臺北高等行政法院 地方庭行政-TPTA,112,簡,157,20240823,1

臺北高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第三庭
112年度簡字第157號
113年7月19日辯論終結
原      告  聯上投資股份有限公司

代  表  人  蘇永義 
訴訟代理人  張睿文律師
被      告  新北市政府水利局

代  表  人  宋德仁 
訴訟代理人  朱敏賢律師
            陳新傑律師
            林誠澤律師
上列當事人間水利法事件，原告不服新北市政府中華民國112年2月17日新北府訴決字第1112225291號(案號：1110051248號)訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主      文
訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由

一、按行政訴訟法第111條第1項、第2項規定：「(第1項)訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。

(第2項)被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」

第236條規定：「簡易訴訟程序除本章別有規定外，仍適用通常訴訟程序之規定。」

原告起訴時原聲明：「訴願決定及原處分均撤銷」（新北院卷第15頁）；

嗣於民國112年12月27日具狀追加並變更訴之聲明為：「㈠先位聲明：確認原處分無效；

㈡備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷」(本院卷第77頁)，被告並無異議，且為本案之言詞辯論(本院卷第116頁)，揆諸前開規定，視為同意訴之追加及變更，自屬適法，先予敘明。

二、事實概要：㈠原告於108年6月25日向新北市農會承租新北市○○○○區○○段0○段0000○0地號土地(下稱系爭土地)，復於108年7月1日與台灣迪卡儂有限公司(下稱台灣迪卡儂公司)簽立租賃契約，由台灣迪卡儂公司承租原告在系爭土地上興建之全部建物。

嗣原告於108年10月31日申請建造執照，經新北市政府工務局於109年1月13日發給建造執照，原告於109年3月18日開工，於109年11月2日竣工，並於109年12月1日經新北市政府工務局發給使用執照。

㈡被告於111年2月16日以新北水河計字第1110284046號函要求包含原告等71家業者提送出流管制計畫書，原告於111年2月23日以已取得使用執照為由，向被告申請免補送出流管制計畫書，被告於111年3月1日以新北水河計字第1110371305號函回覆正蒐集資料研擬中，復於111年3月30日以新北水河計字第1110564882號函覆表示原告應於111年5月31日前提報出流管制計畫書，原告於111年4月26日請求展延履行期間至111年12月31日，被告於111年4月29日以新北水河計字第1110793827號函否准原告之請求；

原告於111年5月13日委任辰璟工程技術顧問有限公司製作出流管制計畫書，並於111年5月25日函請被告同意提出期限展延至111年6月30日，復於111年6月30日請求展延至111年12月15日。

被告則於111年6月30日以新北水河計字第1111208027號函通知原告於111年7月6日至現場辦理會勘，並於111年7月6日派員到場稽查，於111年7月27日以新北水河計字第1111385580號函通知原告陳述意見，原告於111年8月2日陳述意見，嗣被告以原告已辦理土地開發利用，惟未取得經被告核定之出流管制計畫，違反水利法第83條之7第1項、新北市政府辦理出流管制計畫書與規劃書審核及監督作業要點(下稱系爭新北市作業要點)第3點第1項等規定，而以111年8月23日新北水河計字第1111615328號函檢送新北水河計字第1111615328-1號處分書裁處原告30萬元罰鍰(下稱原處分)、第1111615328-2號處分書命原告於文到次日起30日內補送出流管制計畫書(下稱1111615328-2處分)，原告於111年9月21日提送出流管制計畫書，並於111年9月23日提起訴願，經訴願機關新北市政府就原處分部分訴願駁回，1111615328-2處分部分訴願不受理，原告不服，就原處分部分向本院提起行政訴訟。

三、原告主張：㈠新北市政府經濟發展局(下稱新北市經發局)自106年起為歐洲最大運動用品連鎖集團「法商迪卡儂」尋找投資用地，列為新北招商一條龍第44案，原告因信賴新北市經發局之招商，而同意協助投資興建商場建物。

新北市農會於108年3月21日公告「新北市○○○○區○○段○○段0000○0地號土地招商租賃案」招標案，原告提出規劃報告參加競標，108年5月23日通過資格審查，108年6月25日與土地所有權人新北市農會完成簽約承租系爭土地，營運年限20年。

原告另於108年6月21日與台灣迪卡儂公司議約完成，108年7月1日成立租賃契約，原告出租系爭土地上興建之全部建物予該公司，建物於完工後即為法商迪卡儂集團新北三重店，於109年12月18日開幕，由新北市政府副市長主持開幕典禮，為新北市政府之重大政績，自申請開發許可及使用許可，至開幕為止，全程由新北市經發局推動。

而原告委託曹方維建築師進行商場之細部規劃設計，於108年10月31日完成建造執照掛號收件，並於109年1月13日經新北市工務局發給建造執照，109年3月18日核准開工，109年11月2日申報竣工，109年12月1日經核發使用執照期間，依新北市工務局網站建造執照申請案件文件一覽表（網頁更新日期：108年10月16日），並無「出流管制計畫書」，亦即申請建造執照，毋庸提出「出流管制計畫書」，建造執照及使用執照未命原告提出「出流管制計畫書」，亦未規定應依核定之「出流管制計畫書」興建排水系統。

且曹方維建築師於109年1月21日向被告提出透水保水設施申請書，經被告於109年2月17日核定在案，依該函文說明二「本建造案申請基地面積13,899.03平方公尺，最小透水保水量：1,111.92立方公尺，計畫透水保水量：1,250.66立方公尺，允許放流量：0.2641cms，設計放流量：0.24cms，與規定尚符。」

說明三「請於抽水系統、雨水收集系統、透水保水相關鋪面完成安裝後，檢送施工前、中、後照片、相關材料出廠證明及原核可圖說一式4份，報請本局申請竣工查驗。」

即認本開發案申請面積尚未達應提出「出流管制計畫書」之標準，提出透水保水設施申請書即為已足。

復原告早在108年8月19日委託理虹工程顧問股份有限公司申請本開發案之用戶排水設備聯接公共污水下水道套繪，並獲被告回函同意原告所請，卻於111年2月16日始收到被告來函方悉新北市政府發布命令將建築開發行為之管制標準提高為開發面積1公頃以上，形成一國二制之情況，以致本開發案需提出出流管制計畫書，被告行政怠惰，於111年初經新北市政府審計處指明疏失，為亡羊補牢始要求包含原告在內之71名開發行為人（包含公家機關、學校）自行釐清是否應提出出流管制計畫書。

㈡而水利法第83條之7第9項、83條之8第5項、第83條之10第3項等規定並未明訂經濟部得「轉委任」或「轉授權」給下級機關制定法規命令或不同標準之行政規則；

而經濟部訂定之出流管制計畫書與規劃書審核監督及免辦認定辦法(下稱系爭出流管制辦法)第2條第5項規定逾越母法授權範圍，形成一國多制、地方保護主義之亂象，違反法律保留原則，依行政程序法第158條第1項第2款規定，應屬無效。

直轄市、縣（市）主管機關欲從嚴規範，而將應出具出流管制計畫書之規模降低，擴大適用範圍，仍須依地方制度法第25條規定，經地方立法機關通過，並正式公布，始為有效，系爭新北市作業要點將應提出出流管制計畫書之開發面積標準由2公頃升高至1公頃，違反法律保留原則，被告誤認得引用水利法第93條之10第1項規定加以裁罰，顯然缺乏事務權限，應屬無效。

又本開發案之土地分區為住宅區，經核准做為商場、店鋪、管理員室及停車空間使用，原處分事實欄卻載明開發樣態為工廠之開發，屬系爭出流管制辦法第2條第1項第15款之開發態樣云云，事實認定顯屬錯誤，具重大明顯瑕疵，無從補正，亦屬無效。

㈢原告主營業所位在高雄市左營區，從未設籍於新北市，無從得知新北市政府獨步全台之系爭新北市作業要點，被告對修法未充分宣導、輔導，新北市政府各機關在建築許可實務上，亦均直接依舊制辦理。

原告全程信賴新北市經發局之招商，新北市政府所屬機關亦直接核發建造執照及使用執照，被告更直接認定依舊制辦理認定提出透水保水設施申請書即足，原告委託建築師及專業技師規劃設計，取得建築主管機關及原處分機關之建築許可及使用許可，自有正當合理之信賴，對於違反水利法相關行政法上義務，並無可歸責性。

又新北市工務局違反其管制開發、主動阻止，命原告提出「出流管制計畫書」，供其核轉予被告等義務在前，復進一步核發建造執照、核准原告開工、核准原告竣工，並核發使用執照，該局行政怠惰，被告不應指摘原告為故意違反水利法之義務。

㈣被告故意迴避自治條例形式，而以自治規則形式，將應出具出流管制計畫書之規模，由2公頃以上，縮減為1公頃以上，擴大適用範圍，增加開發行為人之負擔，又被告相關人員均不知新法，包括原告在內至少71件開發案均係直接依循舊制，毋庸提送「出流管制計畫書」，就直接獲准開發正式啟用，被告既以舊制辦理在前，如容許其在事後針對未依新制辦理，科以高額之罰鍰，豈非形同陷阱偵查，實已違反誠實信用原則及信賴保護原則。

復無視於當時仍在疫情期間，故意刁難不給予合理之期限，僅同意給予2個月之履行期間，其後更藉故課以罰鍰，其行政行為亦違反平等原則及比例原則。

㈤所謂出流管制設施足以取代透水、保水設施；

反之，透水、保水設施則不能取代出流管制設施。

亦即出流管制設施與透水、保水設施，實際上不需重複設置，且以出流管制設施為優先，被告迄今從未就此點為政策宣導，導致本案為重複核定，原告必須重複施作，浪費寶貴資源，被告猶敢作為其有利之主張。

又被告自110年1月起，開始陸續在機關網站之出流管制專區公告該業務之相關行政規則，提供開發行為人遵照辦理，原處分卻指摘原告在109年3月18日開工前，未提出出流管制計畫書，違反水利法第87條之3第1項規定之義務，殊屬諷刺等語。

㈥並聲明：先位聲明：確認原處分無效；

備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告則以：㈠出流管制係為避免土地開發減少土地透水面積所增加之逕流量，造成鄰近土地或下游排水路淹水，透過出流管制計畫書之審查機制，要求土地開發業者負起社會責任，於開發基地內設置減洪設施共同分擔洪水，使其開發後基地排水出口洪峰流量不得超過開發前，故其為防洪之重要一環。

而依地方制度法第18條第8款第3目規定，直轄市防洪排水設施興建管理，為直轄市自治事項。

經濟部依水利法第83條之7第9項、第83條之8第5項及第83條之10第3項規定授權訂定系爭出流管制辦法，同辦法第2條第5項並賦予直轄市、縣（市）主管機關得另為較嚴格之規定，故新北市政府基於系爭出流管制辦法第2條第5項授權，訂定系爭新北市作業要點規定土地開發利用之面積達1公頃以上，且屬系爭出流管制辦法第2條第1項開發樣態者，義務人應提出出流管制計畫書，而自治規則固不能限制人民之基本權，惟系爭出流管制辦法第2條第5項並未揭示各直轄市、縣（市）主管機關應以何種方式另訂較嚴格之規定，是系爭新北市作業要點，並無不當，殊無地方保護主義、逾越母法授權、違反法律保留可言。

㈡被告於原告提起訴願階段，於112年1月16日訴願補充答辯書中，將原處分事實及理由記載「開發樣態為工廠之開發，屬出流管制計畫書與規劃書審核監督及免辦認定辦法第2條第1項第15款」之誤繕部分，更正為「開發樣態為『可建築用地』，屬出流管制計畫書與規劃書審核監督及免辦認定辦法第2條第1項『第1款』之開發態樣」。

勾稽被告於原處分主旨欄已明確記載原告違反水利法第83條之7第1項規定，及依同法第93條之10第1項處30萬元罰鍰，說明欄並載有相關事實，祇係於行政處分書之事實及理由欄誤載本件開發樣態為「工廠之開發」及其對應條文，足見上開內容，核屬行政程序法第101條之顯然錯誤情形，並不影響原處分之規制效力，更與原告所稱之重大明顯瑕疵有間，於被告更正後，該瑕疵即已治癒，非屬無效。

㈢系爭新北市作業要點係新北市政府於108年7月8日公布，原告則於109年3月18日開工，本案自有系爭新北市作業要點之適用。

前開法定義務人應履行之公法上義務，乃提出及取得核定之行為義務，不因本件開發案係新北市政府之招商案件而有別，原告以其為招商對象，作為免責之辯詞，於法顯然無據。

且法令之公布，人民有知法之義務，況被告及新北市政府網站皆係於108年訂定系爭出流管制辦法後，旋即公告上開規定，原告陳以被告未充分宣導、輔導、違反誠信原則、破壞人民合理信賴云云，所辯無據。

再者，被告係於111年3月30日函請原告於同年5月31日前完成出流管制計畫書送審，已給予原告2個月之作業期間，並無不給原告緩衝期間之問題；

況原告之作為義務，乃應於「開工前」提出，而原告係於109年3月18日開工，被告尚給予2個月之通融期間，實已盡寬容，自無違反誠信原則。

㈣審計部新北市審計處於新北市政府工務局核發建造執造案件資料庫中檢索108年1月至110年11月資料，發現有開發業者未提報出流管制計畫書並取得被告核定函，即逕行開工之案件，請被告依法查辦，被告爰以111年2月16日新北水河計字第1110284046號函請包含原告在內之71件業者提出說明，其中有38件為新北市政府教育局為各級中小學辦理之各項工程，該等案件多為實際施工面積未達1公頃，或為系爭新北市作業要點108年7月8日發布前已施作之案件，均無系爭新北市作業要點之適用。

另有25件為實際開發面積未達1公頃，或為系爭新北市作業要點發布前已施作之案件，或經清查結果發現開發業者已有提出水土保持計畫，且經被告核定，被告前此並已同意免辦出流管制計畫書。

僅有6件為開發面積達1公頃以上，且開發業者未以水土保持規劃書或水土保持計畫取代出流管制計畫書，並為系爭出流管制辦法108年7月8日施行後應適用之案件即與本件原告相同情形，被告均以相同方式處理，即通知開發業者應於2個月內改善，並因開發業者均未於「開工前」提出出流管制計畫書或有其他得免辦出流管制計畫書之事由，而裁處法定最低額30萬元之罰鍰，故不違反平等原則。

㈤至原告主張其已有施設透水、保水設施云云，惟所謂透水、保水設施，係指提供建築基地涵養雨水及貯留滲透雨水功能之設計或設施，依建築物設置透水保水或滯洪設施適用範圍及容量標準第5條規定，山坡地建築已依水土保持技術規範規劃設置滯洪設施、依農業發展條例個別興建之農舍，或依水利法第83條之7規定，建築基地面積達一定規模以上，並已依系爭出流管制辦法提送出流管制計畫書者，免設置透水、保水設施。

質言之，以本件而言，如原告於開工前有提送出流管制計畫書，即可免設置透水、保水設施，但僅設置透水、保水設施者，並不能免除原告提出出流管制計畫書之義務等語置辯。

㈥並聲明：原告之訴駁回。

五、前開事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執(本院卷第53-55頁)，並有新北市○○○○區○○段○○段0000○0地號土地租賃暨營運契約(新北院卷第51-65頁)、迪卡儂三重店租賃契約(新北院卷第69-80頁)、建造執照申請書、建造執照(新北院卷第89-99頁)、使用執照(新北院卷第101-108頁)、被告111年2月16日新北水河計字第1110284046號函(新北院卷第113-114頁)、原告111年2月23日聯字111年第014號函(原處分卷第1頁)、被告111年3月1日新北水河計字第1110371305號函、111年3月30日新北水河計字第1110564882號函(原處分卷第2、3頁)、原告111年4月26日聯字111年第027號函(原處分卷第5頁)、被告111年4月29日新北水河計字第1110793827號函(原處分卷第6頁)、委任契約書(新北院卷第121頁)、原告111年5月25日聯字111年第033號函、111年6月30日聯字111年第038號函(原處分卷第7、8頁)、被告111年6月30日新北水河計字第1111208027號函(原處分卷第9頁)、被告111年7月6日執行違反水利法現場取締紀錄(原處分卷第11-15頁)、111年7月27日新北水河計字第1111385580號函(原處分卷第16頁)、原告陳述意見書(原處分卷第18-19頁)、被告111年8月23日新北水河計字第1111615328號函暨原處分、1111615328-2處分(原處分卷第20-23頁)、訴願決定書(新北院卷第35-46頁)等在卷可稽，足以認定為真實。

六、本院之判斷： ㈠關於先位聲明求為確認原處分無效部分：1.按行政訴訟法第6條第1至3項規定：「(第1項)確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。

其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。

(第2項)確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。

(第3項)確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。

但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」

本件原告係以原處分有行政程序法第111第6款、第7款所定「缺乏事務權限」、「其他具有重大明顯瑕疵」之無效情形，依行政訴訟法第6條第1項規定起訴請求確認原處分為無效，其於訴願階段即爭執此節(訴願卷第97頁、第99頁)，經被告於訴願時否認有上開無效情形(訴願卷第192頁、第196頁)，即屬踐行同條第2項所定程序，並參以同條第3項但書明定提起確認行政處分無效之訴訟，不受該項本文亦即得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者不得提起確認訴訟之限制，是原告提起本件確認行政處分無效訴訟，應屬合法。

2.復按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。

二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。

四、所要求或許可之行為構成犯罪者。

五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。

七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」

所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。

基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。

而所謂「缺乏事務權限」，係指作成行政處分之行政機關就事件全然欠缺行政管轄權限而言。

另「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，則用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形，行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而是依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。

換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已（最高行政法院101年度判字第18號判決、105年度判字第607號判決意旨參照）。

3.原告固主張系爭新北市作業要點第3點違反法律保留原則，被告誤認得引用水利法第93條之10第1項規定加以裁罰，缺乏事務權限，原處分應屬無效云云。

惟水利法第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

同法第93條之10規定直轄市、縣（市）主管機關就違反第83條之7第1項規定，對於出流管制計畫書核定前，逕行辦理土地開發利用者，有裁罰之權限，復新北市政府組織自治條例第2條第2項及第3項規定：「（第2項）中央法規以明定直轄市政府之方式指定本市享有該事務之地方自治團體管轄權者，本府得依本自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。

（第3項）前項情形，準用行政程序法第15條第3項權限委任規定之方式，將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」

新北市政府以104年7月23日新北府水秘字第1041343823號公告：「本府關於水利法、下水道法所定主管機關權限，劃分予本府水利局執行，並廢止本府100年2月9日北府水秘字第1000054216號公告，均自104年7月24日生效。」

（本院卷第370頁），據此，被告就水利法第93條之10第1項之違章裁罰具有事務管轄的權限，自難謂有欠缺行政管轄權限之情事，此與所據以處罰之法令即系爭新北市作業要點第3點第1項規定有無違反法律保留原則無涉，是原告此部分主張，尚有誤會，自非可採。

4.另原告主張本開發案經核准做為商場、店鋪、管理員室及停車空間使用，原處分事實欄卻誤載開發樣態為工廠，具重大明顯瑕疵，原處分應屬無效云云。

惟行政程序法第101條規定：「（第1項）行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。

（第2項）前項更正，附記於原處分書及其正本，如不能附記者，應製作更正書，以書面通知相對人及已知之利害關係人。」

該條所稱之誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤，係指該等錯誤輕微，並不妨礙相對人理解行政處分之內容記載，而不影響行政處分所形成之行政法上權利義務關係，此時行政處分之效力繼續發生，不因該等錯誤而產生瑕疵，故處分機關得隨時依職權或依申請更正（最高行政法院99年度判字第1313號判決意旨參照)。

原處分之事實及理由欄固載「貴公司辦理『新北市三重區重新段壹小段1-28等2筆土地』開發利用(建造執照109重建字第00016號，下稱系爭建造執照)，土地開發利用之面積為1.389903公頃，依據『新北市政府辦理出流管制計畫書與規劃書審核及監督作業要點』第3條規定，本案土地開發利用之面積達1公頃以上，且開發態樣為工廠之開發，屬出流管制計畫書與規劃書審核監督及免辦認定辦法第2條第1項第15款之開發型態……」(新北院卷第33頁)，再觀以新北市政府工務局發給原告之系爭建造執照，記載建築基地確為系爭土地，基地使用分區為住宅區，建物主要用途為商場、餐廳、管理員室、停車空間(新北院卷第91頁)，則原處分既已載明係針對系爭土地因系爭建造執照之開發行為，其就系爭土地之開發態樣顯有誤載之情事，被告即得依行政程序法第101條第1項規定隨時依職權或依申請加以更正，又被告已於訴願、訴訟階段，將原處分事實及理由欄之上開誤寫部分，更正為「……開發樣態為可建築用地，屬出流管制計畫書與規劃書審核監督及免辦認定辦法第2條第1項第1款之開發態樣……」(訴願卷第196頁、本院卷第83-84頁)，應認該誤寫已經獲得更正而治癒，原告主張原處分有行政程序法第111條第7款重大明顯瑕疵之情形，亦非有據。

5.綜上所述，原處分並無行政程序法第111第6款、第7款所定無效情形，原告先位聲明求為確認原處分無效，並無理由，應予駁回。

 ㈡關於備位聲明部分：1.按水利法第83條之7第1項、第2項、第3項、第4項、第5項、第7項、第9項規定：「(第1項)辦理土地開發利用達一定規模以上，致增加逕流量者，義務人應提出出流管制計畫書向目的事業主管機關申請，由目的事業主管機關轉送該土地所在地之直轄市、縣（市）主管機關核定。

(第2項)前項義務人，指該土地之開發人、經營人、使用人或所有人。

(第3項)第1項土地開發利用屬中央機關興辦者，其出流管制計畫書，由中央主管機關核定。

(第4項)出流管制計畫書核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發第1項土地之開發或利用許可。

(第5項)出流管制計畫書核定後，義務人應依其內容施工、使用、管理及維護，並於完工後定期檢查作成檢查紀錄，送直轄市、縣（市）主管機關備查；

直轄市、縣（市）主管機關得監督查核其出流管制設施施工、使用、管理及維護情形。

……(第7項)出流管制計畫書應包括下列事項：一、土地開發利用概述。

二、基地現況調查。

三、削減洪峰流量方案。

四、工程計畫及使用、管理與維護計畫。

五、其他相關文件。……(第9項)土地開發利用之一定規模、出流管制計畫書之提送、審查、核定、檢查紀錄、監督查核、出流管制設施與核定計畫差異之一定程度、出流管制計畫書之變更及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」

第93條之10第1項、第2項規定：「(第1項)違反第83條之7第1項規定，於出流管制計畫書核定前，逕行辦理土地開發利用者，由直轄市、縣（市）主管機關處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並令其停止開發利用；

未提出出流管制計畫書者，並限期依第83條之7規定補送出流管制計畫書。

(第2項)前項經直轄市、縣（市）主管機關令其停止開發利用而不遵從者，得按次處新臺幣5萬元以上10萬元以下罰鍰，並得沒入義務人使用之設施或機具。」

是土地開發利用若涉及減少土地透水面積或整地行為將減少土地入滲能力或縮短集流時間，進而增加逕流量，當其規模達一定程度以上時，其所增加之逕流量將造成鄰近地區或下游銜接水道淹水風險，故辦理土地開發利用達一定規模以上，且致增加逕流量者，土地之開發人、經營人、使用人或所有人等義務人應擬具出流管制計畫書向目的事業主管機關提出申請，並由目的事業主管機關轉送該開發基地所在地之地方主管機關審查核定。

復為確保土地開發利用時留設足夠減洪空間，於出流管制計畫書核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發上開土地之開發或利用許可；

另於出流管制計畫經核定後，義務人應依其內容施工、使用、管理及維護，並於完工後定期檢查作成檢查紀錄，送土地所在地之地方主管機關備查，地方主管機關得依核定之計畫監督查核出流管制設施施工、使用、管理及維護情形，以確保各土地開發利用之出流管制設施與核定出流管制計畫書相符，並永續維持功能。

而違反配合水利法第83條之7第1項規定，於出流管制計畫書核定前逕行辦理土地開發利用之義務人，應由地方主管機關處以罰鍰暨命停止開發，且限期補送出流管制計畫書。

2.又中央主管機關經濟部依水利法第83條之7第9項等規定之授權訂定系爭出流管制辦法，其中第2條第1項第1款、第3款、第14款、第21款、第2項、第5項規定：「(第1項)土地開發利用屬下列開發樣態，且面積達2公頃以上，義務人應提出出流管制計畫書：一、開發可建築用地。

……三、停車場、駕駛訓練班之開發。

……十四、公園、廣場之開發。

……二十一、其他經中央主管機關認定開發行為致增加逕流量。

(第2項)前項規定之開發樣態，義務人應依目的事業主管機關指定之時間，向目的事業主管機關提出出流管制計畫書，並於開發基地工程申請開工前取得核定函。

……(第5項)第1項規定之土地開發利用面積，直轄市、縣（市）主管機關另有較嚴格之規定者，從其規定。」

明定應提送出流管制計畫書之土地開發規模、提送時機與土地開發樣態。

其中土地開發規模部分，係以達2公頃以上者為標準，惟未排除直轄市、縣（市）主管機關因地制宜所制定較嚴格之規定。

原告固稱系爭出流管制辦法第2條第5項規定違反法律保留原則，惟參以該條項之立法理由為：「第5項明定第1項之土地開發利用面積，於直轄市、縣（市）主管機關考量因地制宜、防洪需求，另訂有較嚴格之規定者，則從其規定。」

亦即因我國憲法就政府體制之垂直權力分立，係採單一國，而非聯邦國體制，就憲法第110條規定而言，該條第1項所列之各種縣自治事項，均可在憲法第107條及第108條找到相對應或類似性質之事項規定，而無中央立法權完全或絕對不及之縣自治事項，換言之，憲法第107條至第110條就中央、省及縣立法權事項及範圍之規定，並非相互排斥，互不重疊，反而有如同心圓式之規範架構，各個縣自治事項（小圓），均為其相對應之省自治事項（中圓）及中央立法權（大圓）所包涵。

(憲法法庭111年憲判字第6號判決意旨參照)。

而依憲法第108條第1項第10款規定：「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：……十、二省以上之水利、河道及農牧事業。」

第110條第1項第5款規定：「左列事項，由縣立法並執行之：……五、縣農林、水利、漁牧及工程。

……」地方制度法第18條第8款第3目規定：「下列各款為直轄市自治事項：……八、關於水利事項如下：……（三）直轄市防洪排水設施興建管理。

……」暨上開水利法第4條、第83條之7第1項、第3項等規定，可知我國水利事務權限採中央與地方均權制，中央及地方政府皆有權處理水利事務相關事項，即中央政府就屬全國性水利制度包含水利區、水權、逕流分擔實施範圍、水利經費等事項有其權限。

其餘事項，除法律另有規定外，權限歸屬地方，尤其是上開地方制度法條文所謂防洪排水設施興建管理者，係屬地方自治事項，地方倘於不牴觸中央法規之範圍內，就相關防洪排水設施之管理，以自治法規為因地制宜之規範，自為憲法有關中央與地方權限劃分之規範所許。

而系爭出流管制辦法既為依水利法第83條之7第9項規定授權之法規命令，且授權之內容、目的及範圍(即土地開發利用之一定規模、出流管制計畫書之提送、審查、核定、檢查紀錄、監督查核、出流管制設施與核定計畫差異之一定程度、出流管制計畫書之變更及其他相關事項)均屬明確，該辦法第2條第5項亦僅申明土地開發利用一定規模之標準非專屬中央立法事項，地方就該自治事項尚可因地制宜自行制定自治法規為較嚴格之規範，即為中央與地方權限劃分之規定，並未增加法律所無之限制，難謂違反法律保留原則。

3.惟自治法規除不得違反中央與地方權限劃分外，若涉人民基本權之限制，仍應符合憲法第23條之法律保留原則。

就此，憲法第118條就直轄市之自治，委由立法者以法律定之；

嗣憲法增修條文第9條亦明定省、縣地方制度以法律定之。

地方制度法乃以第25條規定：「直轄市、縣 (市)、鄉 (鎮、市)得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。」

第28條第2款規定：「下列事項以自治條例定之：……二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。」

地方自治團體就其自治事項或依法律及上級法規之授權，於合理範圍內以自治條例限制居民之基本權，與憲法第23條所規定之法律保留原則方無牴觸(司法院大法院釋字第738號解釋理由書意旨參照)。

我國縣（市）、直轄市等地方層級實施地方自治，地方議會行使地方立法權，議會議員由地方居民選舉之，地方首長行使地方行政權，由地方居民選舉之（憲法增修條文第9條、地方制度法第3章第4節參照）。

是地方自治事項，凡涉及對居民自由權利之限制者，根據法治國原則相同法理，同樣有法律保留原則之適用，亦即應以經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布之自治條例（地方制度法第28條第2款規定參照），或經自治條例明確授權之地方行政機關訂定之自治規則定之(司法院大法院釋字第806號解釋理由書意旨參照)。

而系爭新北市作業要點第1點規定：「新北市政府（以下簡稱本府）為辦理出流管制計畫書與規劃書審核及監督作業，特訂定本要點。」

第3點規定：「(第1項)土地開發利用之面積達1公頃以上，且屬出流管制計畫書與規劃書審核監督及免辦認定辦法（以下簡稱本辦法）第2條第1項開發樣態，義務人應提出出流管制計畫書。

(第2項)前項土地開發利用屬本辦法第3條第1項開發類別，義務人應先提出出流管制規劃書。」

即加諸土地開發利用之面積達1公頃以上未達2公頃，符合系爭出流管制辦法第2條第1項開發樣態之義務人，亦負有提出出流管制計畫書之義務，自屬較為嚴格之規定，而課予人民一定作為之義務，依法治國法律保留原則之要求，須以地方立法機關通過之自治條例，或經自治條例明確授權之自治規則定之。

然系爭新北市作業要點第3點之規定，性質上僅屬地方行政機關發布之自治規則，為被告所不爭執(本院卷第52頁)，既非地方立法機關通過之自治條例，亦未獲自治條例之明確授權，自與法律保留原則之要求有違。

4.被告固稱系爭出流管制辦法第2條第5項賦予直轄市、縣（市）主管機關得另為較嚴格之規定，故新北市政府基於系爭出流管制辦法第2條第5項授權，訂定系爭新北市作業要點，與法律保留原則無違。

惟法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。

倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章(司法院大法院釋字第524號解釋文參照)。

即法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定之不足者，主管機關即有遵守之義務，若法律無轉委任之授權，不得委由他機關逕行發布相關規定，此為法律保留原則之另一層意義。

惟揆諸前開水利法第83條之7第9項規定，其僅授權中央主管機關(即經濟部)訂定法規命令，經濟部依該規定之授權訂定系爭出流管制辦法，又水利法無經濟部得再轉委任直轄市、縣（市）主管機關訂定水利法第83條之7第1項「土地開發利用之一定規模」要件之明文規定，系爭出流管制辦法即不得違反轉委任禁止原則，轉授權直轄市、縣（市）主管機關訂定上開水利法第83條之7第1項之構成要件，否則即逾越母法授權範圍，違反法律保留原則，是被告認系爭出流管制辦法第2條第5項為系爭新北市作業要點第3點之授權依據，顯與上開大法官解釋揭諸之轉委任禁止原則有違，非可憑採。

5.而本件系爭土地上之建築物、停車場及廣場合計面積為1.389903公頃，為兩造所不爭執(本院卷第243-244頁、第357頁)，並有建造執照申請書、系爭建造執照、使用執照存卷可佐(新北院卷第89-106頁)，屬系爭出流管制辦法第2條第1項所列建築物、停車場及廣場開發樣態之面積即為1.389903公頃，尚未達該條項所規定應提出出流管制計畫書之面積達2公頃以上之標準，又新北市政府所訂定之系爭新北市作業要點第3點第1項違反法律保留原則，業如前述，被告自不得適用該自治規則，惟被告竟依該規定就本件土地開發利用面積未達2公頃以上之原告，認亦負有提出出流管制計畫書之義務未為提出即逕辦理土地開發利用，依同法第93條之10第1項以原處分處原告罰鍰30萬元，即違反法律保留原則，自屬違法甚明。

而原處分既已有違反法律保留原則之違法，自應予撤銷，原告其餘主張其無違反行政法義務之故意或過失、且無可歸責性，另原處分亦有違反誠信原則、平等原則及比例原則等違法，本院即無一一論述之必要，特併說明。

七、綜上，被告就水利法之違章裁罰具有事務管轄權限，且原處分未具普通社會一般人一望即知之重大明顯瑕疵，原告先位請求確認原處分無效，為無理由，應予駁回。

惟原處分適用系爭新北市作業要點第3點規定，逕以本件土地開發利用面積達1公頃以上，未提出出流管制計畫書即逕行辦理土地開發利用，即據以裁罰原告，違反法律保留原則，於法自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告備位聲明請求撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。

八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊、防禦及證據資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，爰不逐一指駁，附此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

中 華 民 國 113 年 8 月 23 日
                              法  官 洪任遠
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 113 年 8 月 23 日
                書記官  磨佳瑄