認原告行為同時亦構成同法第45條第2款「為侯選人亮相造勢」之違反而為追補理由。

二、原告主張：

(一)訴願決定理由以「公職人員選舉罷免法第45條第1款公開演講或署名推薦候選人宣傳規定，『其中署名方式，於當前資訊傳播方式發達的情況下，以錄音、照相、錄影或電磁紀錄方式現身支持，亦應該當法條所稱之署名』，此與一般通常智識人所得理解之社會通念並不相違」理由，嚴重違背法治國家之罪刑法定主義。

按何種行為構成犯罪，對之應科以何種刑罰，均須有明文規定，是為罪刑法定主義，亦即某種行為之所以成立犯罪並科以刑罰，須有法律條文作依據，否則縱其在道德上頗受非難，仍非刑事犯罪。

本主義係基於人權保障之法理而來。

我國刑法於第一條即規定：「行為之處罰，以行為時之法律有明文規定者為限。」

明確揭示罪刑法定主義之旨。

基於罪刑法定主義，衍生如下之原則：1.刑法不溯及既往原則。

2.習慣法不得為刑法法源。

3.絕對不定期刑之禁止。

4.類推禁止。

5.罪刑規定明確原則。

而被告及訴願決定機關將「署名」類推擴大至「以錄音、照相、錄影或電磁紀錄方式現身支持，亦應該當法條所稱之署名」，實屬違法之類推解釋與適用。

且被告違反「罪刑規定明確原則」，經查「公職人員選舉罷免法」(下稱「公職選罷法」)第45條第1款明文規定「各級選舉委員會之委員、監察人員、職員、鄉（鎮、市、區）公所辦理選舉事務人員，於選舉公告發布後，不得有下列行為：一、公開演講或署名推薦為候選人宣傳。

二、…」其構成要件為「公開演講」、「署名推薦」、「為候選人宣傳」甚為明確，單純「照相」留念，與構成要件迥然不同，不應適用而違法適用，違反法律及一般法律原則。

又被告稱「以錄音、照相、錄影或電磁紀錄方式現身支持，亦應該當法條所稱之署名，此與一般通常智識人所得理解之社會通念並不相違」。

然經查教育部重編國語辭典修定本，「署名」相似詞「簽名」，釋義「在文書上簽名」；

再查教育部國語小字典，「署」解釋「1.政府機關的組織單位。

如：「公署」、「官署」、「衛生署」、「環保署」。

2.（1）布置、安排。

如：「部署」。

（2）簽寫、題寫。

如：「簽署」、「署名」。

（3）暫代或試充某種職務。

如：「署理」、「試署」。

被告如此解釋文字「照相」該當「署名」，誤用嚴重，不但與一般通常智識人所得理解之社會通念有所違背，或者必須改寫教育部之國語辭典與小字典。

中央選舉委員會為中央選務機關、被告為國家最高行政機關，皆有向立法院提出法律修正案之權力，如認為公職選罷法第45條之規定不足以包括「當前資訊傳播方式發達的情況」，應循修法程序修正相關條文，而非濫用解釋權，違法擴張解釋及違反「罪刑規定明確原則」，違反法律及一般法律原則。

(二)有關公職選罷法第45條立法理由，參酌94年選罷法修正草案條文對照表說明「一、本條新增。

二、助選員制度廢除後，任何人均可為候選人助選，惟選務人員因職務關係，不在此列，乃屬當然，爰增列本條規定」可得知係為規範選務人員之助選行為，而以所列之7款為限制；

又從行政院提出之版本與立法院修正後之版本比較之，行政院僅規範「公開演講」而立法院增加「或署名推薦」，可見行政院草案之限制更寬鬆，並無從嚴限制選務人員至不得有任何之「支持」行為，僅限制「助選」行為，乃因個人仍然享有言論自由、政治自由，尤其在民主制度透過選舉表現人民作主，選務人員亦有其自由，亦得發揮個人影響力去「支持」喜歡之候選人，但禁止條列7款之「助選」行為，規定明確，毋庸置疑。

(三)有關被告堅持『以照相方式「現身支持」與「署名推薦」該併列禁止之列』，其理由有自文義、法理、整體法規範秩序三方面陳述理由，除可得知其不符合「罪刑規定明確原則」而為類推解釋，更像立法修正理由，而非為合法、適當、客觀之解釋。

首先選罷法第45條本來就是規範選務人員之助選「行為」方式，與為候選人宣傳「內容」無關，但與「工具」、「載體」有關，例如第三款「媒體」、第六款「大眾傳播媒體」，怎會誤解「多傳媒重疊交錯之宣傳模式，系爭規定即為贅文而無規範之可能」而創造出「不親自署名而以照片合影方式為候選人宣傳之行為，無異是署名行為手足之延伸」之違法解釋。

再舉民法第三條亦可得知原告並無「親自簽名」或印章、指印、十字或其他符號代簽名之方式。

被告舉金融業信用卡發行認為沒有簽名也等同簽名效力，恐有誤解，信用卡是基於銀行與客戶雙方契約，不論消費後需簽名或免簽名，乃基於雙方契約約定，而非單方解釋認定，此與本案迥然不同。

有關被告陳述原告合影地點、共同合影人、合影人之服裝、身分、合影之手勢等可知原告支持特定候選人之意，姑且不論原告到場之原因、照相之理由，「支持」特定候選人並未違法且是憲法保障之自由，只要非選罷法第45條所列7款之禁止「助選」行為，都不應受法律上之處罰。

(四)又原告阻止報社夾報派發之行為，除證明原告無「署名推薦為候選人宣傳」意圖及行為，亦可證明原告中止該行為（宣傳）之發生。

假若原告當初真有「署名推薦」為候選人宣傳，也會因中止行為讓結果（為候選人宣傳）無法發生（既遂），而為未遂之行為。

參閱刑法第25條規定：「已著手於犯罪行為之實行而不遂者，為未遂犯。

未遂犯之處罰，以有特別規定者，為限。」

公職選罷法第45條或相關法條並無處罰未遂行為之規定，不應處罰而處罰，違反法律及一般法律原則，更何況原告當初並無「署名推薦」。

復根據被告函請南投縣選舉委員會訪談相關人員之紀錄，可以證明有關該文宣並非原告所製作、亦非原告所委託印刷夾報、更可證明原告阻止其散發，無為候選人宣傳之意圖與行為，更無「署名」之行為，請明察。

(五)被告第493次委員會會議決議，追補公職人員選舉罷免法(下稱選罷法)第45條第2款之理由，並呈報法庭。

經查行政程序法第96條「行政處分以書面為之者，應記載下列事項:…二、主旨、事實、理由及其法令依據。」

第114條「違反程序或方式規定之行政處分，…因下列情形而補正:…二、必須記明之理由已於事後記明者。

…前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願終結前為之，得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」

，規定明確，毋庸置疑，因此在訴訟程序中，程序瑕疵已不得再為補正，該「程序瑕疵」之行政處分確定違法，此一規定的規範意旨，在於適當劃分行政與法院任務之分際。

蓋在訴訟程序中如果仍可以程序瑕疵之補正，則行政機關可能基於訴訟勝負之考量，而使得程序規定原本設定的功能(謹慎查證再做成行政處分、人民得訴願之救濟權益…等等)遭到不當的扭曲，失去行政程序法「為使行政行為遵循公正公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法」之立法目的。

而使行政程序法之相關規定將形同具文，行政機關將怠惰、輕率、隨便，而法院將身兼行政機關職能不再中立、客觀、獨立審判，且恐增加法院已經與日俱增之工作，故為法律所不許。

又前開條文所謂「理由」，係指行政機關獲致結論之原因而言；

所稱「事實」，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。

而行政處分是否合於前開法定之程式，「應依既存之記載認定之」，苟「既存之行政處分書」未合於首開法定程式者，除得依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地（最高行政法院93年度判字第1624號判決、95年度裁字第2935號裁定參照）。

又書面行政處分之補正，仍屬書面行政處分之一部，其補正應依前開行政程序法規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前，以書面為之（補正），並送達處分相對人（當事人），倘當事人（處分相對人）因補正行為致未能於法定期間內聲明不服者，其期間之遲誤視為不應歸責於該當事人之事由，其回復原狀期間自該瑕疵補正時起算；

該程序欠缺之補正，尚非作成處分之行政機關於訴願或行政訴訟程序所為答辯說明所能替代。

綜上說明，行政程序法第96條第1項第2款所謂「事實」，不僅指違規之行為而言，即違規之時間、地點等及「與適用法令有關之事項」，均應予認定並明確記載，否則即屬事實記載不完備，如未依規定程序補正，即屬有瑕疵之違法行政處分，而應予撤銷(參照臺中高等行政法院99年度簡字第10號判決、臺中高等行政法院97年度訴字第251號判決)。

(六)關於被告追補選罷法第45條第2款「為候選人站台或亮相造勢」之理由與法律依據。

查「為候選人站台或亮相造勢」之意思，從社會普遍通識所理解與實際上之情況解釋，應指候選人競選總部成立、造勢大會等集合支持者等群眾，邀請重要政治人物或知名人士發表支持言論之活動，而上述選務人員出席該活動為其站台（站上舞台或講台）或亮相（在舞台或講台）公開表示態度、立場或說明觀點（參考教育部重編國語辭典修訂本）以造勢。

且本案所涉文宣使用之照片拍攝當日，本人(原告)長官，也是前農委會主委蘇嘉全先生至埔里鎮進行私人行程，本鄉莫健明先生（前鄉長）得知後，特邀本人一同前往敘舊，於此私人聚會中，某位鄉親提議要與前主委合影留念，並邀請現場所有人一同入鏡，因客隨主便，且單純「合影留念」(本人訴願書陳述事實)。

因該場合係私人聚會，且原告無站台或亮相之行為，更無為候選人造勢之意思，故原告行為確實不構成公職人員選舉罷免法第45條第2款規定。

並聲明：撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：

(一)公職選罷法第45條第1款規定，各級選舉委員會之委員、監察人員、職員、鄉（鎮、市、區）公所辦理選舉事務人員，於選舉公告發布後，不得有公開演講或署名推薦為候選人宣傳之行為。

違者，依公職選罷法第110條第1項規定，處10萬元以上1百萬元以下罰鍰。

行政罰法第18條第1項規定，裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，合先敘明。

(二)按選舉委員會辦理各種公職人員選舉，應依公職選罷法第38條第1項規定期間，發布「選舉公告」、「候選人登記公告」、「選舉人名冊公告」、「候選人名單公告」、「選舉人人數公告」及「當選人名單公告」。

本案依檢舉人所附文宣之合影照片，內有總統及立法委員候選人號次之宣傳廣告，可知原告拍攝時間應為總統副總統及立法委員選舉公告發布後。

又依其場景佈置、共同合影者及其穿著背心，共同合影者應為候選人之助選及輔選工作人員。

按公職選罷法第45條規範目的，乃因助選員制度廢除後，任何人均可為候選人助選，惟選務人員因職務關係，不在此列，乃屬當然，爰增列本條規定。

本條第1款「公開演講或署名推薦為候選人宣傳」規定，其中「署名」方式，於當前資訊傳布方式發達的情況下，以錄音、照相、錄影或電磁紀錄方式「現身支持」，亦應該當法條所稱之「署名」，此與一般通常智識人所得理解之社會通念並不相違。

(三)原告主張曾予阻止夾報派發，並無署名推薦為候選人宣傳之意圖及行為一節，查原告親自前往候選人競選辦事處之場合並與候選人之助選及輔選工作人員共同合影之行為，應有支持特定候選人之意，且原告本為選舉出身之公職人員且身兼選務作業中心主任，難謂不知其前往候選人辦事處所代表之意涵及影響，至曾否阻止夾報派發，與是否構成「署名推薦為候選人宣傳」尚無關聯。

(四)按選罷法第45條各款規定，係針對從事選務工作人員於一定期間應禁止之事項為規定，依其各款文字，當屬列舉規定，雖「明示其一、排除其他」為解釋此類法條句式之原則之一，依該原則，以照相方式「現身支持」，與第1款之「署名推薦」形式上實有不同，然其行為仍應在該條款禁止之列，理由如下：1.自文義而言：系爭規定謂選務人員不得「公開演講或署名推薦」為候選人宣傳，係就不得為候選人宣傳之「內容」加以規範，至於該「內容」係以何種傳播工具或載體為之，並未作根本上之限制。

易言之，以廣播、電視公開為候選人演講宣傳，固違反不得「公開演講」之規定，而以錄影或於社交媒體（Facebook等）進行網路直播演講亦應該當違法，其理至明。

同理，於平面媒體或文宣品署名為候選人宣傳，固違反「署名推薦」之規定，署名於社交媒體或其它各種傳播載具，自應亦該當違法，則亦無庸置疑。

不親自署名而以照片合影方式為候選人宣傳之行為，無異是署名行為手足之延伸，否則以現今社會，大眾傳媒已從出版、錄影（音）、電影、廣播、電視等有形媒介物，質為電磁波數位訊號、衛星微波、有線電視、網際網路電視、社交媒體直播等新媒體，傳播內容與電信載具之間的傳輸組合型態不再固定；

個別傳播內容均能利用不同電信載具運輸，如僅將「署名推薦」侷限於署名於平面文宣品或特定載體始屬該當違規，則以目前候選人多傳媒重疊交錯之宣傳模式，系爭規定即為贅文而無規範之可能。

又所謂「署名」並無固定形式之可言，且不以民法第3條之親自簽名、印章、指印、十字或其他符號代簽名等方式為限，祇要「得以辨別行為人同一性及確定行為人意思表示」之方式，即與行為人之署名具有同一效力，以金融業為例，「信用卡業務機構管理辦法」第42條第1項即明示，「發卡機構於申請書之申請人聲明及同意事項中，應至少載明下列事項，並經申請人以『簽名』或『其他得以辨識申請人同一性及確定申請人意思表示之方式確認』：一、所收取之利率及各項費用，並詳列計收標準及收取條件。

二、持卡人未按時依約繳款之紀錄，將登錄聯徵中心，而影響未來申辦其他貸款之權利。

三、發卡機構與第三人合作，如涉及持卡人資料之使用，應設計欄位供申請人自行勾選是否同意提供個人資料予該第三人，並明列其使用範圍。」

即為一證。

以合影方式為署名行為之手足之延伸，依此，自該當系爭條項所稱之「署名」，此與一般通常智識人所得理解之社會通念並非相違。

2.自法理而言：本案原告雖未署名，惟系爭文宣之合影照片，內有總統及立法委員候選人號次之宣傳廣告，合影地點為南投縣第1選舉區立法委員候選人張國鑫埔里聯合服務處；

另依其場景佈置、共同合影者及其穿著背心，共同合影者應為候選人之助選及輔選工作人員，合影時原告並比出V字手勢(2號)。

據上可知原告其有支持特定候選人之意思，應足堪確認，以現身特定候選人服務處，再以特定肢體動作並合影之方式表達支持之意，依舉輕明重法理，其強度應遠大於「署名推薦」，其為系爭條款所禁止之樣態，實屬法理解釋之當然。

3.自整體法規範秩序而言：按選罷法第45條各款總體視之，均旨在禁制選務人員「外顯」之助選宣傳行為，其究係以何一態樣顯示其係為候選人助選造勢，尚非所論，而「署名」以外，「站台」、「亮相」、「遊行」、「拜票」及「募款」等均屬該當違法，依法條所設之價值標準，則與候選人合影為候選人提供造勢宣傳品之題材，難謂未違反整體法規範之秩序，而能免除其責。

(五)原告也有公職選罷法第45條第2款為候選人「亮相造勢」之行為：1.有關本案處分原據之公職選罷法第45條第1款，所稱「署名推薦」，係考量於當今新興媒體日興月異之情況下，自無庸署名於特定「載體」，始為構成；

於競選辦事處以照相合影方式「現身支持」，自與「署名推薦」之行為無異。

然自同條第2款所稱「亮相造勢」之文義觀之，「亮相」自有現身於不特定多數人可得進出之場合之意旨，是以被告97年2月12日中選法字第0970002097號函乃進而闡釋係指「選務人員於公開場所出現大眾面前，為候選人營造聲勢」之謂。

此外，依目前選舉文化常態，候選人競選辦事處所均高懸候選人照片並廣佈競選旗幟，以招徠選民支持，同時散發文宣品等，其助選團隊及義工、選民均得自由進出，自屬公眾得出入之公開場所。

是故原告之行為已符合公職選罷法第45條第2款為候選人「亮相造勢」之構成要件而違反該款規定；

況退步言之，第2款所稱為候選人亮相造勢確無「公開」亮相之用詞，即便拍攝地點為室內，衡諸上開第1款及第2款之文義，以現身在候選人競選辦公室與候選人之助選及輔選工作人員共同合影方式，「亮相」之要件亦當符合。

從而，原告以照相方式現身支持特定候選人之行為，等同「署名推薦」為候選人宣傳，固符合公職選罷法第45條第1款之規定，惟衡諸前揭說明，其同時亦符合第2款「亮相造勢」之要件，與一般通常智識人所得理解之社會通念並不相違。

2.觀諸系爭文宣之合影照片，其場景布置設有總統及立法委員候選人號次之宣傳廣告，另查第9屆立法委員選舉候選人張國鑫之臉書粉絲專頁105年1月10日貼文所敘：「蘇嘉全部長要來小英國鑫埔里聯合服務處了，大家快來！」，並附具現場照片1張，對照之下可知合影地點為南投縣第1選舉區立法委員候選人張國鑫埔里聯合服務處（附件2），確為公開場所無疑；

另觀諸共同合影者及其穿著背心，共同合影者應為候選人之助選及輔選工作人員，合影時原告並比出V字手勢(2號)。

據上可知，原告有支持特定候選人並為其營造聲勢之意思，應足堪確認；

則以現身特定候選人服務處，再以特定肢體動作並與助選團隊合影之方式表達對特定候選人支持之意，自符合「亮相造勢」之要件。

(六)行政機關訂定裁量基準之目的，係為顧及法律適用之一致性及符合平等原則，避免相同案件類型發生畸輕畸重之情事，致影響人民之權益，考量本系爭條款所涉因素繁雜，除主觀因素難以量化外，違反選務人員本職之客觀行為樣態，亦隨社會之演進也將日新月異，以有限之標準衡量取捨，可能衍生裁量不當致生違法情事，況選罷法第45條自增訂以來，所生案例不多，尚無評估考量應否擬具裁罰基準之必要，故此類案件目前仍由各選舉委員會逐案依相關法律規定並視個案具體事實審酌裁罰。

(七)原告為南投縣國姓鄉公所辦理選舉事務人員，於第9屆立法委員選舉公告發布後，以照相方式「現身支持」特定候選人，已構成公職選罷法第45條第1款「署名推薦為候選人宣傳」之違反，考量原告為選務作業中心主任，爰依同法第110條第1項及行政罰法第18條第1項從重量處20萬元罰鍰，並無違法或不當之處。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院之判斷：

(一)按行政處分作成後，行政機關得否於行政訴訟中追加、變更或補充行政處分理由及其法律依據，我國目前實務上多係採取「有條件肯定說」之見解，亦即行政法院基於職權調查原則及訴訟（程序）經濟原則，於「未改變行政處分之本質與結果（同一性）」、「須屬於裁判基準時已存在之理由」、「無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）」及「須由行政機關自行追補理由」之前提下，得允許行政機關於行政訴訟中追補行政處分之理由及其法律依據（最高行政法院94年度判字第481號、95年度判字第2159號、96年度判字第354號、100年度判字第122號、第383號、第1811號、第1886號、101年度判字第414號、102年度判字第95號判決及99年度裁字第3568號、100年度裁字第2010號、101年度裁字第1753號裁定意旨參照），其中100年判字第1811號判決意旨並認基於行政訴訟之職權調查原則，行政法院應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束（行政訴訟法第125條第1項及第189條第1項規定參照），行政機關之追補理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，且行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，行政法院亦應駁回原告之訴訟，則行政機關所追補之理由，倘未改變行政處分之同一性，基於訴訟經濟之觀點，自得准許之。

查本院經職權調查認原處分所依據之事實及證據似符合公職選罷法第45條第2款「為侯選人亮相造勢」之違反，經依行政訴訟法第125條規定行使闡明權後(見本院卷第204頁)，原告先於106年5月26日以意見書表示意見(見本院卷第211頁)。

被告並於106年6月20日召開第493次委員會議，參酌原告意見書意見決議：原告之行為除符合公職選罷法第45條第1款之要件，亦符合同條第2款亮相造勢之要件，追補公職選罷法第45條第2款之理由，嗣以106年6月26日中選法字第1063550189號函檢附陳報(三)狀送本院及原告，認原告行為亦符合公職選罷法第45條第2款亮相造勢之行為予以追補理由(見本院卷第214-221頁)。

再經原告以補充理由狀(二)就原告該陳報(三)狀表示意見(見本院卷第231-2 33頁)，兩造復於本院106年9月19日審理中就此部分進行辯論(見本院卷第235-236頁)。

綜上可知，被告於訴訟中就原處分之理由所為追補，係基於相同之事實及證據，並未影響原處分之本質與結果，且屬於裁判基準時即已存在之理由，並經兩造充分為攻擊防禦，故被告於訴訟中所為之追補理由，自應准許，原告主張被告不可為之云云，尚無可採，先予敘明。

(二)次按行為時公職選罷法第45條規定：「各級選舉委員會之委員、監察人員、職員、鄉（鎮、市、區）公所辦理選舉事務人員，於選舉公告發布或收到罷免案提議後，不得有下列行為：一、公開演講或署名推薦為候選人宣傳或支持、反對罷免案。

二、為候選人或支持、反對罷免案站台或亮相造勢。

三、召開記者會或接受媒體採訪時為候選人或支持、反對罷免案宣傳。

四、印發、張貼宣傳品為候選人或支持、反對罷免案宣傳。

五、懸掛或豎立標語、看板、旗幟、布條等廣告物為候選人或支持、反對罷免案宣傳。

六、利用大眾傳播媒體為候選人或支持、反對罷免案宣傳。

七、參與競選或支持、反對罷免案遊行、拜票、募款活動。」

。

其立法沿革，係行政院於94年間提出公職選罷法修正草案，為明定選舉委員會委員、監察委員、職員、辦理選舉事務人員從事助選行為之禁止規定，立法總說明略以，為貫徹政府掃除黑金、防杜賄選、簡化選舉作業及健全競選活動等政策，該條立法說明係以，助選員制度廢除後，任何人均可為候選人助選，惟選務人員因職務關係，不在此列，乃屬當然，爰增列本條規定（立法院第6屆第2會期第10次會議議案關係文書，詳本院卷第55-59頁）。

是其立法意旨係為維護選務工作之獨立公正，以免因選務人員對特定候選之造勢或宣傳行為，而影響選舉結果之公信力，故適用此條規定之對象，為具有各級選舉委員會之委員、監察人員、職員、鄉(鎮、市、區)公所辦理選舉事務人員等身分之人，且禁止為前開行為之時點，僅限於選舉公告發布後，故於選舉公告發布後，具有前開身分者，均有適用。

(三)查本件原告係南投縣國姓鄉鄉長，於104年9月16日起兼任南投縣選舉委員會國姓鄉選務作業中心主任，係辦理選舉事務人，於104年11月13日第9屆立法委員選舉之選舉公告(105年1月16日投票、各選區及名額等資訊)發布後投票前，在南投縣第1選舉區立法委員候選人2號張國鑫之競選辦事處，於該侯選人及總統侯選人蔡英文載有競選號次之人型宣傳看板前，與著競選上衣之助選及輔選工作人員(包括蘇嘉全在內)等15人，共同比勝利及競選號次2之手勢合影，嗣該合影照片遭加註支持各該候選人及其所屬政黨文字後，以文宣形式發送於眾時，遭民眾檢舉查獲等情，為兩造所不爭執，有南投縣選舉委員會令、被告選舉公告、民眾檢舉資料、含前開照片之文宣資料1張、候選人張國鑫臉書粉絲專頁貼文「105年1月10日，蘇嘉全部長要來小英國鑫埔里聯合服務處了，大家快來」之列印資料可資(見本院卷第46、32、95、96頁、訴願卷第11頁)，應堪認定。

然原告前揭行為，是否有違反公職選罷法第45條第1款、第2款規定，兩造爭執如上，經認定如下：1.觀諸公職選罷法第45條第1、2款規定所禁止之行為，均屬「為侯選人宣傳之行為」，即宣揚表達支持特定侯選人之意，而所差別者係為宣傳方式之不同，分別規範禁止以「公開演講」或「署名推薦」或「站台」或「亮相造勢」為之。

又該規定所謂亮相造勢，依其文義係指以展現形相為特定侯選人營造聲勢之意，蓋選務人員於選務期間，如對特定侯選人營造聲勢，自會影響選務之獨立公正及選舉結果之公信力，故為法所禁止。

復所謂營造聲勢之方式，依該條文義及體系可知，第2款規定之亮相造勢並無如第1款規定演講應以公開方式為之始為禁止，是以，亮相造勢行為自不以「公開」方式為必要，且只要是「為侯選人為之」即當之，侯選人是否在場也無關乎該款規定有無違反，其規範係著眼於造勢係屬嚴重影響選舉公正性之行為，如選務人員以辨識度最高之亮相行為為特定侯選人造勢，不論是以何方式為特定侯選人營造聲勢均會影響選舉之公正，自應杜絕。

準此，選務人員在公開場所亮相並為特定侯選人造勢，固屬之。

而在非公開場所亮相支持並以其他方式對外為特定侯選人造勢，亦屬之，例如以亮相支持照片或加註文字製成文宣對外宣揚之行為。

查本件原告係南投縣國姓鄉鄉長及選舉委員會國姓鄉選務作業中心主任，為辦理選舉事務人，於第9屆立法委員選舉之選舉公告發布後投票前，自應積極維護選務之公正與獨立，竟反而在其辦理選務之南投縣第1選舉區內，親至立法委員候選人2號張國鑫之競選辦事處，已有不當。

復參之事前侯選人張國鑫在臉書貼文「105年1月10日蘇嘉全部長要來小英國鑫埔里聯合服務處了，大家快來」，並有109人說讚(見本院卷第96頁)，原告竟於蘇嘉全到場當天，往赴會合，甚且一同與著該侯選人競選上衣之助選及輔選工作人員等15人，共同在該侯選人及總統侯選人蔡英文載有競選號次之人型宣傳看板前，比勝利及競選號次2之手勢合影，再觀諸民眾檢舉之文宣照片(見本院卷第95頁)，原告為前開行為時，側邊及後方均有其他民眾在場，實已達增長該特定侯選人聲勢之效果。

況衡諸我國選舉常情，競選辦事處於競選期間均懸掛侯選人照片、旗幟，同時散發文宣品等，相關之助選人員及選民均得自由進出，係屬公開場所，原告主張係私下場合云云，顯有悖前揭事證，顯不足採。

從而，本件堪認原告確有在公開場所亮相並為特定侯選人造勢之行為，當有違反公職選罷法第45條第2款「為侯選人亮相造勢」之禁止規定明確。

2.原告雖又主張含前開合影照片之文宣並非伊所製作及印刷夾報散發，文宣係陳潤田所製作，且伊得知該文宣後已請莫健明前往阻止陳源鑫夾報派發，為未遂行為，亦足證其無為特定候選人宣傳之故意云云。

查此部分雖經南投縣選舉委員會訪談陳源鑫及陳潤田，陳源鑫固表示約2千份之文宣遭人取走2份後，其他文宣遭莫健明取走等語，及陳潤田固表示文宣製作與原告無關等語(見本院卷第193-195頁)。

然依前所述，本件原告為選務作業中心主任，因職務關係，對於眾人之選舉決定具有影響力，為前開亮相造勢行為時，即已影響選舉之公正，而有違反公職選罷法第45條第2款，自不因嗣後他人加工製成文宣散發或自身有阻止散發之行為而可影響其已成立之違法行為。

換言之，本件認定原告之違法行為，於其直接現身在特定侯選人辦事處造勢時即已成立，並非以其亮相支持特定侯選人照片並加註文字製成文宣對外散發造勢為認定，然原告如有以其亮相支持特定侯選人照片並加註文字製成文宣對外散發，亦屬為侯選人亮相造勢之行為無疑。

是原告前開主張，自無從為其有利之認定。

至所謂故意，並不以直接故意為限，間接故意亦屬之。

「直接故意」乃行為人對於行政違章行為之構成要件明知並有意使其發生，「間接故意」則指行為人對於行政違章行為預見其發生，且發生不違反其本意。

本件原告明知其係一鄉之長兼選務作業中心主任之身分，對於選務作業與選舉制度運作有相當之認識，應可預見其身分及行為對於選民之決定有所影響，仍現身特定候選人之辦事處，與該特定候選人之看板合影，且與當時素有名氣之蘇嘉全先生及其他助選人員共同比出2號及勝利手勢，其行為已然對於現場之人產生支持特定候選人之意，達到營造特定侯選人聲勢之效果，應認原告係明知並有意使其發生，縱其無直接故意，亦屬有預見而不違反其本意，是原告主張其並無為特定候選人宣傳之故意，顯不足採。

3.至被告雖主張依規定文義、整體規範秩序及舉輕名重法理而論，原告以照片合影之外顯方式係署名行為手足之延伸，同違反公職選罷法第45條第1款「署名推薦為侯選人宣傳」之規定。

然法條解釋之基本原則，應優先以法律條文之表面文義出發，並以其通常含意為基礎。

查「署名」，依教育部重編國語辭典修訂本之網站所查詢釋義，指在文書上簽名之意。

復參照現行法律有「署名」規定者，例如公文程式條例第3條規定：「機關內部單位處理公務，基於授權對外行文時，由該單位主管署名、蓋職章；

其效力與蓋用該機關印信之公文同。」

第4條第1項規定：「機關首長出缺由代理人代理首長職務時，其機關公文應由首長署名者，由代理人署名。

」第5條規定：「人民之申請函，應署名、蓋章，並註明性別、年齡、職業及住址。」

、行政程序法第96條第1項第4款規定：「處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。

但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。」

，均可知該等規定之「署名」亦係指「簽名」之意。

由上以觀，不論依其表面文義或通常含意或由法律規範體系探求，署名均為「簽名」之意，而照相合影，已完全逸脫署名之文義，更難期受規範者有此規範內涵之認識，如將之擴大認為亦係署名，會造成與其他法規範內容之扞格。

況原告主張之選務人員在公開場所現身支持特定侯選人造勢，或在非公開場所亮相支持特定侯選人並以其他方式對外宣揚造勢，本為公職選罷法第45條第2款規定所禁止，應無何舉輕明重法理適用之餘地，要無僅以逸脫規範文義、偏離法規範內容之「解釋」方式，認定構成違反同條第1款為侯選人署名推薦規定之必要。

遑論行政主管機關如認規範有疏漏之處，自應提案透過立法之方式為之，以為明確，始符權力分立原則及處罰法定主義。

4.另被告97年2月12日中選法字第0970002097號函，僅係屬行政機關所為之法律解釋，法院本不受其拘束。

而該函釋認公職選罷法第45條第2款所定「亮相造勢」，係指於公開場所出現大眾面前，為候選人營造聲勢之謂。

然依本院前開所認，所謂造勢行為，只要能為候選人營造聲勢即足，方式可有多種，本不以在公開場所出現大眾面前為限，惟被告此函釋卻限縮該款適用範圍，除於認在公開場所出現大眾面前為候選人營造聲係屬造勢行為，固屬合法外，竟將在非在公開場所亮相支持並以其他方式對外造勢行為排除適用，應認屬違法而不予適用，併此敘明。

五、從而，被告以原處分所認原告為選務作業中心主任，於選舉公告發布後，至其辦理選區之特定立法委員競選事處，在該立法委員、總統侯選人載有競選號次之人型宣傳看板前，與助選及輔選工作人員共同比勝利及競選號次2之手勢之事實，追補原告違反公職選罷法第45條第2款禁止為候選人「亮相造勢」之理由，自無不合。

復違反公職選罷法第45條規定者，係處10萬元以上1百萬元以下罰鍰，為同法第110條所規定。

被告考量原告為選務作業中心主任，為選區之主管，綜理全部選務作業，竟違反公職選罷法所禁止會影響選務公正性之行為，爰依同法第110條第1項及行政罰法第18條第1項，量處原告高於最低罰鍰金額10萬元之20萬元罰鍰，經核無裁量違法情形，法院應予尊重。

訴願決定予以維持，核無不合。

故原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

六、本見事證已臻明確，兩造其餘工及防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 10 月 13 日
行政訴訟庭 法 官 羅月君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 10 月 16 日
書記官 楊勝欽