臺灣桃園地方法院行政-TYDA,102,交,146,20141031,1

臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 102年度交字第146號
原 告 黃正富
被 告 交通部公路總局新竹區監理所
代 表 人 張朝陽
訴訟代理人 陳佳伶
上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告所屬桃園監理站民國102 年4 月15日桃監裁字第裁52—DB0000000 號違反道路交通管理事件裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：桃園縣政府舉發違反道路交通管理事件通知單桃警局交字第DB0000000 號），提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原處分撤銷。

訴訟費用新臺幣參佰元由被告負擔。

事實及理由

一、程序部分：

（一）本件原告於起訴時，被告機關之代表人原為柯武，嗣自民國一０二年七月十六日起，被告機關之代表人已變更為張朝陽，依法應予承受訴訟，此業據被告提出承受訴訟狀一紙附卷可參，核無不合，應予准許。

（二）本件係因原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第八條之裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第二百三十七條之一，應適用交通裁決事件訴訟程序。

二、事實概要：

（一）原告前於民國九十八年十二月十六日（下稱第一次酒駕）因酒後駕駛車牌號碼00—8440號自小客車，行經桃園縣八德市桃鶯路與興隆路口，為桃園縣政府警察局八德分局員警舉發「汽車駕駛人酒精濃度超過標準（零點四至零點五五）因而肇事致人受傷」，並填製桃警局交字DB0000000號舉發通知單加以舉發，並分別移送臺灣桃園地方檢察署（下稱桃園地檢署）及被告處理，嗣經桃園地檢署起訴後，再經本院以九十九年度桃交簡字第六七四號判決確定，被告亦依道路交通管理處罰條例第三十五條第一項第一款之規定，以桃監裁字第裁53-DB0000000號裁決書裁處原告「罰鍰新臺幣（下同）四萬五千元、吊扣駕駛執照二十四個月，並應參加道路交通安全講習」而確定在案。

原告執行吊扣駕照期間亦已屆滿。

（二）其後道路交通管理處罰條例第三十五條第三項規定於一０二年一月三十日修正為：「汽車駕駛人於五年內違反第一項規定二次以上者，處新臺幣九萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照；

如肇事致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領」，並訂於一０一年三月一日施行。

原告於上述違規行為後，在該新法規定施行期間之一０二年三月十六日晚間十時五十五分許，飲酒後騎乘牌照號碼為RXD —220 號普通輕型機車（下稱系爭機車），行經桃園縣龜山鄉萬壽路二段與興中街口時，為桃園縣政府警察局龜山分局大林派出所員警認原告有「酒後駕車經施測酒測值為0.51MG/L」之違規事實，遂當場舉發違反第三十五條第一項第一款規定，並填製桃警交字第DB0000000 號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱系爭舉發單），並記載應到案日期為一０二年四月二日前，並移送被告處理。

經被告查證明確後，認原告前述違規事實屬實，惟就違規法條，逕改依修正後道路交通管理處罰條例第三十五條第三項及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則等規定，於一０二年四月十五日以桃監裁字第裁52—DB0000000 號裁決書（下稱原處分書），裁處原告「罰鍰九萬元，吊銷駕駛執照，並應參加道路交通安全講習」，雖未記載三年內不得考領，惟摘要理由欄有適用第六十七條。

該裁決書並於一０二年四月十九日由原告親自到站簽收送達，原告對此處分不服，即於一０二年五月十日向本院提起本件行政訴訟。

三、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：

（一）訴之聲明：⒈原處分撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

（二）道路交通管理處罰條例第三十五條第一項、第三項於一０二年一月三十日立法院修正，一０二年三月一日施行，其內容為：「汽車駕駛人，駕駛汽車經測試檢定有下列情形之一者，處新臺幣一萬五千元以上九萬元以下罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊扣其駕駛執照一年；

附載未滿十二歲兒童或因而肇事致人受傷者，並吊扣其駕駛執照二年；

致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領：一、酒精濃度超過規定標準。

二、吸食毒品、迷幻藥、麻醉藥品及其相關類似之管制藥品」；

「汽車駕駛人於五年內違反第一項規定二次以上者，處新臺幣九萬元罰鍰，並當場移置保管汽車及吊銷駕駛執照；

如肇事致人重傷或死亡者，吊銷駕駛執照，並不得再考領」。

然查原告曾於九十四年間因未戴安全帽為警舉發，並註銷機車駕照在案，而該次違規日係於該條文修正之前；

惟本案違規日期則發生於道路交通管理處罰條例第三十五條修正之後，按該條文第三項之規定，係屬增訂條款，其所稱五年內之裁處時效，應適用法律不溯及既往原則，應自施行日一０二年三月一日後，發生違規事實之日期起算。

再者，現行該條例第三十五條第一項之規定，與同條文第三項規定相比較其法律效果後，依據第一項規定之裁處處分，明顯有利於原告，經原告到案陳述意見，被告執意仍為不利原告之處分，是依行政罰法第五條規定，被告有違反「從新從輕原則」之適用，原告非不得依法提起行政訴訟。

又原告於一０二年四月二日到案陳述意見，經到案處所被告所屬桃園監理站調閱電腦檔案資料，因原告曾於九十四年間騎乘機車未戴安全帽為警舉發，未繳清罰鍰五百元，已依法註銷原告機車駕駛執照，嗣以竹監桃字第0000000000號函回覆：「三、有關台端陳述駕駛機車卻吊銷汽車駕駛執照一節，依交通部九十七年一月二十四交路字第0000000000號函釋規定：『駕駛人係僅領有汽車駕駛執照或機車駕駛執照之一，其於違規行為時係以其領有但違規使用之上開駕駛執照，當為明確，自應以其領有之駕駛執照為吊銷處分』，本案唯因台端僅持有一張汽車駕照，駕駛旨揭輕型機車違反上開條例規定違反上開條例規定，仍應依法裁處吊銷汽車駕駛執照三年」。

經查原告所持有之機車駕照，係因未按期繳納未戴安全帽之罰鍰，而經易處註銷機車駕照，殊不論其處分之法律依據，僅因區區五百元未繳納，最終竟易處註銷駕照處分，不無違反比例原則，侵害人民基本權，處分機關執行上述易處處分規定之程序，即有違法不當。

按駕駛執照「註銷」係指經處罰機關通知繳回執行吊扣、吊銷而不繳回者，逕行註銷駕駛執照。

此外，對駕駛人未繳清罰鍰易處註銷駕照之「易處處分」之本質應屬「行政執行」性質，原處分機關固有權執行此等處分，以督促違規人履行所受行政罰之義務，惟按「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相關期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接或直接強制方法執行之」、「前項文書，應載明不依現履行時將予強制執行者之旨」。

為行政執行法第二十七條定有明文。

亦即原處分機關如欲執行易處處分之行政執行，應遵守行政執行法第二十七條所定之告誡程序，於每次更易執行時，定期命履行期限即將發生之效果，始為合法。

是監理機關依據僅發生罰鍰效果之裁決書，一併記載易處吊扣或吊銷駕駛執照之處，並進而執行，其程序已有違法，此部分之易處處分不論解釋為行政執行方法或行政秩序罰，均因未均合法送達，而不生效力，故被告所屬桃園監理站僅得對原告執行未戴安全帽之罰鍰處分，現竟執行註銷機車駕照之處分，進而吊銷職業大貨車駕照之處分，自屬違法而失效。

（三）綜上所述，被告所屬桃園監理站以桃監字第00000000號函回覆，爰引交通部交路字第0000000000號函釋，認原告持有之機車駕照已遭註銷，應易處吊銷汽車駕照三年處分，顯無理由：再因原告並未繳納五百元罰鍰，竟將其所持有之各級車類駕照全數吊銷，影響以駕駛為業者之生計甚鉅，亦侵害人民在現今工業社會生活不可或缺之駕車權利，有違憲法第十五條、第二十二條應受保障之工作權、行動自由及人格自由發展權，故原告自始未受該易處吊銷機車駕照之處分，原告機車駕照記未遭註銷，則被告裁處吊銷原告唯一汽車駕照之處分，其前提則不存在，因而原處分之裁決即屬違法不當。

四、被告答辯理由（略以）：

（一）訴之聲明：⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

（二）按道路交通管理處罰條例第三十五條第一項第一款、第三項規定：「汽車駕駛人，駕駛汽車經測試檢定有下列情形之一者，處新臺幣一萬五千元以上九萬元以下罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊扣其駕駛執照一年：一、酒精濃度超過規定標準」；

「汽車駕駛人於五年內違反第一項規定二次以上者，處新臺幣九萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照」。

第六十七條第二項中段：「汽車駕駛人，曾依第三十五條第三項前段規定吊銷駕駛執照者，三年內不得考領駕駛執照」；

又按同條例第八十五條之三第一項：「第三十五條之移置或扣留，得由交通勤務警察、依法令執行交通稽查任務人員逕行移置或扣留」；

復依道路交通安全規則第一條規定：「本規則依道路交通管理處罰條例第九十二條第一項規定訂定之」；

第一百一十四條第一項第三款：「汽車駕駛人有下列情形之一者，不得駕車：三、自中華民國一０二年一月一日起，未領有駕駛執照、初次領有駕駛執照未滿二年之駕駛人或職業駕駛人駕駛車輛時，飲用酒類或其他類似物後其吐氣所含酒精濃度超過每公升零點一五毫克或血液中酒精濃度超過百分之零點零三」。

（三）原告曾於九十年十月二十一日下午三時五十一分許，騎乘車牌號碼000 —785 號普通輕型機車，行經桃園縣龜山鄉明德路，為桃園縣政府警察局龜山分局員警舉發「未戴安全帽」之違規，並填掣桃警局交字第D9B141885 號舉發違反道路交通管理事件通知單，因逾期不繳納罰鍰，而為被告所屬桃園監理站依當時法規易處吊銷汽車駕駛執照；

再於九十八年十二月十六日晚間零時四十分許，駕駛車牌號碼00—8440號自用小客車，行經桃園縣八德市桃鶯路、興隆路口，為桃園縣政府警察局八德分局員警舉發「汽車駕駛人酒精濃度超過規定標準，因而肇事致人受傷」之違規，並填掣桃警局交字第DB0000000 號舉發違反道路交通管理事件通知單，而為被告所屬桃園監理站參酌臺灣桃園地方法院九十九年度桃交簡字第六七四號刑事簡易判決，裁處原告罰鍰四千五百元，吊扣駕駛執照二十四個月，應受道路交通安全講習。

是原告確有於上開時間，酒後騎乘上開系爭機車，行經違規地點等情，亦為原告未否認，其違規行為，堪予採認。

（四）又道路交通管理處罰條例第三十五條第三項修正之理由，乃為遏止汽車駕駛人心存僥倖及酒後違規駕車不當行為，現行對於汽車駕駛人違反第一項規定受吊扣駕駛執照處罰，在吊扣期間再有第一項情形者，其罰鍰即依最高額處罰之，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照，惟參照交通部公路總局統計分析，酒後違規駕車再犯率高達百分之三十一，為達有效嚇阻汽車駕駛人心存僥倖屢次再犯，爰修正第三項規定汽車駕駛人五年內違反第一項規定二次以上者，即依最高罰鍰額處罰；

而道路交通管理處罰條例第六十八條第一項規定：「汽車駕駛人，因違反本條例及道路交通安全規則之規定，受吊銷駕駛執照處分時，吊銷其持有各級車類之駕駛執照」，故該條例第六十八條吊銷其持有各級車類之駕駛執照，除係指道路交通安全規則第五十三條分類所指之駕駛執照外，亦包括同規則第六十一條所准予駕駛較低級車類之駕駛資格，以限制其繼續駕車行使道路之權利，其係屬駕駛行為之限制，並不因所持駕駛執照種類不同而有差異，係基於受吊銷處分之違規行為對於道路交通安全之重大影響因而認應吊銷該違規行為人持有之汽車或機車之各級類駕照。

上開規定與憲法第二十三條比例原則尚無牴觸，而與憲法保障人民行動自由及工作權之意旨無違（司法院大法官會議釋字第六九九號解釋文參照）。

（五）再者，道路交通管理處罰條例所規定罰鍰、吊扣（銷）駕駛執照或汽（機）車牌照等處罰，係交通監理主管機關基於行政機關地位，對行為人違反秩序行為之裁罰性行政處分（司法院大法官釋字第四一八號解釋理由書參照），質言之，此係行政機關（交通監理主管機關）就行為人違反該條例規定行政法上義務之特定具體事件（交通違規）所為之行政行為，且對外直接發生公法上之法律效果。

是以，若「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。

行政程序法第一百十條第三項定有明文。

再「就特定之具體事件所為之一般處分，依行政處分之公定力、確定力，在其未經有權機關撤銷或廢止前，不因時間之經過而失其效力，因該公告所發生之法律效果…自亦應有效存在。

亦為改制前行政法院八十八年度裁字第三一八號裁定意旨可資參照。

是合法有效之行政處分具有拘束原處分機關、相對人、利害關係人之實質存續力，基於權力分立之要求，亦具有拘束其他機關、法院或第三人之構成要件效力。

非屬行政爭訟標的之行政處分，其效力應受到適法之推定，而有拘束法院、行政機關之效力。

又法院固得審查行政處分之適法性，惟僅限於作為審查對像之行政處分，倘於本案撤銷訴訟審理程式中，涉及另一行政處分是否合法時，因該另一行政處分未經依法定程式予以撤銷，法院仍不能逕行否定該處分之效力。

（六）綜上，被告以桃監裁字第裁52—DB0000000 號違反道路交通管理事件裁決書，裁處原告罰鍰九萬元，吊銷其駕駛執照，三年內不得考領駕駛執照，並應參加道路交通安全講習。

於法應無不合。

五、本件爭點整理：查兩造對於上開事實欄所載之內容（包括原告確有兩次酒後駕車之行為，且兩次違規時間係在五年內，第一次酒後駕車部分確經合法裁決等情），均不爭執，並有被告所提供之舉發通知單、裁決書、送達證書、酒測值及呼氣酒精測試器檢定合格證書等資料在卷可稽，堪信為真實。

是本案【第一爭點】在於：原告本次違規行為是否該當道路交通管理處罰條例（下稱本條例）第三十五條第三項之構成要件？以行為時往前回溯五年適用，是否產生類似不利益溯及既往之結果，侵害受規範者的信賴保護利益？此外，本案原告係騎乘機車酒駕違規，其機車駕照曾因於九十年十月二十一日下午三時五十一分許，騎乘車牌號碼000 —785 號普通輕型機車，經警舉發「未戴安全帽」違規，並掣單舉發違法，因逾期不繳納罰鍰，而為被告所屬桃園監理站依當時道路交通管理處罰條例，易處吊銷機車駕駛執照確定，原告未再行考領。

此部分事實，兩造亦不爭執，堪以認定。

從而本案因無重型機車駕照可以吊銷，原告係以持有職業大貨車駕照合法騎乘輕型機車，而吊銷其職業大貨車駕照。

是本案【第二爭點】為：當時所謂易處吊銷駕照處分之法律依據何在？僅以一紙處罰鍰的裁決書易處吊銷駕照是否合法？原告騎乘機車違規，卻吊銷職業大貨車駕照，是否違反比例原則，侵害原告以駕駛為職業之工作權？

六、就【第一爭點】本院判斷之依據與理由：

（一）按一０二年一月三十日修正前之道路交通管理處罰條例第三十五條第三項原係規定：「汽車駕駛人經依第一項規定吊扣駕駛執照，並於吊扣期間再有第一項情形，處新臺幣六萬元罰鍰（修正前第一項係處新臺幣一萬五千元以上六萬元以下罰鍰），並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照；

如肇事致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領」；

嗣於一０二年一月三十日修正為：「汽車駕駛人於五年內違反第一項規定二次以上者，處新臺幣九萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照；

如肇事致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領」，並訂於一０二年三月一日施行。

其立法理由為：「一、鑑於近年酒後駕車肇事死亡人數有逐年攀升之勢，已居肇事原因之首，另依據內政部警政署統計一百年酒後駕車肇事致人死亡人數高達四百三十九人，較九十九年增加二十人，且近期仍接連發生酒醉駕車肇事致人死傷之嚴重事故，已凝聚社會各界對防制酒後駕車之高度共識，考量酒後違規駕車係屬影響道路交通安全或重大危害交通秩序之違規行為，為遏止該類危險行為，爰參酌本條例第四十三條第三項對在道路上競駛、競技等危險駕駛行為，處最高罰鍰九萬元之規定，修正第一項規定罰鍰上限，由六萬元提高至本條例最高之罰鍰九萬元，下限仍維持現行規定。

二、為遏止汽車駕駛人心存僥倖及酒後違規駕車不當行為，現行對於汽車駕駛人違反第一項規定受吊扣駕駛執照處罰，在吊扣期間再有第一項情形者，其罰鍰即依最高額處罰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照，惟參照交通部公路總局統計分析，酒後違規駕車再犯率高達百分之三十一，為達有效嚇阻汽車駕駛人心存僥倖屢次再犯，爰修正第三項規定汽車駕駛人五年內違反第一項規定二次以上者，依最高罰鍰額處罰。

三、為防制遏阻酒後違規駕車，執行酒精濃度測試已為重點執法勤務，惟實務屢有酒後駕車之駕駛人拒絕停車接受稽查之情形，為有效防杜駕駛人拒絕停車接受稽查，強行闖越危及執法人員安全，爰修正第四項，並配合第一項修正，將罰鍰修正為九萬元，另同時施以道路交通安全講習」。

此外，此處的吊銷駕照，依據同條例第六十七條第二項規定，為三年內不得考領駕駛執照，因為「吊銷」駕駛執照與「吊扣」不同，前者是吊銷期間期滿後必須重新考領駕照，後者則是期滿後可領回原駕照使用，所以實務上習稱此種處分為「吊銷駕駛執照若干年」，以本案而言即「吊銷駕駛執照三年」，與「吊銷駕駛執照，三年內不得考領」意義與內涵相同。

（二）問題在本條例第三十五條第三項所定，汽車駕駛人「於五年內違反第一項規定二次以上者」，此處「五年內」適用起算點為何？被告機關認為，依交通部函示，係以本次違規「行為日」往前回溯五年內，曾有兩次違反本條例第三十五條第一項規定，即構成本條之處罰，不論前次違規行為是否發生在一０二年三月一日之前。

係指公路總局一０二年七月三日路監交字第0000000000號函發所屬各監理所，所附之交通部一０二年七月一日交路字第0000000000號號函檢附研析意見（略以）：於一０三年三月一日以後有酒後駕車行為，且行為前五年內曾有道路交通管理處罰條例第三十五條第一項行為紀錄之客觀事實，既已符第三十五條第三項所定「汽車駕駛人於五年內違反第一項規定二次以上者」之處罰要件，且道路交通管理處罰條例及其他法律均查無不得適用上開條文之規定，本案應無法律適用之爭議，應依第三十五條第三項裁處殆無疑義等語。

換言之，被告適用本條項之見解，顯係以一０三年三月一日以後之「行為日」往前回溯五年內，如曾有違反第三十五條第一項規定之紀錄者，即構成本條之處罰。

（三）基於法律立即適用效力原則（生效之法律始能產生規範效力），本條項既自一０三年三月一日生效施行，自僅能自該日向後適用，本條項所定「於五年內」之要件，如依據上述被告機關之解釋，顯有將行為要件溯及既往適用於本條項施行前已完成之行為及處罰。

換言之，行為人在一０三年三月一日前固有酒駕處罰行為，惟當時無從預見其於一０三年三月一日起，如再有違反行為，將加計其回溯計算於五年內之前次違反行為，亦即五年內有違反二次以上者，將受處新臺幣九萬元罰鍰，及吊銷駕駛執照，三年內不得考領之法律效果。

此種不利益形同溯及適用於本條項生效前之行為，而有類似不利益溯及既往之情形，亦即新生效之法律雖係向後適用，但卻產生將生效前已完成之行為溯及適用及再次評價之不利益效果，其類似法律溯及既往之現象，學說上因而有稱此為「不真正不溯及既往」，同有法治國不利益不溯及既往原則之適用（參見司法院大法官釋字第五七四號解釋），基於法安定性及信賴保護原則，除為重大之公益等極為特殊之事由，且經立法者明定，否則不利益不得溯及既往，或產生類似之溯及既往效果，自屬當然。

（四）被告機關的解釋，使得信賴舊法秩序之行為人，因新法的施行，產生無法預期之損害，而生不利益。

惟此種合法之信賴利益，如重於法律修正或廢止所要求之公共利益，又無依法不受保護之情事時，則仍有保護之必要。

正如司法院大法官議決釋字第五二五號解釋，在討論信賴保護原則與行政法規修正或廢止之關係時，其理由書所謂：「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。

人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條等相關規定之所由設。

行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。

制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其內容，若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法規中無相關補救規定可資援用時（如稅捐稽徵法第四十八條之三等），基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定【過渡期間】之條款，俾減輕損害」等語。

大法官雖係針對行政機關之行政法規而發，惟基於法治國原則之信賴保護原則，立法者於制定或修正法律時，仍應衡量受規範者之信賴保護利益是否值得保護，而制定合理之「過渡條款」。

釋字第六二０號解釋理由書於解釋增訂民法第一千零三十條之一第一項如何合憲適用時，即進而謂（略以）：「任何法規皆非永久不能改變，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，而為法律之制定、修正或廢止，難免影響人民既存之有利法律地位。

對於人民既存之有利法律地位，立法者審酌法律制定、修正或廢止之目的，原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。

惟如根據信賴保護原則有特別保護之必要者，立法者即有義務另定特別規定，以限制新法於生效後之適用範圍，例如明定【過渡條款】，於新法生效施行後，適度排除或延緩新法對之適用（本院釋字第五七七號解釋理由書參照），或採取其他合理之補救措施，如以法律明定新、舊法律應分段適用於同一構成要件事實等（八十五年十二月二十七日修正公布之勞動基準法增訂第八十四條之二規定參照），惟其內容仍應符合比例原則與平等原則」等語。

以本案系爭法條而言，例如，立法者應明定於一定期間內之酒駕違規行為，仍適用修正前的第三十五條第三項。

（五）至立法者如應設而未設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，即過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，而顯然構成法律之漏洞者，基於憲法上信賴保護、比例原則或平等原則之要求，司法機關於法律容許漏洞補充之範圍內，即應考量如何補充合理之過渡條款，惟亦須符合以漏洞補充合理過渡條款之法理（釋字第六二０號解釋理由書參見）。

另基於「解釋法律者應較制定法律者聰明」之法諺，更為免系爭條項之不利益溯及適用造成違憲結果，尤以本條項屬侵害而非給予人民利益的法規範，修正後本條項自有採「合憲解釋原則」之必要，做為未有合理「過渡條款」補充適用之彌補，以免適用上造成行為人信賴舊法所生利益的侵害。

合憲解釋原則乃於規範違憲審查時，為尊重具有直接民主正當性之立法機關，所應採取之解釋方法（參見大法官釋字五八八號解釋彭鳳至大法官一部不同意見書）。

另參見大法官釋字第五七四號解釋理由書所指出，「法律發生變動，自法律公佈生效施行日起向將來發生效力」之法律立即適用效力原則（生效之法律始能產生規範效力）；

以及釋字第一四二號解釋文及解釋理由書對於五十四年十二月三十日修正之營業稅法第四十一條「營利事業匿報營業額逃漏營業稅，於事實發生之日起五年內未經發現者，以後不得再行課徵」條文，關於該法文所稱之「五年」，應「自該法公佈施行生效日起算」等彌補立法者未制定過渡期間條款，產生之不利益與不正義結果之作法。

本院認本條例第三十五條第三項所稱之「五年」，固自原告本次違規行為時往前回溯五年，惟僅得回溯至該法條生效日即一０二年三月一日止，亦即駕駛人所為二次以上的違規酒後駕車行為，均應在修正後本條例第三十五條第三項之生效日，一０二年三月一日以後，始不致將修正施行前之違規酒駕行為，再次納入評價，對原告致生不利益之結果，方足挽救本條項可能產生的違憲結果。

至被告機關提出之上開函示，基於釋字三十八號、第一三七號、第二一六號解釋，本院當不受拘束，而得基於憲法與法律意旨為上述正確且合憲之解釋。

（六）本院上述採取合憲性解釋本條項，以取代（或和緩）欠缺過渡條款法制不足的作法與理由，曾不為台北高等行政法院（第五庭）同意，而以一０二年度交上字第四０號判決廢棄。

該判決理由（經本院整理，略以）：1.修正後本條例第三十五條第三項前段「汽車駕駛人於五年年內違反第一項規定二次以上者」之規定，係於修訂後自一０年三月一日始生效適用，並未溯及既往對已終結之事實發生規範效力，自與法律不溯既往原則無違。

至於汽車駕駛人於該日以後有違反第三十五條條第一項規定之行為，且於該次行為前五年內曾有違反該條第一項規定行為之客觀事實者，因其「於五年內違反第一項規定二次以上」之構成要件事實，係於新法生效施行後始完全實現，揆諸前揭司法院（釋字第五七七號、六二０號）解釋意旨，本應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，直接依據新法定其法律效果，縱其該次行為前五年內第一次違規事實發生於舊法時期，惟其僅係法律事實之回溯連結，並非新法規範效力之回溯適用，而改變其原有之法律效果，自未牴觸法律不溯既往原則。

2.上述修正條文於一０二一月三十日修正後，另定自同年三月一日開始施行，即係欲藉由電視、網路、報章等公眾媒體竭力宣傳方式作為新法之宣導期間，已足使汽車駕駛人可預見未來之法令變遷內容及新法秩序所欲追求之重大公益，並使其得按行為時法律所創設要求之法秩序而合理決定其行為舉止。

且立法者並未另行訂定過渡條款或限制新法於生效後適用範圍之特別規定，係屬立法自由形成空間，並無法律漏洞可言，亦與法治國信賴保護原則之要求無所牴觸。

信賴保護原則，應於具體個案審查人民對於法令變遷之新舊法秩序，是否存在值得保護之信賴利益。

行為人於前述法規修正前後期間，難謂其有因信賴舊法秩序之效力而展開運用財產及其他處理行為之具體信賴表現行為（其於新法生效後再犯之行為係屬違章行為本身，非屬信賴之表現），自亦難認被上訴人有何值得保護之信賴利益存在（人民不得單純期待對自己較為有利之法律永久不變）。

既無基於構成信賴要件之事實，而有客觀上具體之信賴表現行為，適用新法處罰，自與信賴保護原則無違。

3.具體個案所涉及之案例事實為處罰構成要件事實雖橫跨於新、舊法施行時期，惟其所有構成要件事實，係於新法生效施行後始完全實現合致，爰依據新法定其法律效果。

顯與釋字第一四二號解釋及其理由書所闡釋之案例事實不同，亦與釋字第五七四號解釋闡案例基礎事實有所不同。

故援引上述解釋理由，作為本條項所稱「五年」，至多僅得回溯至一０二年三月一日開始施行日為止，不得回溯至該法修正施行日前之論斷，容有未洽。

（七）本院認為此類案件為數甚多，立法侵害人民信賴利益甚鉅，上述判決理由仍待商榷，爰提出不同意見，祈上級審法院能再為思考論述：1.修正本條例第三十五條第三項的適用，屬所謂「不真正溯及既往」，本來就非「（真正）溯及既往」，自不應套用法律溯及既往原則的「公式」。

上級審判決亦不否認此等案例事實的處罰構成要件事實係「橫跨於新、舊法施行時期」，卻謂其「於五年內違反第一項規定二次以上」之構成要件事實，係於新法生效施行後始完全實現，引用釋字第五七七號解釋不溯既往原則係指，新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用。

所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；

所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言等語，認為本條項並無溯及既往。

惟本條項所定「違反第一項規定二次以上」的全部法律事實，一部分（即第一次違反）係在修正前發生，另一部分在修正後發生，換言之，並未在修正前的「現實生活中完全具體實現」，而是一部分實現，持續到修正後法律施行才完全具體實現，這根本不是法規溯及既往適用，而是向後施用，卻因為行為人無法預見，與不能控制部分已發生在修正前法規的事實，產生將生效前已完成之行為遭到再次評價且不利益的效果，類似不利益溯及既往，但非溯及既往，從而學說上有以「不真正溯及既往」形容。

最重要者，此涉及人民信賴利益之保護，例如釋字第五二五號、第五二九號解釋均屬此類案例。

此亦為本院在上述理由引用釋字第五二五號解釋為據，並未引用釋字第五七七號解釋的原因。

上級審法院以釋字第五七七號解釋理由來套用本案，認定無違法律不溯既往原則，顯係對於此處並非法律不溯及既往的誤會。

關此，近來大法官釋字第七一七號解釋對於限定公教人員退休所得上限，減少原得辦優惠存款金額之規定是否違反信賴保護的聲請，其理由書第二段即明白指出此乃涉及信賴保護原則的問題：「信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，屬法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓有藉以實現公益之目的。

人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（本院釋字第五二五號解釋參照），其信賴之利益即應加以保護。

法規變動（制定、修正或廢止）時，在無涉禁止法律溯及既往原則之情形，對於人民既存之有利法律地位（本院釋字第五二九號解釋參照）或可得預期之利益（本院釋字第六０五號解釋參照），國家除因有憲政制度之特殊考量外（本院釋字第五八九號解釋參照），原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間，惟仍應注意人民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原則」。

2.換言之，是否違反信賴保護原則，方為本案重點，法律不溯及既往僅係信賴保護原則的下位類型。

正如許宗力大法官於釋字第五七四號解釋提出協同意見書中所稱：「凡法律修改，即便向將來發生效力，只要對發生於舊法時代，於新法公布生效時仍未完結的連續性事實關係，產生不利影響，就會有信賴保護問題」、「人民『依舊法已取得之權益』（既得權）因法律修正受到不利影響時，有信賴保護原則之適用。

惟信賴保護原則的適用範圍絕非僅止於此，因『依舊法已取得之權益』受新法影響的情形，與法律的真正溯及既往幾無二致，實務出現的情形極少，較常見者反是『依舊法預期可以取得之權益』受新法影響的情形。

如果信賴保護原則只保護『依舊法已取得之權益』，而不及『依舊法預期可以取得之權益』，勢必大幅失去其存在意義」等語。

固然信賴保護利益通常發生在授益行政的法規或行政處分領域，但是並不表示侵益行政沒有信賴保護原則的問題，尤以對於處罰法令變更，處於新、舊法間的構成要件事實或法規範改變，人民信賴舊法已處罰完成的利益（法安定性），更值保護。

關於信賴保護原則的信賴基礎、信賴表現與信賴客觀上值得保護等要件的判斷，在授益行政領域的判斷基準與侵益行政領域之判斷容有不同，上級審法院判決理由容有將授益行政的判斷標準，誤植於侵益行政的判斷，才會逕謂「其於新法生效後再犯之行為係屬違章行為本身，非屬信賴之表現」。

蓋所謂「展開運用財產及其他處理行為之具體信賴表現行為」乃著重於授益行政法規範變更之判斷，與侵益行政的判斷恐無涉。

本案屬侵益行政法規範的變動，應著重於行為人對於舊法處罰的信賴表現，在新法施行後是否造成難以預見的侵害，亦即對於信賴舊法已處罰完結的法秩序既得權，是否因為構成要件的回溯連結，造成對未來期待不應重複處罰的信賴利益，遭到無法預期的侵害？於本案中顯然是成立的。

一０二年三月一日起適用「於五年內違反第一項規定二次以上」之要件，但行為人的第一次（或之前的更多次）違規行為，均已依據修正前本條第三項處罰，即一律處修正前第一項法定罰鍰的最高額六萬元，且解釋上累積第一項吊扣駕照的期限，修正後本條項於一０二年一月三十日修正後，一個月後即同年三月一日就開始施行，即便如上級審判決所謂「已足使汽車駕駛人可預見未來之法令變遷內容及新法秩序所欲追求之重大公益，並使其得按行為時法律所創設要求之法秩序而合理決定其行為舉止」，但也僅餘一次違規的空間，修正前所信賴的法秩序、法安定性及安定生活的既得權，全遭到無法預期也不可能藉由「合理決定其行為舉止（不要違規第二次）」而能免除。

3.至上級審另謂「且立法者並未另行訂定過渡條款或限制新法於生效後適用範圍之特別規定，係屬立法自由形成空間，並無法律漏洞可言，亦與法治國信賴保護原則之要求無所牴觸」等語，固有參照釋字第六二０號解釋意旨，惟同有忽略系爭法律屬侵害行政領域，非涉及給付正義的授益行政領域，立法者擁有較為寬廣的裁量權之案例。

本院認為系爭法律實已構成釋字第六二０號解釋理由書所特別指出的例外情形：立法者如應設而未設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，即過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，而顯然構成法律之漏洞者，基於憲法上信賴保護、比例原則或平等原則之要求，司法機關於法律容許漏洞補充之範圍內，即應考量如何補充合理之過渡條款，惟亦須符合以漏洞補充合理過渡條款之法理意旨。

上級審法院認為系爭法律並非法律溯及既往，從而認為本院不應援用基礎案例事實不同的釋字第一四二號解釋、第五七四號解釋等語。

惟系爭法律與適用系爭法律的本案並非法律溯及既往類型，業如前述，毋寧是因為產生構成要件回溯連結，而類似法律溯及既往侵害行為人的信賴保護利益，業如前述，而釋字第五七四號解釋的原因案件正是此種類型，此參見解釋文第二段可知：「民事訴訟法第四百六十六條修正提高第三審上訴利益之數額時，當事人於法律修正生效後，始對第二審判決提起上訴者，原則上應適用修正後民事訴訟法第四百六十六條規定，並非法律溯及適用。

惟第二審判決後，上訴期間進行中，民事訴訟法第四百六十六條修正提高第三審上訴利益之數額，致當事人原已依法取得上訴權，得提起而尚未提起上訴之事件，依新修正之規定而不得上訴時，雖非法律溯及適用，對人民之信賴利益，難謂無重大影響，為兼顧公共利益並適度保護當事人之信賴，民事訴訟法施行法第八條規定：『修正民事訴訟法施行前所為之判決，依第四百六十六條所定不得上訴之額數，於修正民事訴訟法施行後有增加時，而依增加前之法令許之者，仍得上訴』，以為過渡條款，與法治國之法律不溯及既往原則及信賴保護原則，並無違背」。

又因為立法者增修系爭法律並未，顧及修正前法秩序的安定，另定過渡條款以保障行為人的信賴保護，造成修正前違規一次的行為人，與修正後違規兩次的行為人，在行為時點回溯五年內，同樣適用系爭法律處吊銷駕照三年處分，而產生體系不正義的違反平等原則及比例原則之虞，此正與釋字第一四二號解釋的系爭法律及案例不公平情形類似，尤其與本案相同均屬侵益行政領域之法規範。

該案解釋標的的當時營業稅法第四十一條規定：「營利事業匿報營業逃漏營業稅，於事實發生之日起五年內未經發現者，以後不得再行課徵」，造成逃稅事實發生在該法條增訂以前者，因行為當時施行之營業稅法無課徵期間之限制，故無論經過時間之久暫均得課徵，反逃稅事實發生在該法條增訂以後者，得依該法條規定之於事實發生之日起五年內未經發現者，即不得再行課徵，是在該法修正公布施行之日以前雖逃漏多年未經發現之營業額仍須課徵，而在該法修正公布施行之日以後，雖逃漏僅五年未經發現之營業額反不得課徵，既屬有失公平，與增訂該第四十一條之立法精神亦有未符。

大法官為彌補此適用法律不公且有違比例原則的現象，從而作成解釋文：「營利事業匿報營業額逃漏營業稅之事實發生在民國五十四年十二月三十日修正營業稅法全文公布施行生效之日以前者，自該日起五年以內未經發現，以後即不得再行課徵」，以期平公允。

正係釋字第六二０號解釋所指，基於憲法上信賴保護、比例原則或平等原則之要求，司法機關於法律容許漏洞補充之範圍內，考量如何補充合理之過渡條款的罪佳示範案例。

釋字第一四二號解釋作成於民國六十四年間，大法官示範如何就侵益行政法律，補充漏洞的過渡條款解釋，值得稱道。

大法官解釋為抽象法規審查，並非個案裁判，司法個案援用大法官解釋，本來就不可於基礎案例事實相同，而應著重在憲法保障人民基本權原則的實踐，適用抽象法規範解釋意旨，本院汲取前人智慧，在類似產生不公情事的系爭法律，適用法律爭議相同的釋字第一四二號解釋意旨，實無上級審所指案例或基礎事實不同的問題。

（八）綜上所述，原告雖於九十八年間曾有酒後駕車之違規行為，惟行為時及處罰時點係在一０二年三月一日之前，不得列入本條例第三十五條第三項所定「於五年內」之計算時點。

是縱原告於修法後再有本次酒後駕車超過標準之違規行為，為免造成其信賴保護利益之不合理侵害，縱前後兩次違規行為係在修正條文所指「五年內」，亦不得適用本條例第三十五條第三項之規定處罰，否則即造成類似法律溯及既往現象，侵害信賴保護、比例原則與平等原則。

從而原處分逕裁罰原告「罰鍰九萬元，吊銷駕駛執照三年，並應參加道路交通安全講習」部分，屬違法行政處分。

原處分既有如上違法情事，自應由本院將原處分撤銷，以符法治。

至於原告本次酒後駕車違規行為，究應如何裁處，被告自當依本院判決意旨及相關法規，視是否適用修正前第三十五條第三項，或仍僅適用修正後第一項規定累積吊扣駕照期間，另為適法之處分。

七、就【第二爭點】本院判斷之依據與理由：

（一）查原告係騎乘輕型機車違規，因其重型機車駕照業經吊銷，監理實務對於此類吊銷，向來以所持有之汽車駕照為吊銷對象，本案即吊銷原告持有之職業大貨車駕照。

惟原告重型機車所以吊銷係因九十年十月二十一日下午三時五十一分許，騎乘車牌號碼000 —785 號普通輕型機車，經警舉發「未戴安全帽」違規，並掣單舉發違法，因逾期不繳納罰鍰，而為被告所屬桃園監理站依當時道路交通管理處罰條例，易處吊銷機車駕駛執照確定，原告未再行考領。

當時所謂易處吊銷駕照處分之合法性？本案吊銷職業大貨車駕照有無違反比例原則？

（二）查原告所持有之機車駕照，係因為未按期繳納未戴安全帽之罰鍰五百元，而經易處吊銷機車駕照，其法律依據乃九十四年十二月二十八日修正（九十五年七月一日施行）前之道路交通管理處罰條例（下稱本條例）第六十五條第一項第三款規定：「罰鍰不繳者，按其罰鍰數額，易處吊扣汽車牌照或駕駛執照一個月至三個月；

不依期限繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照」（嗣經修正為：「罰鍰不繳納者，依法移送強制執行」）。

此種將罰鍰處分「易處」為吊扣牌照、駕照處分，再因一定期限經過，更易為吊銷牌照、駕照處分之方式，一般通稱之「易處處分」，且修正前本條尚有第二項：「前項第三款之汽車所有人、駕駛人如無汽車牌照或駕駛執照可資易處吊扣時，得就原處分或裁定確定之罰鍰加倍處罰；

逾十五日後仍不繳納者，移送法院強制執行」之規定，現行法亦將之刪除。

修正前本條項係在「行政執行法」未大幅修正前所制定，而觀本條所以修正之立法理由，多少已透露本條項因執行不當侵害民眾權益之情形：「現行易處吊扣制度，形成處罰漏洞，且日趨浮濫，無法達到處罰之目的，且駕駛人常不知其已被吊扣，而最後被吊銷執照，亦不合理，爰刪除第一項第三款規定；

原第一項第三款刪除，第二項亦應刪除，且第二項原規定之加倍處罰，不符本條例立法目的，加之現在行政執行法業已賦予行政機關得強制執行，亦無存在之必要」。

（三）殊不論僅因區區罰鍰五百元未繳納，最終竟易處吊銷駕照處分，有無違反比例原則，侵害人民基本權之爭議，至少實務執行上述易處處分規定之程序，即有違法不當。

本件因為年代久遠，不論原、被告均已無法提出當時之裁決書，被告僅能提出當時舉發通知單為據。

以本院前於交通法庭審理類此案件之經驗，實務上監理機關均係以一紙裁決書，同時記載罰鍰、易處吊扣與易處吊銷處分三種處分。

其裁決書「處罰主文」除記載罰鍰新臺幣若干元整，並定有繳納期限外，另併列「上開罰鍰逾期不繳納之處分：1.自某年某月某日起易處吊扣駕駛執照，並限於某年某月某日前繳送；

2.某年某月某日前未繳送駕駛執照者，自某年某月某日起易處吊銷，並逕行註銷駕駛執照；

3.駕駛執照吊（註）銷後，自某年某月某日起一年內不得重新考領駕駛執照」等記載。

換言之，監理機關係以一紙裁決書同時記載「罰鍰」、「吊扣駕駛執照」，及「吊銷駕駛執照」等三種處分（如包括「逕行註銷」處分在內則有四種處分）。

（四）上述將三種處分一併記載於一紙裁決書內送達予受處分人，其後易處處分期間，不會再另行製作裁決書送達給受處分人之方式，實務通稱為「一次裁決、一次裁罰」，或「一次裁決，一次送達」。

而以往由刑事庭設置交通法庭審理交通裁決事件的年代，交通法庭對於此類聲明異議案件，通常以裁決書早已合法送達，異議人遲至數月或更久後始具狀向本院聲明異議，已逾二十日之異議期間，而以異議不合法駁回，對於監理機關以一紙裁決書同時記載三種不同效果處分之法律依據，及是否合法正當，向不質疑。

（參見被告於本案審理時所提出之臺灣高等法院暨所屬法院九十九年法律座談會刑事類提案第三十八號審查意見所採甲說）。

本院以為，地方法院設立行政訴訟專庭後，此類處分自更應以行政法法理加以檢視，以往普通法院以準用刑事訴訟法方式之觀點，不應再予維持，否則即失去設立專庭審理之意義。

簡言之，此種以一紙裁決書記載三種（或四種）截然不同法律效果之處分，並一次統一送達予受處分人之行政措施，亦即所謂「一次裁決，一次送達」之程序，顯有如下違法之處。

（五）首先，執行依據之法律，亦即修正前本條例第六十五條第一項第三款所定，易處吊（扣）銷駕照之前提是「汽車所有人、駕駛人違反道路交通管理，經主管機關裁決後逾十五日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者」，其中「經主管機關裁決後逾十五日未向管轄地方法院聲明異議」之規定，明顯與同條例第八十七條第一項所定受處分人，不服第八條主管機關所為之處罰，「得於接到裁決書之翌日起二十日內，向管轄地方法院聲明異議」之規定，明顯衝突。

換言之，既一方面允許受處分人自接受裁決書翌日起二十日內聲明異議，另方面卻又規定「裁決後逾十五日未聲明異議」者，得易處吊扣（銷）駕照（或行照）之處分，顯有以易處處分變相限制人民聲明異議權利之嫌。

且易處處分之生效及執行日勢難以起算。

而實務上之慣例上，於製作裁決書時「都會自己抓時間，以裁決書製作開始，計算一個月為繳納期間，因為沒有辦法掌握當事人收到裁決書的時間，我們會放寬法定的十五日期間」（參見臺灣桃園地方法院九十四年交聲字第一二九號裁定）。

惟無論原處分機關如何延長易處處分之時限，均可能發生受處分人於限定繳納罰鍰之時限後始收到裁決書之情形，加上依法享有之二十日異議期間，如何自裁決書上所載執行吊扣駕照處分之起始日執行吊扣駕照？果如實務慣例，會從罰鍰繳納期限終止日再加十五天才易處吊扣，則往後之吊銷也是類推計算，不僅不當縮短異議人之二十日異議期間為十五日（或更短），並且受處分人的吊扣及吊銷期間會與原來裁決書上所載吊扣（銷）期限不同，惟如此期限之變更又不另行通知受處分人，此時的吊扣（銷）處分已經與原裁決書期間均不符，原處分機關要如何執行期限內容迥然不同之處分？嚴格地說，此時原裁決書上的易處處分是否仍有效？其爭議叢生，實足想像。

（六）再者，不論罰鍰數額大小，祇要未繳納罰鍰（本案為五百元），即易處吊扣（銷）駕照或行照之處分，實務上又係依據本條例第六十八條之規定，吊扣（銷）各級車類之駕照（駕駛自小客車違規，卻連同職業大貨車駕照亦一併吊銷），相當明顯的，此種處分有違手段、目的不相當之比例原則違反問題。

很顯然的，五百元罰鍰未繳納，竟將行為人所持有之各級車類駕照全數被吊銷，造成於一年內不得再考領駕照（本條例第六十七條第三項參見），影響以駕駛為業者之生計甚鉅，也侵害人民在現今工業社會生活不可或缺的駕車權利，有違其依憲法第十五條、第二十二條應受保障之工作權、行動自由及人格自由發展權。

欠繳五百元之罰鍰，竟須負擔如此鉅大的不利益，其違反比例原則之情，已不言可喻。

（七）此外，所謂「易處處分」之本質應屬「行政執行」性質，而非行政秩序罰。

行政秩序罰係行政機關為維持行政上秩序，以達成行政目的，對行為人過去違反行政上義務者，所為之處罰，又稱行政罰或行政制裁罰；

而行政執行者，係於行政執行程序中，針對不履行行政義務之相對人，以強制執行之手段，使其履行過去之義務，或產生與履行義務相同之事實狀態之謂。

前者屬處罰之行政處分性質，後者非屬處罰性質，而係執行之手段，屬事實行為；

前者處罰規定散見各行政法規，本無統一之基本法典，未來即將於九十五年二月五日施行生效之「行政罰法」為統一適用之法典，後者則係依行政執行法之規定為之；

前者之種類有罰鍰及其他態樣不同之不利益處分（未來可參見行政罰法第二條明定之種類），後者有「怠金」、「代履行」及「直接強制」等手段。

是二者無論對象、目的、本質及程序均有不同，不容混淆。

實務上爭議叢生之「按日連續處罰」（參見水污染防治法第四十條、空氣污染防制法第五十一條第二項等規定），實務及學說多以為屬「行政執行（罰）」，屬行政執行之手段，雖同屬「罰鍰」，惟並非行政罰性質。

查「易處處分」係以吊扣、吊銷駕照及逕行註銷等強制執行之方式，促使違規行為人，履行其所遭受之行政罰處分。

如同本案，此等易處處分係為使行為人履行（繳納）過去違規受罰鍰處分五百元之義務，以達強制執行之目的。

解釋上屬行政執行法第二十八第二項第三款所明定「收繳、註銷證照」之直接強制執行方法。

依行政執行法第四條第一項前段之規定，得由原處分機關或該管行政機關為之。

所以原處分機關固有權執行此等易處處分，以督促違規人履行前所受行政罰之義務。

惟按依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。

前項文書，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。

行政程序法第二十七條定有明文。

此即行政法學說及實務通稱之「告戒」程序，告戒程序係以書面限定相當期間履行，並載明不依限履行時將予強制執行之意旨。

換言之，告戒內容至少必須包括「限期履行義務」及「告知將實施強制執行方法」之意旨」。

又行政執行罰，易處處分之目的，無非係欲藉由駕照被吊扣或甚至吊銷之直接強制方法，形成證照被吊扣（銷）之極度不便壓力，進而逼迫義務人履行原處罰之罰鍰義務，所以在吊扣（銷）駕照處分未送達予義務人前，此類行政處分（或事實行為）尚無法發生外部效力（行政程序法第一百一十條參見），而無法對義務人產生實際上的督促效果。

亦即原處分機關必須先確定受處分人已收到裁處罰鍰之裁決書，而已逾期未聲明異議，始得再送達另紙裁決書（或強制執行處分書），限定繳納罰鍰之期限，並表明於期限屆至後將執行吊扣駕照處分之行政執行，如又未依期限繳送駕照，始得再送達另紙定期執行吊銷駕照之處分，並告以自何時起逕行註銷，並將該註銷效果之處分書再行送達受處分人。

換言之，原處分機關如欲執行易處處分之行政執行方法，即應遵守行政執行法第二十七條所定之告戒程序，於每次更易執行方法時，應定期命履行期限及將發生之效果，始為合法。

監理機關卻於屬於行政秩序罰之罰鍰處分裁決書併列記載何時執行易處處分之效果，尚未確定行政秩序罰處分已合法送達生效，即直接於內部作業，以單純自行記載之日期，「長趨直入」至吊銷處分，而省略歷次之法定告戒程序，此種祇圖行政機關作業方便，而忽略人民依法應享有之程序障及權利之作法，美其名為「一次裁決，一次送達」。

惟依前述說明，有關易處處分均非「行政秩序罰」之裁決，因未踐行告戒程序，即逕執行之，實已違反行政執行法第二十七條之規定，屬違法之行政執行，此處易處處分均有明顯瑕疵，應撤銷之。

至被告機關當庭提出上述臺灣高等法院暨所屬法院九十九年法律座談會刑事類提案第三十八號的甲說，說穿了只是形式上尊重行政機關的記載而已，不僅沒有說理，更未釐清易處處分實屬行政執行手段之性質。

而乙說的所謂的「預告性質」即類似告戒程序，惟仍係以易處處分為獨立行政處分為前提。

而被告機關所主張的行政法院五十一年判字第二六四號、五十四年判字第二００號判例，均因不符現行法令而經最高行政法院決議不再援用，五十八年判字四七一號判例則非討論預告之性質，附此敘明。

（八）退而言之，即令原處分機關將此處易處處分解釋成仍屬行政秩序罰之行政處分，而不認為屬行政執行罰性質者（蓋實務上作法，如進入易處處分期間即不允許回頭繳納罰鍰）。

按書面之行政處分，應送達相對人或已知之利害關係人，行政程序法第一百條第一項前段，定有明文。

又關於送達之各種方式，行政程序法第一章第十一節（第六十七條至第九十條）均定有明文，其中不論是行政機關之自行送達或郵務送達，抑或補充送達、留置送達、寄存送達或例外之公示送達等規定，除公示送達外，均係掌握「書面之行政處分，應使該書面達到於應受送達人之處，使其得以知悉該行政處分之內容及（救濟）效果等」之原則。

換言之，此處共計有三（或四）種單獨之行政處分（均屬行政秩序罰）：罰鍰、吊扣駕照、吊銷駕照（及逕行註銷）等。

依上述行政程序法之規定，亦應分別送達受處分人，使其得以分別知悉各次行政處分之內容，而得選擇對何次之處分提出不服，焉有為求行政作業方便，而捨人民訴訟權益於不顧，「囫圇吞棗」式的將所有處分一併記載於一紙裁決書之理？換言之，既稱「一次裁決（處分），一次送達」，此處既已有三（四）個單獨的裁決（處分），自應送達三（四）次，方符行政機關所謂的「一次裁決，一次送達」原則。

至臺灣高等法院暨所屬法院九十九年法律座談會刑事類提案第三十八號的甲說或乙說的，即使均採行政處分說，亦忽略各個行政處分仍應個別送達，始能生效的問題。

（九）綜上所述，監理機關依據僅得發生罰鍰效果之裁決書，一併記載易處吊扣及吊銷駕駛執照之處分，並進而執行，程序上已有違法，此部分易處處分不論解釋為行政執行方法或單獨行政秩序罰者，均因未經合法送達，而均不生效力。

因而桃園監理站於九十年間所開具裁決書僅有罰鍰處分生效，原告此處主張有理由。

被告機關所屬監理站僅得對原告執行罰鍰處分，惟竟執行吊扣，進而吊銷駕照之處分，自屬違法而失效。

是原告前自始未受該易處吊銷駕照之處分，原告之機車駕照既未遭吊銷，監理機關就其駕照所為之註銷處分即失所附麗。

從而原告應回復至九十年間仍屬持有重型機車之狀態，本案即令吊銷駕照，亦應就重型機車駕照為之，不應吊銷其所持有之職業大貨車駕照。

（十）本院相信就是此因為此種易處處分的不當立法及實務慣例的違法執行，侵害人民基本權甚鉅，所以立法院才終刪除第六十五條第一項第三款之易處處分規定，修正為現行規定。

而根據非正式統計，受上述所謂「一次裁決」（一次裁罰）制度所苦的民眾，全台大約有二十萬人，此種違法不當的執行方式，卻因為主管機關、法院錯誤理解易處處分性質，而始終未獲糾正及正視。

至九十七年九十七年七月二十八日修正、同年九月一日施行之本條例第六十五條第二項規定：「九十五年六月三十日前，十年內，汽車所有人、駕駛人因違反前項第三款修正前罰鍰不繳納，經易處吊銷汽車牌照或駕駛執照者，得於五年內繳清罰款後，申請核發」。

正如被告機關答辯書所言，「僅係賦予原受易處吊銷汽車牌照或駕駛執照之人，得於期限內以繳清罰鍰之方式，例外地毋庸再行領牌或重新考照，即得據以申請核發牌照或駕照，非謂依修正前之規定所為吊銷或註銷之裁罰性行政處分，自修正條文生效時，即當然發生失效之結果；

換言之，原告於法律所賦予繳清罰款，並申請核發駕駛執照之要件尚未踐行以前，仍處駕駛執照經註銷之狀態，並未有所改變」。

顯然只是因時制宜的立法方式。

值得注意者，本條項表面上看似放寬自九十五年六月三十日前「十年」，遭易處吊銷牌照、駕照民眾的申請核發權利，惟因為附加民眾須「繳清罰款」的條件，實際上反將行政程序法第一百三十一條所定的「五年」消滅時效，變相延長為「十年」不止，使得交通部得以徵收已逾五年的罰鍰，是否遭致政府違法延長公法上債權的消滅時效，亦值商榷。

且實務上究有多少民眾因而受惠，因無實證研究不得而知，但是以本案原告為例，即使其於九十七年十月間即上述「補繳罰鍰即得申請駕照」之規定生效後，至監理站補繳所有欠繳罰鍰，竟因其未戴安全帽之該次罰鍰業經易處吊銷駕照，而無從查知有待補繳罰鍰五百元。

終導致本件處罰之發生。

顯然本條例第六十五條第二項規定的實效性更待檢驗，主管機關應確實落實本條項規定及檢討現行作法，否則仍僅係徒具形式而毫無救濟可能性的條文。

八、綜上所述，本案第一與第二爭點，原告主張俱有理由，原處分既有如上違法情事，自應撤銷之。

九、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無再予論述回應之必要，附此敘明。

十、本件第一審裁判費用為三百元，應由被告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第二項所示。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十七條之七、第九十八條第一項前段、第二百三十七條之八第一項，判決如主文。

中 華 民 國 103 年 10 月 31 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣750元。
中 華 民 國 103 年 11 月 5 日
書記官 劉 宗 源