臺北高等行政法院 地方庭行政-TPTA,112,簡,247,20231128,1

臺北高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第一庭
112年度簡字第247號
112年10月27日辯論終結
原 告 孫博萮
被 告 宜蘭縣選舉委員會

代 表 人 吳志宏（主任委員）
訴訟代理人 賴淑娟
黃春斌
上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：㈠本件被告代表人原為林茂盛，嗣於訴訟進行中變更代表人為甲○○，並經變更後代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第49頁），核無不合，應予准許。

㈡按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」

「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」

行政訴訟法第236條準用第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。

查本件原告於起訴時聲明原為：「一、被告應給付原告新臺幣（下同）12萬元。

二、撤銷宜選一字第11131502522號處分。

二、被告應發還原告繳納之保證金新臺幣120,000元。

三、訴訟費用由被告負擔。

四、行政法院若認其無審判權者，應依職權以裁定將訴訟移送至憲法法庭。」

（見臺灣宜蘭地方法院卷第7頁），嗣於民國112年6月6日以行政訴訟追加訴之聲明狀，追加訴之聲明：「撤銷2023年中選訴字第1號訴願決定。

」（見臺灣宜蘭地方法院卷第45頁），復於本院112年10月27日言詞辯論期日當庭減縮訴之聲明第四項，並變更聲明為：「一、2023年中選訴字第1號訴願決定及宜選一字第11131502522號原處分均撤銷。

二、被告應發還原告繳納之保證金新臺幣120,000元。

三、訴訟費用由被告負擔。」

（見本院卷第37至38頁）。

經核原告上開訴之聲明雖有變更及減縮，但原告請求之基礎事實並未變更，則依上揭法律規定，應予准許。

二、爭訟概要：原告於111年向被告申請登記為宜蘭縣議會議員第1選舉區選舉候選人，並繳納保證金12萬元，嗣經該次選舉結束後，被告於111年12月7日作成宜選一字第11131502522號函（下稱原處分）函知原告該次選舉得票數不足發還保證金之最低標準，保證金不予發還。

原告不服，提起訴願，經中央選舉委員會（下稱中選會）於112年3月29日以112年中選訴字第1號訴願決定駁回後，遂提起行政訴訟。

三、原告起訴主張及聲明：

(一)參選保證金涉及多項合憲性的探討，包含平等權、自由權之基本權、比例原則等有違憲疑慮。

⒈現行的參選保證金有數額及發還雙高門檻，無疑使財力資源弱勢者一律遭排除其參選資格，形同參選人在參選過程中，恐須面對在金錢上、財力上、資源上的弱勢在參選上所產生的不平等，顯與憲法保障平等權意旨有間。

如候選人提名受到積極資格與消極資格之外的金錢限制，可視為是一種「提名權之獨占」，違反了選舉制度中的平等選舉原則。

⒉參選保證金制度涉及財產權的部分包含保證金的繳納與發還，在參選初期即要求候選人須「質押」一筆數萬、數十萬乃至數百萬的金額，以資「保證候選人都是真心誠意來參選」，選後又恐因候選人未當選或得票不足為由不予發還，「人民行使憲法權利，是否得要求提供『擔保』？」⒊投票人的投票傾向與投票行為原因五花八門，候選人當選與否及得票數高低，取決於各種內外在環境因素，與候選人參選的「誠意」、「認真」、「慎重」程度亦無必然關聯性，以法律剝奪人民財產卻並非人民違反法律、或未依義務履行契約等具體理由，甚至有許多並不可歸咎於參選人的不可抗力因素（如選區選舉權人的多寡、實際投票率的高低、選制設計的利弊）的純「結果論」所致，且候選人會因為未當選獲得票數而可能被判定為「不認真」、「缺乏民意基礎」等錯誤歸究；

在登記參選端雖須繳交保證金或許對財產權的剝奪雖尚不明顯，但在選後保證金因得票數不足而遭沒入的發還門檻則無疑將造成對財產權的剝奪，參選保證金相關制度卻以此做為剝奪人民財產的合理依據，實與法理有所不容。

⒋以比例原則檢驗之，以繳交參選保證金做為現行制度中抑制候選人登記人數之唯一手段，非但不符合為維護重要公共利益因而限制人民權利之要件，亦非必要、唯一且侵害最小手段，不符比例原則。

(二)多個國家法院曾做出參選保證金違憲之判決： ⒈2001年韓國法院針對公選法第56條第1項第2款在登記為國會議員候選人時必須支付2,000萬韓圜（折合新臺幣約45萬元）的保證金及公選法第57條第1項及第2項規定了保證金發還的標準及沒入國庫等條文做出違憲確認判決。

⒉加拿大法院曾於參選保證金違憲判決中指出政府主張未保障選舉過程的正當性、避免浮濫參選要求提供保證金之目的與手段間無合理關連。

⒊愛爾蘭法院認為，無證據支持選民會因候選人人數增加而感到困惑、混亂或失去辨別能力的說法，且無證據支持若無保證金，選舉管理會出現無法解決的問題，法官認為主管機關應該規範選舉並適應任何假定的候選人增加，而不是試圖限制人數。

(三)現行之參選保證金發還門檻設計有嚴重暇疵，以選舉區之「選舉人數」為計算基準「獨步全球」，且因單一選區、複數選區性質不同，將無法歸咎於候選人之選區內選舉人數多寡、該次選舉投票率高低而造成保證金發還門檻之浮動，甚至致使同一種類選舉在不同選區之候選人發還門檻不一致、意即造成不同選區之候選人參選風險不平等、影響公民參選意願等，均屬對公民權與財產權之侵害。

(四)為此，爰依法提起本件行政訴訟等語，請求如前開程序事項中變更後之聲明。

四、被告則以：

(一)中央選舉委員會ll1年8月25日中選務字第ll00000000號公告略以：「主旨：公告ll1年直轄市議員、直轄市長、縣(市)議員及縣(市)長選舉候選人登記期間、地點、應備具之表件及應繳納之保證金數額等事項。

…公告事項：…四、保證金：…(四)縣(市)議員選舉：每一候選人應繳納之保證金為新臺幣12萬元。

…」

(二)原告向被告登記為ll1年地方公職人員選舉宜蘭縣議會議員第1選舉區候選人，並繳交保證金12萬元，選舉結果原告得票576票，而原告參選之該選舉區選舉人總數為75,588人，逕為遷入戶政事務所之選舉人人數321人，依公職人員選罷法第32條第4項第2款及第5項規定計算，發還保證金得票數最低標準為l,076票【計算式：（選舉區選舉人總數75,588人－逕為遷入選舉人人數321人）÷（該選舉區應選出名額）7×l0％＝l,076票】，原告得票數不足發還保證金之最低票數等情，為兩造所不爭執。

從而，被告不予發還原告繳交之保證，並無不合。

且公職人員選罷法第32條規定，目前仍為合法之法律規定，選務機關仍須依其相關規定進行各項選務工作。

被告之原處分及中央選舉委員會所為訴願決定駁回，依訴願法第79條第l項規定，並無違誤。

(三)公職人員選罷法第32條第1項規定登記為候選人時，應繳納保證金，同條第4項規定得票不足各該選舉區應選出名額除該選舉區選舉人總數所得商數l0％者，保證金不予發還，其立法意旨係為防止候選人濫行登記，藉以要求候選人慎重參選，避免任意參選耗費社會成本與資源，為維護社會公益所必要，故在合理範圍內所為適當之規範，尚難認係對人民之參政權為不當之限制，與憲法第7、17、23、130條之規定並無牴觸。

(四)原告訴稱繳交保證金有違反平等選舉、比例原則及發還保證金之門檻設計亦有瑕疵一節，係屬釋憲範圍，尚非選舉機關之權責。

(五)綜上所述，原告之訴為無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本院之判斷

(一)前提事實：爭訟概要欄之事實，為兩造所不爭執，並有原處分（臺灣宜蘭地方法院卷第59頁）、中選會112年3月29日訴願決定書（臺灣宜蘭地方法院卷第33至37頁）在卷可稽，堪予認定。

(二)被告以原處分，依據公職人員選舉罷免法第32條第1項前段收取保證金、並依同法第32條第4項但書第3款及第5項(下合稱系爭規定)計算，系爭選舉區候選人得票數達1,076票，始予以退還保證金，原告之得票數為576票，不足保證金發還票數，其不予發還保證金並未違法；

原告聲明「一、2023年中選訴字第1號訴願決定及宜選一字第11131502522號原處分均撤銷。

二、被告應發還原告繳納之保證金新臺幣12萬元。

」，均無理由： 1、應適用之法令： (1)公職人員選罷法第7條第1項：「立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員及縣（市）長選舉，由中央選舉委員會主管，並指揮、監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。」

(2)同法第32條第1項、第4項及第5項：「（第1項）登記為候選人時，應繳納保證金；

其數額由選舉委員會先期公告。

……（第4項）保證金應於當選人名單公告日後30日內發還。

但有下列情事之一者，不予發還：……二、前款以外選舉未當選之候選人，得票不足各該選舉區應選出名額除該選舉區選舉人總數所得商數百分之十。

……（第5項）前項第三款所稱該選舉區選舉人總數，應先扣除依戶籍法第50條第1項規定戶籍暫遷至該戶政事務所之選舉人人數。」

(3)同法施行細則第21條第1項：「本法第32條所定候選人保證金數額之預計及先期公告，由主管選舉委員會為之。」

(4)中選會111年8月25日中選務字第1100000000號公告略以：「縣(市)議員選舉：每一候選人應繳納之保證金為新臺幣12萬元。」

（本院卷第43頁) 2、經查，原告於111年向被告申請登記為宜蘭縣議會議員第1選舉區選舉候選人，並依中選會111年8月25日中選務字第1100000000號公告繳納保證金12萬元，嗣經該次選舉結束後，原告得票576票，而原告參選之該選舉區選舉人總數為75,588人，逕為遷入戶政事務所之選舉人人數321人，依據公職人員選罷法第32條第4項但書第2款及第5項規定計算，發還保證金之最低票數為1,076票【計算式：（選舉區選舉人總數75,588人－逕為遷入選舉人人數321人）÷（該選舉區應選出名額）7×l0％＝l,076票】，原告得票數不足發還保證金之最低票數等情，此為兩造所不爭執，並有111年宜蘭縣議會議員選舉候選人繳納保證金處理方式一覽表（臺灣宜蘭地方法院卷第91頁）、原處分（臺灣宜蘭地方法院卷第59頁）、中選會112年3月29日訴願決定書（臺灣宜蘭地方法院卷第33至37頁）及中選會訴願卷宗在卷可稽，堪予認定。

揆諸前揭法令規定及說明，原告既參與111年宜蘭縣議會議員第1選舉區選舉，依前述公職人員選罷法第32條第1項前段規定，即有繳納保證金之義務，即其所繳納之保證金能否發還，亦應依同條第4項但書第2款之規定(下與選罷法第32條第1項合稱系爭規定)，原告對其參與該次選舉所得有效票數僅576票乙節，並不爭執，顯然未達前述保證金退還之標準。

則被告以原處分不予退還保證金及中央選舉委員會所為訴願決定，於法並無不合。

3、原告雖主張參選保證金制度及發還保證金制度，於人民合法行使公民權，得票率低並非違反法律，卻遭受沒收財產，侵害人民之財產權，顯有違憲之虞；

又保證金制度乃為防止選舉人輕率登記為候選人、要求慎重參選之判斷僅以當選與否、得票數作判斷，未考慮其他因素或其他競爭者以不正當手段當選，日後受當選無效而撤銷當選者，卻毋須追回已發還之保證金，造成保證金發還之要件不平等，有違平等原則；

又以繳交參選保證金作為抑制候選人登記之唯一手段，有違比例原則，侵害憲法所保障人民之參政權。

原告認為系爭規定有違憲之虞而聲請法規範憲法審查等語。

然本院對於系爭規定，並未形成違憲的確信，理由如下： (1)按「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第171條、第173條、第78條及第79條第2項規定甚明。

又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。

惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。

是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。」

司法院釋字第371號解釋著有明文。

次按「各法院就其審理之案件，對裁判上所應適用之法律位階法規範，依其合理確信，認有牴觸憲法，且於該案件之裁判結果有直接影響者，得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決。」

憲法訴訟法第55條亦有明文。

又按「（第1項）行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。

（第2項）前項情形，行政法院應裁定停止訴訟程序。」

亦為行政訴訟法第178條之1所明定。

因此行政法院法官對承辦案件所適用之法律確信有牴觸憲法疑義時，得聲請釋憲。

(2)然司法院大法官針對總統副總統選舉罷免法第23條第1項及第2項、第4項關於連署保證金等規定，已於87年10月22日作成釋字第468號解釋，其理由書開宗明義即以：「憲法第46條規定：總統、副總統之選舉，以法律定之。

總統、副總統之選舉程序，立法機關自得制定法律為公平合理之規範。

如法律規範之內容並未逾越必要之限制，即不得謂侵害憲法第17條保障之選舉權及第45條規定之總統、副總統被選舉權。

」繼而針對連署保證金的規定，闡述：「依同法第23條第5項規定：『於規定期間內連署人數不足前項規定人數2分之1以上者，保證金不予發還。』

可見新臺幣1百萬元保證金之提供係為確保連署人數有同條第4項所定人數2分之1以上，於達此人數時，即予發還。

既非強制被選舉人負擔鉅額之選舉費用，亦難認係對總統、副總統被選舉權之不當限制，其保證金額之酌定，並未逾越立法裁量之範圍，與憲法尚無違背。」

而且於理由書末段，特別提示「關於上開被選舉權行使之要件，應隨社會變遷及政治發展之情形，適時檢討改進，以符憲法保障人民參政權之意旨，乃屬當然。

(3)從上述司法院釋字第468號解釋理由書所為之闡釋，足以推知，於87年10月22日司法院作成解釋之際，司法院大法官已經宣告：總統副總統選舉罷免法第23條第1項關於連署保證金100萬元的規定，既不是強制被選舉人負擔鉅額的選舉費用，也不是對總統、副總統被選舉權的不當限制，且其保證金額的酌定，並未逾越立法裁量的範圍，而與憲法沒有違背。

上開解釋意旨，雖係針對正副總統選舉罷免法聯署制度與應提供之保證金額度所作成之解釋，所涉規定與本件有關公職人員參選人參選保證金不同，惟觀諸本件所涉系爭規定於69年間制定時之立法理由為：「本條規定候選人應繳納保證金，如得票未達規定數額則不予發還，以防止選舉人輕率登記為候選人。」

後於94年修正時，其修正立法理由則為：「原條文中規定，村、里長候選人免繳納保證金，參選人未經審慎考量，即登記為候選人。

造成村、里長參選人數暴增，為使參選人不任意登記為候選人，藉以節省社會資源與國家公帑，並維護公平原則，爰刪除第一項後段但書免繳保證金之規定。」

其立法目的，皆是為使參選人審慎考量是否決定要登記擔任候選人，並確認其確實具有一定之民意基礎，而非基於輕率決定或隨意起舞即逕自參選，藉以節省社會資源與國家公帑，並確保選舉制度可確實且有效選任出民選公職人員，以作為國家與地方自治團體首長或代議士。

則依舉重以明輕之法理，系爭規定主要目的是防止選舉人輕率登記為候選人，並非強制候選人負擔鉅額之選舉費用，顯屬重要公益。

再者，衡酌本件公告縣(市)議員選舉候選人之保證金12萬元，參111年宜蘭縣議會議員選舉候選人繳納保證金處理方式一覽表(臺灣宜蘭地方法院卷第91頁)，原告及該選舉區合計共17人，均已繳納保證金，並非客觀上難以達成的要求，亦非對原告或擬登記參選人之被選舉權之不當限制，且無裁量濫用或逾越立法裁量範圍，尚屬適當，除難認有侵害人民的參政權、財產權外，也防免無一定民意基礎之人任意登記為候選人，造成議員參選人數暴增，以節省社會資源與國家公帑，並維護公平原則。

且前開保證金除依公職人員選罷法第32條第4項但書規定不予發還外，原則應予發還；

復以候選人所得選票達法定標準，尚有依得票數計算之補助款，同法第43條第5項復規定，領取競選費用補貼之候選人，因為賄選等不正當因素被判刑或被判當選無效確定，須繳回原先獲得之競選費用補助款，未繳還者依法移送強制執行；

再者，雖然系爭規定要求參選人應繳納一定金額之保證金，惟若於選舉結束後其得票數達到該選舉區應選出名額除該選舉區選舉人總數所得商數10％時，依規定所繳納保證金將全數發還，並非強制參選人必須負擔高額之競選費用。

是以，系爭規定既有防止未具有一定民意基礎之人濫行登記參選，耗費社會資源與國家公帑之重要公益及立法目的，則其手段與目的間可認具有正當合理的實質關聯。

又原告係登記參選宜蘭縣議會議員選舉，依照中選會111年8月25日之前開公告，該選舉應繳納保證金之金額為12萬元，中選會既無裁量濫用，且未逾越立法裁量範圍，而該金額按照當時社會經濟環境、民情選風與國民平均所得，尚非鉅資而在籌措上具有困難無以覓得，於選舉結束後若候選人得票數有達相關規定之標準，該保證金將如數發還，亦難認與比例原則有違，又對於擬登記參選人間不分黨派、階級及性別，均以相同標準實行，並無差別對待，復對於擬登記參選人與不登記參選之人為達成前開重要公益及立法目的所為不同處置之差別待遇，當屬合理。

綜上，均難認系爭規定有違反比例原則、平等原則或侵害人民參政權及財產權之情事。

是以原告前述主張，均難認可採。

(4)又公職人員選罷法第1條規定：「公職人員選舉、罷免，依本法之規定。」

是以，關於公職人員選舉罷免之程序及相關規則，即應按立法者所制定之公職人員選罷法為之。

又為防止選舉制度遭到濫用，並確保參選人非基於輕率決定即逕自參選，立法者於制定公職人員選罷法時，選擇以參選保證金及設置例外不予發還保證金之制度作為抑制方法，此為立法者考量我國社會發展與民情所為而為制度之形塑，立法者既已就法制度之形成為判斷，且如前所述，公職人員選罷法關於參選保證金及例外不予發還保證金之規定，並無違反比例原則、平等權、平等原則或侵害人民財產權及參政權。

故原告主張公職人員選罷法之保證金及不予返還之規定，過度侵害人民受憲法保障之參政權，並不可採。

(5)至於原告引用我國學者及其他國家法院之見解，並提出2022年經濟學人民主指數之全球排名並整理各國資料檢視參選保證金之制度表格，陳稱我國保證金之制度不合理等節，惟各國民情不同，組成民眾屬性不一，自不可拿他國與我國相提並論。

以及其他國家之立法例，主張我國保證金制度不具合法性之意見乙節。

惟學者個人之見解及他國法院之判決，並不能拘束本院；

又各國國情不同，立法殊異，他國立法例或可作為將來修法之參考，惟其究非我國法律，自不能拘束本院依我國法律所為之判斷。

故原告援引學者見解、外國判決及立法例，而主張公職人員選罷法上開規定違憲，並請求本院向憲法法庭聲請法規範憲法審查，本院經審酌上述情事後，認為無法形成系爭規定關於參選保證金及例外不發還保證金規定違憲的確信，亦無裁定停止訴訟程序及聲請憲法法庭為法規範憲法審查之必要，併此敘明。

4、綜上所述，原告參與111年宜蘭縣議會議員第1選舉區選舉，應繳納保證金數額12萬元，經中選會以111年8月25日中選務字第1100000000號公告公告在案。

其所繳納之保證金能否發還，依選罷法第32條第4項但書第2款之規定，原告對其參與該次選舉所得有效票數僅576票乙節，為原告所不爭執，未達前述保證金退還之標準。

原處分認事用法並無違誤，原處分及訴願決定遞予維持，核無不合。

原告訴請撤銷原處分及訴願決定並訴請被告應退還原告所繳保證金12萬元，均無理由，應予駁回。

第一審訴訟費用應由敗訴之原告負擔，爰宣示如主文第2項所示。

六、至原告其餘聲請調查證據之部分，聲請調查得票未達比例致使保證金不予發還之候選人有未慎重參選或輕率登記之證據、候選人任意參選消耗何種社會資源之證據、保證金不予發還達成防止候選人濫行登記及慎重參選之具體關聯性、保證金不予發還違反比例原則之證據、外國立法例與臺灣現行規定一致之證據、現行發還規定及合理與否之具學理與公信力證據、無參選保證金之國家與過去臺灣有無輕率登記而耗費社會資源之證據、因賄選等不正當手段當選致當選無效之候選人參選保證金無須追回之合理性證據及未參加政見發表會或未於選舉公報刊登政見之候選人符合非任意參選之證據等，原告均未具體說明其所欲調查之證據為何、其證據方法或其調查證據之必要性，本件事證已臻明確，該等空泛之證據調查之聲請均無調查之必要，併此敘明。

七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。

八、結論︰原告之訴為無理由。

中 華 民 國 112 年 11 月 28 日
法 官 余欣璇
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 112 年 11 月 28 日
書記官 游士霈