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公務員懲戒委員會議決書 九十三年度鑑字第一○二四五號
被付懲戒人 乙○○
甲○○
右被付懲戒人等因違法失職案件經臺灣省政府送請審議本會議決如左
主 文
乙○○、甲○○各降壹級改敘。
事 實甲、臺灣省政府移送意旨：被付懲戒人乙○○及甲○○分別係雲林縣西螺鎮公所課員及辦事員，涉嫌違反貪污治罪條例，蘇、李二員違法事實如次：八十七年十一月間，蘇、李二員分別任職雲林縣西螺鎮公所民政課課長及課員期間，該二員明知該鎮東興里埤頭埧萬靈宮自七十五年間至八十七年止，即無權占有該鎮鎮公所所有坐落埤頭埧段一六四○及一六四一號之公有土地，並違法興建懷恩塔、承恩樓及集賢塔三座納骨塔販售予民眾使用。
惟為避免上開違建納骨塔遭拆除，致放置該塔之四千多個骨灰無以安置，該二員為使該塔合法化，以收取該塔永續管理基金，並增加該鎮公庫之收入，乃於八十七年十一月三十日提報「雲林縣西螺鎮東興公墓辦理獎勵民間參與興辦喪葬設施計畫」函請雲林縣政府轉省府審核，並於八十八年一月二十一日將上開三座納骨塔列入興建項目，編製不實之配置圖、工程概算表及「雲林縣西螺鎮獎勵民間投資納骨塔興辦納骨塔管理辦法（草案）」再送雲林縣政府轉省府審核，足生損害於雲林縣西螺鎮公所關於公文書管理之正確性及臺灣省政府審核之正確性。
前開犯行經臺灣雲林地方法院判決：「乙○○、甲○○共同行使公務員明知為不實之事項，而登載於職務上所掌之公文書，足以生損害於他人，各處有期徒刑一年二月，均緩刑四年」，並經臺灣高等法院臺南分院九十二年九月八日九十二南分院敬刑維九二上訴四二二字第一三○六三號函知該案業經蘇、李二員當庭撤回上訴確定。
被付懲戒人前開行為有公務員懲戒法第二條違法情事，爰依同法第十九條規定移請審議。
檢附證據（均影本在卷）：㈠臺灣雲林地方法院檢察署檢察官起訴書（九十年度偵字第一一○一號）。
㈡臺灣雲林地方法院刑事判決（九十年度訴字第二三八號）。
㈢臺灣高等法院臺南分院九十二年九月八日九十二南分院敬刑維九二上訴四二二字第一三○六三號撤回上訴確定函。
乙、被付懲戒人乙○○申辯意旨：為就被付懲戒人乙○○因違法失職案，依法提出申辯，懇請斟酌。
壹、本案事實經過：臺灣雲林地方法院檢察署九十年度偵字第一一○一號起訴，臺灣雲林地方法院九十年度訴字第二三八號判決有期徒刑一年二月，緩刑四年，上訴臺灣高等法院臺南分院（九十二年度上訴字第四二二號）後，當庭撤回上訴，旋即本案（刑事部分）確定。
貳、於臺灣高等法院臺南分院撤回上訴之原因：不服判決理由詳如左列第項所載。
撤回上訴原因：⒈實務上對於刑事訴訟法第三百七十條後段但書採極寬度之認定標準，並有將緩刑撤銷或緩刑期限加長亦不認為是不利益變更禁止原則（例如二八年上字第三二一號判例等）。
⒉目前我國訴訟結構設計因素，故經常涉訟數年，甚或十數年纏訟亦常有耳聞，其間之不確定煎熬，時間、勞力、金錢的耗費亦屬極重負擔。
⒊社會事實難免涉及價值主觀判斷，有時不免仁智互見，而區區小民何能期待此極大風險。
⒋據上三點理由而撤回上訴，亦屬無奈。
不服臺灣雲林地方法院對公文書認定之理由：⒈原審法官論罪科刑的依據有二，即㈠依據民事訴訟法第三百五十五條（公文書推定為真正）之規定，認為足生損害於西螺鎮公所關於公文書管理之正確性。
其㈡足生損害於臺灣省政府審核之正確性。
⒉惟刑法第二百十三條之公文書登載不實罪，其刑度為一年以上七年以下，係基於保護公文書之正確及公信力（對於公眾或他人在法律交易上的安全性與信賴性），又刑法第二百十三條、第二百十四條所指的公文書，其範圍應該要比民事訴訟法第三百五十五條所稱的公文書來得小，換句話說，在這裡所稱的公文書，是指具有對外之法律上的交易的目的性，能夠作為對於任何人產生有利或不利影響的證據，以在職務（公家）文書中帶有增強證明力者為限。
是以有所謂公文書及公家文書的概念區分，以符合刑罰謙抑原則及保障法益的必要限制。
⒊所謂公家（職務）文書，是指由公家機關之公務員所製作之一切文書，於其中，一部分所謂的非公開之職務文書，即是純公家文書，他部分則是能夠對於任何人發生證明效果的公文書。
雖然形式上來看，兩者都是公家機關對於其職掌範圍內的事務由該機關之公務員製作完成，但是公家文書不具「公開之證明力」，例如機關內部為了檢查、控制目的所做的職務記載（帳單、帳冊），或者（出差的時間差異出差單），或是機關對於活動申請的計畫書內容及執行的結果，或職務之報導：：：等。
⒋本案系爭焦點在於下級機關為爭取上級機關經費補助所為虛偽的提供計畫案供上級機關審酌。
長久以來，機關本位主義作祟，對於申請補助計畫案常有不實的有利記載，於法制固有未洽，但是否即應入罪於具有對外證明力的所謂「公文書」範疇？是否會牽連過廣？倘若由行政法制縝密規範或經由行政制裁，是否即足達成規範功能？是以認為本案之爭取補助計畫案為非公開之職務文書（純公文書）為宜，亦和「能夠對於任何人發生證明效果的公文書」相區別。
⒌本計畫補助案係先由上級機關（省政府）提供進度表，指示參閱高雄縣燕巢鄉公所的提報方式，又上級承辦人、主管科、股長等多人多次至現場會勘，經申辯人據實向其報告，仍要求提供本系爭計畫，並予以核准在案，亦為原審所確認之事實，若為足生損害於省政府審核之正確性，是否即有理由前後矛盾之嫌。
⒍基於行政一體的原則，上下級機關的補助申請案，其計畫內容實仍為國家內部行為，有如內部核稿文書，並未對外發生效力，亦不足產生證明、信賴的問題，充其量僅宜內部行政懲戒的標的，蓋其尚未對外產生效力，也非文書信用性保護法益的射程範圍內，應是可信。
綜據上述，懇請長官明鑑，以免冤抑。
⒎該判決理由既肯認行政部門基於維護公益有自由形成權限（地院判決第十三項後段）。
同判決理由㈣後段稱：「雖有不當，然尚難謂已違法」（判決第十七頁第十二行以下）。
本案歷經二年多的刑事纏訟（調查、偵查、第一審多次開庭審判），其間煎熬固事出有因，惟累及家人又屬無辜，家父焦慮致罹絕症，夫妻感情失焦，兒女學業受挫，宛如古人所說：「一人在室，十人在途。」
歷歷在目。
（見證物）本案經臺灣雲林地方法院刑事判決理由第六頁第十七行以下稱：「且因處理公務一時失慮，誤罹刑章，經此罪刑宣告後，當知警惕，信無再犯之虞。」
按公務員懲戒制度原出於維護公務倫理，其目的在維護公益及保障民眾利益，和刑事制裁本質即有差異，故有一事不二罰之例外規定，誠為真實，惟依據例外規定從嚴解釋原則及參酌刑事訴訟法第二百五十三條、第二百五十四條（微罪不舉、無益執行避免）等必要性比例原則，敬請委員體察現行法制不備及行政執行之複雜、多樣等困境，並斟酌戮力為公之良善動機，懇請為有利之議決。
參、提出其父蘇金生罹患癌症之新光吳火獅紀念醫院診斷證明書兩份之影本為證。
丙、被付懲戒人甲○○申辯意旨：申辯人甲○○自八十六年起擔任西螺鎮公所公墓業務承辦人，於八十七年三月間清查西螺鎮鎮有公墓，發現鎮有東興公墓墓地被萬靈宮廟方自七十五年起連續竊占公有墓地興建納骨塔，並對外向民眾收費，申辯人乃即向所屬長官報告，並張貼公告籲請民眾勿使用，同時寄送存證信函給起造人，令其限期拆除，歸還土地。
因違建之納骨塔，已有四、五千具骨灰罐，若強制拆除，處理失當，勢必引起家屬極大反彈，造成重大社會事件。
故事件一直無法處理，又因在八十七年度喪葬業務研討觀摩會時，曾有短時間討論有關省府在八十六年底頒定之「臺灣省獎勵民間參與投資興辦喪葬設施作業要點」，申辯人不知本鎮東興公墓被寺廟占用興建納骨塔是否適用本作業要點，在法規規定不確定適用本鎮東興公墓案例時，乃於八十七年十一月提報「雲林縣西螺鎮東興公墓獎勵民間參與興辦喪葬設施計畫」請省府審查，經遭退件，要求補正執行進度表、位置圖、配置圖說及管理辦法草案、工程概算表等。
申辯人不知如何研擬詳細計畫，又因本案件較一般狀況特殊，故一直沒有續辦。
後因省府承辦人陳振川到西螺鎮公所來，申辦人即帶該承辦人至現場了解實況，並告知公有墓地被侵占興建納骨塔之事實。
該承辦人乃提供執行進度表及指示申辯人到高雄縣燕巢鄉參考該鄉如何辦理公墓公辦民營執行情形。
申辯人參訪後，才依照現況及臺灣省納骨塔設置辦法有關納骨塔設置必要的硬體設備，參照現地位置描繪。
若有意隱瞞現況，欺騙上級省府長官，使之發生錯誤，為何在第一次呈報計畫時遭退件，又送件後即請省府社會處第三科科長陳坤皇先生及承辦人陳振川先生再次至現場實地勘查，亦不可能有原起訴書所指被告以不實配置圖、工程概算表，函請雲林縣政府轉呈臺灣省政府審核，足生損害於臺灣省政府審核之正確性之情形。
又刑法第二百十三條公務員登載不實罪之構成，以該公務員有明知不實之直接故意為要件，若非明知僅係登載錯誤或不當，尚難成立該罪（七十二年判例）。
呈報上級之計畫書應是內部文書，本案件又是經省府的實地審查，以此論罪，是申辯人不服之處。
申辯人自八十三年始任公務員，在短時間內對複雜的行政案例不甚了解如何處置，故在辦理此案時，因一時之疏失，沒有在呈報計畫書時明確標示舊有納骨塔，而被臺灣雲林地方法院檢察署檢察官，依貪污治罪條例提起公訴後，臺灣雲林地方法院判決申辯人犯刑法第二百十三條公務員登載不實罪，處有期徒刑一年二月，緩刑四年。
申辯人雖然不服，但心想起訴時那貪污治罪條例圖利罪的重刑，對內心所生之恐懼，且整個事件在訴訟期間內心的煎熬，又臺灣雲林地方法院承審法官給予緩刑處置，所以主動撤回上訴。
今移付懲戒，望諸委員審查事實，念申辯人之公務員年資淺，對於複雜之公務行政經驗不足，給予從輕之處分。
理 由被付懲戒人乙○○（原名蘇志鴻）、甲○○分別係雲林縣西螺鎮公所課員及辦事員，被付懲戒人乙○○原係雲林縣西螺鎮公所民政課課長，負責襄理該課自治、社會福利、社區及公墓等業務；
被付懲戒人甲○○為該公所民政課課員，負責辦理該公所公墓管理之業務。
被付懲戒人乙○○、甲○○分別任職西螺鎮公所民政課課長、課員期間，渠等二人明知雲林縣西螺鎮東興里埤頭埧萬靈宮（下稱萬靈宮）自七十五年間至八十七年止，無權占用西螺鎮公所所有坐落西螺鎮○○○段第一六四○及一六四一號公有土地，違法興建懷恩塔、承恩樓及集賢塔三座納骨塔販售民眾使用，為避免上開違建納骨塔遭拆除，致在該納骨塔內放置之四千多個骨灰無法安置，而使該納骨塔合法化，並收取納骨塔永續管理基金，增加西螺鎮公所公庫之收入，遂共同研議「臺灣省獎勵民間參與興辦喪葬設施作業要點」，認為經臺灣省政府核可後應屬可行後，於八十七年十一月三十日提報「雲林縣西螺鎮東興公墓辦理獎勵民間參與興辦喪葬設施計畫」函請雲林縣政府轉呈臺灣省政府審核，經臺灣省政府社會處於同年十二月十七日函復要求補送詳細執行進度、位置圖、配置圖說、工程概算表，連同「雲林縣西螺鎮獎勵民間投資納骨塔興辦納骨塔管理辦法（草案）」等資料送審。
被付懲戒人乙○○、甲○○等二人明知上開三座納骨塔係已建築完成之建物，竟基於共同之犯意聯絡，由被付懲戒人甲○○將上開三座納骨塔列入興建項目，編製不實之配置圖、工程概算表（於檢附之工程經費概算表上，記載第一期納骨塔工程開工日期為八十八年七月，完工日期為八十九年六月），連同「雲林縣西螺鎮獎勵民間投資納骨塔興辦納骨塔使用管理辦法（草案）」於八十八年一月二十一日再檢送函請雲林縣政府轉呈臺灣省政府社會處審核而行使之，足生損害於雲林縣西螺鎮公所關於公文書管理之正確性及臺灣省政府審核之正確性。
其所涉刑事責任部分，案經法務部調查局雲林縣調查站移送臺灣雲林地方法院檢察署檢察官偵查起訴。
並經臺灣雲林地方法院九十年度訴字第二三八號刑事判決，依刑法第二百十六條、第二百十三條規定，論以被付懲戒人乙○○、甲○○共同行使公務員明知為不實之事項，而登載於職務上所掌之公文書，足以生損害於他人罪，各處有期徒刑一年二月，均緩刑四年，被付懲戒人不服上訴後，於臺灣高等法院臺南分院當庭撤回上訴，而告確定在案。
凡此事實，有移送機關檢附之臺灣雲林地方法院檢察署檢察官九十年度偵字第一一○一號起訴書、臺灣雲林地方法院九十年度訴字第二三八號刑事判決、臺灣高等法院臺南分院九十二年九月八日九十二南分院敬刑維九二上訴四二二字第一三○六三號撤回上訴確定函在卷可稽。
㈠被付懲戒人乙○○申辯意旨雖謂渠不服臺灣雲林地方法院刑事判決對公文書認定之理由，以下級機關為爭取上級機關經費補助所為虛偽的提供計畫案供上級機關審酌，於法制固有未洽，但是否應列入具有對外證明力的「公文書」範疇，而予以入罪，則不無疑問。
蓋該補助申請案，其計畫內容為國家內部行為，有如內部核稿文書，並未對外發生效力，亦不足產生證明信賴問題，充其量僅宜內部行政懲戒的標的，並非文書信用保護法益的範圍內。
且該計畫補助案，係先由上級機關提供進度表，指示參閱高雄縣燕巢鄉公所的提報方式；
又上級承辦人、主管科、股長等多人多次至現場會勘，復經渠據實向彼等報告，上級仍要求提供本系爭計畫，並予以核准在案，亦為原刑事確定判決所認定之事實，若為足生損害於省政府審核之正確性，是否即有理由前後矛盾之嫌。
惟因恐纏訟數年，耗費金錢、時間、勞力，及緩刑遭撤銷或延長緩刑年限等理由，而撤回上訴，亦屬無奈。
再者，公務員懲戒制度原出於維護公務倫理，其目的在維護公益及保障民眾利益，和刑事制裁本質即有差異，故有一事不二罰之例外規定。
依據例外規定從嚴解釋原則及參酌刑事訴訟法第二百五十三條、第二百五十四條等必要性比例原則，體察現行法制不備及行政執行之複雜、多樣等困境，並斟酌戮力為公之良善動機，懇請為有利之議決云云（詳如事實欄乙所載）。
㈡被付懲戒人甲○○申辯意旨亦謂渠於八十七年十一月將系爭萬靈宮所建納骨塔提報「雲林縣西螺鎮東興公墓獎勵民間參與興辦喪葬設施計畫」，請省府審查遭退件，要求補正執行進度表、位置圖、配置圖說及管理辦法草案、工程概算表等件。
其後因省府承辦人陳振川至西螺鎮公所，並至現場瞭解實況，渠告知公有墓地被侵占興建納骨塔之事實。
經該承辦人提供執行進度表，及指示可到燕巢鄉參考該鄉如何辦理公墓公辦民營執行情形。
渠參訪後，才依照現況及臺灣省納骨塔設置辦法有關納骨塔設置必要的硬體設備，參照現地位置描繪。
並非有意隱瞞現況，欺騙上級省府長官，使之發生錯誤。
又送件後，即請省府社會處第三科科長陳坤皇及承辦人陳振川再次至現場實地勘查，亦不可能有起訴書所指以不實配置圖、工程概算表，函請雲林縣政府轉呈臺灣省政府審核，足生損害於臺灣省政府審核之正確性之情形。
又刑法第二百十三條公務員登載不實罪，以該公務員有明知不實之直接故意為要件，若非明知，僅係登載錯誤或不實，尚難成立該罪。
呈報上級之計畫書應是內部文書，本案件又經省府實地審查，以此論罪，渠不服云云。
並辯稱：渠因對複雜的行政案例不甚瞭解如何處置，故在辦理此案時，因一時之疏失，未在呈報計畫書時明確標示舊有納骨塔，而被起訴判處刑法第二百十三條公務員登載不實罪刑，並緩刑四年，雖然不服，但因恐懼起訴時所引貪污治罪條例圖利罪之重刑，訴訟期間內心受煎熬，且法院判決已給予緩刑處置，所以主動撤回上訴。
請念渠公務員之年資淺，行政經驗不足，給予從輕之處分云云（詳見事實欄丙所載）。
㈢惟查前揭配置圖及工程概算表，既係被付懲戒人職務上所掌管製作之文書，因渠等負責民政課公墓管理等職務，所製作擬於公有墓地上興建納骨塔之配置圖說及工程經費概算表等與公務有關項目之文書，並以之呈請雲林縣政府轉呈臺灣省政府審核，而予以行使者，按刑法第十條第三項「稱公文書者，謂公務員職務上製作之文書」之規定，自屬刑法上所稱之公文書，渠等於該公文書登載不實，並予以行使，法院自得依同法第二百十三條、第二百十六條規定，予以論罪科刑。
是以被付懲戒人所辯該配置圖及工程概算表等申請上級機關補助計畫，係屬內部核稿文書，應是內部文書，非得以入罪之「公文書」範疇云云，核無足取。
從而渠等執此指摘及不服上開刑事確定判決對公文書認定之理由，併無可取。
㈣次查被付懲戒人甲○○所辯渠只是一時疏忽，致未標明該納骨塔係已存在之建物云云，已為上開刑事確定判決所指駁不採，並認定被付懲戒人乙○○、甲○○等二人均有意以前開偽載隱瞞之方式，處理系爭納骨塔合法化之工作（見上開刑事確定判決第四頁、第五頁）。
是則被付懲戒人甲○○執此申辯其並非故意登載不實，與刑法第二百十三條之犯罪構成要件不合云云，併無足採。
㈤復查被付懲戒人乙○○、甲○○等二人提報「雲林縣西螺鎮東興公墓辦理獎勵民間參與興辦喪葬設施計畫」給臺灣省政府審核過程中，雖經前臺灣省政府承辦人員陳坤皇、張墩卿、陳振川等人會同被付懲戒人二人及萬靈宮主任委員鄒萬山前往現場勘查。
然公務機關對於公文書之管理有正確性之要求，由民事訴訟法第三百五十五條第一項規定以觀，並證人陳振川、陳坤皇之證述內容，及參酌臺灣省政府八十八年三月十日八八府社三字第一四四一六八號函主旨、說明等項所載，認定被付懲戒人二人之所為，已足生損害於雲林縣西螺鎮公所關於公文書管理之正確性及臺灣省政府審核之正確性。
被付懲戒人二人辯稱無使省政府誤審之虞云云，為無可採等情，業經上開刑事確定判決論述甚詳（見上開判決第五頁、第六頁）。
茲被付懲戒人乙○○、甲○○申辯意旨復以渠等提報該計畫經臺灣省政府承辦人員陳振川、陳坤皇等多次至現場實地勘查，並提供執行進度表及指示可參考燕巢鄉辦理公墓公辦民營執行情形，辯稱渠等並非有意隱瞞現況，所為無足生損害於臺灣省政府審核之正確性情形云云，核無足取。
乃被付懲戒人乙○○執此指摘刑事確定判決理由前後矛盾云云，亦無可取。
至於上開刑事判決第十三頁、第十七頁、第十九頁，判決理由欄第八項、第十項第㈣款後段、第十三項均係刑事確定判決就被付懲戒人被訴圖利罪嫌部分，認定無證據足以證明渠等有圖利罪之犯罪事實，因公訴意旨認與已起訴有罪部分，有牽連犯之裁判上一罪關係，故不另為無罪之諭知，所為之論述。
而被付懲戒人所涉圖利罪嫌部分，既未經法院為有罪之判決，復未經移送機關移送本會審議，則刑事確定判決就該圖利罪嫌所為之論述部分，核與本案無涉，併予指明。
㈥被付懲戒人其餘不服刑事確定判決認定有罪之理由，暨撤回上訴之動機等各項申辯，經核均難資為免責之論據。
所引述刑事判決緩刑之理由，及被付懲戒人乙○○提出其父蘇金生罹患癌症之診斷證明書，要之僅能資為處分輕重之參考，尚難據以卸責。
㈦再者公務員懲戒法第二條第一款所稱之「違法」，除違反公務員服務法之規定外，尚包括違反刑法之規定在內。
故違反刑法規定之行為，亦屬該款所列應受懲戒處分之範圍。
且懲戒罰本質上不具有刑罰之性質，因之，一個行為同時違反國家社會秩序及公務員關係之秩序時，不妨併科懲戒罰與刑罰，兩者責任可以併存，關於禁止一事兩罰原則，要無適用之餘地。
是以被付懲戒人行使公務員登載不實之公文書，違反刑法第二百十三條、第二百十六條規定，雖受刑事判決罪刑確定，本會仍得就其違法失職所應負之行政責任，為懲戒處分，不生一事不二罰之問題。
被付懲戒人乙○○執此所為一事不二罰例外規定之申辯，核無足取。
又渠所引用之刑事訴訟法第二百五十三條、第二百五十四條因微罪不舉或於刑罰之執行並無實益得為不起訴處分之規定，乃就刑事訴訟案件所為之規定，於行政責任之懲戒處分，該法條並無適用之餘地。
是則被付懲戒人乙○○申辯意旨執上開刑事訴訟法第二百五十三條、第二百五十四條微罪不舉、於刑罰之執行並無實益等規定，主張必要性比例原則，求為有利之議決云云，為不足採。
被付懲戒人乙○○、甲○○所為其餘各節申辯，經核均不足以資為免責之論據。
綜上所述，被付懲戒人乙○○、甲○○違法失職之事證已臻明確。
核渠等所為，除觸犯刑法外，並有違公務員服務法第五條及第七條所定，公務員應誠實、執行職務應力求切實之旨，應依法酌情議處。
據上論結，被付懲戒人乙○○、甲○○均有公務員懲戒法第二條各款情事，均應受懲戒，爰依同法第二十四條前段、第九條第一項第三款及第十三條議決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 六 日
公務員懲戒委員會
主席委員長 林 國 賢
委 員 金 經 昌
委 員 蔡 尊 五
委 員 陳 秀 美
委 員 林 文 豐
委 員 周 國 隆
委 員 朱 瓊 華
委 員 柯 慶 賢
委 員 郭 仁 和
右正本證明與原本無異。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 九 日
書記官 賴 秀 能
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