最高法院民事-TPSV,104,台上,1619,20150827

最高法院民事判決 一○四年度台上字第一六一九號
上 訴 人 郭小美
郭 翔
共 同
訴訟代理人 蔡得謙律師
何立斌律師
被 上訴 人 交通部公路總局
法定代理人 趙興華
訴訟代理人 李秋銘律師
被 上訴 人 交通部公路總局第四區養護工程處
法定代理人 廖吳章
訴訟代理人 李秋銘律師
黃金亮律師
上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國一○三年四月八日台灣高等法院第二審判決（一○二年度上國字第八號），提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

第三審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由本件被上訴人交通部公路總局（下稱公路總局）原法定代理人吳盟分業已變更為趙興華，趙興華具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

次查上訴人主張：公路總局為省道台九線公路之轄管機關，其中宜蘭縣、花蓮縣境內之蘇澳至花蓮段（下稱蘇花公路）並為被上訴人交通部公路總局第四區養護工程處（下稱第四區養工處）轄管養護之範圍。

公路總局早已制訂「交通部公路總局封橋封路標準作業程序」（下稱封路標準作業程序），明定在橋梁或公路發生災害或有發生災害危險之虞時，及時封閉橋梁及公路、保障用路人生命財產安全。

緣民國九十九年十月十一日起受強烈颱風「梅姬」影響，連日在蘇花公路山區路段降下豪雨，計至同年月二十一日上午六時許止，累積雨量達六○○公釐，逾東澳、蘇澳地區土石流警戒基準值，其中同年月二十日上午九時起至翌日即二十一日上午九時止二十四小時內東澳氣象站測得之累積雨量達三四九．五公釐，為近超大豪雨程度，致蘇花公路山區路段旁土石鬆動，有發生災害之虞，該期間中央氣象局多次發佈「瞬間大雨」、「宜蘭及花蓮地區有局部性大豪雨或超大豪雨」預報，蘇澳氣象站更七次傳真通知第四區養工處關於蘇澳及東澳地區大豪雨、超大豪雨訊息，提醒加強防範因應，該處人員已無不作為裁量餘地；

詎竟未於同年月二十一日上午九時以前及時依前述規定辦理封路，致伊父郭銘麟生前於同日上午八時許，經訴外人達廸交通通運有限公司（下稱達廸公司）指派駕駛車牌號碼○○○－00號營業用大客車，搭載訴外人創意旅行社股份有限公司承接之旅遊團自花蓮北上，於該日上午九時許進入蘇花公路新城端由南向北方向行駛，約中午十二時許行經該路段一一四．五公里處，所駕車輛遭蘇花公路旁崩塌之土石擊中而墜落山崖、擠壓支解，郭銘麟因而失蹤，經認定為死亡。

郭銘麟係因第四區養工處人員怠於執行職務致生死亡之結果，第四區養工處應依國家賠償法第二條第二項規定負賠償之責。

又蘇花公路山區路段臨海鑿岩闢建，邊坡陡峭，拓寬時採爆破開挖方式，大幅擾動地質敏感脆弱之邊坡，邊坡經常因颱風、豪雨而土石傾洩，對使用人形成重大風險，不具備通常應有之安全狀態或功能，設置之初即存有瑕疵。

另公路總局所訂之「封路標準作業程序」，缺乏量化指標、未納入雨量因素、空泛不周延，蘇花公路沿線並未設置閉路監視系統，又地形陡峭、大型車輛疏散困難、避險空間不足並缺乏標示，致郭銘麟於當日蘇花公路東澳（一一九公里處）封閉前進入災害路段，進退不得，終致因土石崩洩遭沖落邊坡死亡，被上訴人對蘇花公路之維持、管理顯有欠缺，且與郭銘麟之死亡有相當因果關係。

郭小美為郭銘麟支出殯葬費新台幣（下同）二萬三千元，上訴人精神上痛苦，應各得請求慰撫金一百萬元等情。

爰依國家賠償法第二條第二項後段、第三條第一項之規定，求為命公路總局、第四區養工處各給付郭小美一百零二萬三千元、郭翔一百萬元，及均加付自起訴狀繕本送達翌日起算之法定遲延利息，被上訴人任一人為給付，另一人於給付範圍內同免給付義務之判決。

被上訴人公路總局則以：伊並非蘇花公路之管理機關。

且依國家賠償法第三條第一項規定請求賠償，以公有公共設施設置或管理有欠缺，且人民生命、身體或財產受損害與公有公共設施設置或管理之欠缺間，有相當因果關係為要件。

又因「梅姬」颱風外圍環流東北季風產生共伴效應，持續對台灣地區帶來豪雨，宜蘭地區於九十九年十月二十一日下午一時以後之降雨量驚人，其中蘇澳地區之降雨量高達一八一．五公釐，一小時之累積雨量即達「大豪雨」規模，足見本件事故之發生乃天然災害、不可抗力因素，與公共設施是否有缺失無關。

伊及所屬單位於氣象局發布颱風警報前即已成立應變小組，依據規定由所屬工務段人員以人力巡查方式將搶修及災情透過網路、無線電等方式回報後轉報中央，另與當地派出所協助封橋、封路措施。

本件事故係因公路上方邊坡土石坍塌造成，並非公路本身坍塌，巡查人員無從瞭解地質結構變化、無從判斷山坡地是否發生土石坍塌；

蘇花公路平常即有落石，並不影響用路安全，僅需清除保持暢通，蘇花公路之設置或管理並無欠缺。

第四區養護工程處亦以：系爭「封路標準作業程序」第二點明揭其目的在兼顧保障用路人生命財產安全及公共運輸功能所受損害減至最低程度，伊就封路時機有裁量權限，且判斷是否封路不以氣象資料為唯一依據，雨量之數值更未經列為封路標準。

又蘇花公路為宜蘭、花蓮間唯一聯絡道路，無其他替代道路，具不可替代性，如率爾封路將影響花蓮、台東人員及物資輸運、妨礙社會經濟。

伊採主動巡查、隨坍隨清方式，遇有嚴重坍方或大型路基缺口、無法短時間內立即清理、修復時，方予封路。

九十九年十月二十一日上午伊南澳工務段段長戴進富巡查時，宜蘭縣、花蓮縣境內蘇花公路雨勢非大、無明顯危害用路人安全之路況發生，無封路阻止車輛進入之理由，伊南澳工務段人員於中午十二時許觀測雨量強度增加、巡查發現溪水上漲，而於中午十二時十七分封閉蘇花公路南澳端（一三○公里處）、於中午十二時三十九分封閉蘇花公路蘇澳端（一○四．七二六公里處），管制蘇澳至南澳間雙向車流，無任何延誤或應執行封路而不執行情事，並無違法。

再蘇花公路沿線有二十三處緊急停駐空間，郭銘麟所駕車輛進入封閉路段，得在緊急停駐空間避險，本件事故之發生與伊之封路措施間無相當因果關係。

上訴人不得依國家賠償法第三條第一項之規定請求該處賠償各等語，資為抗辯。

原審以：郭小美、郭翔之父郭銘麟於九十九年間受僱於達廸公司擔任大客車司機，同年十月十一日起「梅姬」颱風外圍環流與東北季風產生共伴效應，連日在蘇花公路山區路段降下豪雨，同年月二十一日上午八時許，郭銘麟經達廸公司指派駕駛營業用大客車，搭載旅遊團體自花蓮北上，於上午九時許進入蘇花公路新城端由南向北方向行駛，約中午十二時許行經該路段一一四．五公里處，所駕車輛遭蘇花公路旁崩塌之土石擊中而墜落山崖、擠壓支解，郭銘麟因而失蹤，經認定為死亡等情，有戶籍謄本、台灣宜蘭地方法院檢察署因災害失蹤人民死亡證明書、監察院調查報告可稽，並為兩造所不爭執，堪信為真實。

按公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，國家應負賠償責任，國家賠償法第二條第二項固有明文。

惟參照司法院釋字第四六九號解釋意旨，上開所謂「公務員怠於執行職務」，係指被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求執行而怠於執行，或本於法律規定之內容，其目的係為保護人民生命、身體及財產法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定，對可得特定之人所負之作為義務已無不作為之裁量餘地，猶怠於執行職務時，始得謂為公務員有怠於執行職務之情事；

若法律賦予該公務員有因時因地或其他考量為行政裁量時，該管公務員並無「無不作為裁量餘地」之作為義務，則該公務員之裁量是否適當縱有爭議，亦非上開所謂「公務員怠於執行職務」之情形。

查九十九年一月二十二日修正發布之「封路標準作業程序」第五點「封橋封路時機」第二項規定：「封路之時機，有下列狀況之一者執行：㈠公路因災害產生路基缺口且持續擴大時，㈡公路邊坡產生落石坍方或路基下陷且持續擴大時，㈢其他經公路養護單位評估有危害用路人安全之虞時」，第八點「封路作業程序」第一款規定：「公路如因災害阻斷交通或經公路養護單位評估有危害用路人安全之虞（達封路時機時），應立即報告段長或其指定代理人，下達封路指令。

段長或其指定代理人下達封路指令後應立即轉報處長或其指定代理人」，第十點關於「封路標準作業流程圖（ＳＯＰ）」，標明因「用路人、當地居民、警政單位通報」「養路單位巡查或網路監看（預警系統）回報」及「中央氣象局發布陸上颱風警報、大豪雨特報或地震」等情形，由「工務段段長或指定代理人」判斷是否達到封路時機。

故在公路尚未實際因災害產生路基缺口且持續擴大，或公路邊坡實際產生落石坍方或路基下陷且持續擴大之情況下，公路養護單位應就是否有危害用路人安全之虞進行評估，並賦予工務段段長依據上開情形決定是否封路以及何時封路之裁量權限，並非規定工務段段長於中央氣象局發布陸上颱風警報或大豪雨特報之際，即應下達封路命令；

至累積雨量及水土保持局公告之土石流潛勢溪流警戒值基準明細表，既未在「封路標準作業程序」中具體載明，至多為評估是否有危害用路人安全之虞之參考數據，亦即縱中央氣象局發布大雨、大豪雨、超大豪雨特報，如公路並未實際因災害阻斷交通，工務段段長仍得依「用路人、當地居民、警政單位之通報」或「養路單位巡查、網路監看（預警系統）之回報」及相關數據評估是否有危害用路人安全之虞、決定是否下達封路指令、執行封路程序，尚非一經發布降雨量超過一定標準，即負有封路之作為義務。

而九十九年十月二十一日上午九時郭銘麟駕車自花蓮新城端進入蘇花公路以前，中央氣象局僅針對「梅姬」颱風發布海上颱風警報，尚未發布陸上颱風警報。

該局固自同年月十六日起數度發布「局部性大雨或豪雨」、「局部性大豪雨或超大豪雨」特報，並由蘇澳氣象站七度傳真通報第四區養工處，然花蓮縣新城地區於同年月二十日僅凌晨一時降雨○．五公釐，其後迄至翌日即二十一日上午六時共計二十九個小時均未降雨，二十一日上午七時至十時亦僅有少許雨量，和中地區於同年月二十日全日降雨量僅五．五公釐，翌日上午一時至九時之雨量亦不大，此有氣象局逐時氣象資料可按，足見該二十一日上午九時以前未有何具體危害用路人安全之情事存在。

又蘇花公路宜蘭縣境內路段（南澳工務段）部分，宜蘭縣南澳地區於同年月二十日全日累積雨量為三六．五公釐，其中十一個小時未降雨，並有七個小時之降雨量在一．五公釐以下，二十一日上午十時降雨量僅一．五公釐，東澳地區於同年月二十日全日累積雨量為九六公釐，其中四個小時未降雨，有九個小時降雨量在一．五公釐以下，二十一日上午十時降雨量為五公釐，蘇澳地區於同年月二十日全日累積雨量為二五○．九公釐，其中四個小時未降雨，有五個小時之降雨量在一．五公釐以下，二十一日上午三至五時及十時降雨量均低於○．五公釐，足見蘇花公路宜蘭縣境內路段沿線非唯不同地區之雨量差異甚鉅，同一地區逐時之雨量變化亦甚大，且二十一日上午十時許各地區之雨勢均明顯減緩，自難僅以中央氣象局發布「梅姬」颱風海上警報、數度發布宜蘭縣大雨或大豪雨或超大豪雨特報，遽指第四區養工處就是否於同年月二十一日中午十二時以前封閉道路已無可裁量。

又第四區養工處南澳工務段副段長陳昌焜、和平監工站站長林泉盛於二十一日上午九時三十分沿蘇花公路實際巡查結果，僅查見一○四公里處有零星落石，邊坡無異狀，無任何災情發生，而山區道路常見落石，清除即可，並不影響用路人安全，清除之際僅需在兩端為人車管制，無庸封閉道路，而於十一時回報並無災情，第四區養工處南澳工務段亦未接獲用路人、當地居民、警政單位關於該路段狀況不良之通報，同日十一時三十分許雨勢轉強，南澳工務段段長戴進富亦外出巡查，三十五分許工程司人員通報一○八．三公里處有坍方阻斷，三十六分許一○二．六五公里處亦經通報路面嚴重積水，有封閉北上車道必要，經戴進富聯繫廠商及林泉盛調度工具進行搶修，十二時五分許，戴進富巡查發現雨勢大、視線不良，一二四．二公里新澳隧道以北至一一五．九公里處沿線多處山溝挾帶大量土石流至路面、影響車輛通行，而下達封閉蘇花公路南澳端（一三○公里處）北向道路命令，十分許另下達封閉蘇花公路蘇澳端（一○四．七二六公里處）道路命令，十二時十七分許戴進富巡查發現河水漲逾東澳橋面，復下令封閉東澳橋（一一九公里處）北上道路，十七分完成南澳端道路封閉作業、管制南澳與東澳間雙向車輛，三十九分完成蘇澳端道路封閉作業，此經戴進富、陳昌焜於第一審到庭證述明確，並與職員值日日記簿、監察院調查報告封路執行大事紀要、公路總局梅姬颱風蘇花公路災害事件檢討報告災害應變紀錄、補充事項緊急應變紀錄表所載一致。

戴進富既已執行封路標準作業程序所定之封路職務，並無怠於執行職務。

再者，所謂相當因果關係，係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，認為在一般情形下，有此環境，有此行為之同一條件，均發生同一之結果者，則該條件即為發生結果之相當條件，行為與結果即有相當之因果關係，反之，若在一般情形下，有此同一條件存在，而依客觀之審查，認為不必皆發生此結果者，則該條件與結果並不相當，不過為偶然之事實而已，其行為與結果間即無相當因果關係。

查當日郭銘麟所駕車輛於上午九時許進入蘇花公路之際，雨量甚低、天候尚可，郭銘麟所駕車輛行經南澳、東澳端進入事故路段之際，雨勢尚未轉為劇烈，公路狀況亦未經巡查或通報有不良情事。

事故地點之邊坡土石係於當日中午十二時五分始突然崩塌，郭銘麟所駕車輛係因暫停該處路旁始遭掉落土石擊中墜崖，此由證人即當日駕駛車牌號碼○○○－00號中型巴士尾隨郭銘麟所駕車輛之王志忠在台灣宜蘭地方法院一○一年度重國字第二號事件審理時所證：「……我開車到蘇花公路的時候，當時已經雨下得很大了，就看到達廸的車子停在前面，我覺得該車停的那個路段不對勁，因為雨下得很大，該地點前不著村、後不著店，而且只有該部車子停在那裡，所以我就開車超過那部車子，超過該部車子五十公尺左右，我就發現整個山坡土石滑落下來……我轉頭就只有看到土石坍塌的情形，那個地方大約是在蘇花公路一一四．五公里的地方」等語即明，足證郭銘麟所駕車輛遭崩塌土石擊中墜崖致失蹤，係屬偶然發生之事實，與第四區養工處未於上開時地封路無相當因果關係，亦足認定。

是上訴人依國家賠償法第二條第二項後段請求第四區養工處賠償，難認有據。

次按公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第三條第一項亦有明定。

所謂公共設施之設置有欠缺，係指公共設施建造之初，即存有瑕疵而言，管理有欠缺，係指公共設施建造後未妥善保管，怠為修護致該物發生瑕疵而言。

又人民依上開規定請求國家賠償時，尚須人民之生命、身體或財產所受之損害，與公有公共設施之設置或管理之欠缺，具有相當因果關係，始足當之，且須視其設置或管理機關有無及時採取足以防止危險損害發生之具體措施為斷。

查蘇花公路為花蓮縣、宜蘭縣間唯一連通道路，上訴人復未證明蘇花公路闢建或拓寬時，依當時行政機關之財力、科技及工藝水準，有何其他替代之可行方式，自難僅因蘇花公路囿於地形地質，邊坡土石坍方頻率較高，即謂蘇花公路之闢建或拓寬存有瑕疵。

第四區養工處已逐年針對蘇花公路實際道路狀況，設置落石警告標示、防石柵欄、明隧道等措施，此次事故發生地點即蘇花公路一一四．五公里處甚且於九十七年五月二十一日即已設置防石柵欄，尚難認第四區養工處就蘇花公路之管理有欠缺。

又蘇花公路之養護及封閉與否，為第四區養工處之職務，非由公路總局為之，公路總局並非國家賠償法第三條第一項所指之蘇花公路管理機關，上訴人泛指公路總局、第四區養工處管理蘇花公路有欠缺云云，亦無可採。

況當日蘇花公路一一四．五公里處之土石係於郭銘麟所駕車輛行至該處暫停始突然崩塌，並非早已掉落、阻斷道路，則蘇花公路縱沿線均設有閉路監視系統及可變資訊標誌，亦無從於事故前發覺，蘇花公路未設置閉路監視系統、可變資訊標誌過少，難謂與郭銘麟所駕車輛遭土石擊中墜崖，有相當因果關係；

且郭銘麟所駕車輛於事故發生約十分鐘前（約十一時五十五分許）甫行經一一六．八二公里處之距離事故地點二．三二公里之廟旁緊急停駐空間，事故地點前方一一四．二二公里即距離事故地點二百八十公尺處並有另一大面積路側公園緊急停駐空間，有被上訴人所陳報「蘇花公路緊急停駐空間」及照片足憑，郭銘麟身為職業駕駛，無不知之理，乃竟選擇在事故地點路側暫停，未能續行抵達前方二百八十公尺處之緊急停駐空間，郭銘麟所駕車輛遭崩塌土石擊中墜崖，與緊急停駐空間不足並缺乏標示間，無相當因果關係。

上訴人依國家賠償法第三條第一項規定請求公路總局、第四區養工處賠償，亦非有據。

從而上訴人依國家賠償法第二條第二項後段、第三條第一項規定請求被上訴人各給付郭小美、郭翔依序一百零二萬三千元、一百萬元及均加付法定遲延利息，為無理由，不應准許。

爰將第一審判決命第四區養工處給付部分，予以廢棄，改判駁回上訴人該部分之訴；

關於駁回上訴人之訴部分，判予維持，駁回上訴人之上訴，經核於法並無違誤。

又原審已參照司法院大法官會議釋字第四六九號解釋，說明國家賠償法第二條第二項所謂「公務員怠於執行職務」，除被害人對於公務員之特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求執行而怠於執行外，尚包括「法律規定之內容，其目的係為保護人民生命、身體及財產法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定，對可得特定之人所負之作為義務已無不作為之裁量餘地，猶怠於執行職務時，致特定人之自由或權利遭受損害」之情形，非僅以被害人對於公務員之特定職務行為，有公法上請求權存在為限；

且詳予敘明其認定被上訴人未有上述情形之理由，自難謂其違背上開解釋意旨。

原審認被上訴人不負國家賠償責任，而為上訴人敗訴之判決，經核並無不當。

上訴論旨仍執陳詞，就原審取捨證據，認定事實之職權行使，指摘原判決違背法令，求予廢棄，非有理由。

據上論結，本件上訴為無理由。

依民事訴訟法第四百八十一條、第四百四十九條第一項、第七十八條，判決如主文。

中 華 民 國 一○四 年 八 月 二十七 日
最高法院民事第六庭
審判長法官 高 孟 焄
法官 袁 靜 文
法官 鄭 雅 萍
法官 鍾 任 賜
法官 陳 光 秀
本件正本證明與原本無異
書 記 官
中 華 民 國 一○四 年 九 月 七 日
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