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臺北高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第一庭
112年度簡字第78號
112年10月20日辯論終結
原 告 陳惠娟即神旗網路遊戲館
被 告 新北市政府經濟發展局
代 表 人 何怡明
訴訟代理人 陳漫瑄
林郁芬
李晏嬋
上列當事人間新北市資訊休閒業管理自治條例事件，原告不服新北市政府中華民國112年5月31日府訴決字第1120598230號函所檢送之訴願決定（案號：1124040374號），向臺灣新北地方法院行政訴訟庭提起訴訟（繫屬案號：112年度簡字第85號），嗣因行政訴訟法於民國112年8月15日修正施行，乃經臺灣新北地方法院移送本院管轄，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、本件係因原告不服行政機關所為新臺幣（下同）50萬元以下罰鍰處分（本件罰鍰金額8萬元），依行政訴訟法第229條第2項第2款之規定，應適用同法第2編第2章之簡易訴訟程序。
二、原告經合法通知（見本院卷第65頁之送達證書），無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第236條、第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體方面：
一、爭訟概要： 緣原告於新北市○○區○○路00號1、2樓建築物（下稱系爭營業場所）經營資訊休閒業，而於民國（下同）111年8月12日0時41分許，經新北市政府警察局中和分局中和派出所警員林育新在系爭營業場所當場查獲有2名未滿18歲之人進入之違規事實，新北市政府警察局中和分局遂於111年8月30日以新北警中刑字第1114689930號函移請被告處理，嗣經被告審認原告違反新北市資訊休閒業管理自治條例第5條第1款規定，並以原告曾於109年5月8日、110年2月3日先後經查獲有違反同一條款之違規行為，業經被告分別以109年9月2日新北經商字第1091583135號函（下稱第1次裁處函）裁處3萬元罰鍰及以110年5月5日新北經商字第1100840066號函（下稱第2次裁處函）裁處5萬元罰鍰在案，遂依新北市資訊休閒業管理自治條例第8條及新北市政府處理違反新北市資訊休閒業管理自治條例事件裁罰基準第2點之附表第2項次等規定，以112年2月22日新北經商字第1120296121號函（下稱原處分）裁處原告8萬元罰鍰。
原告不服，提起訴願，經訴願機關決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨： 1、為利於法院了解事實真相，還原事實經過，原告僅先析述本件事實經過如下：⑴原告經營之神旗網路遊戲館係在1、2樓擺設電腦並提供餐點供消費者在此休閒娛樂，消費者進入店內後，均需先至櫃檯向店員登記「開檯」，始能解鎖使用店內電腦網路，然詭異的是，111年8月12日凌晨0時37分許，一名白衣男子趁店員楊恩典在櫃檯背對走道製作餐點時，無聲無息地悄悄走進店內，而其並未到櫃檯開檯也未消費餐點，反而快速地筆直走上2樓，而此期間店員楊恩典均專心地背對著走道在製作給客人的餐點，並未發現該名白衣男子，上情並有原告前於訴願期間提供予被告之光碟所檢附之店內監視畫面「影片一」足憑。
⑵僅約短短10秒鐘後即0時38分許，又有另一名黑衣男子接續進入店內，並如法炮製，同樣趁著店員楊恩典仍在製作餐點，未到櫃檯開檯或消費，反而快步地通過1樓走道走上2樓。
而在黑衣男子上2樓消失於1樓之監視畫面後，大概1分半鐘後即0時40分許，一名頭戴白色安全帽之員警走入店內，此時店員楊恩典餐點製作完畢正準備送餐至2樓，因警察偶爾會至店內進行臨檢或巡邏，店員見狀不疑有他，仍轉身繼續上樓送餐給客人。
⑶而該名員警進入店內後，視線完全未關注1樓客人，反而直接走上2樓，上開經過並有原告於訴願期間提供予被告之光碟所檢附之1樓監視畫面「影片二」可稽。
⑷店員走上2樓後，向右轉送餐給客人，員警於2、3秒後也走上2樓，然員警僅站在最後一階樓梯上目光快速掃視一下2樓區域，旋即轉身下樓（按：此時約為0時40分50秒許）。
然而，弔詭的是，就在員警下樓不到半分鐘的時間，前述闖入2樓的白衣與黑衣男子竟突然起身下樓，簡直是跟著員警下樓一般。
上開經過並有原告於訴願期間提供予被告之光碟所檢附之1樓監視畫面「影片三」為證。
⑸更匪夷所思的是，該名員警走出店門口後並未離去，彷彿未卜先知一般待在門外等著，就在白衣男子與黑衣男子即將踏出1樓店門口前，員警突然現身進入店內攔住2人進行盤查身分年籍，而此時2人遭員警攔查時竟還有說有笑、神情自若，顯不尋常。
而後員警即向店員楊恩典表示，這2名男子均為未成年，是他在店內發現的，詢問店員是否知情？而店員楊恩典因這2名未成年根本未到櫃檯開檯亦未消費，而是偷偷潛入，自據實答以不知情，上情並有店員楊恩典可資作證，並有原告前於訴願期間提供予被告之光碟所檢附之「影片四」，足資為憑。
2、此起事件根本是員警惡意陷害，原告要無「故意」或「過失」可言：⑴按所謂「容留」，依其文義應係指「收容或收留」之意思，然由上開事實經過及監視器影片截圖畫面可證，白衣及黑衣未成年均係趁店員在背對1樓走道製作餐點時，偷偷潛入店內2樓，渠等2人根本未到櫃檯開檯或消費，則何來原告容留可言？是原告顯無容留該2名未成年之「故意」，其情甚明。
⑵本件顯係員警惡意令2名未成年潛入店內，形塑原告違規之表象，故原告要無過失可言。
更重要者，厥為：由店內1、2樓監視畫面影片截圖及上開事實經過可知，該2名未成年顯係聽命於員警而配合演出一齣拙劣地原告違規容留未成年人的戲碼，蓋過程中實有太多破綻及不合常理之處，包含：①一般而言，未成年人違法流連網咖無非係在此打網遊、玩電腦，然該2名未成年既未「開檯」，即根本無法使用電腦，準此以解，為何仍要偷偷潛入店內？②再者，倘若該2名未成年與員警並無事先勾串，則何以該2名未成年進入店內後僅短短2分鐘不到，員警也跟著進入店內？又2名未成年見員警下樓後短短半分鐘內也跟著下樓離去？甚且，該2名未成年從0時37分、38分許陸續潛入店內，然0時41分就離開，前後僅待不到5分鐘，根本沒玩到，而也不是要竊取店內財物（按：店內並無任何財物損失），則渠等當初刻意一前一後偷偷潛入之目的，顯然即係配合員警演戲而已。
③尤有甚者，員警進入店內既未進行臨檢或盤查，上2樓後也只是目光掃視一圈便匆匆下樓離開店內，則何以員警仍守在店門外，並未離去？且員警何以能精準地在2名未成年離開前一刻，突然現身進入店內查獲2人，此乃最為匪夷所思之處，是以，由上開種種可疑跡證，足資反證，員警與該2名未成年早已套好劇本，讓2名未成年人特地潛入進到2樓，營造原告容留未成年人之假象。
④實則，該名員警於111年8月12日當天白天（按：前述過程均為111年8月12日凌晨發生）乃再度如法炮製，又讓2名未成年人藉機闖入進入店內，然此次原告之店員發現2人進入後，即命其出示身分證件，一經確認未成年即命其離去，而2人離開門外時，原告即發現該名員警又同樣守在門在，並與2人有所接觸。
抑且，經原告之股東事後向員警所屬分局查詢，該員警乃承辦「青春專案」之員警，故原告更可合理懷疑該名員警係為賺取「業績」而與專案接觸之青少年通謀「製造」原告違規容留未成年人之假象。
⑤據此，本件該2名未成年既係偷偷潛入店內，且係事先與該名員警配合而刻意營造原告違規之假象，則顯見原告自始至終並無故意過失，至為明顯。
（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨： 1、經查，原告前2次違規情事，已由被告分別以第1次裁處函裁處3萬元罰鍰及以第2次裁處函裁處5萬元罰鍰並命令確實改善在案，原告自應有所警惕，善盡積極查證之責，履行新北市資訊休閒業管理自治條例所課予義務，積極防止未滿18歲者進入，以保護未成年兒少身心安全。
又於111年8月12日，原告所經營場所再次遭警方查獲容留未滿18歲者之情事，縱使原告事後查證本案為偷跑入店內且認為明顯釣魚事件，惟檢核不特定人士入店及店內員工不定時巡視盤點消費人員，係屬原告須落實營業場所內部出入管理之重要機制，且能預見有偷跑入店之情事發生，原告卻無積極防範作為，顯有過失之嫌，即已顯示原告未能善盡管理責任，非新北市資訊休閒業管理自治條例所容許。
2、次查，新北市政府102年5月15日制定及公布之「新北市資訊休閒業管理自治條例」，其第5條第1款立法宗旨即為保護青少年身心健康，禁止未滿18歲者進入或留滯該營業場所，意指網咖場所於新北市資訊休閒業管理自治條例公布後，即不得容留未滿18歲者，另言之，立法者即以較高標準要求網咖場所自始不得容留未滿18歲者進入，且新北市政府於新北市資訊休閒業管理自治條例公布施行後，亦依該此等意旨強力執行及要求業者遵行，以符法令規定及長年政府落實保護兒少及安全之政策目的。
又如前述，原告已多次違犯「禁止18歲者進入」之行政法上義務並受被告裁罰，顯見對行政罰之反應力顯然薄弱，且輕忽資訊休閒業營業場所對兒童及青少年身心健康之不利影響，惟依行政罰法第18條規定，考量其仍有應受責難程度較高之情事，並依新北市政府處理違反新北市資訊休閒業管理自治條例事件裁罰基準第2點之附表第2項次等規定，就第3次查獲處8萬元罰鍰，裁量自無失據。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：原告以該2名未滿18歲之人係偷偷潛入系爭營業場所，且係事先與警員配合而刻意營造原告違規之假象，乃否認有原處分所指違反新北市資訊休閒業管理自治條例第5條第1款之違規事實及責任條件之具備，是否可採？
五、本院的判斷：
（一）前提事實：爭訟概要欄所載之事實，除原告主張如「爭點」欄所載外，其餘事實業據二造所不爭執，且有原處分影本1份、第2次裁處函影本1份〈含送達證書2紙〉、第1次裁處函影本1份〈含送達證書2紙〉、商業登記抄本影本1紙（見原處分卷第1頁至第3頁、第42頁至第46頁、第47頁至第51頁、第58頁）、新北市政府警察局中和分局111年8月30日新北警中刑字第1114689930號函影本1份〈含調查筆錄1份、新北市政府警察局中和分局勸阻少年偏差行為登記及通報表2紙〉（見本院卷第19頁至第24頁）、訴願決定書1份（見訴願卷第91頁至第97頁）、證人即警員林育新之證詞（如下述）及原告所提出系爭營業場所之監視器錄影光碟1片〈勘驗結果如下述〉（置於原處分卷第7頁之光碟保存袋中）足資佐證，是除原告主張部分外，其餘事實自堪認定。
（二）原告以該2名未滿18歲之人係偷偷潛入系爭營業場所，且係事先與警員配合而刻意營造原告違規之假象，乃否認有原處分所指違反新北市資訊休閒業管理自治條例第5條第1款之違規事實及責任條件之具備，不可採： 1、應適用之法令：⑴地方制度法：①第18條第7款第3目：下列各款為直轄市自治事項：七、關於經濟服務事項如下：（三）直轄市工商輔導及管理。
②第25條：直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。
自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；
自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。
③第26條第2項本文、第3項前段及第4項前段：直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。
前項罰鍰之處罰，最高以新臺幣十萬元為限；
並得規定連續處罰之。
自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布。
④第28條第2款：下列事項以自治條例定之：二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者 。
⑵新北市資訊休閒業管理自治條例：①第1條：為健全新北市資訊休閒業產業管理，保護兒童及少年身心健康，維護社會秩序及公共安全，制定本自治條例。
②第2條：本自治條例之主管機關為新北市政府經濟發展局。
③第3條：本自治條例所稱資訊休閒業，係指提供場所及電腦資訊設備，以連線方式擷取網路資源或以非連線方式結合資料儲存裝置，供不特定人從事遊戲娛樂之營利事業。
④第5條第1款：經營資訊休閒業，應遵守下列規定：一、未滿十八歲之人禁止進入。
⑤第8條：違反第五條第一款或第四款規定者，處新臺幣三萬元以上十萬元以下罰鍰。
⑶新北市政府處理違反新北市資訊休閒業管理自治條例事件裁罰基準第2點：違反本自治條例事件，統一處理及裁處基準如附表。
附表（略）： 項次 違反事項 依據 罰鍰額度或其他種類行政罰 裁罰基準 二 容留未滿十八歲者。
本自治條例第八條（違反本自治條例第五條第一款） 處三萬元以上十萬元以下罰鍰。
一、第一次查獲處三萬元罰鍰。
二、第二次查獲處五萬元罰鍰。
三、第三次查獲處八萬元罰鍰。
四、第四次以後查獲處十萬元罰鍰。
⑷行政罰法：①第7條第1項：違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。
②第10條第1項：對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。
2、按「民法第224條本文規定：『債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失者，債務人應與自己之故意或過失，負同一責任。』
乃民法自己行為責任原則之例外規定。
債務人使用代理人或使用人，擴大其活動領域，享受使用代理人或使用人之利益，亦應負擔代理人或使用人在為其履行債務過程所致之不利益，對債務人之代理人或使用人，關於債之履行之故意或過失，負同一故意或過失之責任。
人民參與行政程序，就行政法上義務之履行，類於私法上債務關係之履行。
人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益。
是以行政罰法施行前違反行政法上義務之人，如係由其使用人或委任代理人參與行政程序，因使用人或代理人之故意或過失致違反行政法上義務，於行政罰法施行前裁處者，應類推適用民法第224條本文規定，該違反行政法上義務之人應負同一故意或過失責任。
惟行政罰法施行後（包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形），同法第7條第2項：『法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。』
，法人等組織就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失，僅負推定故意、過失責任，人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任，已不應超過推定故意、過失責任，否則有失均衡。
再法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，係負推定故意、過失責任。
此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員，為法人等組織參與行政程序，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。
此際，法人等組織就彼等之故意、過失，係負推定故意、過失責任，則除行政罰法第7條第2項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。」
（參照最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議）。
3、本院於112年10月20日言詞辯論期日當庭勘驗系爭營業場所之監視器錄影光碟，勘驗結果如下（見本院卷第74頁、第75頁）：⑴檔名：「影片4為全段有前後多出2分鐘證明無剪輯.mp4」①於畫面顯示時間2022/08/12（下同）00：37：08起，一樓櫃檯內有一男店員正工作中。
②於00：37：35起，一白衣男子按壓而開啟店門（電動），隨即又往外走，於00：37：41，店員僅朝店門方向看一眼後又繼續工作。
③於00：37：52起，白衣男子又按壓而開啟店門，並快速走進店內（依其外觀，應係未滿18歲之人），嗣於00：37：59消失在畫面左下側，而於此一過程，店員均在工作而未朝店門及白衣男子行進路線觀看。
④於00：38：13起，一黑衣男子按壓而開啟店門，並快速大步走進店內（依其外觀，應係未滿18歲之人），而店員於00：38：17朝店門方向（此一視線已未能看到黑衣男子）看一眼後又繼續工作，嗣黑衣男子於00：38：20消失在畫面左下側。
⑤於00：39：01起，店員離開櫃檯，嗣於00：39：14又走回櫃檯。
⑥於00：40：16起，一警員按壓而開啟店門，而店員並未朝店門看，而係於警員進入店內後，在00：40：19時，朝警員看，隨即於00：40：21消失在畫面左下側，而警員則持續向店內走入，並於00：40：26消失在畫面左下側。
⑦00：40：59起，警員自畫面左下側出現，並於00：41：06走出店外，而店員於00：41：26走回櫃檯。
⑧於00：41：48起，黑衣、白衣男子前後出現在畫面左下側，並朝店門方向走去，而警員於00：41：52出現在店外，旋於00：41：54起按壓而開啟店門並走入店內，且於店門旁攔住黑衣、白衣男子，並一同走向櫃檯處，而警員即指著黑衣、白衣男子而與店員對話。
⑨畫面於00：42：09結束。
⑵檔名：「影片3.mp4」 ①於畫面顯示時間間2022/08/12（下同）00：40：30起，店員走上2 樓，而警員跟隨其後，並於上樓樓梯最後一階處稍加環視後即走下樓，而其後店員亦走下樓。
②於00：41：25，白衣、黑衣男子由店內2樓較裡面處一前、一後走出，並走下樓。
③畫面於00：41：41結束。
4、又證人即警員林育新於本院112年10月20日言詞辯論期日到庭具結證稱：「（上開監視器錄影畫面所見警員是否為你？）是我本人。」
、「（當天為何到該處？發生什麼事情？）當天我擔服巡邏勤務，巡經店家前面，我看到一輛機車直接停在馬路上，而且鑰匙也沒有拔，因為就直接停在車道上鑰匙也沒有拔，這個情況很奇怪，我就去看這台車，我看了沒看到車主也沒看到駕駛人，就問路人有沒有看到這台車的車主或駕駛人，路人跟我說他們跑進去了，我想說是不是車主或駕駛人遇到緊急情況，或者發生什麼滋事案件，不然不可能連車都沒有停好鑰匙都沒拔就把車停在那裡，我就進去店家看，去一樓看的時候沒有看到什麼奇怪的情況，也沒有看到滋事案件的發生，我就去二樓，去二樓站在樓梯也沒有看到有滋事案件或特別的事情發生，我就離開店家，到門口又去看那台車，後來兩名青少年從店內走出來，我就問青少年你們進去幹嘛，他們說只是進去拿東西，後來我就帶著他們兩個去問店員，店員跟我說他不知道他們有在裡面，我就問店員有沒有辦法提供監視器給我查看，是不是只是進去拿東西或把玩電動，我打電話問承辦人，他說該場所未成年不能進入，要我依規定呈報，我就呈報上去了。」
、「（你何時打電話問承辦人？）之後，因為那天已經深夜。」
、「（承辦人是承辦什麼業務？）青少年業務。」
、「（你上二樓之後就下樓並走出店外，為什麼還會在店門附近？）因為我在查停在路上的那台車是不是有問題的車，我當時只是看著那台車。」
、「（對於原告認為你是與那二名未成年已經套好，有何意見？）完全沒有。
我當時是因為認為有滋事案件或遇到什麼緊急狀況，我才會進去，我去二樓沒看到我就離開了，到樓下之後那兩名青少年走下來，我也不知道他們到底為什麼進去，才會問他們，而且如果店家有把關，他們也不可能這麼容易就進去店家。」
、「（〈提示原證7〉原告說你在當天白天也有類似的事情，是否如此？）這個不是我，我安全帽不是那樣，我安全帽是全白的，沒有條紋，而且如果我凌晨有班，巡邏時間是2點或4點下班，隔天晚上才會進來上班，中午不會上班。」
（見本院卷第76頁至第77頁）。
5、依據本院上開就系爭營業場所之監視器錄影光碟所為之勘驗結果，固足見該2名未成年人進入系爭營業場所之過程，店員並未目睹，然亦見店員於電動店門開啟時並未朝店門目視而辨識、注意進入者是否為未年人，而衡諸目前之電動店門，輕易即可裝設開啟時之提醒音設備，是若該營業場所未設置此一設備，致無從即時發現未成年人進入店內而予以攔阻、勸離，則原告就違反「未滿18歲之人禁止進入」之違規事實，自難謂無「應注意、能注意而未疏未注意」之過失，而若系爭營業場所本已裝設店門開啟時之提醒設備，店員卻置若罔聞致發生違反「未滿18歲之人禁止進入」之違規事實，則類推適用行政罰法第7條第2項規定，原告亦應因該店員之過失而負推定過失責任，且原告就此並未主張及提出證據或證據方法，以證明其業已對該店員善盡篩選、監督、管控之責而仍無法避免發生此一違規事實，亦即並無充分之證據或證據方法足供證明或調查以推翻該過失之推定，則原告即屬對此一違規行為具備過失之責任條件無訛，尚非如原告所稱因店員專心製作給客人之餐點及該2名未滿18歲之人停留系爭營業場所時間非久，即可認其就本件違規事實並無過失；
況且，原告既曾於109年5月8日、110年2月3日先後經查獲同一違反新北市資訊休閒業管理自治條例第5條第1款規定之違規行為（違反「未滿18歲之人禁止進入」之規定），則其竟仍不思設法（增加店門開啟提醒及監控設備或篩選、監督、管控店員）予以防範，則其就本件違規事實具備過失之責任條件一事，尤屬無疑；
再者，就原告所質疑、指摘2名未成年人係事先與警員配合而刻意營造原告違規之假象一節，業經證人即警員林育新到庭否認及說明而為上開證述，且由其證述內容以觀，亦核與常情及事理無悖，是原告僅依其對監視器錄影內容之主觀解讀及推論而為此一主張，實乏所據而無足採。
6、綜上，原告經營資訊休閒業，既因過失而致2名未滿18歲之人於前揭時間進入系爭營業場所，且先前業經2次查獲有違反同一條款之違規行為，則被告據之乃以原處分裁處原告前揭處罰內容，觀諸前開規定，依法洵屬有據。
（三）本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
六、結論：原處分認事用法，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。
原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 112 年 11 月 3 日
法 官 陳鴻清
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 112 年 11 月 3 日
書記官 李芸宜
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