臺灣臺北地方法院行政-TPDA,111,簡,106,20220823,2

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決
111年度簡字第106號

原 告 方凱弘



被 告 臺北市政府工務局公園路燈工程管理處

代 表 人 黃淑如


訴訟代理人 張有捷律師
上列當事人間臺北市公園管理自治條例事件事件，原告不服臺北市政府民國111年3月30日府訴二字第1116080858號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、爭訟概要：原告於民國111年1月1日上午11時許，在臺北市大湖公園湖泊區划船，被告認原告有「未經許可違規湖泊划船」之違規行為，已違反臺北市公園管理自治條例第13條第2款規定（下稱系爭規定），乃依同條例第17條規定，以111年1月1日北市園管裁字第C003853號裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）1,200元。

原告提起訴願，經臺北市政府訴願決定駁回。

原告仍表不服，於111年5月26日提起行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明： ㈠主張要旨：⒈原告於111年1月1日在無動力浮具上懸掛「海洋國家」標語，持「水域解嚴」旗幟下水划船，沿途高喊口號，表達對被告遲無開放大湖公園划船之抗議，顯非單純之水域遊憩舉動，要屬「象徵性言論」，屬於憲法第11條言論自由保障範疇。

⒉原告基於關切公共利益或公眾事務之目的，以公開及非暴力行為下水划船，高喊口號清楚表達訴求，過程和平且手段符合適當原則、必要性原則、狹義比例性原則，行為與抗議對象間具有可得認識之關聯性，乃「公民不服從」行為。

⒊臺北市公園管理自治條例係於95年公布，其中第13條禁止划船之規定，未能與時俱進修法或公告許可，顯已侵害基本人權。

⒋系爭規定之立法意旨在於管理污染毒害水質及傷害動植物之行為，警方既未舉證說明原告有「污染毒害水質及傷害動植物之行為」，僅以原告所為「划船」行為外觀即認定原告違反系爭規定，實屬率斷。

⒌集會遊行法除第6條規定國際港口周邊300公尺內禁止集會遊行外，對於其他水（海）域並無明文禁止，原處分於法自有未合。

⒍臺北高等行政法院109年度簡上字第44號判決及臺北高等行政法院109年度簡上字第125號判決，皆與本案欠缺關聯性，不得比附援引。

⒎防災公園與居民為防災支援共同體，平時可做為民眾休憩場所實屬常見，生態化示範公園並非生態敏感區，大湖公園無保育類動植物，亦無水源之水質維護需求，可以供民眾下水划船。

㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明： ㈠答辯要旨：⒈原告在大湖公園湖泊水域划船，船具上懸掛「海洋國家」及「水域解嚴」等標語旗幟，該等標語旗幟屬言論表達之範圍，置船入大湖公園湖泊水域內及划船等行為則非屬言論範圍，非公民不服從行為。

是對置船在大湖公園湖泊水域內及划船等行為之規制，即屬「非針對言論內容之規制（及中立性規制）」。

該等規制所採用之手段與達成規制之目的具有實質之關聯性，參酌臺北高等行政法院109年度簡上字第125號判決意旨，即難認違憲。

⒉系爭規定所禁止者，係被原告在大湖公園湖泊水域內置船及划船等之行為，並非在限制原告之言論內容。

縱使原告置入湖泊水域內之船具附帶懸有標語旗幟，而同時亦具象徵性言論之表意部分，然系爭規定係為保障民眾在公園內為消遣、休憩、遊樂、運動、往來通行等權益，避免污染毒害水質及傷害動植物，並確保防災不受干擾或妨礙等，具有重要公益。

原告將船具攜入大湖公園內，任意置船入湖泊水域內，繼而划船，足以使一般大眾使用公園之權利受到侵害。

為維持公園秩序及增進公共利益所必要，系爭規定禁止原告在臺北市在大湖公園湖泊水域內任意置船及划船，其採用之手段與達成大湖公園係為提供民眾消遣、休憩、遊樂、運動、往來通行，避免污染毒害水質及傷害動植物，並確保防災不受干擾或妨礙之目的，具有實質之關連性，並無牴觸憲法。

⒊對於當日在大湖公園湖泊水域內划船民眾，公園駐警到場時已以哨音警示，請民眾立即上岸以確保安全，足見已先行勸導，後續欲下湖划船之民眾皆被駐警勸導阻止下湖，但仍有已於湖中划船之民眾不願配合，原告自陳違反自治條例並知公園內已設置自治條例告示牌，卻拒絕停止違規行為，滯留船具於大湖公園湖泊水域內，顯已違反系爭規定。

⒋大湖公園為防災公園，尤其，大湖公園湖泊為滯洪池，有多處水閘門，具防洪調節功能，水下均設有相關設施，水上活動可能影響水利設施之運作，有礙防災。

再者，大湖公園為內湖區公園生態化示範公園，湖域面積約9.392公頃，其中水域為生態維護區，禁止人為干擾，水上活動易污染毒害水質及傷害動植物；

甚且，地方民意反對，大湖公園里長表示，大湖公園湖內含浮島且有水鳥棲息，並有水利設施，禁止人為干擾生態。

㈡聲明：原告之訴駁回。

四、本院之判斷：㈠如爭訟概要欄所述之事實，除後述之爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分（見本院卷第25頁）及訴願決定（見本院卷第55至58頁）附卷可稽，堪以認定。

㈡按下列各款為直轄市自治事項：…六、關於都市計畫及營建事項如下：…㈤直轄市公園綠地之設立及管理；

直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規，自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；

直轄市法規、縣 (市) 規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰；

前項罰鍰之處罰，最高以10萬元為限，並得規定連續處罰之，地方制度法第18條第6款第5目、第25條、第26條第2項、第3項分別定有明文。

又本自治條例所稱公園，指依都市計畫所開闢之市管公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、配合其他公共工程興建或其他依法令設置供公眾遊憩之場地；

本自治條例之主管機關為臺北市政府，並以下列機關為管理機關：一、都市計畫公園、綠地、廣場、兒童樂戲場為市政府工務局公園路燈工程管理處；

公園內不得有在水池或湖泊內游泳、沐浴、洗滌、網魚、釣魚、銼魚、放生、划船或其他污染毒害水質及傷害動植物之行為，但經主管機關公告在指定地點得划船、釣魚者，不在此限；

違反第13條第1款至第7款、第10款至第16款及第20款規定者，依中央法律裁處之，中央法律未規定者，得處行為人1,200元以上6,000元以下罰鍰，臺北市公園管理自治條例第2條、第3條第1項第1款、第13條第2款、第17條分別亦有明定。

㈢經查，原告於111年1月1日上午11時許，在無動力浮具上懸掛「海洋國家」標語，持「水域解嚴」旗幟，於大湖公園湖泊區下水划船等情，有採證照片（見本院卷第101頁）附卷可參，且為兩造所不爭執（見本院卷第192頁），應認屬實。

又大湖公園內設置有系爭規定禁止事項告示牌等情，有上開告示牌設置照片及大湖公園設置位置平面圖（見本院卷第105至106頁）在卷可按，足認原告明知大湖公園湖泊區禁止下水划船，仍於前開時、地有下水划船之違規行為。

是被告認原告違反系爭規定，以原處分裁處原告法定最低罰鍰1,200元，洵屬有據。

㈣原告主張當日在無動力浮具上懸掛「海洋國家」標語，持「水域解嚴」旗幟下水划船，沿途高喊口號，表達對被告遲無開放大湖公園划船之抗議，並非單純之水域遊憩舉動，要屬象徵性言論，屬於憲法第11條言論自由保障範疇等語，固非無見。

惟按憲法第11條規定，人民之言論自由應予保障。

鑒於言論自由具有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理之政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家應給予最大限度之保障（司法院釋字第509號、第644號、第678號、第734號解釋參照）。

又政府所採取之管制措施，僅屬對於時間、地點、方式等無涉表意內容之管制措施，如其管制目的係追求合法之公共利益，亦未夾帶意圖壓抑表意內容之隱藏目的，且其手段僅對表意內容造成附帶之適度限制，亦已留給表意人足以表意之其他替代途徑者，即符比例原則之要求（司法院釋字第806號解釋意旨參照）。

本件系爭規定禁止人民在公園內水池或湖泊中划船之行為，雖非為限制人民言論自由而設，然卻可能同時造成限制人民不得在公園內水池或湖泊中發表言論之結果，應屬對於言論之時間、地點、方式等無涉表意內容之管制措施。

而系爭規定之目的，係基於保障多數廣大不特定之公眾在公園內為消遣、休憩、遊樂、運動、往來通行等權益，避免污染毒害水質及傷害動植物，並確保防災不受干擾或妨礙等，乃合法之公共利益，亦未夾帶任何意圖壓抑表意內容之隱藏目的，且其手段未對表意內容形成任何限制，表意人雖不得於公園內水池或湖泊中發表言論，惟仍得於公園內其他處所為之，非無其他足以表意之替代途徑。

再者，倘日後主管機關公告開放大湖公園湖泊區得以划船，將採取相關措施以保護民眾划船之安全，而尚未開放之前，原告未經許可在該處划船，一旦發生船隻翻覆之意外，勢必將緊急動員消防或醫護人員等國家資源進行救援，影響之層面及幅度無法事先估計，難謂對於公益毫無影響。

準此，系爭規定並未夾帶意圖壓抑表意內容之隱藏目的，其對於表意內容僅生附帶限制，且原告仍有其他方式足以表示對於被告遲無開放大湖公園划船之抗議言論，與比例原則之要求尚無違背，又原告未經許可在大湖公園湖泊區划船，倘發生船隻翻覆之意外，亦將對於公益造成影響。

是被告依此以原處分對原告所為之在大湖公園湖泊區划船之行為處罰，並無不合。

㈤原告另主張基於關切公共利益或公眾事務之目的，以公開及非暴力行為下水划船，高喊口號清楚表達訴求，過程和平且手段符合適當原則、必要性原則、狹義比例性原則，行為與抗議對象間具有可得認識之關聯性，乃「公民不服從」行為等語，亦非無見。

惟按公民不服從是一種公開、非暴力、出於良知決定的故意觸犯法律規範的行為，目的通常都是為了改變法律或是政府的決策，行動者通常願意承擔可能的法律效果。

公民不服從的非暴力性，是基於公民不服從主要目的在向公眾訴求，欲透過觸犯法律規範的行為來喚醒與說服大眾，所抗議的法律或政策牴觸了重要的政治道德原則。

公民不服從是一種表達政治意見的特殊形式與最後手段，即令觸犯法律規範，仍然處於忠誠於整體法律秩序的界線內，因而避免使用暴力。

公民不服從的政治道德正當性，來自於促成沈默的大眾與政府對於重大法律或政策議題的表態，藉此形成公共意見，而擴大、深化民主的實現。

如公民不服從行為，本身是言論自由的特殊表達形式，且所欲保全的整體法益為即將或剛開始遭破壞的自由民主憲政秩序（倘抗議對象的作為已造成自由民主憲政秩序系統性的重大侵害，則屬抵抗權之行使範疇）時，法院自得類推適用緊急避難或避難過當之規定，阻卻違法或減免刑責（最高法院109年度台上字第3695號刑事判決意旨參照）。

本件原告於前揭時、地下水划船行為，縱認屬於言論自由的特殊表達形式，依系爭規定雖禁止原告於公園內水池或湖泊中划船發表言論，惟其仍得於公園內其他處所為之，非無其他足以表達意見之替代途徑，顯見其以下水划船方式表達意見並非最後手段。

又系爭規定早在95年間公布施行，足認原告欲保全的整體法益並非即將或剛開始遭破壞的自由民主憲政秩序，揆諸前開說明，自無以「公民不服從」為由類推適用緊急避難或避難過當規定阻卻違法之可能。

是原告前開主張，礙難採信。

㈥原告復主張未有污染毒害水質及傷害動植物之行為，僅以划船行為外觀即認定違反系爭規定，實屬率斷云云。

然觀諸系爭規定，「划船」行為本身即受系爭規定所明文禁止，並不以造成污染毒害水質及傷害動植物之結果為要件。

況原告未經許可在大湖公園內湖泊區划船，一旦發生船隻翻覆之意外，勢必將緊急動員消防或醫護人員等國家資源進行救援，難謂對於公益毫無影響，業如前述。

是原告前開主張，有所誤會。

㈦至原告主張集會遊行法除第6條規定國際港口周邊300公尺內禁止集會遊行外，對於其他水（海）域並無明文禁止云云。

惟依前開地方制度法第18條第6款第5目、第25條、第26條第2項、第3項等規定，關於公園綠地之設立及管理，屬於直轄市之自治事項，臺北市政府自得就上開地方自治事項制定自治條例，就違反地方自治事項之行政業務者規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。

又臺北市公園管理自治條例於95年6月6日經臺北市政府(95)府法三字第09579038600號令制定公布，並自公布日施行，係臺北市政府本其公園管理之自治事項所制定，就違反該自治條例之違規行為，罰鍰之法定處罰額度未逾10萬元，均合於地方制度法之前開規定。

是原告上開主張，亦難採信。

㈧本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併此敘明。

五、結論：原處分認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。

原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

另第一審訴訟費用應由敗訴之原告負擔，爰宣示如主文第2項所示。

中 華 民 國 111 年 8 月 23 日
行政訴訟庭 法 官 邱士賓
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀(含上訴理由，應表明原裁判所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原裁判有違背法令之具體事實)，並繳納上訴裁判費3,000元；
其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書，逾期未提出者，毋庸命補正，即得逕以裁定駁回之。
中 華 民 國 111 年 8 月 23 日
書記官 李 欣