臺灣臺北地方法院行政-TPDA,108,簡,219,20200722,1

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決
108年度簡字第219號
109年7月1日辯論終結
原 告 李祖慧
被 告 臺北市政府都市發展局

代 表 人 黃景茂
訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠
吳偉銓
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府民國107年7月4日府訴二字第0000000000號訴願決定（原處分：臺北市政府都市發展局107年3月26日北市都築字第00000000000號裁處），提起行政訴訟，前經本院以107年度簡字第217號裁定移送臺北高等行政法院後，復經臺北高等行政法院以107年度訴字第1584號裁定移送前來，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、爭訟概要：原告所有之臺北市○○區○○○路00巷0號0樓之0建築物，領有民國92年11月21日92使字第0000號使用執照，其坐落土地使用分區為「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」，依都市計畫書規定否准作為住宅使用；

然原告將前開建築物作住宅使用，復向臺北市稅捐稽徵處中北分處申請為住家用稅率課徵，經被告給予行政指導，於106年5月23日以北市都築字第00000000000號函，通知原告改正。

俟原告未配合改正，乃認其有將前開建築物作住宅使用，違反都市計畫法第79條第1項、基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點等規定，遂依臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則，於107年3月26日以北市都築字第00000000000號裁處，處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。

惟原告不服原處分提起訴願，經臺北市政府於107年7月4日以府訴二字第0000000000號訴願決定，駁回訴願；

但原告猶不服訴願決定，就原處分全部提起本件行政訴訟，前經本院以107年度簡字第217號裁定移送臺北高等行政法院，嗣原告減縮聲明範圍，僅就罰鍰部分訴請法院撤銷（即停止違規使用部分不在本件審理範圍內），爰經臺北高等行政法院以107年度訴字第1584號裁定移送本院審理。

二、原告主張：原告購買前開建築物之時，建商或房仲均未告知土地坐落分區有不得作住宅使用之限制，復強調「住商兩用」，致誤導原告；

長久以來大彎北段區域之建築物不斷轉手，「商業宅」現象並非一朝一夕，實乃被告長期消極放任，甚至刻意包庇而成，監察院對此併予糾正在案，此屬被告行政責任，非可歸責於原告。

且原告係依臺北市稅捐稽徵處之行政指導，始變更為住家用稅率，又所持建築物所有權狀亦無記載不得作住宅使用，復被告乃以105年11月9日修訂之基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點，及106年10月5日發布之臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則，皆屬新法規範，故基於信賴保護原則、法律不溯及既往原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等，原處分應予撤銷。

況原告現實上住居新北市汐止區，前開建築物實際上為空屋，僅偶有修繕或供買賣看屋使用，非作住宅使用；

是被告認原告有本件違反行為，顯然有誤，爰請求請求撤銷原處分及訴願決定等語。

併為聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：縣市政府稅捐稽徵處課徵房屋稅係依房屋稅條例實際使用情形核定課稅，並未對居住使用之合法性與否為認定，故本件建築物是否合法使用，有無違反都市計畫土地使用管制規定，應依都市計畫法認定之；

故原告所指之建商與仲介等銷售賣方告知並非行政機關之信賴基礎，且臺北市政府稅捐稽徵處所屬分處為「住宅使用」之事實認定，從未為「住宅使用屬合法」法律認定，此亦非授益性行政處分之撤銷、廢止行政法規之廢止、變更，核予信賴保護原則無涉。

再臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區，依都市計畫規定應發展商業及娛樂業，不得作住宅使用，被告為能有效處理並改善大彎北段商業區及娛樂區作住宅違規使用情形，已於106年3月起陸續寄出行政指導函，並研訂臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則；

另參照臺北市政府83年6月1日公告之都市計畫書圖，已明訂前開建築物所在係（供一般商業使用）商業區，不得作住宅使用，嗣臺北市政府105年11月9日公告之都市計畫圖書，就此部分並無變更，被告於106間查得前開建築物按住家用稅率課徵房屋稅，原告將之作住宅使用事實狀態尚未終結，被告據予依都市計畫法第79條第1項等規定為裁處，與法律不溯及既往無涉，亦未違反法治國原則。

綜觀本件資料，被告斟酌原告陳述意見與調查事實及證據結果，認定前開建築物作住宅使用，亦非空屋，原告有違反都市計畫法第32條規定公告之都市計畫書圖，所定商業區不得作為住宅使用之事實，堪予認定；

是原告違反事實明確，被告所為之原處分，核無違誤，其提起本件之訴為無理由等語，資為抗辯。

併為聲明：原告之訴駁回。

四、爭點：本件建築物有無作住宅使用之事實？原告主觀上有無違反都市計畫法第79條第1項之違規使用意思？被告所為裁處有無違反行政法相關法律原則？

五、本院之判斷：㈠按直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用；

主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知；

細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就土地使用分區管制事項表明之；

都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區；

前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制；

商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利；

都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀；

不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔，都市計畫法第6條、第21條第1項、第22條第1項第3款、第32條、第35條、第79條第1項分別定有明文。

是直轄市政府本於自治權限，除可擬定、審議及執行直轄市之都市計畫外，復得基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款規定，對於都市計畫範圍內之土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，劃定為不同之使用區暨分區，分別予以不同程度之使用管制，各該使用分區範圍內土地及建築物均應受管制命令之限制，違反者即構成都市計畫法第79條第1項之違反。

㈡查原告於104年3月22日登記取得臺北市○○區○○○路00巷0號0樓之0建築物所有權，而該建築物領有92年11月21日92使字第0000號使用執照，其坐落土地使用分區為「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」乙節，有土地及建物所有權狀、登記謄本、地籍套繪都市計畫使用分區圖及建物所有權標示部、使用執照存根、擬定基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案等在卷可參，足以信實。

再參酌臺北巿政府83年6月1日公告之擬定基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案，前開建築物基地坐落細部計畫街廓供一般商業使用之商業區內，依公告之土地及建築物使用組別容許表，僅容許醫療保健服務業、社區通訊設施、社區安全設施、公務機關、社教設施、文康設施、日常用品零售業等使用，並未標註得供住宅使用，此與住宅區供住宅使用或住商混合使用，迥然有別；

互核前開建築物使用執照可知，自92年間發給使用執照後，前開建築物已經記載使用分區為商業區，原告所持建物所有權狀復亦登載主要用途為商業用，迄今該等使用分區並無變更，故原告就前開建築物應依都市計畫法相關規定，受使用分區「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」之管制命令限制，方屬適法。

㈢惟原告就前開建築物向臺北市稅捐稽徵處中北分處申請為住家用稅率課徵，表明供住宅使用意思，顯與上述使用分區商業區，不得作住宅使用之都市計畫管制命令相悖，構成都市計畫法第79條第1項之違反；

另佐以原告提供之前開建築物水電瓦斯等單據可知，雖前開建築物各月份有不等之水電瓦斯使用情形，固其使用量、波段情形不定，但參酌原告自承其現實上住居新北市汐止區乙節，原告應係偶有住居前開建築物情形，此仍為住宅使用狀態，與前開建築物限制之商業區管制命令不符，仍屬違法。

雖原告一再執稱係依臺北市稅捐稽徵處之行政指導，始變更為住家用稅率，且前開建築物實際上為空屋，僅偶有修繕或供買賣看屋使用，非作住宅使用為辯；

然前開建築物既未充作醫療保健服務業、社區通訊設施、社區安全設施、公務機關、社教設施、文康設施、日常用品零售業等使用，已不合於商業區之使用分區規範，又依原告水電瓦斯單據，其仍有不一程度之使用，縱其為修繕、買賣看屋等，皆屬住宅之目的，自不管原告係主動或受臺北市稅捐稽徵處之行政指導，而變更為住家用稅率，俱無礙其將前開建築物作住宅使用之事實認定，即有構成都市計畫法第79條第1項之違反。

㈣另違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，行政罰法第7條第1項定有明文；

是現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提（行政罰法第7條第1項立法理由參照）。

而故意之判斷標準，原則上以違反行政法上義務之構成要件事實為準，另過失之要求注意程度，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，其注意範圍以違反行政法上義務之構成要件事實為原則；

是就行政罰過失個案之認定，行為人是否違反注意義務，應探討以行為人所處情境，客觀上得對守法、有理解力且謹慎之人提出之要求為何，以及依行為人個人能力、情境，其於主觀上是否得以認識且避免綜合判斷。

㈤查原告於104年3月22日登記取得臺北市○○區○○○路00巷0號8樓之2建築物所有權，其係向永慶房屋居間購入，依永慶房屋函覆之不動產說明書，其上經記明前開建築物之主要用途為「一般事務所」，使用分區為「商業區」，併在重要注意事項載明「本案建物謄本登載主要用途為（商業用），現況做（住家）使用，請詳見不動產說明書一般注意事項說明」，提醒事項更註記「主建物登記用途非住家用，不適用政府各項優惠房貸」，另於一般注意事項強調「建物現況使用須與建物登記用途、使用執照、使用分區等規定或住戶規約相符，若有不符時，日後恐遭檢舉或主管機關稽查而受罰鍰及要求強制拆除回復原狀等處分之虞，買方確已知悉其相關權利義務」等語；

顯然，原告於購入前開建築物時，已獲永慶房屋為不動產說明，對此受商業區之使用分區限制應有相當程度之了解，以社會通念謹慎且認真之人為準，當可清楚明辨，縱非故意，亦屬過失，自應擔負本件違反行政法上義務之責。

至原告以購買前開建築物之時，建商或房仲均未告知土地坐落分區有不得作住宅使用之限制，復強調「住商兩用」，致誤導原告，被告亦長期消極放任，甚至刻意包庇而成，此屬被告行政責任，非可歸責於原告為據；

惟以都市計畫乃公開之政府資訊，一般智識之人施以通常之注意，就購屋重要資訊之使用分區等土地、建築物之管制措施，當會詳加查對，豈有偏聽建商或房仲之理？執令被告就此「商（工）業宅」之行政管制上有所疏漏，惟此仍屬違法使用之事實，況依永慶房屋提供之不動產說明書，其上已經載明此節，該說明書復有原告簽名確認，在查無該說明書有何偽造、變造情形下，復以本於原告身為購屋者之查對義務，其明顯未盡注意義務，主觀上自足認具可非難性及可歸責性，應負起本件行政處罰責任，所述無故意、過失之詞，洵不足取。

㈥故被告以原告違反臺北市○○區○○○路00巷0號0樓之0建築物使用分區限制，構成都市計畫法第79條第1項之違反，併依授權制訂之基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點、臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則等規定，於裁處第一階段依級距處原告罰鍰6萬元，核屬有據。

至原告以上揭行政命令分別於105年11月9日、106年10月5日修訂發布，在其104年3月22日登記取得前開建築物所有權之後，有違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等節。

因本件屬行政罰之行政處分，非授予利益之行政處分，無關信賴保護原則之適用，且臺北巿政府83年6月1日公告之擬定基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案，已明白限制前開建築物坐落基地屬商業區，臺北市政府嗣後修訂或發布之行政命令，僅在具體適用都市計畫法之管制手段及裁罰基準，非有增加法所無之限制，當不構成法律不溯及既往原則之違反；

縱被告就此類「商（工）業宅」之行政管制上有所疏漏，然此無使原告獲合法住宅使用之權，無從主張不法之平等，被告自無違反行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則，且原處分亦明確指出原告違反事實及行為態樣，要無悖於行政明確性原則，原告就此所述各節，均屬無據。

六、綜上所述，原告就其所有之臺北市○○區○○○路00巷0號0樓之0建築物，確有違反使用分區「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」之管制命令，充作住宅使用之事實，構成都市計畫法第79條第1項之違反；

且依原告買賣前開建築物之經過，及一般購屋者應施以通常之注意，顯有未盡注意義務情事，縱非故意亦有過失，主觀上當可認具可非難性及可歸責性，應擔負本件行政處罰責任。

則被告援引都市計畫法第79條第1項、基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點、臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則等規定，於107年3月26日以北市都築字第00000000000號裁處，處原告罰鍰6萬元，核無違反行政法相關法律原則，要屬適法。

是被告所為之原處分關於罰鍰部分核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合；

從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。

八、依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 7 月 22 日
行政訴訟庭 法 官 黃翊哲
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀（含上訴理由，應表明原裁判所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原裁判有違背法令之具體事實），並繳納上訴裁判費3,000元；
其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書，逾期未提出者，毋庸命補正，即得逕以裁定駁回之。
中 華 民 國 109 年 7 月 22 日
書記官 林郁芩