臺北高等行政法院 地方庭行政-TPTA,112,簡,323,20240329,1

臺北高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第一庭
112年度簡字第323號
113年3月5日辯論終結
原 告 財政部國有財產署

代 表 人 曾國基
訴訟代理人 郭曉蓉
複 代理人 張凱婷律師
被 告 臺北市政府消防局

代 表 人 莫懷祖
訴訟代理人 陳建宇
郭乃誠
劉文穎
上列當事人間消防法事件，原告不服臺北市政府中華民國112年9月6日府訴二字第1126083490號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：本件因屬不服被告民國112年6月8日北市消預字第1123005441號消防法案件裁處書（下稱原處分）所裁處原告罰鍰新臺幣（下同）21,000元而涉訟，是本件爭訟之罰鍰數額在50萬元以下，依行政訴訟法第229條第2項第2款之規定，應依簡易訴訟程序進行之。

二、爭訟概要：㈠原告為門牌號碼臺北市信義區基隆路一段350號、360號建物（下分稱系爭350號、360號建物，合稱系爭建物）之區分所有權人，系爭建物領有60建（松山）（松）字第021號建造執照、62使字第1521號使用執照，為地上6層、地下1層、2座鋼筋混凝土造建築物，其核准用途為集合住宅等。

被告於110年10月26日派員至系爭建物檢查，查得其中360號等建物已拆除，350號等建物（下稱系爭場所）有滅火器、室內消防栓設備等消防安全設備缺失，爰依消防法規定裁罰系爭建物公寓大廈管理組織臺北市信義區興隆整宅管理委員會（下稱興隆管委會），並連續裁罰多次，惟上開違規情形仍未獲改善。

其間，被告多次派員至系爭場所輔導消防安全設備改善事宜，惟查無系爭場所區分所有權人會議紀錄及興隆管委會之實質運作資料，現場住戶亦表示系爭場所並未定期召開區分所有權人會議，原處分機關乃函請臺北市建築管理工程處（下稱建管處）提供系爭場所公寓大廈組織報備資料，經建管處以l12年2月8日北市都建寓字第l126089173號函檢送興隆管委會99年間報備資料予原處分機關，並說明該管理委員會於99年後未再有送件資料。

㈡其間，被告所屬第二大隊信義中隊（下稱信義中隊）於ll1年9月22日派員至系爭場所實施消防安全設備檢查，發現現場消防安全設備有室內消防栓設備之幫浦組件拆除、箱內裝備損壞、消防栓箱操作障礙、放水壓力不足、送水口未標示、未連接緊急電源等缺失（下稱系爭缺失），乃當場製作被告消防安全檢查紀錄表，並審認系爭場所全體區分所有權人為系爭場所管理權人，乃以ll1年9月22日第358717號消防安全檢（複）查不合規定限期改善通知單，命含原告在內之系爭場所區分所有權人於收到該通知單次日起20日內改善完畢，逾期不改善或複查不合格者，將依消防法第37條第1項規定處罰，該限期改善通知單於l11年9月27日送達原告。

㈢嗣信義中隊於l12年1月31日派員至系爭場所複查，發現上開消防安全設備之缺失仍未改善完成，乃當場製作消防安全檢查紀錄表，並審認含原告在內之系爭場所區分所有權人違反消防法第6條第1項規定，而以l12年1月31日第11188號舉發違反消防法案件及限期改善通知單舉發含原告在內之系爭場所區分所有權人，且通知單載明除將依消防法第37條第1項規定處罰外，並再次命含原告在內之系爭場所區分所有權人於收到該通知單次日起20日內改善完畢，屆期未改善者，將依消防法第37條第1項規定連續處罰，該通知單於l12年2月4日送達原告。

被告復依行為時消防法第37條第1項及臺北市政府消防局辦理消防安全檢查違法案件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）第3點項次1等規定，以原處分處含原告在內之系爭場所區分所有權人計376人新臺幣（下同）2萬l,000元罰鍰。

原告不服，向臺北市政府提起訴願，經臺北市政府以112年9月6日府訴二字第1126083490號訴願決定（下稱訴願決定）駁回原告請求，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張及聲明：㈠管理委員會一經設立，即屬公寓大廈管理條例規定成立之法定組織，依此條例具有一定之職務外（除此條例第l0、36條規定外，尚有第6、14、21條訴請法院、第8、9、15、16條制止住戶、第17條投保、第18條管理公共基金、第22條促請住戶改善、第25條召開會議、第59條報請主管機關處理），也有其他如消防法等所規定之任務，除有類似公司解散而消滅之情形外，管理委員會在管理委員改選之前，應仍存在，其負有相關法定義務，自仍應依法履行，是於違反法定課予相關之責任時，例如消防法所要求之管理、維護消防安全設備之責，主管機關自仍得依法對其處罰，否則，無異容認可藉由怠於改選管理委員、主任委員之方式，或第三人難以得知其私法上未合法選任管理委員、主任委員之機會，而規避其法律上之義務。

㈡興隆管委會雖自99年後即無公寓大廈組織報備資料，亦無管理委員會改選記錄，但未有改選管理委員之前，興隆管理委員會仍應存在。

而原處分以興隆管委會未為公寓大廈組織報備資料，也未有改選記錄為由，逕認定興隆管委會已失卻擔任系爭場所依消防法規所認之管理權人之資格，並認系爭場所之全體區分所有權人亦未授權興隆管委會擔任管理權人，故以全體區分所有權人為系爭場所之管理權人，而負有設置及維護消防安全設備之義務。

此一認定基礎與公寓大廈管理條例對於管理委員會之設立與運作規定，顯有違誤。

㈢復參臺灣高等法院96年度上更㈠字第176號判決意旨，更可證原處分以全體區分所有權人為受處分對象，實為違誤，嚴重侵害系爭場所之全體區分所有權人之權益。

㈣再參最高行政法院106年度判字第527號判決意旨，本件並無行政慣例或行政自我約束原則之適用，蓋被告機關所引證據及行政函釋，均不足以釋明：區分所有權建築物違反消防法規時，在管理委員會確實存在之情況下，被告機關得逕行裁量以區分所有權人為裁罰對象。

㈤為此，爰依行政訴訟法第4條第1項規定，提起本件訴訟，並聲明：訴訟決定及原處分均撤銷。

四、被告則以：㈠系爭場所之管理權人應為含原告在內之全體區分所有權人，其依法負有設置及維護消防安全設備之義務：⒈查系爭建物於99年8月20日經臺北市政府同意備查成立「臺北市信義區興隆整宅管理委員會」之管理組織，被告於ll1年起就系爭場所消防安全設備（室內消防栓設備）缺失，對興隆管委會依消防法規定予以連續處罰多次，皆未辦理消防安全設備改善及罰鍰繳納事宜，因現場住戶表示系爭場所並未定期召開區分所有權人會議，期間被告多次派員至場所輔導消防安全設備改善事宜，均未能查得區分所有權人會議紀錄等管理委員會之實質運作資料，又依建管處提供之管理委員會報備資料，興隆管委會於99年後即未再有送件紀錄（此亦為原告肯認）。

⒉承上，參酌該管委會既自99年即未改選，現場住戶表示系爭場所並未定期召開區分所有權人會議，期間被告多次派員至場所輔導消防安全設備改善事宜，均未能查得區分所有權人會議紀錄等管理委員會之實質運作資料等情，實難以認定該管委會對系爭場所具有實際支配管理權，亦難以認定其為各區分所有權人授權實際支配管理設置及維護消防安全設備之管理組織，爰按消防法第2條及內政部消防署96年7月16日消署預字第0960500439號函意旨，對系爭場所有實際支配管理權者，應為含原告在內之全體區分所有權人，即系爭場所之管理權人應為全體區分所有權人；

又系爭場所領有60建（松山）（松）字第021號建造執照、62使字第1521號使用執照，參酌內政部消防署85年8月9日(85)消署預字第8503489號函意旨，系爭場所之消防安全設備原則上得適用原建造執照申請時之法令規定（即建築物防火避難設備辦法），依使用執照之記載，其為地下1層、地上6層之建築物，總樓地板面積為3萬3,987.07平方公尺，核准用途為集合住宅等，依上開辦法第2條及第13條之規定，其應設置之消防安全設備為室內消防栓設備，系爭管理權人依法負有設置及維護前開消防安全設備之義務，應無疑義。

⒊至原告援引臺灣高等法院96年度上更㈠字第176號判決意旨，稱原處分以全體區分所有權人為受處分對象，實為違誤等云云，查公寓大廈管理條例第29條第3項、第4項規定之立法意旨，僅係立法者明定上開關於管理委員任期、連任限制及任期屆滿視同解任之規定，爰前開判決意旨予以類推適用公司法第195條第2項規定。

惟該判決意旨之情事，尚與本案事實未符，系爭場所之管委會自99年即無報備或改選紀錄，實難認定其具有實際支配管理權限，自難認定其為消防法所稱之管理權人，原告片面援引前開判決，容有誤謬。

⒋被告復按內政部89年3月10日(89)台內消字第8986298號函釋：「……公寓大廈共有部分、約定共用部分消防安全設備不符規定，除法令或當事人另有約定（如：成立管理委員會）外，應依消防法第37條第1項規定通知各區分所有權人限期改善，逾期未改善或複查不合規定，裁處罰鍰係以可得確定之集合住宅大廈全體區分所有權人為受處分人；

至罰鍰金額可否依各區分所有權人間之約定抑或依其持有部分之比例而為分攤，係屬各該區分所有權人內部間之私法權利義務關係，尚非行政機關於裁處時所須考量之事宜……。」

，系爭管理權人（即含原告在內之全體區分所有權人），本應善盡維護及管理系爭場所之室內消防栓設備之公法上義務，且被告於112年6月19日邀集臺北市都市更新處、信義區公所、興隆里里長及住戶代表，召開「臺北市信義區興隆整宅消防安全設備改善暨申請本府相關補助作業程序」研商會議，與會住戶代表表示系爭場所未定期召開區分所有權人會議無管理組織，原告僅以96年度上更㈠字第176號判決內容主張興隆管委會應為受處分人，而未能提出該管理委員會自99年後即無公寓大廈管理組織報備資料，亦無管理委員會改選紀錄，如何對系爭場所進行實際支配管理之具體事證，原告將管理維護責任推拖予無實際支配管理權之興隆管委會，罔顧自身所應負擔之義務，其主張實不足採。

㈡被告行政處分及臺北市政府訴願決定應屬合法妥適： ⒈被告於ll1年9月22日至系爭場所實施消防安全檢查，結果發現現場消防安全設備有系爭缺失，其管理權人未依消防法第6條規定設置並維護消防安全設備，爰依同法第37條規定開立被告第358717號消防安全檢（複）查不合規定限期改善通知單，命系爭管理權人限期改善，復於l12年1月31日實施限期改善複查，系爭缺失仍未完成改善，爰依上開法規定開立被告第ll188號舉發違反消防法案件及限期改善通知單，再限於文到次日起20日內改善，原告自接到被告舉發單l0日內未提出意見陳述書，依行政程序法第l05條第3項規定，不於期間內提出陳述書者，視為放棄陳述之機會。

⒉系爭場所消防安全設備之室內消防栓設備缺失，係屬嚴重違規，考量系爭場所未依規定設置維護室內消防栓設備之行為，已致整套室內消防栓設備系統失能，影響公共安全甚鉅，爰依其違規情節及應受責難程度，於裁罰基準第3點項次l所列第一次嚴重違規之（l）之裁罰金額範圍內，以原處分就系爭管理權人共同處罰鍰2萬l,000元，於法自屬有據。

⒊系爭管理權人既為消防法第2條規定之管理權人，本即負有設置並維護系爭場所消防安全設備之義務，然被告於ll1年9月22日至系爭場所執行消防安全檢查發現消防安全設備缺失，依消防法第37條規定通知系爭管理權人限期改善，復於l12年1月31日實施限期改善複查結果，系爭缺失仍未完成改善，有被告消防安全檢查紀錄表及檢查照片可稽，其經限期改善逾期仍未改善之違規事實明確，爰以原處分處罰鍰處分，原處分及訴願決定均適法要適，於法並無不合。

㈢綜上所述，原告之訴為無理由等語，資為抗辯。

並聲明：原告之訴駁回。

五、本院之判斷：爭訟概要欄所述事實，除後述爭點之外，其餘為兩造所不爭執，並有臺北市政府消防局111年9月22日、112年1月31日消防安全檢查紀錄表暨消防安全檢查照片、被告第11188號限期改善通知單、被告第358717號舉發違反消防法案件及限期改善通知單、60建（松山）（松）字第21號建築執照存根、62使字第1521號使用執照存根等附卷可稽，互核相符，堪信屬實。

本件主要爭點在於系爭場所之區分所有權人是否為管理權人，是否依法負有設置及維護室內消防栓設備之義務，系爭場所室內消防栓設備有因幫浦組件拆除、箱內裝備損壞、消防栓箱操作障礙、放水壓力不足、送水口未標示，且未連接緊急電源等缺失是否應由原告負責而受裁罰？說明如下：㈠按消防法第2條規定：「本法所稱管理權人係指依法令或契約對各該場所有實際支配管理權者；

其屬法人者，為其負責人。」

第3條規定：「本法所稱主管機關︰……在直轄巿為直轄巿政府……。」

第6條規定：「（第1項）本法所定各類場所之管理權人對其實際支配管理之場所，應設置並維護其消防安全設備；

場所之分類及消防安全設備設置之標準，由中央主管機關定之。

（第2項）消防機關得依前項所定各類場所之危險程度，分類列管檢查及複查。

……。」

第37條第1項規定：「違反第六條第一項消防安全設備……設置、維護之規定……經通知限期改善，逾期不改善或複查不合規定者，處其管理權人新臺幣六千元以上三萬元以下罰鍰；

經處罰鍰後仍不改善者，得連續處罰，並得予以三十日以下之停業或停止其使用之處分。」

臺北市政府104年5月8日府消預字第10433220200號公告：「主旨：公告消防法所定本府權限事項自中華民國104年5月8日起，委任臺北市政府消防局辦理。

……二、委任事項詳如附件。」

消防法施行細則第2條第1項規定：「本法第三條所定主管機關……在直轄市、縣（市）政府，由所屬消防局承辦。」

可知管理權人對其場所負有設置並維護其消防安全設備之義務，否則將依情形受到限期改善、罰鍰等處分。

臺北市政府於104年5月8日起已將其消防法權限委任被告辦理。

㈡原告主張系爭建物設有管理委員會，原處分以全體區分所有權人為裁罰對象，實有違誤云云，經查，系爭建物於99年確有完成主任委員之報備，惟嗣後至裁罰時則未有後續公寓大廈組織報備資料、管理委員會改選紀錄及主任委員等資料，此有臺北市建築管理工程處111年2月21日函，在卷可查（見本院卷第67頁），且據原告自承，系爭建物早期雖有管理委員會管理，但因政府罰款金額龐大，無人願意擔任管理工作，迄至112年12月方有新任管理委員會接管，並完成最新之報備一節（見原告行政訴訟準備狀及原證3，本院卷第203頁、207頁），可知系爭建物於裁罰時其管理委員會確實未實質運作，且有無法選任並報備主任委員之情事。

原告雖援引最高法院95年度台上字第2701號民事判決及臺灣高等法院96年度上更㈠字第176號民事判決，主張系爭建物之管理委員會在新任委員改選前，仍應存在，若因故未即時改選，可類推適用公司法第195條第2項延長主任委員職務至新選任之主任委員，或管理負責人就任時為止云云，然公寓大廈管理條例的立法目的在於「為加強公寓大廈之管理維護，提昇居住品質」（公寓大廈管理條例第1條第1項參照）對照消防法第1條規定：「（第1項）為預防火災、搶救災害及緊急救護，以維護公共安全，確保人民生命財產，特制定本法。

（第2項）本法未規定者，適用其他法律規定。」

可知消防法屬於特別法，在預防火災、搶救災害及緊急救護方面，為了達成維護公共安全，確保人民生命財產的目的，消防法有所規定者，即優先於其他法律規定之適用。

消防法與公寓大廈管理條例兩者目的顯然不同，而基於消防目的之管制措施，自應優先適用消防法之規定。

再者，前開判決之事實與爭點與本件截然不同，又前開判決中所敘明為保障公寓大廈區分所有權人及住戶之權益，維持該公寓大廈管理維護事務之正常運作，延長主任委員職務至新選任之主任委員，於本件難相與類比或類推適用，系爭場所為集合住宅，為了達成維護公共安全，確保人民生命財產的目的，系爭建物之區分所有權人，自應就系爭場所之消防栓箱設備負維護及管理責任。

又依內政部89年3月10日（89）台內消字第8986298號函釋：「主旨：……集合住宅大廈消防安全設備不合規定應如何裁處……說明：……二、有關公寓大廈共有部分、約定共用部分消防安全設備不符規定，除法令或當事人另有約定（如：成立管理委員會）外，應依消防法第三十七條第一項規定通知各區分所有權人限期改善，逾期未改善或複查不合規定，裁處罰鍰係以可得確定之集合住宅大廈全體區分所有權人為受處分人；

至罰鍰金額可否依各區分所有權人間之約定抑或依其持有部分之比例而為分攤，係屬各該區分所有權人內部間之私法權利義務關係，尚非行政機關於裁處時所須考量之事宜。

……」；

可知實務上為達成消防法之立法目的，亦有上開函釋認定各類場所管理權人之態樣，消防法第2條、第6條並已規定各類場所管理權人之定義與所負設置維護消防安全設備之義務，中央主管機關須制定場所之分類及消防安全設備設置之標準，分類列管檢查及複查，系爭建物之管理委員會於裁罰時既無實際運作，顯見本件全體區分所有權人對系爭建物之消防各項設備才得實際支配管理，故被告裁處對象並無違誤。

原告上開主張，為無理由，不足採信。

六、從而，被告認定系爭建物全體區分所有權人為系爭場所管理權人，未善盡其依法所負設置及維護室內消防栓設備之義務，有前開爭訟概要欄所載之缺失情形，已如前述，又未依被告限期改善通知單改正，被告審認本案依行為時消防法第37條及裁罰基準等規定，於裁罰基準第3點項次l所列第一次嚴重違規之（l）之裁罰金額範圍內，以原處分就系爭管理權人共同處罰鍰2萬l,000元，自屬有據，是原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。

原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法之提出，與判決結果不生影響，爰不予一一論駁，附此敘明。

八、本件原告之訴為無理由，應予駁回。另第一審訴訟費用應由敗訴之原告負擔，爰宣示如主文第2項所示。

中 華 民 國 113 年 3 月 29 日
法 官 余欣璇
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 113 年 3 月 29 日
書記官 游士霈