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最高法院民事判決 一○四年度台上字第一五一五號
上 訴 人 古宥威
訴訟代理人 李文平律師
被 上訴 人 交通部公路總局第四區養護工程處
法定代理人 廖吳章
訴訟代理人 林國泰律師
被 上訴 人 行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處
法定代理人 吳坤銘
上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國一○三年十月三十一日台灣高等法院花蓮分院第二審判決（一○一年度重上國字第三號），提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回台灣高等法院花蓮分院。
理 由本件上訴人主張：伊於民國九十九年五月十一日自宜蘭開車南下，於下午三時許行經台九線蘇花公路和清隧道口北端（即台九線一七○公里四○○公尺處南向中內車道）時，遭如籃球班大小之落石擊中，貫穿伊駕駛之小貨車座頂後，重傷伊頭部，經送醫急救，目前呈現左半身麻痺狀態，領有殘障手冊。
該地屬落石頻仍路段，管理單位知之甚詳。
然事故現場山坡隔網及植生早有瑕疵卻未修復，導致當日雖無風雨，仍發生落石，造成車毀人傷事故，管理機關顯有管理疏失及欠缺，應負賠償責任。
伊先向該路段養護單位被上訴人交通部公路總局第四區養護工程處（下稱公路總局四工處）請求國家賠償，卻遭以本件落石係由邊坡上方高約三○○公尺處落下，屬林務局林班地墜落之石塊為由，拒絕賠償。
伊乃轉向被上訴人行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處（下稱花蓮林管處）請求，其亦以公路及道路上下邊坡各項行車安全設施之設置及管理維護，均係由公路主管單位負責之理由，拒絕賠償。
惟被上訴人等機關養護及管理系爭公路兩旁山坡地有缺失，負責檢修維護之公務員亦有疏失，顯有故意或過失不法侵害伊權利。
被上訴人應負國家賠償責任，並應連帶賠償伊所受看護、醫療等費用、減少工作能力之損失，精神慰撫金等，合計新台幣（下同）一千二百七十四萬一千四百六十七元損害等情。
爰依國家賠償法第二條第二項前段、第三條第一項，民法第一百八十五條第一項、第一百九十三條及第一百九十五條規定，求為命被上訴人連帶如數給付，及自起訴狀繕本送達翌日起算之法定遲延利息之判決。
被上訴人公路總局四工處則以：伊在系爭道路前後路段均設有極為明顯「注意落石」之警告標誌，且該路段邊坡早於九十二年間即設置高約六十公尺、長約四十八公尺之掛網及型框植生，藉以防止落石。
且均依「公路養護手冊」規定，定期辦理養護巡查，並未發現系爭路段之邊坡保護網有破損之情事。
實難認系爭路段有上訴人主張之設置或管理有欠缺或不當之情事存在。
又經調查結果，系爭路段確實係因地震過後造成邊坡上方約三百公尺處伊所轄路權以外由花蓮林管處所管理林地稜線上之破碎石塊掉落，擊中上訴人之車輛導致本件意外事故。
上訴人駕車經系爭路段遭落石擊中，應屬不可抗力之自然災害所致。
上訴人不僅未就伊所屬公務人員對於本件事故發生，有公務員因執行職務有故意或過失，不法侵害其權利，或怠於執行職務，致其權利遭受損害之情為確切之舉證。
伊自不負國家賠償法第二條第二項前段及第三條第一項國家賠償責任。
又上訴人所請求之各項損害，尚乏法律依據且未負舉證責任等語，資為抗辯。
被上訴人花蓮林管處則以：本件落石非由邊坡上方高約三百公尺處伊林班地墜落。
該落石有多處稜角，與公路邊坡明顯可見岩面破裂情形之片岩特徵相符，且伊職責為森林之保護及經營利用，未包括養護邊坡，故非本件國家賠償法第九條第二項之賠償義務機關，應不負國家賠償法第二條第二項之故意或過失責任。
對系爭公路及道路上下邊坡各項行車安全設施之設置及管理維護，非由伊負責，伊亦不負國家賠償法第三條第一項之賠償責任。
又上訴人未經鑑定終身需他人照護及喪失工作能力，請求看護費用及喪失或減少工作能力部分，自無理由等語，資為抗辯。
原審維持第一審所為上訴人敗訴之判決，駁回其上訴，無非以：上訴人於上開時間駕車經系爭路段，遭落石貫穿貨車車座頂部，嗣擊中其頭部，受有左半身麻痺等傷害，領有殘障手冊之事實，為兩造所不爭執。
關於事發地點，除公路總局四工處於九十九年九月七日國家賠償案件審議小組九十九年第十七次委員會會議記錄審議結論（二）業已載明系爭事故發生在台九線「一七○公里三五○公尺之轉彎處」，及經法院於一○二年八月十六日會同兩造、上訴人之母吳存宣及新城分局警員陳銀福、廖武廣勘驗現場結果，經警員廖武廣及吳存宣指出落石地點，並經實際測量結果，再比對九十九年五月十一日道路交通事故現場圖、當日拍攝照片所示相關位置，系爭事故發生地點應為台九線「一七○公里三五○公尺處」至「一七○公里三六五．三公尺處」間之某處南下車道，該處車道上方邊坡，公路總局四工處並未設置掛網或型框植生等設施，而屬裸露之自然山壁，有該處歷年來相關路段施工資料、一○三年七月二十二日函可稽，並經證人即公路總局四工處花蓮工務段站長曹以忠證述甚明。
公路總局四工處於九十九年九月七日國家賠償案件審議小組九十九年第十七次委員會會議前，該機關既未派員或委託承商相關人員至邊坡上方勘查，而由花蓮林管處提出之台九線一七○公里三五○公尺斷面圖、一○公尺等高線分布圖、現場勘查路線（ＧＰＳ移動軌跡）等件，依據現場狀況及物理慣性原理推論勾稽，無從認定系爭事故之落石係來自事故地點上方約三○○公尺處之山壁。
按國家賠償法第三條第一項所稱「公共設施」公有公共設施之管理有無欠缺，須視其設置或管理機關有無及時採取足以防止危險損害發生之具體措施為斷，並係採無過失主義。
查系爭事故發生地點旁之邊坡，屬於陡峭裸露之山壁，則該山壁是否可供公眾使用而屬公共設施，已非無疑。
縱公路總局四工處業已著手辦理台九線一七○公里＋三○○～＋四八○路基改善工程，嗣後並在事故地點設置明隧道，並在山壁設置掛網及型框植生，然於事故發生時，掛網及型框植生等公共設施究屬尚未設置復未供公眾使用，即並不為設施，自無適用國家賠償法第三條第一項餘地。
公路修建養護管理規則第三十三條規定，公路養護範圍除例示之設施外，僅及於其他設置於「公路用地範圍」內「各項公路有關設施」，交通部公路總局九十二年三月頒布之「公路養護手冊」第二章第二節，巡查範圍僅包括「公路用地或路權範圍內之各項公路設施」，監察院一○○年四月十二日審議糾正案文，亦稱交通部之公路養護手冊規定巡查範圍僅限於用地或路權範圍，不包含用地及路權範圍以外之上下邊坡。
至於行政院秘書長九十九年六月三日院台忠字第○○○○○○○○○○○○號函所附者，係「坡地崩塌防災權責分工表」，有關項次三－四所指路權及上下邊坡不可分割之治理範圍，主辦為交通部（公路總局）及道路主管機關，然此項目係專指「災害復原重建」，與認定公路設施及其養護無涉。
而行政院九十九年十一月二十四日院台忠字第○○○○○○○○○○號函雖稱請交通部依職權主辦道路上下邊坡維護及用路安全事項，並負責統籌協調農業委員會、直轄市及縣（市）政府等相關機關，持續辦理。
然此函文係於系爭事故後所發，難以此遽認道路主管機關一律有養護邊坡之義務。
依交通部一○○年一月二十六日交路字第○○○○○○○○○○號函，明示「道路上下邊坡維護及用路安全事項」僅於道路開闢前之規劃設計階段與天然災後之復建階段，始須依此原則辦理。
足認系爭事故之發生時地，公路總局四工處對於公路旁之邊坡無養護之法定義務。
上訴人既未舉證證明系爭事故地點旁之自然山壁，係屬公路或其相關設施之一部分，亦未提出明文規範本件事故發生之時地情況，公路總局四工處對於公路旁上下自然邊坡有養護義務，自難謂本件事故之發生與公有公共設施有關。
縱認公路之範圍及於上下邊坡不可分割部分，系爭事故地點旁不可分割範圍內之邊坡屬公路之一部分，亦無證據足資認定前開屬公有公共設施之公路路段，有何設置欠缺。
公路總局四工處業已主張該機關均依交通部頒佈之「公路養護手冊」規定，定期辦理養護巡查，並提出巡查報告六份可稽。
亦無證據足資證明被上訴人公路總局四工處公務員有何管理前開公路有欠缺之情形。
上訴人既始終未能具體指出落石來自山壁上方何處，且依新城分局一○二年二月十八日函所附職務報告，該石塊並未放置於新城分局，且系爭事故地點嗣後業已興建明隧道並設置掛網及型框植生，地形地貌已與事故發生時不同，復難以鑑定等方式還原本件落石來自之實際高度與位置。
則落石高度及位置既屬不明，即難認系爭事故地點倘亦設置掛網或型框植生，即不會發生本件損害，是亦無相當因果關係。
上訴人既無法具體舉證系爭事故肇因於公有公共設施之設置及管理有欠缺，無法排除係不可抗力所致，自亦無國家賠償法第三條第一項之適用。
又上訴人並未舉證證明係何公務員依法應負損害賠償責任，被上訴人二機關之公務員係因何種「職務行為」或消極之不作為，導致上訴人損害結果，且法律規範目的係為保障人民之法益，是否已無不作為之裁量空間，又公務員怠於執行何種職務，是否出於故意或過失，復有何相當因果關係等節。
其自亦不得依國家賠償法第二條第二項規定，請求被上訴人負國家賠償責任。
從而，上訴人依國家賠償法第二條第二項、第三條第一項，民法第一百八十五條第一項、第一百九十三條及第一百九十五條規定，請求被上訴人連帶給付一千二百七十四萬一千四百六十七元本息，為無理由，應予駁回等詞，為其判斷之基礎。
按國家賠償法第三條所定公共設施設置或管理欠缺所生國家賠償責任之立法，旨在使政府對於提供人民使用之公共設施，負有維護通常安全狀態之義務，重在公共設施不具通常應有之安全狀態或功能時，其設置或管理機關是否積極並有效為足以防止危險或損害發生之具體行為，倘其設置或管理機關對於防止損害之發生，已為及時且必要之具體措施，即應認其管理並無欠缺，自不生國家賠償責任，故國家賠償法第三條公有公共設施之管理有無欠缺，須視其設置或管理機關有無及時採取足以防止危險損害發生之具體措施為斷。
按國家既設公路供公眾通行使用，即應保持暢通無阻，無往來之危險。
查上訴人於上述時間駕車行經台九線一七○公里三五○公尺處至一七○公里三六五．三公尺處間之某處南下車道，遭落石貫穿車頂座，並傷及其頭部。
現系爭事故地點道路上方嗣後業已興建明隧道並設置掛網及型框植生。
而由花蓮林管處提出之台九線一七○公里三五○公尺斷面圖、一○公尺等高線分布圖、現場勘查路線（ＧＰＳ移動軌跡）等件，依據現場狀況及物理慣性原理推論勾稽，無從認定系爭事故之落石係來自事故地點上方約三○○公尺處之山壁等情，為原審所認定。
落石已經新城分局照相存卷（見原審卷一第一五三及一五五頁），花蓮林管處既備有該等資料及具有該等專業，似非不能鑑定落石源自何高度，藉以釐清負責之機關，乃原審未遑詳加推研，逕以地形地貌已與事故發生時不同，認難以鑑定等方式還原本件落石來自之實際高度與位置，進而認該地點是否設置掛網或型框植生，與系爭事故無因果關係，自不免速斷。
落石高度雖非自系爭道路上方三○○公尺處之山壁，倘高度仍由花蓮林管處所轄，其明知該路段下方即為自宜蘭往花蓮之要道，是否能以其職責為森林之保護及經營利用，即免其注意所管轄森林中之石頭有落下砸傷人之危險，而不為防免義務，原審未遑調查，竟予棄置不論，自欠允洽。
倘推算後之落石高度非花蓮林管處所轄處，而行政院秘書長九十九年六月三日院台忠字第○○○○○○○○○○○號函附「坡地崩塌防災權責分工表」，有關項次三－四指明路權及上下邊坡不可分割之治理範圍，主辦為交通部（公路總局）及道路主管機關。
同院九十九年十一月二十四日院台忠字第○○○○○○○○○○號函亦稱請交通部依職權主辦道路上下邊坡維護及用路安全事項。
監察院一○○年四月十二日審議糾正案文，案由欄明示：交通部針對「公路養護手冊」規定巡查範圍僅限於用地或路權範圍內，至於用地或路權範圍外，屬上下邊坡不可分割者，卻未實施相關巡查，均有未當，爰依法提案糾正（見原審卷一第四八頁）。
顯示路權所及上下邊坡屬交通部及道路主管機關有不可分割之治理範圍。
而公路總局四工處又就邊坡落石危險之防護，依其落石危險頻率及程度，訂有四種防護措施：㈠零星小落石：設置落石標誌、標線；
㈡零星小落石或風化嚴重坡面：設置落石防護網；
㈢易落石而危及行車安全者：設置防石柵欄、Ｈ型鋼軌；
㈣落石不停、嚴重危及行車安全者：設置明隧道。
關於邊坡落石之防範，似為公路局應為管理者，裨供公眾通行使用之公路，通暢無阻，無往來之危險。
參酌花蓮林管處亦稱：本案事發之處確實因岩壁風化嚴重，致有隨時落石崩落之虞，該處才會於事發地點施作型框植生工程，用以防範落石墜落，惟案發之際該處所設置型框植生工程僅施設一部分，均未就破碎岩壁全面施設，其未施作部分恰位於台九線一七○Ｋ＋三○○至四○○間，……系爭地點之隧道工程於本案發生時尚未施工完成，致使本件發生本件事故等語（見原審卷三第一二至一三頁）。
公路總局四工處既不否認其為系爭道路養護單位，須定期辦理養護巡查。
該地點上方岩壁呈現瀑布狀裂縫，事後業已興建明隧道並設置掛網及型框植生等情，顯見公路總局四工處明知該處係屬落石不停、嚴重危及行車安全者。
又九十九年五月三日及同年月九日，花蓮太魯閣地區又分別發生二級及一級地震，則公路總局四工處是否除定期辦理養護巡查，尤須更行巡查防護落石，以維護行車安全，以盡其主管道路行車安全之責，即非無研求之餘地。
原審徒以上訴人未舉證證明系爭事故地點旁之自然山壁，係屬公路或其相關設施之一部分，亦未提出明文規範本件事故發生之時地情況，公路總局四工處對於公路旁上下自然邊坡有養護義務，即為不利上訴人之認定，自有可議。
上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由。
據上論結，本件上訴為有理由。
依民事訴訟法第四百七十七條第一項、第四百七十八條第二項，判決如主文。
中 華 民 國 一○四 年 八 月 十二 日
最高法院民事第六庭
審判長法官 袁 靜 文
法官 鄭 雅 萍
法官 陳 光 秀
法官 鍾 任 賜
法官 林 恩 山
本件正本證明與原本無異
書 記 官
中 華 民 國 一○四 年 八 月 二十四 日
Ｑ
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